a indiqué que le rapport de la mission commune Inspection générale des affaires sociales - Inspection générale des finances (Igas-IGF) sur l'articulation entre les finances de l'Etat et celles de la sécurité sociale a été remis au Premier ministre il y a une semaine. L'objet de la mission était de se pencher sur l'enjeu essentiel du rapprochement des deux sphères au regard des engagements européens de la France, de la nécessaire coordination des décisions sur les prélèvements obligatoires et de l'existence d'un certain nombre de politiques cofinancées par les différentes branches des finances publiques. La mission a fait un constat en trois temps : sur les enjeux de la gouvernance d'ensemble des finances publiques, sur la coordination entre les administrations chargées de l'élaboration des projets de loi financiers et la procédure parlementaire de leur examen, enfin sur la répartition des charges et des ressources entre les deux secteurs.

a exposé le constat de la mission sur les enjeux de la gouvernance de l'ensemble des finances publiques en partant du principe selon lequel le déficit global public au sens de Maastricht est le point de référence pour la défense de la stratégie des finances publiques françaises à Bruxelles. Or, il existe actuellement en France deux textes, préparés par deux ministères, selon deux procédures différentes. Le budget de l'Etat est en effet construit dans le cadre d'une norme de dépenses limitées tandis que la loi de financement de la sécurité sociale s'inscrit dans des objectifs de solde. Les difficultés proviennent donc d'un calendrier structurellement décalé et d'une absence de conception cohérente de la politique des prélèvements obligatoires, puisque les recettes de la sécurité sociale ne sont mesurées qu'en fin de parcours et que la politique fiscale est construite indépendamment des dépenses de l'Etat. Par ailleurs, des problèmes récurrents de frontières existent entre les deux sphères. On peut notamment citer les difficultés tenant aux exonérations de charges sociales, au transfert de recettes et à la dette de l'Etat envers la sécurité sociale, elle-même liée à des modes de comptabilité de l'Etat et de la sécurité sociale différents.

a ensuite présenté les observations de la mission sur la coordination dans la préparation et le vote de la loi de finances et de la loi de financement. Du côté des administrations, d'importants progrès ont été enregistrés depuis 2005, date d'un précédent rapport conjoint de l'Igas-IGF sur le sujet. Les directions de la sécurité sociale, du budget et du trésor et de la politique économique ont renforcé leurs travaux communs notamment pour l'élaboration de tendanciels techniquement validés et pour l'élaboration commune d'un certain nombre de mesures nouvelles. Toutefois, la phase d'arbitrage interministériel de l'été reste très insatisfaisante et est donc perfectible. En ce qui concerne la phase parlementaire, il n'est pas dans le rôle des corps d'inspection de l'Etat de faire des propositions. Néanmoins, la mission s'est fait l'écho des observations recueillies. Il en résulte qu'un certain nombre de progrès sont possibles, en particulier dans le travail en commun des commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées. En outre, les débats sur les enjeux plus globaux des finances publiques sont trop rares et sans conséquence puisqu'ils ne donnent pas lieu à des votes. Enfin, il apparaît qu'un certain nombre de documents annexés aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pourraient être améliorés.

a ensuite présenté les conclusions de la mission sur l'analyse de la répartition entre les deux sphères des finances de l'Etat. Au total, cette répartition apparaît à la fois complexe, fluctuante et finalement très contingente. Pourtant, le financeur est presque toujours le même, c'est-à-dire le contribuable ou le cotisant, et le destinataire final aussi. L'important est donc de dépasser cette discussion sur les frontières entre les finances de l'Etat et celles de la sécurité sociale afin de centrer le débat sur les véritables enjeux des finances publiques.

Puis Mme Marguerite Bérard a présenté les principales propositions faites par la mission qui s'orientent autour de trois axes : l'évolution des modes de gouvernance, sans doute la plus facile à mettre en oeuvre, la clarification de la ligne frontière entre l'Etat et la sécurité sociale, même si ce travail peut conduire assez vite à une impasse, enfin, des solutions sur certains points précis comme la budgétisation de la branche famille.

a ainsi souligné la nécessité de rapprocher les modes d'élaboration des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. L'idée serait de partir de la trajectoire nationale de désendettement en fixant des objectifs pluriannuels pour les administrations centrales, les administrations locales et la sécurité sociale. Ces objectifs pluriannuels seraient ensuite déclinés de façon annuelle avec la définition d'objectifs de dépenses précis pour l'Etat, l'assurance maladie, la famille, etc. Dans ce cadre, il serait judicieux d'étendre les compétences du comité d'alerte à la famille avec un objectif national de dépenses consacré à cette branche.

Une deuxième série de propositions concerne les arbitrages interministériels et prône un arbitrage préalable sur les dépenses dès la fin du mois de juin et un arbitrage sur les recettes à la fin de l'été. En assurant une meilleure cohérence entre les évolutions des dépenses et des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale, on devrait limiter les problèmes de frontières entre les deux sphères et les incitations aux transferts. Cela permettra aussi une discussion consolidée de la politique fiscale. Enfin, afin d'éviter la constitution de dettes de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale, plusieurs mesures sont proposées : l'avance des versements de prestations aux caisses, la définition de montants d'autorisations d'engagement dans le budget de l'Etat compatibles avec ceux figurant dans les conventions passées avec les caisses, enfin, la fixation d'une norme de dépenses de l'Etat élargie à la dette de la sécurité sociale.

a ensuite présenté les deux pistes principales pour l'amélioration de la phase parlementaire d'examen des deux projets de loi financiers : un renforcement du travail en commun des commissions, par exemple sur le modèle des commissions élargies de l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances, ainsi qu'une normalisation du contenu des annexes notamment du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

a fait valoir que les propositions de la mission en matière de clarification des lignes frontières entre l'Etat et la sécurité sociale répondent avant tout au souci d'éviter un examen polémique des très nombreux sujets concernés, compte tenu du nombre des politiques publiques pour lesquelles existent des cofinancements. L'idée est de fixer des règles pragmatiques afin de minimiser les risques de conflit et de responsabiliser les gestionnaires. Dans ce cadre, plusieurs scénarii types ont été élaborés, avec leurs avantages et leurs inconvénients. A titre d'exemple, sur les trois allocations logement actuellement en vigueur, deux sont cofinancées par l'Etat et la sécurité sociale. Or, aujourd'hui, la question du financeur paraît très secondaire par rapport à la réforme du dispositif d'allocation lui-même, que plusieurs rapports suggèrent de simplifier. Une autre difficulté majeure résulte de la multiplication des exonérations spécifiques de cotisations sociales qui a pour effet de complexifier le droit de la sécurité sociale, alors même que l'efficacité de ces dispositions est rarement mesurée en raison de la quasi-absence d'études d'impact. En outre, malgré la loi organique du 2 août 2005, certaines mesures d'exonération non compensées ont été récemment décidées, dans la loi sur le volontariat associatif par exemple. De ce point de vue, la piste la plus intéressante, qui nécessite cependant une analyse juridique plus détaillée, pourrait être de modifier la loi organique afin de donner un rôle obligatoire et décisif aux lois de financement de la sécurité sociale pour la création de niches sociales. Le même principe pourrait être retenu pour les lois de finances, mais cela nécessite l'accord du Conseil constitutionnel sur la conformité d'une telle procédure à l'article 34 de la Constitution.

a ensuite évoqué plusieurs scénarii de budgétisation examinés par la mission en particulier du point de vue de leurs incidences financières. S'agissant de l'assurance maladie, la budgétisation ne semble être une option réaliste pour personne dans le cadre actuel. Pour la famille, la budgétisation paraît être en revanche justifiée, à la fois pour les dépenses et pour les recettes. En effet, pour la famille, l'affectation des recettes aux dépenses limite les arbitrages et conduit à un effet pervers sur l'utilisation des excédents de recettes. L'idée sous-jacente de la budgétisation est que la branche famille recouvre des prestations universelles, ce qui rend son financement par les salaires contestable tant en terme d'équité que d'efficacité. Le transfert à l'Etat de 40 milliards d'euros de dépenses serait dès lors financé par le « rapatriement » du panier de recettes transféré au titre de la compensation des exonérations de charges et par une légère augmentation de la TVA en contrepartie d'une baisse des cotisations patronales. La budgétisation n'est cependant pas impérative ; un changement de mode de gouvernance permettrait aussi d'atteindre ces objectifs. En tout état de cause, il convient de mettre en cohérence l'ensemble de la politique familiale, par exemple à travers un « jaune budgétaire » qui fournirait une vision cohérente et transversale de cette politique en incluant notamment le quotient familial et les allocations familiales.

a souhaité savoir si la constitution de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale est uniquement imputable à une différence de comptabilité entre les deux sphères. Sur la proposition d'une réforme des allocations logement préalable à la définition d'une ligne de partage sur le financeur de ces allocations, il a craint que cela ne conduise en définitive seulement à reporter des décisions pourtant nécessaires. Il s'est enfin interrogé sur le scénario de transfert à l'Etat de 40 milliards d'euros de la branche famille alors que celle-ci engage 50 milliards de dépenses aujourd'hui : il en résulterait une augmentation importante de la TVA, de l'ordre de trois points.

s'est déclaré favorable à l'idée d'une budgétisation de la branche famille puisque les objectifs de la politique familiale relèvent d'une politique régalienne de l'Etat mais, au-delà de la question des ressources, se pose le problème de la gouvernance et de l'association des partenaires sociaux et associatifs aux décisions relatives à la famille.

a constaté que la budgétisation de la branche famille entraînerait une diminution voire une suppression des cotisations patronales qui lui sont liées.

a précisé que la constitution de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale est facilitée par l'existence de la différence de comptabilité entre l'Etat, qui pratique le principe des encaissements-décaissements, et la sécurité sociale, qui a une comptabilité en droits constatés. Toutefois, d'autres raisons expliquent aussi la progression de cette dette.

a souligné que dans ce domaine de la dette comme sur d'autres sujets, la loi de financement de la sécurité sociale est une variable d'ajustement du budget de l'Etat.

a rappelé que cette dette de l'Etat sera néanmoins constatée en loi de règlement.

a également fait valoir que si les comptes de la sécurité sociale ne sont pas dégradés par cette pratique de l'Etat, sa trésorerie en revanche l'est.

a reconnu la possibilité d'une forte optimisation budgétaire pour l'Etat puisque même la prise en charge des frais financiers par celui-ci ne représente qu'environ 4 % du montant de la dette. C'est pourquoi la mission a proposé que la norme de progression des dépenses de l'Etat soit dorénavant élargie à sa dette vis-à-vis de la sécurité sociale.

a noté que la mission avait fait des propositions pour éviter la constitution de cette dette, mais, qu'en tout état de cause, cette difficulté n'a aucun impact sur la situation générale des finances publiques au regard des critères de Maastricht.

a souligné que la définition de lignes frontières entre les deux sphères de l'Etat et de la sécurité sociale doit répondre plus à des choix de politique publique qu'à des choix théoriques. Pour les aides au logement, deux scénarii sont proposés : le premier avec deux aides, l'une destinée aux familles et financée par la branche famille, la seconde pour les autres publics et financée par l'Etat. Le deuxième scénario prévoit une seule aide au logement, la décision de savoir qui doit la financer, de l'Etat ou de la sécurité sociale, étant assez arbitraire et finalement non fondamentale. En revanche, l'important est d'éviter une multiplication des règles du jeu et surtout de ne pas les changer car l'incertitude a un effet démotivant pour les responsables. Aussi, la création d'une structure destinée à examiner, voire arbitrer, ces transferts de charges pourrait être judicieuse. Un autre exemple peut être cité : celui de l'aide médicale d'Etat (AME), de la couverture maladie universelle (CMU) et de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c). Le plus cohérent serait d'attribuer l'AME à l'Etat, puisque la politique migratoire est une mission régalienne sur laquelle la sécurité sociale n'a aucun moyen de contrôle, mais de confier à la sécurité sociale la CMU et la CMU-c pour des raisons essentiellement pragmatiques. Cela modifierait la ligne de partage actuelle puisque la CMU-c est financée par le budget de l'Etat.

a insisté sur le fait que la création de la CMU-c étant avant tout un choix de politique publique, la mission s'est contentée d'examiner cette politique cofinancée et les voies d'amélioration possibles. De même, pour la branche famille, le scénario étudié par la mission est avant tout un scénario financier dont les conséquences sur le réseau et l'organisation des caisses n'ont pas été mesurées.

a reconnu la cohérence de la proposition consistant à transférer la CMU-c à la sécurité sociale. Néanmoins, si l'arbitrage est fait en ce sens, il devra être tenu et les recettes correspondantes nécessaires dûment transférées.

a ensuite précisé que les dépenses de la branche famille s'élèvent bien à 50 milliards d'euros mais que si l'on en soustrait les dépenses financées par l'Etat, soit 6,7 milliards, et les transferts à la Cnav et au fonds de solidarité vieillesse, il n'en reste plus que 40 milliards. L'équilibre en recettes de la budgétisation de cette somme peut être obtenu de plusieurs façons, en particulier par le recours à la contribution sociale de solidarité sur les sociétés qui serait rapprochée de l'impôt sur les sociétés ou encore par l'utilisation du reliquat disponible des droits sur le tabac. Il est évident que la compatibilité de ce scénario avec les fonctions remplies par les caisses d'allocations familiales devra être regardée de près, même si l'on doit bien constater que l'Etat décide aujourd'hui de la plupart des missions de ces caisses.

a observé qu'il n'existe aucune nécessité à baisser les cotisations patronales ou à les transformer en CSG ou en TVA pour mettre en oeuvre la budgétisation de la branche famille. Il a noté, par ailleurs, la forte croissance des allégements de charges sociales entre 2005 et 2006, plus de 10 %, essentiellement liée à l'augmentation du Smic. Or, aucune recette ne peut être assez dynamique pour faire face à de telles augmentations.

a souhaité savoir si l'application des préconisations de la mission permettait de dégager des marges de manoeuvre et donc d'améliorer les comptes publics.

a rappelé que la lettre de mission avait un double objet : d'une part, pacifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, d'autre part, favoriser la vision d'ensemble des finances publiques pour permettre les meilleurs arbitrages en dépenses comme en recettes. En effet, une vision consolidée entraînerait une réelle amélioration sur deux points : en rapprochant les diverses catégories de dépenses sur une politique donnée, comme la politique familiale, et en évitant l'effet pervers inflationniste que peut avoir un mécanisme de recettes affectées. Dans le passé, on a en effet constaté un surcroît de dépenses au titre des excédents enregistrés dans la branche famille.

a insisté sur l'exigence de lisibilité et de transparence des dépenses pour chacune des branches de la sécurité sociale.

a indiqué que le rapport de la mission n'a pas pour objet de créer des marges de manoeuvre mais de permettre de les identifier, ainsi que de clarifier les arbitrages à rendre.

a jugé essentielle une meilleure approche globale des comptes publics pour deux motifs : le pacte de stabilité européen, d'une part, l'existence de transferts entre l'Etat et la sécurité sociale, d'autre part, qui obligent à garantir une présentation consolidée de l'ensemble des finances publiques. La comptabilité nationale permet d'avoir cette approche globale qui se retrouve dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Or, ce document apparaît moins détaillé dans le projet de loi de finances pour 2007 que dans celui pour 2006 et ne semble pas être suffisamment exploité par les parlementaires. En particulier, le rapport économique, social et financier contient des prévisions de croissance, puis les réalisations effectives l'année suivante. Or, personne ne relève les différences qui peuvent apparaître d'une année sur l'autre entre les prévisions et leur réalisation. Ainsi, la croissance des dépenses publiques effectivement constatées pour 2005 s'est révélée finalement beaucoup plus élevée en réalisation (+ 2,4 % telle qu'elle apparaît dans le rapport de septembre 2006) qu'en prévision (+1,7 % telle qu'elle figurait dans le rapport transmis au Parlement en septembre 2005, donc avant la fin de l'exercice). Il serait pourtant utile d'établir les raisons du dérapage constaté.

Par ailleurs, s'il existe un rapport sur les prélèvements obligatoires, il est tout à fait regrettable que la représentation nationale ne dispose pas d'un rapport sur la dépense publique.

En conclusion sur ce point, M. Jean-Luc Tavernier a estimé qu'il serait possible, sur la base des chiffres disponibles, de poser plus de questions et d'engager des débats plus approfondis.

Il s'est ensuite déclaré très surpris de la renaissance du débat sur la fusion possible du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sans comprendre les arguments avancés pour la justifier.

Premièrement, la loi de financement de la sécurité sociale constitue un immense progrès en ce qu'elle a permis de lier les politiques sociales et leur financement et d'entraîner une plus grande responsabilisation des ministres concernés, santé et protection sociale.

Deuxièmement, il est faux de vouloir inférer du taux de croissance plus rapide des dépenses sociales une quelconque supériorité de la gouvernance de l'Etat par rapport à la gouvernance de la sécurité sociale. Les dépenses de ces deux entités sont de nature différente : elles sont limitatives pour les dépenses de l'Etat, alors qu'elles constituent un droit de tirage pour la sécurité sociale. Du reste, la supériorité supposée de la gouvernance de l'Etat est battue en brèche par le constat que lorsque l'Etat gère, par dérogation avec le partage précédemment énoncé, des dépenses qui constituent des droits de tirage, par exemple l'allocation adulte handicapé ou le RMI, sa maîtrise de la dépense n'est pas mieux assurée que par les organismes de sécurité sociale. A l'inverse, les dépenses administratives des caisses de sécurité sociale qui ont, elles, un caractère limitatif, sont aussi bien tenues, voire mieux, que les dépenses administratives de l'Etat.

Troisièmement, il existe aujourd'hui une logique forte qui ne saurait être remise en cause dans le fait de financer les risques professionnels et les salaires différés, comme les indemnités journalières et les retraites, par des cotisations sociales assises sur le travail.

Enfin, quatrièmement, si la fusion est justifiée par le souci esthétique de mettre à disposition un seul document couvrant l'ensemble des finances publiques, cette ambition apparaît tout à fait chimérique car le regroupement du budget de l'Etat et de la loi de financement n'engloberait ni la sphère paritaire (retraites complémentaires de l'Agirc et de l'Arrco) ni les finances des collectivités locales.

Du reste, a poursuivi M. Jean-Luc Tavernier, quel serait l'intérêt d'une telle fusion ? Elle aboutirait en effet tout d'abord à étatiser le fonctionnement de la sécurité sociale, et donc à chasser les partenaires sociaux, ce que personne ne semble souhaiter. Si l'on veut être assuré d'avoir un débat sur l'ensemble de la dépense publique, la bonne réponse n'est pas alors dans la fusion mais plutôt dans l'élaboration du document unique précédemment évoqué, dépassant le cadre des lois de finances et de financement.

Si l'intérêt est de n'avoir qu'un seul ministre pour l'ensemble du domaine des finances publiques, il faut être alors bien conscient que celui-ci disposera d'une puissance considérable et que l'on créera en outre une désincitation forte chez les ministres sociaux dans le contrôle de la dépense.

Si l'objectif de la fusion est d'éviter les conflits de frontière entre loi de finances et loi de financement, il faut reconnaître que les « bisbilles » qu'ils engendrent prennent bien trop de temps alors que le vrai sujet devrait être la maîtrise de la dépense. L'enjeu n'est cependant pas suffisant pour justifier la fusion. L'essentiel est que les arbitrages soient faits et que les intéressés s'y tiennent. La mission commune Igas-IGF a ainsi proposé des solutions pour clarifier les périmètres respectifs des deux projets de loi financiers. En particulier, s'agissant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, il existe des solutions faciles qu'il suffit d'adopter.

Enfin, si l'intérêt recherché dans la fusion est de permettre à tout moment de faire de la régulation budgétaire, cela n'apparaît ni souhaitable ni possible dans la mesure où les dépenses de sécurité sociale ne sont pas limitatives.

En outre, deux inconvénients majeurs pourraient résulter de la fusion au regard de l'objectif de maîtrise de la dépense sociale et, en son sein, de la dépense d'assurance maladie qui est la plus dynamique. Il est tout d'abord vital d'identifier un solde financier pour chaque branche de la sécurité sociale, dans un souci pédagogique à l'égard des assurés. Il est ensuite indispensable que des dépenses spontanément dynamiques, comme celles de l'assurance maladie, soient financées par une ressource clairement identifiée. En l'absence d'une telle ressource, les pouvoirs publics perdent un levier d'action essentiel, notamment dans le cadre des négociations avec les professionnels de santé.

Pour conclure sur ce point, M. Jean-Luc Tavernier a estimé que la branche vieillesse, les indemnités journalières et le chômage doivent continuer d'être alimentés par des cotisations et la branche maladie par des prélèvements affectés. La question reste ouverte en revanche pour la branche famille. Il est vraisemblable que si l'on devait mettre en place cette branche aujourd'hui, on ne le ferait pas dans les mêmes conditions qu'en 1945 avec une ressource assise sur les revenus du travail. En théorie, il serait possible de rebattre les cartes et de prévoir pour cette branche un financement budgétaire, même si les dépenses correspondantes n'ont pas de caractère limitatif.

Il faut cependant tenir compte du fait que l'organisation de la sécurité sociale repose sur un équilibre syndicalo-politique et qu'il faudrait beaucoup de courage, voire même un brin d'irréalisme, pour s'attaquer à cet équilibre.

a posé la question du caractère inéluctable d'une fiscalisation progressive des recettes de la protection sociale. Quatre phénomènes sont propres à susciter ce mouvement : en premier lieu, la substitution de la taxe sur la valeur ajoutée ou de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA) aux cotisations sociales, conformément au voeu exprimé par le Président de la République en janvier 2006 ; deuxièmement, le transfert de recettes fiscales en compensation d'exonérations, comme cela a été fait par exemple en 2006 avec l'attribution d'un panier de neuf taxes à la sécurité sociale en compensation d'exonérations générales ; troisièmement, la recherche de recettes nouvelles pour tenir compte du fait que les dépenses de protection sociale progressent à un rythme plus rapide que la richesse nationale ou que la masse salariale ; enfin, même si ce point peut paraître anecdotique, le fait que l'Etat consente à financer les intérêts de la dette contractée à l'égard des organismes de protection sociale, ce qui l'a obligé à affecter à ceux-ci une fraction des recettes des droits sur les tabacs.

Revenant sur le débat lancé par le Président de la République sur l'élargissement de l'assiette des cotisations sociales patronales à la valeur ajoutée, M. Jean-Luc Tavernier a indiqué, cette fois en sa qualité de vice-président du conseil d'orientation pour l'emploi (COE), que la cotisation sur la valeur ajoutée recueille en l'état un profond scepticisme. Les deux arguments traditionnellement avancés pour défendre la CVA n'apparaissent pas, à l'examen, suffisamment convaincants.

Le premier argument consiste à souligner la baisse tendancielle de la part des salaires au sein de la valeur ajoutée et l'accroissement concomitant du poids des profits qui justifierait que ceux-ci soient plus taxés qu'ils ne le sont actuellement. Or, cette affirmation s'appuie sur des courbes démarrant au début des années 1980 au moment où la part des salaires avait atteint un point haut tout à fait conjoncturel pour des motifs liés au choc pétrolier des années soixante-dix. En réalité, sur le long terme comme sur le court terme, le partage salaire-profit au sein de la valeur ajoutée apparaît extrêmement stable.

Le second argument est celui selon lequel une assiette sur la valeur ajoutée aurait un effet favorable sur l'emploi dans la mesure où elle transférerait une partie des charges sociales sur les profits. Cette analyse est sans doute exacte à court terme et la mise en place d'une CVA pourrait conduire à créer quelques dizaines de milliers d'emplois supplémentaires. A long terme en revanche, il apparaît tout à fait présomptueux de vouloir taxer l'assiette la plus mobile qui a toutes les chances de pouvoir s'évader. En réalité, les emplois gagnés à court terme risquent d'être perdus du fait de la chute de la productivité et du taux de progression de la richesse nationale.

Si les arguments en faveur de la CVA apparaissent ainsi peu convaincants, sa mise en place poserait en outre un certain nombre de problèmes. En premier lieu, des complications administratives sont à prévoir avec une nouvelle assiette, de nouvelles obligations déclaratives et de nouveaux circuits de recouvrement. Ensuite, les risques d'évasion d'assiettes sont réels, ouvrant un chantier considérable pour les cabinets d'experts en optimisation fiscale.

Enfin, le ratio masse salariale sur valeur ajoutée apparaît très variable d'une entreprise à l'autre et d'un secteur économique à l'autre. L'institution d'une CVA créera ainsi des gagnants, mais aussi des perdants, y compris au sein d'une même branche économique.

Les difficultés soulevées expliquent le caractère très nuancé du rapport du COE qui a également exprimé de fortes réserves sur les autres solutions proposées, notamment la modulation du taux de prélèvement en fonction du ratio masse salariale sur valeur ajoutée, ou encore la mise en place d'un coefficient emploi sur activité, lequel revient en réalité à une taxation du chiffre d'affaires.

a estimé cependant que deux pistes méritent d'être explorées : la première consisterait à supprimer les niches sociales, c'est-à-dire l'ensemble des exonérations, en contrepartie d'un taux de prélèvement faible portant sur une assiette la plus large possible ; la seconde solution est la TVA sociale. Contrairement à la CVA, qui entraînerait des transferts mal maîtrisés entre entreprises, la TVA sociale allège le producteur en reportant le coût sur le consommateur.

Dans une conception « angélique », la TVA sociale n'engendrera pas d'inflation car les producteurs et les détaillants baisseront leur marge. On constate cependant que l'Allemagne, qui a mis en place ce mécanisme, subit actuellement un peu d'inflation. Si une répercussion n'est pas possible sur les marges commerciales, il faudra donc accepter que ce soit le consommateur qui paie, et donc tolérer un peu d'inflation. Ceci se traduira par une baisse du pouvoir d'achat dans la mesure où il ne sera vraisemblablement pas possible de relever les salaires.

a ensuite souligné le coût en gestion des exonérations qui s'ajoute à leur coût en trésorerie pour l'Acoss, citant en exemple l'exonération « gazelle », c'est-à-dire le décalage de douze mois du paiement des cotisations sociales prévues par la loi de finances pour 2007 pour les entreprises super innovantes. De ce point de vue, le foisonnement actuel des exonérations a atteint un seuil critique pour l'Acoss qui doit les gérer.

Puis il est revenu sur l'idée de financements additionnels dans la mesure où l'on prendrait acte du fait que les dépenses de protection sociale progressent plus rapidement que celle du PIB. En ce qui concerne les retraites, il n'est pas possible d'envisager d'autres ressources que les cotisations. S'agissant de l'assurance maladie, il est tout à fait possible de concevoir que les dépenses seront contenues au niveau de la hausse du PIB. Il conviendrait d'avoir à tout le moins l'ambition d'éviter de recourir à des financements supplémentaires. En ce cas, un financement additionnel ne serait pas indispensable.

Au final, il n'existe donc aucune raison pour que les quatre phénomènes justifiant une fiscalisation accrue du financement de la protection sociale connaisse une expansion, sauf peut-être en ce qui concerne la TVA sociale. En tout état de cause, si la fiscalisation devait effectivement se développer, rien ne justifierait qu'elle s'accompagne parallèlement d'une budgétisation de la sécurité sociale. Si l'on s'en tient au transfert du panier de neuf taxes prévu pour la compensation des exonérations générales, celui-ci apparaît non comme une budgétisation, mais au contraire comme un facteur de cloisonnement entre le budget de l'Etat et celui de la sécurité sociale.

Abordant ensuite la question du rôle des partenaires sociaux, M. Jean-Luc Tavernier a estimé que la démocratie sociale dans son fonctionnement n'apparaît pas parfaite, mais qu'elle reflète malgré tout un certain équilibre.

Si les caisses sont formellement saisies des textes qui les concernent, cette règle est cependant largement contournée. Pour ne s'en tenir qu'à l'Acoss, seul un tiers des dispositions adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ont été soumises à son examen en septembre 2006, avant l'examen du projet de loi par le Parlement. Les deux tiers manquants correspondent à des mesures adoptées dans le projet de loi de finances, notamment l'affectation d'une recette tabac pour le financement des frais de trésorerie produits par la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale ; de nombreux dispositifs ont également été pris sous forme d'amendements, en principe d'origine parlementaire, mais dont certains avaient été en fait suggérés par le Gouvernement.

Sur la question des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, M. Jean-Luc Tavernier a fait observer que la dette du premier à l'égard de la seconde s'est encore accru d'un milliard d'euros en un an, passant de 5 à 6 milliards entre le début de 2006 et le début de 2007. Cette dette devrait en principe apparaître dans le bilan d'ouverture de l'Etat, conformément à l'engagement pris par écrit par les ministres concernés auprès de l'Acoss.

Il convient cependant d'observer que, sur le milliard d'euros d'accroissement de la dette sociale, 600 millions d'euros proviennent de la non-compensation d'exonérations. Cette anomalie est rendue possible par les différences qui affectent les règles comptables du budget de l'Etat et de la sécurité sociale. En effet, la loi de finances est établie en comptabilité de caisse, ce qui autorise une sous-budgétisation des postes de dépenses correspondant aux compensations d'exonérations de cotisations et de contributions sociales, afin de respecter la norme de dépenses imposée à l'Etat. A cela s'ajoute le fait que certains responsables de programmes disposant de crédits fongibles sacrifient délibérément les engagements financiers qu'ils ont à l'égard de la sécurité sociale afin d'assurer le financement d'autres mesures qu'ils jugent prioritaires. A titre d'exemple, au cours de l'été 2006, une administration a ainsi prévenu du jour pour le lendemain qu'elle n'acquitterait pas la somme de 200 millions d'euros d'exonérations dont elle était pourtant redevable à l'égard de la sécurité sociale.

Cette technique est rendue possible par le fait qu'en face, la sécurité sociale fonctionne pour sa part selon une comptabilité en droits constatés, qui a pour résultat que les défaillances de l'Etat ne pèsent pas, optiquement, sur l'équilibre de ses comptes. En effet, les compensations d'exonérations, même non payées par l'Etat sont bien inscrites en recettes et ne viennent pas accroître le déficit de la sécurité sociale.

Abordant enfin les questions de gouvernance de la sécurité sociale, M. Jean-Luc Tavernier a réitéré son souhait d'un rapport général transversal sur la dépense publique. Il a reconnu le caractère indigent de l'annexe à la loi de financement de la sécurité sociale et a jugé scandaleuse l'absence d'obligation d'étude d'impact, ce qui est pourtant une exigence minimale de la démocratie.

Il a en revanche estimé que l'annexe 8 sur les comptes des organismes concourrant au financement de la sécurité sociale ou financés par la sécurité sociale n'est pas à franchement parler défaillante.

Avouant son scepticisme initial, il a reconnu que le comité d'alerte créé par la loi d'août 2004 sur l'assurance maladie fonctionne bien. Ce comité a un sens pour la branche maladie dans la mesure où il est possible de prendre des mesures de redressement. La proposition consistant à l'étendre à la vieillesse et à la famille est en revanche plutôt contestable. S'agissant en particulier de la branche famille, les seules surprises en exécution peuvent venir d'une démographie plus forte que prévu et la seule masse financière sujette à des variations est celle du fonds d'action sociale qui, il est vrai, rencontre des problèmes ces dernières années. L'intérêt de la mise en place d'un comité d'alerte dans ce cas apparaît cependant faible.

D'autres pistes peuvent être explorées. On pourrait ainsi imaginer que le débat d'orientation qui se tient en juin débouche sur la définition d'objectifs de dépenses publiques qui s'imposeraient autant à la loi de finances qu'à la loi de financement de la sécurité sociale. Ce débat acquérrait ainsi un caractère plus normatif qu'aujourd'hui.

Il serait, par ailleurs, souhaitable que l'ensemble des documents budgétaires et annexés à la loi de financement comporte un éclairage permettant d'expliquer les écarts entre les prévisions de croissance et les réalisations. Par exemple, en matière de dépenses de retraite, il serait intéressant de savoir quelle est la part de la décote dans les dérapages constatés.

Enfin, M. Jean-Luc Tavernier a proposé que l'article de la loi de financement de la sécurité sociale fixant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) soit suivi automatiquement d'un autre article fixant « à froid » les mesures qui seront mises en oeuvre en cas de dérapage en cours d'exercice.

a souhaité plus de détails sur les modalités de budgétisation éventuelle de la branche famille.

Il a également souligné la multiplication des exonérations de cotisations ou de contributions sociales décidées hors loi de financement et sans qu'une compensation soit prévue, et donc en infraction avec les dispositions de la loi organique. Cette pratique de plus en plus répandue fausse la qualité des soldes votés en loi de financement.

a indiqué que l'Acoss n'a pas d'intérêt particulier au maintien des excédents de la branche famille dans le giron de la sécurité sociale dans la mesure où les trésoreries des différentes branches font l'objet de gestion séparée depuis 1994. En fait, la mesure la plus intelligente pour utiliser l'excédent structurel dont bénéficie cette branche consisterait peut-être à lui transférer le financement des avantages non contributifs actuellement à la charge de la branche vieillesse. Ce serait d'ailleurs là un argument pour conserver la famille au sein de la sécurité sociale.

S'agissant des exonérations, M. Jean-Luc Tavernier s'est déclaré favorable à ce qu'elles ne puissent être votées qu'en projet de loi de financement. Il a partagé l'analyse de M. Alain Vasselle sur la nécessité d'accompagner les textes par des études d'impact, évoquant le rapport Lasserre qui préconise la généralisation de ce type d'étude, à l'instar de ce qui se fait en Grande-Bretagne.

Au terme d'un débat auquel ont participé M. Alain Vasselle, rapporteur, Guy Fischer, André Lardeux et Pierre Bernard-Reymond, il a souligné la difficulté pratique que soulèverait la proposition de la mission Igas-IGF en faveur de l'adoption simultanée lors du même Conseil des ministres des projets de loi de finances et de financement, dans la mesure où ce dernier fait l'objet d'un avis préalable des conseils d'administration des caisses.

Il a indiqué qu'en sa qualité de directeur de l'Acoss, il n'a aucun contact professionnel avec la commission de Bruxelles, mais qu'il en a eu beaucoup à l'époque où il était directeur de la prévision.

Sur la question de la gouvernance, enfin, il s'est déclaré satisfait des conventions d'objectifs et de gestion (Cog) et a réclamé une annexe pluriannuelle plus fouillée permettant de mieux structurer les débats parlementaires.