Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 79 à 81 rattachés.

a rappelé les principales données budgétaires concernant la mission, pour laquelle il est prévu 11,81 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2009, soit une baisse de 5,2 % par rapport à 2008. Il a souligné que le périmètre budgétaire de la mission ne représente qu'un cinquième des dépenses globales de la politique de l'emploi qui mobilise 55 milliards d'euros pour 2009, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2008, due essentiellement à la hausse des exonérations de cotisations sociales. Celles-ci représenteraient un coût de 33 milliards d'euros, répartis entre 23,4 milliards d'euros d'allègements généraux de charges, 3,1 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires instituées par la loi du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA), et 6 milliards d'euros d'exonérations ciblées. En outre, les dépenses fiscales s'élèveraient à 10,24 milliards d'euros, dont 3,9 milliards d'euros au titre de la prime pour l'emploi.

Toutefois, il a salué la présentation, par le Gouvernement, d'un véritable budget de réforme, s'agissant notamment de la fusion de l'ANPE et des Assédic ou de la réforme des contrats aidés.

Il s'est félicité de la création du Pôle emploi et a souhaité que l'impact financier de ce regroupement, que la commission avait évalué à près de 350 millions d'euros, soit compensé par l'émergence d'économies d'échelle dans la gestion du nouvel opérateur, la rationalisation du parc immobilier et la réalisation de gains de productivité.

a indiqué que les contrats d'accompagnement vers l'emploi et les contrats d'insertion dans l'emploi seraient regroupés sous le label commun de « contrat unique d'insertion » (CUI). Néanmoins, il a souligné le coût élevé de ces dispositifs et le très faible taux de réinsertion, de l'ordre de 30 %, dans l'emploi durable des contrats du secteur non marchand. Il a précisé que l'ensemble des contrats aidés représenterait une charge d'1,6 milliard d'euros en 2009, à laquelle il convient d'ajouter les 100.000 contrats aidés supplémentaires, annoncés par le Président de la République dans son discours de Rethel du 28 octobre 2008, dont le coût est évalué à 250 millions d'euros. Estimant que ce surcoût était une hypothèse basse, il a considéré que l'exécution prévisible de la mission « Travail et emploi » dépasserait les 12 milliards d'euros en 2009, remettant ainsi en cause l'objectif de réduction progressive des dépenses présenté par le projet de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012.

Afin de rétablir l'équilibre des finances publiques, il a appelé de ses voeux une réduction des dépenses fiscales dont il estime, pour ce qui concerne la prime pour l'emploi et les exonérations des heures supplémentaires, qu'elles ne relèvent pas de la politique de l'emploi, mais de la « redistribution sociale » de pouvoir d'achat. Par ailleurs, il a considéré que les dispositifs d'exonération de cotisations patronales sur les bas salaires ne devaient plus représenter l'outil principal de la politique de l'emploi.

Considérant que les allègements généraux de charges constituaient des « trappes à bas salaire » néfastes tant pour l'évolution des rémunérations que pour la reconnaissance des compétences au sein de l'entreprise, il a souligné que la compétitivité économique de la France devait reposer sur le développement de la formation, la valorisation des savoirs tout au long de la vie et la mise en place d'une organisation du travail qualifiante.

Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a souhaité que la politique de l'emploi prenne en compte les problématiques posés par l'échec scolaire et l'insuffisance tant de la formation professionnelle que de l'apprentissage.

En conclusion, il a insisté sur la nécessité de réduire le poids que représentent, sur le budget de l'Etat et la dette publique, les sommes mobilisées au titre de la mission « Travail et emploi ». Il a souhaité qu'une évaluation de l'efficacité sur l'emploi de toutes les exonérations de charges soit présentée au Parlement par le Gouvernement avant de supprimer ou de limiter dans le temps, et dans leur montant, les dispositifs qui ne se justifient plus.

S'agissant des trois articles rattachés, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article 79 tendant au prélèvement de 50 millions d'euros sur le fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés, et de l'article 80 relatif à la suppression de la prise en charge par l'Etat de l'allocation de fin de formation.

Il a ensuite présenté un amendement tendant à supprimer l'article 81, qui propose de réduire de 15 à 10 points le taux de réduction de cotisations patronales des particuliers employeurs.

Enfin, il a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 81 visant à demander la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur l'efficacité des allègements généraux de cotisations sociales au regard de la politique de l'emploi.

a souligné la constance des propositions du rapporteur spécial en faveur de la résorption de la dette publique et des dispositifs d'exonération de charges.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Travail et emploi » et les articles 79 et 80 rattachés, ainsi que l'amendement portant suppression de l'article 81 et l'amendement portant article additionnel après l'article 81.

a rappelé que cette mission interministérielle avait été réduite à deux programmes en 2008. Par le volume de ses crédits (386,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 374,8 millions d'euros en crédits de paiement), elle constituait la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance. Néanmoins, il a souligné sa place centrale dans la politique de l'aménagement du territoire.

Le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » doit représenter, pour 2009, 346,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 339 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits visent à financer des dispositifs très divers, dont les contrats de projets Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale.

a rappelé qu'en 2007 et en 2008, un important effort de couverture en crédits de paiement des engagements antérieurs avait été entrepris. L'endettement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) avait diminué en conséquence. A l'inverse, il a noté que le niveau des autorisations d'engagement du programme, en 2009, doit être supérieur à celui des crédits de paiement. La programmation de la mission pour les années 2010 et 2011, cependant, tend à rétablir, selon lui, un « rapport vertueux » entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, de nature à éviter les tensions de financement.

Par ailleurs, il a signalé qu'une trentaine de dépenses fiscales se trouvent rattachées au programme, pour un montant total de 910 millions d'euros. En la matière, il a déploré une tendance au « saupoudrage », ainsi que l'absence d'une mesure des performances.

Concernant le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont il a rappelé la nature expérimentale et dérogatoire, il a précisé que les performances, en 2006 et 2007, étaient souvent restées en-deçà des objectifs fixés. Toutefois, il a reconnu au PITE une réelle souplesse de gestion, les préfets pouvant mobiliser en un seul budget les contributions de plusieurs ministères. Il a également souligné que le PITE conférait une forte visibilité budgétaire et politique aux actions qu'il retraçait. A ce titre, il a cité l'exemple du plan « nitrates » destiné à restaurer la qualité de l'eau en Bretagne, mis en oeuvre dans le contexte d'un risque important, pour la France, d'être condamnée dans le cadre d'un contentieux communautaire.

Pour 2009, ce programme est réduit à quatre actions, concernant respectivement l'eau en Bretagne, les investissements en Corse, l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone dans les sols de la Guadeloupe et la Martinique, cette dernière action étant nouvelle. Il a précisé que la majorité des crédits demandés (soit au total 39,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 35,7 millions d'euros en crédits de paiement) devait bénéficier aux actions « Eau Agriculture en Bretagne » et « Plan exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse ». En outre, cette dernière action devait être abondée par des fonds de concours, à hauteur de 40 millions d'euros, versés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Enfin, il a exposé les lacunes de la mesure des performances du programme, et a préconisé une amélioration rapide de ce dispositif.

Un débat s'est alors engagé.

a estimé que l'évaluation des diverses politiques d'aménagement du territoire retracées par la mission restait insuffisante. En particulier, il a cité les pôles de compétitivité, dont il a souhaité qu'ils bénéficient davantage, à l'avenir, aux petites et moyennes entreprises, et les pôles d'excellence rurale, pour lesquels il a proposé que soit mise en place une fongibilité des crédits entre projets. Par ailleurs, il a fait part de sa préoccupation quant à la situation économique des zones de revitalisation rurale (ZRR).

a précisé que les pôles d'excellence rurale avaient été conçus, en priorité, au bénéfice de projets menés en ZRR. Il a indiqué que, s'il était encore trop tôt pour évaluer les résultats de ce dispositif, un premier bilan était cependant en cours, mené conjointement par la DIACT et un cabinet d'étude extérieur. S'agissant des pôles de compétitivité, il a rappelé que la reconduction du financement de l'Etat pour la période 2009-2011 avait été décidée sur la base d'une évaluation positive, réalisée en juin 2008 par un cabinet d'audit. Pour le reste, il a reconnu qu'un important travail d'évaluation s'imposait dans le domaine de l'aménagement du territoire en général.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la pertinence du niveau des crédits prévus, au sein de la mission, en faveur du plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires.

a indiqué que le besoin de financement de l'Etat devait s'élever, en 2009, à 165 milliards d'euros.

Il a ensuite indiqué que la charge d'intérêts de la dette de l'Etat représentait, en 2009, 44,3 milliards d'euros, mais que cette prévision avait été révisée à 43,1 milliards d'euros lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, en fonction de nouvelles prévisions pour l'inflation et les taux d'intérêt à court terme.

Puis il a relevé que la prévision de recettes de privatisations inscrite dans le compte « Participations financières de l'Etat » ne faisait que reproduire, pour 2009, les prévisions de la loi de finances initiale pour 2008, afin d'éviter de donner aux marchés un « signe » qui pourrait être préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'Etat actionnaire.

Il s'est alors attaché à montrer que cette mission et ce compte subissaient les effets de la crise financière mondiale.

En premier lieu, l'évolution des taux d'intérêt affecte la charge de la dette de l'Etat. Ainsi, il a rappelé que la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008 avait révisé cette charge, pour 2008, à hauteur de 45,1 milliards d'euros, soit une hausse de 4 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

Il a souligné la progression continue du stock de la dette de l'Etat, ainsi que l'aggravation de la dette publique. Cette dernière, en effet, était estimée à 66,2 % du PIB pour la fin 2008 et 67,9 % du PIB pour la fin 2009. Il a déploré que la possibilité donnée à l'agence France Trésor d'émettre pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), introduite par la loi de finances initiale pour 2006 à l'initiative de la commission, n'ait jamais pu être mise en oeuvre, faute de décret d'application.

En deuxième lieu, il a évalué les risques du dispositif mis en place par la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie.

D'une part, la Société de financement de l'économie française (SFEF) devrait rester neutre quant au déficit budgétaire et à la dette de l'Etat et, tant que l'Etat ne serait pas appelé en garantie, également quant à l'endettement public au sens « maastrichien », la société n'étant détenue qu'à 34 % par l'Etat. Au demeurant, il a estimé que le risque d'appel en garantie de l'Etat était modéré, eu égard aux précautions aménagées par la loi. Il a précisé que la SFEF avait procédé, le mardi 12 novembre 2008, à sa première émission, qui s'était déroulée dans des conditions très satisfaisantes.

D'autre part, la Société des prises de participation de l'Etat (SPPE), dans la mesure où l'Etat en était l'unique actionnaire, ne devrait probablement pas donner lieu à appel en garantie, mais augmenterait l'encours de la dette publique à due concurrence de ses emprunts. Cependant, la rémunération dont bénéficierait cette société devrait profiter, in fine, à l'Etat.

En troisième lieu, il a signalé que le recours des ménages aux valeurs « refuge » de l'épargne réglementée impacterait le niveau des crédits nécessaires au financement des primes d'épargne logement. Il s'est d'ailleurs demandé, eu égard aux « sous-budgétisations » avérées pour les exercices 2006 et 2007, si la prévision pour 2009 du programme « Epargne » (1,16 milliard d'euros) était véritablement « sincère ».

Enfin, il a souligné combien les conditions de marché rendaient incertaines les prévisions de cessions de participations financières de l'Etat. En 2008, au mieux, les recettes de privatisations devraient atteindre 1,3 milliard d'euros, dont 530 millions d'euros pour la cession de 8 % du capital d'Aéroports de Paris. A priori, seuls 150 millions d'euros environ devraient être affectés au désendettement public, en pratique à l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) chargé d'amortir la dette « Crédit Lyonnais ».

Dans ce contexte, il a fait observer la forte volatilité de la valeur des participations cotées de l'Etat (117,5 milliards d'euros à la clôture du 12 novembre 2008, contre 149 milliards d'euros à la clôture du 1er septembre 2008).

Un débat s'est alors engagé.

a fait observer que la gestion et la gouvernance des entreprises publiques s'étaient sensiblement améliorées dans les années récentes, avec la mise en place de l'Agence des participations de l'Etat et de comptes consolidés.

a estimé que le désendettement de l'Etat serait fonction de sa capacité à réduire ses dépenses.

a jugé que le recours aux produits de cessions patrimoniales de l'Etat, qu'il s'agisse de participations financières ou de biens immobiliers, était aujourd'hui « en panne ». Au demeurant, les principaux Etats occidentaux se trouvaient dans une situation d'endettement similaire, dès lors que l'on prenait en considération l'endettement des ménages en même temps que la dette publique.

a fait observer que la dépense publique ne comprenait pas seulement les crédits budgétaires, mais également les dépenses fiscales. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles étaient négociés les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat. Il a souhaité qu'un compte-rendu en soit fait au Parlement.

a abondé en ce sens. En outre, il a souhaité que les engagements « hors bilan » de l'Etat soient mieux pris en compte dans le débat budgétaire.

a observé que la crise financière affectait particulièrement ces engagements « hors bilan ».

a tenu à rappeler l'originalité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui regroupe un ensemble de services du Premier ministre exerçant des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale, et non des crédits consacrés à une politique publique spécifique.

Il a ensuite indiqué que cette mission bénéficiait pour 2009 de 492,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 541,7 millions d'euros en crédits de paiement.

a tout d'abord, précisé que le programme « Coordination du travail gouvernemental » était doté de 393,2 millions d'euros en crédits de paiement et 399,8 millions d'euros en autorisations d'engagement. Insistant sur l'augmentation de plus de 140 % des crédits du service d'information du Gouvernement (SIG), il s'est interrogé sur la nature des économies budgétaires qui devraient être corrélativement réalisées dans les budgets de communication des autres ministères. Il s'est également enquis de la nature des campagnes d'information qui étaient envisagées par le SIG.

S'agissant du programme « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE), doté de 70 millions d'euros en crédits de paiement, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a observé que ce programme ne retracerait, en 2009, que les paiements d'opérations engagées pendant la présidence française de l'Union européenne, du 1er juillet au 31 décembre 2008. Constatant que l'ensemble des crédits inscrits, d'un montant de 190 millions d'euros, ne seraient probablement pas consommés, il a mis l'accent sur l'évaluation initiale particulièrement ambitieuse de ces crédits.

Mentionnant alors les observations des précédents rapporteurs spéciaux de la mission, il a rappelé que la commission avait demandé une enquête à la Cour des comptes sur les crédits du programme Présidence française de l'Union européenne (PFUE) en application de l'article 58-2 de la LOLF.

s'est ensuite félicité de la création du programme « Protection des droits et libertés », suite aux initiatives réitérées, ces trois dernières années tant de la commission que de la commission des lois du Sénat, afin de regrouper les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI) dans un programme spécifique.

Indiquant que le montant des crédits des AAI s'élevait à 78 millions d'euros en crédits de paiement et 92,6 millions d'euros en autorisation d'engagement, il a constaté que la légère hausse de ce programme avait été répartie de manière inégale entre les AAI afin de faire face à l'accroissement global de leur champ d'intervention.

Il s'est ensuite félicité de l'intégration dans ce programme d'une nouvelle autorité, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, insistant sur le vaste périmètre d'intervention de ce dernier, puisque sont recensés 5.800 lieux de détention, allant de la prison à l'asile psychiatrique.

Il s'est, en revanche, inquiété de la légère baisse des crédits du Médiateur de la République, de 0,15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, tant pour les sollicitations croissantes que connaît cette autorité que vis-à-vis de la perspective de la création du Défenseur des droits, appelé à reprendre une partie des attributions du Médiateur de la République.

En conclusion, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial a également appelé de ses voeux l'élaboration d'indicateurs reflétant les délais de traitement des dossiers par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), eu égard à une augmentation de plus de 600 % de son activité ces quatre dernières années.

s'est interrogé sur le montant élevé des crédits alloués aux dépenses d'immobilier du Médiateur de la République. En réponse, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a précisé que le montant de 2,6 millions d'euros représentait près du quart du budget de cette AAI.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».