Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire
Réunion du 9 juin 2011 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
La commission procède à la désignation d'un rapporteur pour avis.
Jean-Paul Emorine est désigné rapporteur pour avis sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.
La commission examine ensuite le rapport pour avis sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.
Notre commission a souhaité à l'unanimité se saisir pour avis du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques. Hier, la Conférence des présidents nous a donné son accord.
Le projet de loi comporte deux dispositions principales : il crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, qui fixeront, au moins pour trois années, un objectif annuel constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes, que les lois de finances devront respecter sous peine d'être inconstitutionnelles, dispositif auquel je souscris pleinement.
En revanche, il instaure un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière fiscale, qui conduirait à ce que des dispositions fiscales ne puissent plus figurer dans d'autres projets de loi.
La première mesure, préconisée par le rapport de la commission Camdessus, me paraît fondamentale pour atteindre enfin la maîtrise des comptes publics. Mais la seconde semble en l'état inacceptable - et sans rapport avec l'objectif visé ! Interdire de créer de nouvelles recettes n'a pas de sens au regard de la lutte contre les déficits. En outre, durant les dix dernières années, sur le total des mesures nouvelles relatives aux recettes fiscales, l'impact budgétaire des mesures votées dans des lois non financières est inférieur à 16 %. L'essentiel des allégements d'impôts, soit plus de 84%, est imputable à des lois de finances ou de financement.
Un monopole des lois financières aurait des conséquences considérables. La place du Sénat serait affaiblie, puisque l'Assemblée nationale aurait systématiquement priorité sur le volet financier de toutes les réformes, y compris celles relatives aux collectivités territoriales. De plus, ce monopole limiterait drastiquement le pouvoir d'initiative des parlementaires : aucune proposition de loi comportant des mesures fiscales ne pourrait plus être adoptée, ni aucun amendement fiscal sur un projet de loi ordinaire. Il ne serait plus possible non plus de « gager » des amendements non fiscaux entraînant une baisse de recettes, comme l'y autorise l'interprétation de l'article 40 de la Constitution, à l'application duquel je suis très attaché. Enfin, ce monopole conduirait à dissocier systématiquement l'examen d'une réforme et la discussion sur les moyens qu'elle exige, au détriment de la cohérence de nos débats.
La commission des finances a adopté un amendement qui conserve l'intégralité du monopole, précisant simplement dans la Constitution - ce qui va de soi - que le Gouvernement pourra déposer un projet de loi de finances simultanément à une loi ordinaire s'il l'estime nécessaire.
La commission des lois, saisie au fond, et la commission des affaires sociales ont toutes deux adopté un amendement tendant à supprimer le monopole ; mais elles instaurent une validation obligatoire en loi de finances de toutes les dispositions fiscales adoptées dans l'année.
Afin d'éviter de demander au Parlement de se prononcer deux fois dans l'année sur les mêmes dispositions, ce qui affaiblit la portée de son vote, je vous proposerai un mécanisme proche de celui des commissions des lois et des affaires sociales, mais qui inverse en quelque sorte la charge de la preuve. Le monopole est supprimé. Mais l'entrée en vigueur des mesures fiscales nouvelles votées en cours d'exercice est reportée au 1er janvier de l'année suivante. Dans l'intervalle, il est donc possible, dans les lois financières, de modifier ou supprimer ces dispositions si cela est nécessaire ou si le Gouvernement le souhaite.
Ainsi, la loi de finances pourra toujours revenir sur une mesure adoptée, puisque les lois-cadres contraindront le législateur financier à respecter un plancher de recettes. Un bilan global des mesures adoptées dans l'année devra être établi. Au demeurant, il est déjà arrivé que l'on revienne pendant la discussion budgétaire sur un dispositif adopté plus tôt dans l'année.
J'ajoute que le champ de mon amendement est limité aux mesures qui dégradent les recettes : il n'y a pas de raison, au nom de la maîtrise des déficits, d'instaurer des règles contraignantes pour les créations de recettes !
Ce sujet est un peu complexe et nous aurions pu ne pas nous saisir pour avis de ce projet de loi constitutionnelle. Mais songez que si le monopole s'était appliqué dans le passé, notre commission n'aurait pas pu proposer des incitations fiscales dans la loi relative au développement des territoires ruraux, dite loi DTR, ni dans celle relative à la modernisation de l'agriculture, ni dans le Grenelle de l'environnement.
En outre, la portée financière des mesures que nous adoptons est limitée. Les déficits de notre pays proviennent essentiellement de décisions gouvernementales, que je soutiens souvent, du reste. Mais les commissions ne sont pas à l'origine des déficits, contrairement à ce que l'on veut laisser croire ! Comme je l'ai dit, seulement 16 % des décisions financières sont prises dans des lois ordinaires.
Le dispositif que je vous propose rend un certain pouvoir aux commissions : l'article 40 continue de s'appliquer, interdisant la création ou l'aggravation d'une charge publique mais il autorise l'adoption de mesures entraînant une baisse prévisible des recettes fiscales dès lors qu'elles sont compensées. Elles entreront en vigueur au 1er janvier de l'année suivante, sauf si dans l'intervalle, une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale revient sur la mesure. Nous ne l'interdisons pas. Mais nous ne souhaitons pas que tous les textes comprenant des dispositions fiscales soient automatiquement examinés deux fois dans l'année !
Nous n'avons pas eu encore d'échanges sur le sujet avec nos collègues socialistes de la commission des finances. Il nous faut donc un peu plus de temps : pour aujourd'hui, nous prenons acte de vos amendements, nous ne nous y opposerons pas et nous nous prononcerons en séance publique.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1er
Vous ayant déjà présenté l'amendement majeur, le n° 1, dans mon exposé liminaire, je n'y reviens pas.
L'amendement n° 1 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.
Article 2 bis
L'amendement de suppression n° 2 est de cohérence.
L'amendement n° 2 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.
Article 9 bis
L'amendement de suppression n° 4 est aussi de cohérence.
L'amendement n° 4 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.
Article 11
L'amendement n° 5 est encore un amendement de cohérence.
L'amendement n° 5 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.
Puis la commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi assorti des amendements qu'elle a adoptés.
La commission procède enfin à la désignation de rapporteurs.
La commission nomme M. Marcel Deneux rapporteur sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Jean Bizet et Jean-Paul Emorine en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la volatilité des prix agricoles.
