Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Réunion du 6 mai 2009 : 2ème réunion
Sommaire
La réunion
Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Lorents Lorentsen, directeur de l'environnement à l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE).
Procédant à l'aide d'une vidéo projection, M. Lorents Lorentsen a tout d'abord indiqué que, selon l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), un système de taxation efficace devrait imposer, d'une part, les « revenus économiques » et, d'autre part, les « externalités » comme, par exemple, la pollution. Les impôts devraient reposer sur une assiette large et il convient donc de limiter les exonérations et les régimes dérogatoires. En outre, il est souhaitable d'éviter d'affecter le produit des impôts à un usage précis et de ne pas accorder de subventions aux effets néfastes pour l'environnement.
Puis il a souligné que les taxes assises sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2) présentent, en théorie, le mérite d'inclure le coût de ces émissions dans le prix des produits, ce qui peut se faire sans augmenter la pression fiscale si, dans le même temps, d'autres impôts sont abaissés. De plus, elles permettent de favoriser le développement de technologies peu émettrices. Toutefois, il ne paraît pas possible d'instaurer une « taxe carbone pure » au vu de l'extrême complexité qu'il y a à définir le « coût carbone » réel d'un produit donné. La seule façon réaliste de procéder est de taxer les énergies sur la base des émissions qu'elles engendrent.
Lorents Lorentsen a observé que les taxes environnementales représentent, en moyenne, entre 2 % et 3 % du produit intérieur brut (PIB) des pays membres de l'OCDE, les pays scandinaves et la Turquie ayant la plus forte proportion et la France s'inscrivant dans cette moyenne. L'OCDE a constaté une relative stabilité de ce taux entre 1996 et 2006, notamment parce que l'assiette de ces taxes s'est réduite du fait de changements de comportements.
S'agissant plus précisément des taxes assises sur les émissions de CO2, il a cité les exemples britanniques et scandinaves. Toutefois, les dispositifs existants comportent des exonérations notables, non fondées sur des objectifs environnementaux, qui en atténuent l'efficacité. Ainsi, au Royaume-Uni, du fait de pressions des industriels concernés, le charbon n'est taxé qu'à hauteur de 16 livres par tonne de CO2 émise alors que le gaz l'est à hauteur de 30 livres par tonne de CO2 émise. Une étude réalisée par la Commission européenne dans les pays scandinaves aboutit au même constat : du fait de l'instauration de régimes dérogatoires, il n'y a qu'une faible corrélation entre émissions et paiement de la taxe.
Lorents Lorentsen a estimé nécessaire une coordination internationale sur ces sujets afin de répondre aux préoccupations des industriels sans perdre de vue l'efficacité de cette fiscalité. Des mesures de compensation ou d'atténuation sont envisageables, comme des aides publiques ne supprimant pas le « signal prix » du carbone, des allocations gratuites de quotas d'émissions, la conclusion d'accords sectoriels internationaux ou des ajustements fiscaux aux frontières. Cependant, cette dernière solution présente un fort risque de représailles de la part des pays visés et pourrait être incompatible avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
S'agissant des ménages, M. Lorents Lorentsen a déclaré que l'instauration d'une fiscalité sur les émissions de CO2 peut avoir un réel impact social, les foyers aux revenus modestes risquant d'être particulièrement affectés. Là encore, les Etats devraient prévoir des mécanismes de compensation des pertes de revenus tout en conservant le signal prix, sous peine de ne pas atteindre les objectifs environnementaux recherchés. En toute hypothèse, la méthode est importante. Ainsi, dans tous les pays ayant mis en oeuvre une telle réforme, le sujet a été débattu au sein de commissions réunissant l'ensemble des acteurs concernés.
En conclusion, M. Lorents Lorentsen a souligné les avantages d'associer une « taxe carbone » avec d'autres outils incitatifs, tels que la création de labels, la production de normes ou l'octroi de subventions ciblées favorisant les technologies limitant les émissions. En revanche, il convient de prendre garde à ne pas aboutir à une « double taxation » des consommateurs, d'une part par le biais des quotas d'émissions échangeables et, d'autre part, par la taxe carbone.
Un large débat s'est ensuite instauré.
Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, après s'être félicitée de la qualité du tableau dressé par l'orateur, a mis en exergue ses propos relatifs à la nécessité d'atteindre un consensus social sur le sujet avant de légiférer. En particulier, il apparaît indispensable de régler convenablement la question des pertes de revenus des ménages les moins aisés et d'éviter tout effet de « double taxation » des consommateurs.
Lorents Lorentsen a indiqué que la solution généralement retenue pour faire face au problème des ménages aux revenus modestes, à savoir des exonérations de taxe, présente l'inconvénient majeur de supprimer toute incitation à émettre moins de CO2 et compromet donc l'atteinte de l'objectif de la taxe. Il a de nouveau plaidé pour la mise en place de mécanismes compensatoires d'un autre type. De telles tentations d'instituer un régime dérogatoire en faveur des industries les plus polluantes existent également. L'instauration en Europe d'un système d'octroi à ces industriels de quotas d'émissions qu'ils peuvent s'échanger entre eux a représenté un réel progrès de ce point de vue.
Pour ce qui concerne le risque de double taxation, M. Lorents Lorentsen a jugé possible de faire coexister un marché de quotas concernant les principales industries émettrices et une taxe visant la pollution diffuse des transports, des services ou des ménages.
Jean Arthuis, président, et Mme Nicole Bricq ont constaté que les quotas et la taxe sont deux moyens de parvenir à un même objectif. Toutefois, les quotas créent une certitude sur le niveau d'émission des industriels mais une incertitude sur le prix auxquels ils acquitteront leurs émissions. En revanche, la taxe entraîne une certitude sur le prix du carbone mais non sur le niveau des émissions des redevables.
Nicole Bricq a exprimé sa conviction que la fiscalité environnementale doit poursuivre une finalité unique, écologique. Les ajustements économiques et sociaux doivent être effectués par d'autres instruments. Par ailleurs, des industriels ont fait part au groupe de travail de leur crainte que la coexistence d'une taxe carbone et de droits d'émission payants puisse aboutir à faire payer deux fois aux consommateurs le prix du carbone. Comment éviter un tel risque ? Enfin, la gestion par chaque Etat européen du produit des enchères des droits à émissions, qui deviendront payantes à partir de 2013, est regrettable car une gestion communautaire aurait permis à l'Union européenne de disposer de moyens significatifs pour financer des investissements technologiques à l'échelle du continent.
Denis Badré, après avoir souligné son accord sur ce dernier point, a déclaré qu'il convient de ne pas mélanger les objectifs financiers et environnementaux. Les Etats doivent choisir entre recette fiscale pérenne et volonté de modifier les comportements.
Jean Arthuis, président, a observé que le but d'une telle fiscalité devrait être, en effet, de détruire sa propre assiette.
Michel Sergent s'est interrogé sur l'acceptation sociale de la fiscalité du carbone dans les pays scandinaves, relevant que le niveau des prélèvements obligatoires y est déjà traditionnellement élevé.
En réponse à ces interventions, M. Lorents Lorentsen a indiqué :
que l'objectif d'une taxe carbone doit effectivement être de réduire les émissions de CO2 mais qu'il existe une forte inertie dans les comportements, ce qui, associé à une augmentation régulière du taux de la taxe, peut lui assurer un rendement constant au moins à moyen terme ;
qu'il faut éviter que les consommateurs paient deux fois le prix du carbone, les acteurs du marché de quotas d'émissions ne devant pas être assujettis à la taxe ;
que, les marchés de quotas d'émissions étant un substitut à l'impôt, il est normal que le produit des enchères alimente le budget des Etats ;
que, dans la conjoncture économique actuelle, l'instauration ou l'alourdissement d'une fiscalité du carbone pourrait éventuellement contribuer au financement des plans de relance nationaux ;
que des études menées au Royaume-Uni ont montré la faible élasticité à court terme des consommations d'énergie sous l'effet d'une taxe carbone, mais son effet croissant à moyen terme. Ainsi, une augmentation de 10 % du prix de l'énergie aboutit à une baisse d'environ 2 % de la consommation à court terme, mais d'environ 5 % sur dix ans. A un tel horizon, les consommateurs peuvent prendre des décisions telles qu'un changement de voiture ou de système de chauffage.
Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, a souhaité obtenir des précisions quant à la possibilité d'instaurer une taxation frappant les importations de pays n'incluant pas le prix du carbone dans leurs produits.
Lorents Lorentsen a estimé que de telles mesures peuvent éventuellement être envisagées sur quelques produits, comme l'acier ou l'aluminium mais qu'elles seraient extrêmement difficiles à mettre en place pour des biens plus complexes. En outre, de fortes tensions diplomatiques risqueraient d'en résulter.
Jean Arthuis, président, a observé que les autorités françaises réfléchissent à une telle taxe extérieure, M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, s'étant ainsi exprimé en faveur de ce système lors du discours qu'il a prononcé à Nîmes, le 5 mai 2009.
Lorents Lorentsen a souhaité qu'un tel débat ne pénalise pas les chances d'obtenir un accord sur « l'après Protocole de Kyoto », lors de la conférence de Copenhague de décembre 2009. En effet, l'Europe ne pourra diminuer seule les émissions de CO2 de la planète. Il convient notamment d'inclure la Chine et l'Inde dans un traité international afin que le prix de leurs produits traduise également un prix du carbone, ce que la détermination affichée par la nouvelle administration américaine sur cette question devrait probablement faciliter.
Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne.
président, a rappelé que, face à la menace du réchauffement climatique, l'Europe a déjà pris des engagements forts dans le cadre du protocole de Kyoto et mis en place, pour le respecter, en particulier un système d'allocations de quotas d'émission de gaz à effet de serre par pays. Les quotas sont distribués par les Etats aux industriels selon un plan national approuvé par la Commission européenne ; ces quotas, qui peuvent actuellement être alloués gratuitement, peuvent ensuite être échangés à titre onéreux entre industriels, les plus vertueux étant ainsi récompensés financièrement de leurs efforts. L'allocation « primaire » par les Etats doit cependant devenir payante dès 2013, de façon étalée selon l'exposition des différents secteurs à la concurrence internationale. L'Union doit aboutir à un accord avec ses partenaires sur « l'après Kyoto », qui doit être débattu à Copenhague en décembre 2009. En effet, il serait inutile et contre-productif que l'Union européenne prétende agir seule sur un tel dossier. Elle perdrait des emplois sans que le monde émette moins de gaz à effet de serre.
M. Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne, a déclaré que la Commission européenne s'efforce de proposer des mesures en fonction des données scientifiques. Les objectifs fixés par le protocole de Kyoto sont nettement insuffisants. C'est la raison pour laquelle, en décembre 2008, l'Union européenne a adopté le « paquet climat », qui a notamment pour objet de renforcer la position de l'Union européenne dans la perspective des prochaines négociations de Copenhague. Sa position est déjà forte, si l'on considère qu'elle a réduit ses émissions de dioxyde de carbone de 7 % à 8 % par rapport au niveau de 1990, alors que les Etats-Unis, par exemple, les ont accrues depuis cette date. Le seul pays ayant davantage réduit ses émissions que l'Union européenne est la Russie, mais cela s'explique par les profonds bouleversements économiques qu'elle a connus depuis la disparition de l'URSS. Le fait que les Etats-Unis aient reconnu la réalité du changement climatique au début de l'année 2009 constitue un facteur d'optimisme.
L'Union européenne s'est fixé un « objectif de triple 20 » : il s'agit, d'ici à 2020, de réduire les émissions de dioxyde de carbone de 20 %, d'accroître l'efficacité énergétique de 20 %, et de porter la part des énergies renouvelables dans la production énergétique totale à 20 %. C'est un objectif réaliste, qui peut être atteint même sans accord international. Afin d'éviter d'éventuelles distorsions de concurrence par rapport à des Etats moins ambitieux, il est prévu non d'instaurer une « taxe carbone » à la frontière de l'Union européenne, mais d'accorder gratuitement des droits à polluer aux secteurs exposés à la concurrence internationale. Par ailleurs, certaines entreprises se sont fixé des objectifs plus ambitieux que ceux adoptés au niveau de l'Union européenne, afin de répondre à la demande croissante des consommateurs en produits « verts ». Si la France et d'autres Etats membres n'ont pas encore mis en place un dispositif de vente aux enchères des droits à polluer, il est prévu qu'un tel dispositif soit instauré dans chaque Etat membre de 2013 à 2027. Les droits à polluer sont une façon flexible et efficace de réduire les émissions de dioxyde de carbone. En effet, les entreprises qui ne peuvent pas réduire facilement leurs émissions peuvent acheter des droits à polluer aux autres. Les droits à polluer concerneront seulement 40 % des émissions de dioxyde de carbone de l'Union européenne : les 60 % restants (concernant en particulier les transports, l'agriculture et le bâtiment) seront réduits par le recours à des instruments « classiques » (réglementation, fiscalité...).
président, a souligné le rôle essentiel joué par la fiscalité de l'énergie dans la politique de lutte contre le réchauffement climatique.
M. Karl Falkenberg a jugé que les négociations devant prochainement s'ouvrir à Copenhague seront « très difficiles ». L'Union européenne pourrait accepter un objectif de réduction de ses émissions de dioxyde de carbone d'ici à 2020 supérieur à celui de 20 % prévu par le « paquet climat » de décembre 2008, à condition que l'effort de ses partenaires, et en particulier des pays émergents, soit suffisant.
présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, s'est interrogée sur le moyen d'éviter un « dumping écologique », sur les perspectives de modification de la directive 2003/96 établissant un cadre communautaire pour la taxation des produits énergétiques et de l'électricité et, plus généralement, sur les adaptations de la législation communautaire envisagées dans le domaine de l'énergie ou de la fiscalité environnementale.
M. Karl Falkenberg a rappelé les raisons pour lesquelles, à son avis, le « paquet climat » de décembre 2008 peut être mis en oeuvre indépendamment de la politique menée par les Etats tiers en matière de lutte contre le réchauffement climatique. L'instauration d'une « taxe carbone » à la frontière présenterait forcément une part d'arbitraire, les produits industriels étant souvent fabriqués dans plusieurs Etats, de sorte qu'une réaction protectionniste des partenaires commerciaux de l'Union européenne serait probable.
président, a indiqué que M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, a déclaré le 5 mai 2009 à Nîmes que, « face aux pays qui refuseraient de jouer le jeu de la protection de l'environnement, la France se battra pour l'instauration d'une taxe carbone aux frontières de l'Europe qui permettra à l'Europe de faire face au dumping écologique ».
M. Karl Falkenberg a rappelé que l'instauration d'une telle taxe n'est pas prévue par le « paquet climat » de décembre 2008, conçu pour pouvoir être mis en place de façon autonome. La question pourrait cependant se poser si l'Union européenne s'engageait à Copenhague à réduire ses émissions de plus de 20 % d'ici à 2020.
président, s'est inquiété des perspectives de délocalisation de la production de ciment et, plus généralement, de la désindustrialisation de l'Union européenne.
M. Karl Falkenberg a indiqué qu'il est prévu précisément d'accorder gratuitement des droits à polluer au secteur du ciment, et a jugé exagéré de parler de désindustrialisation de l'Union européenne. La Commission européenne souhaite modifier la directive 2003/96 précitée de manière à taxer non seulement la consommation d'énergie, mais aussi l'émission de dioxyde de carbone. Une telle réforme pourrait cependant être difficile, du fait de la règle d'unanimité s'appliquant en ce domaine et des intérêts divergents des Etats membres.
a suggéré que le produit des ventes aux enchères sur le futur marché primaire des droits à polluer soit attribué non aux Etats membres, mais à l'Union européenne.
président, s'est demandé si la Commission européenne s'est suffisamment battue à cet égard.
M. Karl Falkenberg a rappelé que l'Union européenne dispose de pouvoirs limités dans le domaine environnemental, en particulier du fait de la règle de l'unanimité. Ainsi, les objectifs de réduction auxquels l'Union européenne s'est engagée à Kyoto sont répartis entre les Etats membres. Il paraît donc logique que le produit des ventes aux enchères soit attribué aux Etats membres. Par ailleurs, ce produit pourrait être très important. Le prix de la tonne de carbone est actuellement de l'ordre de 12 ou 13 euros sur le marché des « droits à polluer », et, bien qu'il ne soit pas possible de donner de chiffres précis, il est probable qu'à court ou moyen terme il soit multiplié par 2 ou 3, ce qui correspondrait à un produit de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Il faut enfin prendre en compte le fait qu'il est envisagé de transférer 50 % de ce produit aux pays en développement, afin de les aider à réduire leurs émissions de dioxyde de carbone.
S'inquiétant des risques de spéculation et de distorsion de concurrence, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les modalités d'organisation et de régulation du futur marché primaire des droits à polluer.
M. Karl Falkenberg a indiqué que la répartition des quotas entre Etats membres a déjà été décidée. Ce marché pourrait être ouvert à des pays tiers, comme les Etats-Unis, sous réserve de réciprocité. Les risques de distorsion de concurrence ne doivent pas être surestimés. Ainsi, bien que l'Allemagne ait décidé de mettre 10 % de son quota d'émission sur le marché sous forme de droits à polluer, et que la France n'en ait encore rien fait, les entreprises allemandes n'ont à sa connaissance pas exprimé de crainte d'être victimes de distorsions de concurrence vis-à-vis de la France. La Commission européenne travaille actuellement sur trois sujets : la liste des secteurs soumis à la concurrence internationale, qui doit être adoptée par l'Union européenne d'ici à la fin de l'année 2009 ; la fixation des montants des droits à polluer dont ces secteurs vont disposer gratuitement ; enfin, l'élaboration d'une directive sur l'harmonisation des conditions de vente aux enchères dans l'Union européenne, dans la perspective de l'échéance de 2013. Cette directive comprendra des dispositions tendant à limiter la spéculation et les risques de distorsion de concurrence.
présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, a indiqué que certaines personnalités auditionnées par le groupe de travail souhaitent que le futur marché primaire des droits à polluer soit réservé aux sociétés non financières. Il est vrai que les entreprises allemandes ne se plaignent pas d'une distorsion de concurrence vis-à-vis des entreprises françaises, mais l'Allemagne ayant mis seulement 10 % de son quota sur le marché sous la forme de droits à polluer, et la tonne de carbone étant évaluée à seulement 12 ou 13 euros, cela n'a rien d'étonnant.
M. Karl Falkenberg a souligné que les entreprises françaises expriment beaucoup plus d'inquiétudes vis-à-vis du futur marché primaire des droits à polluer que celles des autres Etats membres, et suggéré que cela pourrait provenir de facteurs culturels.
président, a jugé que la régulation du futur marché européen doit être assurée par un organisme unique.
M. Karl Falkenberg a considéré que tel sera vraisemblablement le cas. Le contexte économique et politique actuel est favorable à un renforcement de la régulation financière.
président, a souligné la récente volte-face de la Commission européenne vis-à-vis de la réglementation des fonds spéculatifs (« hedge funds »).
présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, s'est interrogée sur la manière de limiter les distorsions de concurrence vis-à-vis des pays tiers.
M. Karl Falkenberg a réaffirmé sa conviction que l'instauration d'une « taxe carbone » aux frontières de l'Union européenne ne serait pas appropriée, et que le « paquet climat » de décembre 2008 peut être mis en oeuvre indépendamment de la politique menée par les autres Etats.
président, s'est interrogé sur la vocation de la fiscalité écologique : s'agit-il pour les Etats de bénéficier de recettes supplémentaires, ou d'infléchir les comportements ? Par ailleurs, le dioxyde de carbone n'est pas le seul gaz à effet de serre : tel est également le cas du méthane, émis notamment par les ruminants.
M. Karl Falkenberg a considéré qu'il s'agit effectivement d'un enjeu important, en particulier pour la Nouvelle-Zélande.
