Nous vous avons entendue déjà deux fois sur le thème de l'aménagement du territoire, Madame la ministre. Aujourd'hui, nous souhaitons vous entendre sur un sujet plus précis, celui de la présence médicale sur notre territoire. Ce sujet de préoccupation majeur des élus a donné lieu à la création d'un groupe de travail, dont Jean Luc Fichet est le président et Hervé Maurey le rapporteur, qui devrait rendre ses conclusions début février.

La présence médicale est un aspect majeur de l'égalité entre les territoires et donc du mandat qui m'a été confié par le président de la République et le Premier ministre.

L'accès aux soins n'est plus seulement une question de distance mais aussi de disponibilité, tant les délais d'attente d'un rendez-vous sont parfois longs, aussi bien dans nos campagnes que dans nos quartiers urbains défavorisés. Nous travaillons à inverser cette situation en étroite relation avec Marisol Touraine, dont le pacte territoire-santé récemment annoncé apporte des réponses ambitieuses. J'ai, pour ma part, identifié trois leviers d'action complémentaires des mesures engagées par ma collègue.

Le premier de ces leviers est l'amélioration, dans les territoires, de l'offre de soins de premiers recours - médecins généralistes, kinésithérapeutes, dentistes, infirmiers - ainsi que de premier secours, dans laquelle les hôpitaux de proximité ont un rôle déterminant à jouer. Réduire le temps d'accès à ces derniers est une question vitale et le président de la République a pris l'engagement qu'en 2015, nul ne se trouverait à plus de 30 minutes d'un service d'urgence.

Mais la mobilité ne doit pas être une contrainte. Pourquoi les patients devraient-ils être les seuls à se déplacer ? Je salue à cet égard l'initiative de Michel Vergnier, héros de la réouverture du service de radiothérapie de Guéret, victime des ayatollahs du chiffre mais pour lequel un compromis a pu été trouvé : ce sont désormais des spécialistes de Limoges qui se déplacent plusieurs fois par semaine.

La télémédecine peut aussi constituer un puissant facteur de rapprochement des services de santé et des patients de différents territoires, comme l'illustre le système de consultations à distance de l'hôpital de Beauvais. Le développement de ces technologies ne se fera qu'en renforçant le rôle et la présence de la médecine de proximité, ainsi que par l'intégration de ces besoins dans le plan très haut débit du gouvernement et dans les schémas territoriaux d'aménagement numérique.

Le second levier d'action est le renforcement et le rééquilibrage de la densité médicale sur le territoire. Entre les différents bassins de vie, la densité de médecins généralistes peut varier de 1 à 5. Les inégalités sont tout d'abord criantes entre les régions - la présence médicale étant la plus faible dans le Centre et en Picardie et la plus forte en PACA ou en région parisienne. Mais ces écarts ne doivent pas masquer les disparités qui existent à l'intérieur des régions, par exemple entre l'ouest et l'est de l'Ile de France. Des dynamiques inquiétantes sont également à l'oeuvre dans certaines régions, en apparence épargnées telles que le Limousin, de nombreux médecins libéraux étant proches de la retraite. Sans un engagement des pouvoirs publics, des territoires entiers risquent ainsi de se retrouver sans médecin au moment où le vieillissement de la population ne fait qu'accroître les besoins.

Notre action consiste tout d'abord à inscrire l'accès aux services médicaux dans une politique globale d'accès aux services au publics car la corrélation est très forte entre la présence de services de proximité - commerces, équipements, services publics - et le maintien d'une offre de soins de qualité. L'action que je mène pour renforcer l'accessibilité des services au public, notamment à travers la mutualisation, devrait ainsi améliorer, à la fois, la qualité de vie des habitants et celle des professionnels de santé présents sur le territoire.

Pour mieux identifier les difficultés, j'ai également demandé à la DATAR de lancer en 2013, en relation avec le ministère de la santé, une étude permettant d'identifier les zones où la densité médicale est fragile. Ses résultats seront présentés à l'ensemble des acteurs de terrain afin de définir les réponses les plus adaptées. Une attention particulière sera portée par exemple aux zones de montagne soumises à de fortes contraintes.

Troisième levier, enfin : l'adaptation des pratiques médicales des généralistes aux besoins et au suivi des patients. Depuis 2011, la DATAR mène un programme de soutien à la création de maisons de santé pluridisciplinaires. Fin 2012, 189 projets ont été financés et ce nombre pourrait atteindre 250 en 2013. Je sais qu'en qualité d'élus locaux, vous êtes aussi nombreux à avoir initié la création de telles maisons. Relais d'une politique coordonnée de présence médicale, ces structures sont aussi garantes d'une plus grande proximité et d'une meilleure fluidité entre les différentes professions. Les médecins sont eux-mêmes favorables à la création de ces lieux de regroupement qui rompent avec une pratique isolée de la médecine au profit de collaborations multiples au service des patients. Le pacte annoncé par Marisol Touraine valorise ces pratiques en prévoyant une rémunération forfaitaire des équipes de soins en contrepartie de services répondant à des objectifs de politique publique ou de la prise d'engagements relatifs aux patients.

Renforcement de l'offre de soins de proximité, développement d'une politique intégrée de services à la population, renouveau des modalités d'exercice d'une médecine de proximité au service des patients, tels sont les trois axes de mon action, qui complète celle de Marisol Touraine, avec pour ambition un égal accès à la santé sur les territoires et le droit pour chacun de se soigner.

La problématique de l'offre de soins relève au moins autant de la commission en charge de l'aménagement du territoire que de celle des affaires sociales qui nous a pourtant reproché de nous y intéresser. C'est ce constat qui nous a conduits à créer le groupe de travail qui a procédé à plus de cinquante auditions depuis le mois de juin.

Madame la ministre, vous évoquez la télémédecine mais n'oublions pas que, bien souvent, le milieu rural - qui représente les deux tiers des communes - n'aura accès au très haut débit que dans plusieurs années. Les dernières connections sont prévues pour 2030, alors que les élus attendent des réponses dès aujourd'hui ! Vous en avez rappelé plusieurs, telles que les maisons de santé et les pôles de santé, le maintien des hôpitaux de proximité, qui vont dans le bon sens, au même titre que le pacte territoire-santé. Ce dernier n'est pas lui même sans rappeler le « bouclier rural » qui devait garantir à la population la présence de différents services.

La présidente des centres de santé auditionnée dans le cadre du groupe de travail nous indiquait que, même dans le secteur de Nanterre-Rueil-Malmaison-Suresnes, il existait des disparités importantes d'offres de soins, sauf pour les pharmaciens soumis à des règles d'installation contraignantes. Les mesures incitatives atteignant très vite leurs limites, ne pensez-vous pas que l'on pourrait davantage s'inspirer, pour les médecins, de ce type de règles contraignantes, qui existent aussi pour les infirmiers ou les kinésithérapeutes ? Il faut en effet aller plus loin que les douze engagements annoncés par la ministre de la santé. Pourrait-on en outre savoir comment vous travaillez ensemble et quels financements pourraient être mis en place pour mener des actions efficaces et rapides ?

François Hollande a rappelé dimanche dernier qu'il était attaché à l'égalité des territoires ; preuve en est la création du ministère dont vous avez la charge. Or, en matière médicale, les inégalités sont criantes : dix-huit mois pour consulter un spécialiste dans certains territoires au lieu de quelques jours à Paris ! Certaines des propositions du gouvernement sont intéressantes mais elles ne sont pas à la hauteur des enjeux. Pourquoi Marisol Touraine refuse-t-elle a priori toute mesure de contrainte au motif - assez extraordinaire - que ce ne serait pas juste pour les médecins ? Pour vous, Madame la ministre de l'égalité des territoires, que faut-il préférer : être « juste » avec les médecins ou bien assurer plus d'égalité dans l'accès aux soins ?

Avec la Picardie, la région Centre est effectivement celle où la densité de médecins est la plus faible, certains départements comme le Cher comptant moins d'un médecin pour mille habitants. L'accès aux soins doit être une priorité car il en va de la survie de nos territoires ainsi que de la vie et de la mort des populations. La proposition du président de la République sur les trente minutes me semble être, pour ces raisons, une évidence.

Madame la ministre, êtes-vous en phase avec votre collègue Marisol Touraine ? L'ARS souhaite fermer le centre d'urgence de Saint-Amand, ce qui obligerait les habitants du sud du département à se rendre à l'hôpital de Bourges situé à plus d'une heure de transport. Nous avons obtenu un moratoire d'un an, mais, concrètement, quelle est votre autorité sur l'ARS pour maintenir ce centre ? Comment ne plus laisser libre cours à ces fameux ayatollahs du chiffre ?

Cela me fait plaisir de vous l'entendre dire.

Cela vous surprend ? Vous ne m'avez jamais entendu dire que la culture du chiffre devait primer sur la santé.

Vous personnellement peut-être pas mais...

Enfin, Madame la ministre, vous évoquez la télémédecine alors que, par exemple, l'essentiel de mon département est encore bien loin du très haut débit. La priorité me semble donc devoir être donnée aux soins.

Nous sommes tous attachés à la continuité républicaine mais force est de constater que l'héritage est lourd, en particulier dans la région Centre. Nous avons dû nous battre pendant des années contre les ayatollahs qui sévissaient encore il y a peu pour éviter la fermeture de la maternité et du plateau technique de l'hôpital d'Amboise. De quels moyens dispose-t-on dans une région comme la nôtre où, à côté de zones rurales, les zones périurbaines rencontrent elles aussi des problèmes spécifiques ? La densité de la circulation ne permet pas de se rendre aux urgences en trente minutes et les médecins font défaut le soir après 20 heures comme le week-end. Pour y remédier, j'avais proposé la création de relais de proximité d'urgence jugés, hélas, insuffisamment intéressants par les médecins libéraux. Je crois pourtant à ces structures légères - un médecin et une infirmière - ouvertes le samedi et le dimanche. Sinon, que feront nos concitoyens ? Ils continueront d'encombrer les urgences de l'hôpital avec des bobos, entraînant ainsi des dysfonctionnements dans les services. Comment allez-vous travailler, avec nous et avec le corps médical - extrêmement conservateur - dans une région aussi diverse ?

Je voudrais tout d'abord présenter mes excuses à mon collègue pour l'avoir interrompu.

Faute avouée est à moitié pardonnée.

La difficulté est que nous devons assurer un égal accès aux urgences tout en prenant en compte la disparité des territoires, ce qui appelle des réponses nécessairement différenciées.

Je partage la vision de Marisol Touraine qui considère que le problème de la présence médicale concerne non seulement les hôpitaux et les médecins mais aussi les pharmacies et les professions paramédicales. Une question demeure toutefois : comment votre action va-t-elle s'articuler concrètement avec celle du ministère de la santé ?

Traditionnellement, dans notre pays, chaque administration fonctionne en silo, suivant uniquement sa logique propre. C'est ainsi que le critère, en apparence objectif, du chiffre a abouti à meurtrir certains territoires perdant au même moment leur maternité, leur centre des impôts et un régiment militaire. Il faut que désormais, les questions de santé soient prises en compte dans le cadre d'une véritable politique publique globale d'égalité entre les territoires.

S'agissant de la prise de mesures coercitives, vous ne serez pas étonnés que ma position soit celle du gouvernement car, quand bien même je pourrais avoir une autre opinion, il ne serait pas aujourd'hui utile d'en faire état. Il nous faudra pousser l'analyse plus loin et réfléchir en termes d'écosystème médical territorial car on sait par exemple que l'absence du médecin peut avoir des conséquences sur le maintien d'une pharmacie.

Laissons aux mesures prises par Marisol Touraine le temps de produire leurs effets tandis que, comme j'ai eu l'occasion de le dire il y a quelques semaines devant la Haute assemblée, nous travaillons parallèlement à une loi sur l'égalité des territoires dont un des objectifs sera d'inscrire la question de la présence médicale et celle des services publics dans une logique globale allant au-delà du cloisonnement vertical. C'est d'autant plus nécessaire que l'installation d'un médecin peut, à son tour, être favorisée par la présence des autres services publics, dont l'école, et de commerces.

Autre sujet lié, le très haut débit : si toute la télémédecine ne fait pas appel à cette technologie, la nécessité pour certains territoires d'avoir recours à la télémédecine devra être prise en compte dans la définition des secteurs à équiper prioritairement de ce type de réseaux.

Comme le Président de la République, je plaide vigoureusement pour des politiques transversales de réparation des territoires meurtris et pour des politiques de dynamisation qui ne soient plus simplement conçues de façon cloisonnée, service public par service public, entreprise par entreprise ou même niveau de territoire par niveau de territoire. Nous pourrions ainsi envisager une contractualisation territoriale pour l'ensemble des services au public dont les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), comme j'ai eu l'occasion de l'évoquer avec l'association des départements de France (ADF). Cela se traduirait par une plus grande proximité des équipes d'intervention qui ne seraient pas localisées dans la même ville que le centre d'urgence. Dans la même logique que celle qui préside à l'identification des territoires fragiles par la DATAR, notre réflexion doit faire preuve d'anticipation. Les évolutions de la démographie médicale pourraient en effet affecter durement des territoires qui ne semblent actuellement pas menacés.

Plus concrètement, nous poursuivrons le financement des maisons de services publics et des maisons de santé dans le cadre des contrats de projets Etat-région (CPER) ; 20 millions d'euros y seront consacrés en 2013 dans le cadre d'un programme piloté par la DATAR. Des financements européens seront également mobilisés au profit des maisons de santé.

Il nous faut par ailleurs mutualiser les bonnes expériences. C'est dans cette perspective que j'ai évoqué l'idée d'un commissariat général à l'égalité des territoires chargé de diffuser les initiatives prises avec succès dans certains territoires, accompagnées de leurs « boites à outils ». Ce serait une façon de réinventer le rôle de l'État.

Monsieur Filleul, selon les types de territoires, des réponses particulières doivent effectivement être apportées. Le travail en commun de plusieurs professionnels de santé est extrêmement utile, en particulier dans les zones médicalement désertées. En outre, un effort doit être fait pour mieux anticiper les gardes de façon à les rendre moins pesantes pour le médecin concerné.

Faisons le pari que cette méthode de maillage territorial et de vision transversale des services publics, qui n'a encore jamais été mise en oeuvre, produira les effets escomptés. Il sera toujours temps d'évaluer son impact d'ici à deux ans et d'en changer si les choses ne s'améliorent pas.

On se donne deux ans ?

J'estime, à titre personnel, que l'inversion de la logique actuelle, traditionnelle, ainsi que le maillage des services publics peuvent apporter des réponses peut-être plus rapidement qu'attendu dans la mesure où elles n'ont encore jamais été mises en oeuvre.

La présence médicale est un enjeu d'aménagement du territoire, qui ne se décrète pas mais qui s'organise. Ainsi dans le Lot-et-Garonne, un dispositif concerté a été mis en place sous l'égide du conseil général, qui associe les services de l'État, l'ARS et les acteurs de santé, dont l'ordre des médecins. La commission dite de la démographie médicale définit, au sein du territoire, différentes aires de santé et ne finance que les projets de maisons de santé élaborés par les professionnels concernés. Nous offrons ainsi un cadre cohérent dans lequel les acteurs publics sont invités à participer à des initiatives concertées plutôt qu'à financer des projets concurrents.

Envisagez-vous de faire des propositions sur ces sujets dans le texte sur l'égalité des territoires ?

Je ne suis pas du tout favorable à une sévérité accrue à l'égard des médecins. Nous devons assumer un héritage très lourd car, alors même que la situation était prévisible depuis de nombreuses années, peu a été fait au cours de la décennie écoulée. S'en prendre aux généralistes qui souffrent et dont le malaise est palpable depuis longtemps n'est pas une bonne solution.

Pour les pharmaciens, malgré la réglementation un problème de garde demeure. Même dans un secteur urbanisé, les personnes âgées sont souvent incapables de se rendre à la pharmacie de garde. Dans une zone très démographiquement dense comme le nord des Yvelines, il faut parfois plus d'une heure pour se rendre à l'hôpital, comme ceux de Poissy ou de Pontoise pourtant situés à quelques kilomètres. Les passionnés du chiffre nous ont fermé une maternité et l'ARS refuse aujourd'hui la construction d'une clinique de soins de suite pourtant financée par le secteur privé et installée dans une commune qui compte quatre Ehpad. Madame la ministre, des inégalités existent aussi en zone urbaine, auxquelles viennent, dans notre cas, s'ajouter une très forte concentration de demandeurs d'hébergements d'urgence et d'asile politique puisque nous accueillons un centre du 115 et un centre d'accueil de demandeurs d'asile (CADA). Une même commune ne peut pas accueillir toute la misère du monde !

L'existence de trois services d'urgence est souvent une source de perte de temps et donc d'efficacité. Envisagez-vous d'agir en faveur d'un regroupement de ces services ?

Ne pourrait-on pas accorder une plus grande place à la médecine libérale dans la formation des médecins, car l'expérience montre que certains peuvent y prendre goût ? Quant aux maisons de santé, si elles permettent de répondre au souhait des jeunes médecins de travailler en groupe, reste à savoir qui les finance. L'enveloppe de 20 millions d'euros que vous annoncez sera-t-elle destinée à ces structures et, le cas échéant, selon quels critères ?

Votre vision globale de l'égalité des territoires est intéressante mais les mesures proposées me semblent insuffisantes. Alors qu'avec sa croissance démographique et sa situation économique la Vendée pourrait être une terre propice à l'installation des médecins, tel n'est pourtant plus le cas, essentiellement du fait des choix des jeunes médecins à l'issue de leurs études. Comment influencer ces choix ? La solution proposée, il y a quelques années, d'une contractualisation en cours d'étude n'a pas donné les résultats escomptés. Je n'ai pas de solution miracle mais peut-être pourrait-on revaloriser les gardes ce qui éviterait de surcroît que la « bobologie » soit prise en charge par les urgences des hôpitaux. Comment amener les spécialistes à ne pas s'installer seulement en ville ? Là aussi des mesures incitatives plus importantes que celles que vous prévoyez seront nécessaires.

Autrefois la majorité des médecins était opposée au statut de salarié. Aujourd'hui c'est l'inverse. Mais tous ne peuvent pas être rattachés à une structure hospitalière, faute de postes. Quelles pistes envisagez-vous ?

Madame la ministre, je souhaiterais avoir l'occasion de m'entretenir avec vous, comme je l'ai fait avec Mme Touraine, pour vous sensibiliser à la problématique de la couverture sanitaire en Guadeloupe, et notamment à Marie-Galante, car cette question doit s'inscrire dans un projet global de santé soucieux d'équité territoriale et de justice sociale.

La Guadeloupe est le seul département composé de six îles : Basse-Terre, la Grande-Terre, les Saintes avec Terre-de-Haut et Terre-de-Bas, la Désirade et Marie-Galante. Même les Bretons n'ont pas idée des problèmes rencontrés ! Avec la communauté de communes de Marie-Galante nous avions lancé une réflexion sur l'avenir de l'hôpital de Marie-Galante, il y a dix-neuf ans. Nous proposions le rattachement de celui-ci au CHU de Pointe-à-Pitre pour mutualiser les moyens, avec la signature d'une convention de partenariat ou la rotation d'équipes de spécialistes. Or l'inverse s'est produit. L'hélicoptère qui assure les rotations est souvent en panne. C'est pourquoi je souhaite la tenue d'une réunion de travail consacrée à l'étude de la situation d'archipel de la Guadeloupe, conformément au souhait du Président de la République.

Je comprends les préoccupations de mon collègue. Les Bretons ont le même souci, avec Belle-Ile-en-Mer notamment.

Comme vous l'a indiqué Marisol Touraine, à propos des centres de santé avec personnel salarié, une mission de l'IGAS et de l'IGF est en cours. Le pacte territoire-santé prévoit que deux cents praticiens de médecine générale verront leur revenu garanti pendant deux ans.

Monsieur Esnol, depuis vingt ans les inégalités entre régions se sont réduites mais les inégalités infra-régionales se sont accrues. L'installation d'une plateforme téléphonique dans une commune ne signifie pas que les lieux d'accueil y sont implantés. Il s'agit de deux entités différentes. En outre il existe en milieu urbain dense des déserts médicaux, avec parfois moins d'un médecin pour des milliers d'habitants, qui présentent les mêmes difficultés que les déserts médicaux en milieu rural.

Monsieur Revet, vous m'avez interrogée sur les numéros d'urgence. La question de l'articulation entre ces numéros pourra être évoquée avec l'association des départements de France. Sur les parcours de formation, parmi les éléments indiqués par Mme Touraine, figure l'obligation pour les médecins en formation d'effectuer un stage en médecine générale pendant leur scolarité.

L'insularité appelle une réflexion sur les services publics, notamment de santé. Il en va de même pour tous les territoires isolés ou enclavés, comme les zones de montagne. La Guadeloupe a effectivement un statut particulier, tout comme les îles du Ponant. Nous étudierons, Monsieur Cornano, la possibilité d'une rencontre prochaine.

Monsieur Darniche, il n'y a pas de corrélation entre l'accroissement du niveau de vie et celle de l'offre de soins. Beaucoup de paramètres interviennent dans le choix des localisations ; c'est pourquoi il est important de travailler sur la couverture territoriale des services publics. Concernant la féminisation, les hommes jeunes souhaitent aussi avoir une vie de famille et s'occuper de leurs enfants. La mère de famille nombreuse que je suis peut en témoigner...

Enfin les maisons de santé doivent, pour obtenir un financement, définir un projet de santé et répondre à un cahier des charges précis. Dans le cadre de notre réflexion avec Marisol Touraine, qui concernera aussi les financements en matière d'aménagement du territoire, nous veillerons à articuler les deux dimensions, en associant l'ensemble des acteurs à la définition des projets - ARS, préfets, professionnels de santé -, gage de succès dans la durée. Ces structures ne doivent pas se faire concurrence. Nous veillerons à ce que les appels à projets répondent à une vision territoriale partagée des implantations de services publics.

Il m'a fallu six ans pour faire aboutir mon projet de maison de santé. Un vrai parcours du combattant ! Il est bien difficile pour un maire, un conseiller général voire un sénateur de s'attaquer à la question du vide médical.

La loi Hôpital-Patient-Santé-Territoire (HPST) comportait pourtant dans son intitulé le mot « territoire ». Aussi il est inconcevable que le cahier des charges n'associe pas les deux problématiques. Si un maillage du territoire était défini, par exemple par la DATAR ou le commissariat général à l'égalité des territoires, les élus locaux pourraient s'en prévaloir pour obtenir un label de l'ARS ou pour obtenir un financement.

Pour les territoires ruraux il faut mettre en oeuvre tous les leviers. Je n'ai pas voté la loi HPST. La ministre nous avait alors assuré que les hôpitaux ruraux seraient préservés : il n'en a rien été. On a sacrifié de nombreux lits de soins de suite, de rééducation et de médecine. La notion de « maillage territorial » » a été vidée de son sens. La tarification à l'activité (T2A) a provoqué le départ des patients dans les CHU. Or le lien avec les familles est primordial. Comment les recevoir ? Les maisons de santé comme les hôpitaux locaux, devenus des Ehpad, ne peuvent faire face. Dans le cas que j'évoquais, la maison de santé a été construite dans l'enceinte de l'hôpital, afin de mutualiser les ressources, le médecin de garde pouvant s'appuyer sur les infirmières ou la pharmacie de l'hôpital.

Enfin il est indispensable que le raccordement au haut-débit soit une priorité, dans la mesure où les projets correspondent au maillage et respectent le cahier des charges commun aux deux ministères. Il faut y consacrer des financements spécifiques. Certes les locaux de télémédecine sont raccordés à l'ADSL. Mais est-ce suffisant si le sort d'un patient cardiaque est suspendu à l'envoi de son électrocardiogramme au CHU ? Commençons par un maillage de premier niveau, avant d'en étendre les ramifications. Il appartient à votre ministère de le définir. Réussissons la deuxième génération de maisons de santé, car il existe une volonté d'aboutir.

Madame la ministre pourriez-vous nous apporter des indications sur votre politique en matière d'urbanisme ?

Je vous répondrai en présentant le calendrier législatif de mon ministère. Deux projets de loi sont en préparation. Une loi-cadre sur l'urbanisme et le logement tout d'abord. La concertation a commencé ; elle concernera les règles d'urbanisme, clarifiera l'articulation entre les différents schémas d'urbanisme et d'aménagement du territoire tandis que la question des PLU sera sans doute insérée dans le texte sur la décentralisation. Plusieurs lois seront actualisées à cette occasion : la loi de 1989 sur les rapports entre propriétaires et locataires, afin d'avancer dans le sens d'un encadrement des loyers ; la loi de 1970, dite loi Hoguet, sur les professionnels de l'immobilier, pour renforcer notamment les exigences en terme de formation et de qualification, souhait partagé par les professionnels eux-mêmes car la concurrence a abouti ces dernières années à une dégradation de la qualité des prestations ; ou encore la loi de 1965 sur les copropriétés qui a beaucoup vieilli et contient des règles de vote archaïques, sources de blocages. Je suis heureux de la collaboration entre mes services et ceux de la ministre de la justice sur ce dernier point. Ce texte très riche sera transmis au Conseil d'État au mois d'avril et devrait être examiné en Conseil des ministres au mois de juin, puis soumis au Parlement à l'été ou en automne.

Le second projet de loi concerne le très haut débit. Il aura pour objet les services publics, leur mutualisation et une nouvelle articulation territoriale. Il pourrait devenir un des titres de la loi sur la décentralisation, tant le sujet de l'égalité des territoires nourrit de fortes attentes sur tous les bancs, aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, tandis que le calendrier législatif est très chargé. Les élus ruraux, mais pas seulement, sont attachés à cette réflexion. Ainsi toutes les questions d'urbanisme, d'égalité des territoires et de logement seront traitées dans leur ensemble avant la fin de l'année.

Je me réjouis de cette première réunion commune entre nos deux commissions.

Messieurs les Présidents, mes chers collègues, les lois du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010 dites lois Grenelle I et II sont l'aboutissement et la retranscription législative du « Grenelle de l'environnement » lancé à l'été 2007. Le Grenelle, qui a été, à l'époque, un véritable succès médiatique, a surtout marqué l'émergence d'une forme nouvelle de gouvernance associant les parties prenantes à l'élaboration de la politique environnementale. Je n'hésite pas à le dire : c'était une véritable révolution culturelle ! Cette méthode fut par la suite appelée gouvernance à cinq, car elle associait des représentants de l'État, des syndicats de salariés, d'employeurs, des élus locaux et des associations environnementales.

Merci cher collègue. Je tiens à saluer la forte présence des membres de la commission du développement durable ce soir, ainsi que les membres de la commission pour le contrôle de l'application des lois.

La deuxième partie de notre travail a en effet consisté à mettre en évidence les apports et les limites des lois Grenelle I et II sur ces trois sujets.

Sur la gouvernance à cinq, les dispositions des lois Grenelle I et II concernent essentiellement l'intégration des acteurs environnementaux dans les instances de décision environnementale. Cela s'est traduit par la transformation du Conseil économique et social en Conseil économique, social et environnemental dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le CESE a intégré trente-trois nouveaux membres, représentant des ONG ainsi que des personnalités qualifiées au titre de la protection de l'environnement. Le Grenelle a entraîné la réforme, sur le même modèle, des Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux.

Je tiens d'ailleurs à ce propos à saluer la qualité du travail du CESE, qui produit de nombreux rapports dans les domaines sur lesquels nous travaillons, et à souligner que nous aurions aimé pouvoir étudier plus en détail la conversion des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux. L'appropriation de ces nouvelles aptitudes me paraît être liée à un autre sujet que nous avons abordé au cours de ce rapport, à savoir le hiatus existant entre la forte représentativité des acteurs associatifs nationaux et la difficulté à trouver des acteurs locaux représentatifs. Ces acteurs sont en effet souvent très spécialisés dans un des champs de la protection de l'environnement. Il y a peu d'acteurs environnementaux locaux capables de porter la dimension généraliste des questions environnementales, ce qui peut constituer un frein à la prise en charge par les CESER de ces sujets.

Autre point positif en matière de gouvernance à cinq : la création du Conseil National du Développement Durable et du Grenelle de l'Environnement, qui a permis de pérenniser la logique consultative et participative du Grenelle. Ce comité était en charge d'assurer le suivi de la mise en oeuvre opérationnelle des engagements du Grenelle. L'existence de ce type de structures en gouvernance à cinq apparaît effectivement nécessaire pour assurer, à la fois, l'information du public et la recherche d'un consensus entre l'ensemble des parties prenantes. L'intégration des parties prenantes aux différentes instances de concertation est donc désormais la règle et il faut certainement s'en féliciter.

Néanmoins, la participation des parties prenantes à l'élaboration des décisions concernant l'environnement pose la question de la représentativité des acteurs conviés à la concertation. Cette absence de représentativité locale, que j'évoquais à l'instant, peut conduire à des débats infructueux, voire à la possibilité pour des acteurs très minoritaires de paralyser le processus de décision.

L'article 249 de la loi Grenelle II a prévu que les associations environnementales pouvant être désignées pour prendre part à un débat dans les instances consultatives existantes devront remplir certains critères de représentativité. Ceux-ci ont été définis par décret du 12 juillet 2011. Premièrement, l'association doit comporter un certain nombre de membres, en fonction du ressort géographique de son activité : au niveau national, il faut à une association agréée deux mille cotisants répartis dans au moins six régions, et à une fondation cinq mille donateurs tout en exerçant son activité dans au moins la moitié des régions, pour prétendre participer aux travaux des instances de concertation. Deuxième critère, l'association doit justifier d'une expérience reconnue dans le domaine de la protection de l'environnement. Enfin, elle doit disposer de statuts et de financements qui ne limitent pas son indépendance.

La parution du décret a suscité de vives critiques. Les seuils quantitatifs définis excluent en effet bon nombre d'associations, et notamment des associations d'experts ayant joué un rôle de lanceur d'alertes environnementales, comme par exemple Générations futures, ou encore le Réseau environnement santé. Selon eux, la légitimité d'une association ne se mesure pas uniquement par son nombre de membres mais par sa présence dans le débat public. Le décret favoriserait l'absorption des petites associations par quelques grands acteurs et menacerait la diversité du monde associatif. Il a aussi été avancé que la notion de représentativité retenue est trop imprécise, et laisse une trop grande marge d'appréciation à l'autorité administrative. A l'inverse, d'autres ont salué cette réforme de l'agrément qui doit permettre de valoriser les associations ou fédérations qui oeuvrent réellement pour l'environnement et d'écarter les associations constituées uniquement dans des buts politiques ou financiers, ou visant seulement à paralyser les travaux de concertation. Vous l'aurez compris, les petites associations se sont plaintes, les grosses associations ont approuvé le décret, c'est là un exercice assez fréquent...

La conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers a été l'occasion de revenir sur cette problématique de la représentativité des acteurs environnementaux. Un groupe de travail va être constitué sur le sujet, et ses conclusions devront être remises au Gouvernement au printemps 2013, dans l'optique d'une mise en oeuvre en septembre 2013.

Je me permets ici une incise : vous pourriez vous étonner que nous ayons été aussi longs à vous présenter ce rapport pour lequel nous avons été désignés il y a un an. Le changement de Gouvernement a entrainé une période de latence. Nous avons tout de suite compris que certaines choses allaient changer. Nous avons donc préféré attendre de voir quelles étaient les pistes ouvertes par le nouveau Gouvernement, afin de ne pas faire un rapport invalidé immédiatement par des annonces gouvernementales.

A l'issue de notre travail sur ce rapport, nous sommes convaincus de la nécessité de remise en plat de la représentativité, que le Gouvernement engage avec ce groupe de travail. Le système actuel n'est pas satisfaisant, en particulier au niveau local. Les politiques environnementales touchent une multitude de sujets, ce qui rend parfois difficile de trouver des experts généralistes. La spécialisation des experts ou des associations ne pose pas de problème au niveau national. En revanche, au niveau des territoires, il est parfois compliqué de trouver des intervenants représentatifs. Il conviendra donc de suivre avec attention les travaux du groupe de travail lancé par la conférence environnementale.

Deuxième point sur lequel nous avons choisi d'axer nos travaux : la question de la participation du public à l'élaboration des décisions en matière d'environnement et de développement durable.

La participation du public est un principe défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution. L'article 244 de la loi Grenelle II met en oeuvre ce principe, et organise la participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics quand ces décisions ont une influence directe et significative sur l'environnement. Ce dispositif a été codifié à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

J'ai eu l'occasion d'être rapporteure sur le récent projet de loi visant à remettre à plat cette mesure. L'article L. 120-1 du code de l'environnement a en effet été censuré par le Conseil constitutionnel. Le champ d'application de l'article, actuellement limité aux seules décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics, est désormais étendu à l'ensemble de leurs décisions autres qu'individuelles. Une procédure permettant de recueillir directement les observations du public devra être suivie en toutes circonstances, avec la publication par l'administration d'une synthèse des observations reçues. À titre expérimental, une plateforme informatique permettra de rendre publiques et accessibles par tous, les observations déposées par les contributeurs sur certains projets de décrets ou arrêtés.

Cet aménagement du dispositif initialement créé par la loi Grenelle II doit permettre sa pleine et entière mise en application, dans le respect des exigences constitutionnelles.

Troisième et dernier point sur lequel nous avons choisi de porter notre attention dans le cadre de ce rapport : la RSE. Le sujet nous a semblé constituer un cas d'école en matière de contrôle de l'application de la loi. Le décret d'application a bien été publié, mais il est revenu tant sur l'esprit que sur la lettre de la loi.

La loi Nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001 imposait aux quelques 700 entreprises françaises cotées sur le marché de rendre compte, dans leur rapport annuel, de leur gestion sociale et environnementale au travers de leur activité. L'article 225 de la loi Grenelle II, conformément aux préconisations retenues lors du Grenelle, a étendu ce dispositif de reporting selon deux axes. Premier axe : le champ d'application du dispositif a été élargi aux sociétés non cotées dont le total de bilan ou de chiffre d'affaires et le nombre de salariés dépassent des seuils fixés par décret. Deuxième axe : le champ des informations sociales et environnementales devant figurer dans le rapport de gestion a été étendu.

La fixation des seuils de déclenchement du dispositif a donc été renvoyée à un décret d'application. Lors des travaux du Grenelle, un consensus avait été trouvé pour rendre obligatoire le rapport RSE à toutes les entreprises de plus de 500 salariés dont le total de bilan était supérieur à 43 millions d'euros. Le décret d'application n'a été publié que le 24 avril 2012, avec un retard certain. Dans l'intervalle, sous l'influence des groupes de pression, un certain nombre de reculs par rapport au texte initial ont été opérés.

Les seuils de déclenchement du dispositif ont finalement été fixés, non pas à 43 millions, mais à 100 millions d'euros pour le total du bilan, et à 500 pour le nombre de salariés employés. Le décret prévoit par ailleurs une distinction entre les obligations des sociétés cotées et celles des sociétés non cotées, distinction qui n'était pas présente dans le texte législatif. Le décret d'application sur la RSE constitue donc un recul par rapport au texte initial. Le seuil choisi en matière de total de bilan est deux fois plus élevé que ce que le Grenelle préconisait. Il est en outre intervenu de manière très tardive. De nombreuses associations ont déploré le choix retenu de distinguer entre sociétés cotées et non cotées. De l'avis des personnes que nous avons pu entendre en auditions, l'adoption de ce décret a malheureusement été marquée par un abandon des pratiques de gouvernance à cinq et un retour à une logique de lobbying et de relations bilatérales.

La feuille de route pour la conférence environnementale comporte plusieurs mesures concernant la RSE et le reporting extra-financier, notamment la création d'une plateforme d'actions globale sur la RSE. La conférence environnementale a également été l'occasion d'acter la suppression du critère tiré de la cotation ou non des entreprises, critère non pertinent au regard des objectifs de la loi. Plusieurs organisations syndicales et associatives avaient dénoncé la création de cette double liste. Le Conseil d'État s'était également prononcé défavorablement sur ce point, estimant que la double liste créerait une rupture d'égalité devant la loi. La distinction entre sociétés cotées et non cotées devrait, il nous semble, être remplacée par un critère plus pertinent lié à la taille des entreprises.

Cette mesure est une sorte de cas d'école en matière de déformation des objectifs de la loi par le pouvoir réglementaire. Les travaux à venir sur le sujet devront donc être suivis avec la plus grande attention.

Partant de cet exemple symptomatique du risque de dérive par rapport au texte législatif et aux accords passés, je conclurai mon intervention par une constatation et une proposition.

Je constate que le Sénat, en créant la commission pour le contrôle de l'application des lois, a fait à l'évidence oeuvre utile. Au-delà du vote de la loi, il s'est donné les moyens d'accomplir une de ses missions principales dans une démocratie moderne, qui est de contrôler sa mise en application. Dans le cadre de la Constitution de la Vème République, cette mission lui permet d'opérer un rééquilibrage par rapport à l'exécutif, sans que ce dernier ne soit pour autant nullement empêché d'agir.

La proposition maintenant : compte tenu de ce que nous avons pu constater, et de la nécessité pour le Parlement et notamment le Sénat, de veiller à ce que les décrets d'application élaborés par l'administration soient conformes tant au texte de la loi qu'à son esprit, je propose que les rapporteurs des projets de loi assurent de manière paritaire, au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, le suivi de l'écriture des décrets d'application par l'administration centrale.

Mon cher collègue, votre proposition ne nous amènerait-elle pas à devoir faire une distinction plus nette entre le contrôle et le conseil ?

Pour en revenir à nos travaux, en conclusion, nous nous sommes penchés sur la transition entre la méthode Grenelle et la conférence environnementale. La conférence environnementale a été organisée les 14 et 15 septembre derniers, sous le pilotage du ministère de l'écologie, dans le but de définir les voies et moyens de la mutation vers un nouveau modèle de développement durable.

Tout comme lors du Grenelle, et afin d'assurer un dialogue environnemental de qualité, la conférence a associé les acteurs de la société civile : associations environnementales, syndicats, entreprises, représentants des élus locaux, et parlementaires. C'est une des nouveautés de cette gouvernance : on parle désormais de gouvernance à 5+1.

Cinq tables rondes étaient organisées, sur l'énergie, la biodiversité, les risques pour la santé, le financement de la transition écologique et la gouvernance. La conférence environnementale doit à l'avenir être un exercice annuel, afin de garantir l'information et la participation des parties prenantes, ainsi que l'évaluation continue de l'avancée des mesures prises.

La conférence n'a pas suscité la même attention médiatique que celle du Grenelle. Il est difficile de déterminer si c'est là le signe d'un moindre intérêt pour les problématiques environnementales, ou bien le fait que ce type de manifestations se soit banalisé et soit désormais considéré comme la norme en termes de gouvernance.

Sur les critiques soulevées quant à la nouvelle méthode retenue pour la conférence environnementale, il faut certainement y voir, pour une large part, l'impact de la crise économique et financière. Les sujets environnementaux se sont vus replacer à l'arrière-plan, derrière les problèmes d'emploi et de désindustrialisation. La conférence environnementale a sans doute aussi payé le prix de certaines désillusions causées par le Grenelle. Le dialogue environnemental doit pourtant pouvoir permettre, à l'avenir, un échange entre les différentes parties prenantes, afin de créer un effet d'entraînement dans la société en vue de la transition écologique.

L'évaluation de la méthode et le suivi des mesures engagées seront, comme nous l'avons fait pour les lois Grenelle, elles aussi à mesurer et à analyser au cours des prochaines conférences environnementales. Nos commissions devront donc rester vigilantes. Je soulignerai enfin que le Gouvernement, en annonçant un rendez-vous annuel, s'est mis lui-même dans une logique de contrôle permanent de ses propres engagements et de ses propres réalisations. La conférence de l'année devra servir à évaluer ce qui s'est fait depuis le rendez-vous précédent. Nous contrôlerons donc le contrôle...

Nous avons eu ce débat sur le rôle des rapporteurs lors de l'audition en décembre dernier du Secrétaire général du Gouvernement et du ministre des Relations avec le Parlement. Il a cependant fait ressortir la question de la séparation constitutionnelle des pouvoirs entre le législatif et l'exécutif, qui limite la marge d'intervention des rapporteurs dans leur souci de mieux contrôler l'application des lois.

En effet, le pouvoir législatif n'est pas le scribe de l'exécutif. Si le contrôle est légitime, il n'appartient pas aux parlementaires de porter la plume. Délimiter notre périmètre d'intervention s'avère donc complexe. J'ouvre le débat sur cette question, en même temps bien sûr que sur le rapport qui vient de vous être soumis.

Je ne me pose pas en spécialiste du droit constitutionnel, mais chacun sait que la Constitution de la Vème République de 1958 a séparé deux domaines : celui réservé à la loi et celui attribué au règlement. Il ne s'agit pas, dans mon esprit, d'écrire l'ensemble des dispositions de la mesure d'application, mais de permettre à notre niveau un suivi de l'écriture des textes par l'administration, qui serait assuré par les rapporteurs des deux assemblées, les mieux à même de connaître l'intention exacte du législateur. Comme vous le voyez, ce serait une démarche paritaire. Il convient de faire en sorte que ce qui a été voulu par le Parlement soit exactement transcrit dans les normes. En effet, les administrations centrales ne sont pas à l'abri des dérives, j'ai moi-même connu de tels écarts par rapport au texte initial.

Je souhaite revenir sur le rôle du contrôle sous l'angle de l'historique du Grenelle de l'environnement. Au moment du Grenelle I on a constaté un engouement médiatique ainsi qu'une certaine ferveur dans les négociations. L'écart entre les espoirs suscités par la loi d'origine et son résultat effectif me laisse perplexe sur la portée de notre contrôle. En l'espèce on ne s'intéresse qu'aux mesures d'application par rapport aux textes initiaux. Beaucoup de ces mesures n'ont été que des « mesurettes »... Si celles-ci devaient être comparées aux espoirs alors exprimés, le consensus serait moins net.

S'agissant de la désaffection du public pour les sujets environnementaux, une des causes réside peut-être dans le nombre de textes adoptés sur le sujet. Il y a une sorte de « saturation du grenelle » : grenelle de la mer, grenelle de ci, de çà...

Pour ce qui concerne le contrôle des textes d'application, force est de constater que les seules indications concernant l'avancement de leur publication, fournies par les ministères, ne nous permettent pas d'évaluer la conformité de ces textes à l'intention du législateur. De surcroît, ce ne sont pas tant les décrets qui constituent la source majeure des problèmes d'application, mais plutôt les circulaires, comme je l'ai maintes fois vérifié, par exemple en matière d'urbanisme ou de Participation Voiries et Réseaux (PVR).

Trois éléments doivent être pris en compte dans le cadre du contrôle de l'application des lois :

- Les décrets ont-ils bien été publiés ? (certaines lois ne sont jamais appliquées en l'absence des décrets adéquats) ;

- Les décrets publiés sont-ils bien conformes à l'esprit et à la lettre de la loi ?

- Quelles sont les modalités d'application des décrets eux-mêmes ?

Je souscris totalement à ce que vient de dire Mme Herviaux, je tiens à rappeler que la circulaire n'a pas de valeur normative autonome. Elle doit respecter la loi et les décrets. Ce point me paraît extrêmement important car nous votons les lois, mais manifestement il y a des lois qui ne sont pas appliquées et d'autres qui le sont d'une manière très différente de l'esprit dans lequel elles ont été adoptées. Nous devons rester vigilants, quel que soit le Gouvernement en place.

Nous sommes au coeur du sujet ! Nous avons ce débat depuis la création de notre commission. À ce titre, l'audition du Secrétaire général du Gouvernement a été particulièrement instructrice et formatrice. Nous avons découvert le processus complexe de l'application des lois, d'une certaine façon, sa face cachée.

Je veux souligner que nous ne sommes pas en charge de l'écriture des décrets. Mais nous devons contrôler ce processus. Si une mesure d'application n'est pas prise, nous devons en connaître les raisons. Il y a la question de la circulaire qui respecte ou pas l'esprit de la loi, mais il y a aussi la question des moyens, qui conditionnent l'application des textes. On peut adopter un texte sans se donner les moyens de l'appliquer !

L'exécutif est désormais plus attentif à la nécessité de publier les décrets dans les délais prescrits. Le travail engagé sous le précédent Gouvernement a été prolongé et approfondi par l'actuel, comme nous l'a expliqué le nouveau ministre des Relations avec le Parlement lors de son audition en décembre dernier. Le processus d'application des lois est devenu une lourde machine, à laquelle l'administration consacre des moyens gigantesques !

En comparaison, nous avons peu de moyens de contrôle et nous restons tributaires des informations que l'administration veut bien nous communiquer. D'une certaine façon, nous sommes tenus de lui faire confiance. Mais cela n'ôte pas sa pertinence à notre contrôle, même si nous ne disposons pas des moyens que peut avoir un sénateur américain, par exemple.

J'avais émis l'idée que les rapporteurs des textes de lois soient associés à l'élaboration des mesures d'application, mais on m'a opposé que ce n'était pas possible en raison de la séparation des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif. Nous sommes donc cantonnés à un contrôle a posteriori, même si cela peut paraître parfois un peu tard. Le débat est ouvert, et concerne toutes les commissions. Il faut que les citoyens voient les effets concrets des textes que nous votons, il y va du crédit du Parlement.

Sans participer à l'écriture des décrets, on pourrait imaginer une phase de relecture par le Parlement avant leur publication, afin de contrôler qu'ils respectent bien l'esprit de la loi, car quelle que soit la majorité en place, ça n'est pas toujours le cas !

Votre remarque est pertinente. Cependant, M. Patrick Ollier nous avait expliqué qu'un décret fait déjà l'objet de treize visas avant sa publication : faut-il rajouter un visa supplémentaire à ce processus que j'ose qualifier de kafkaïen ?

Je suis d'accord avec Charles Revet. Si on veut renforcer le rôle du Parlement, cette question du contrôle avant publication mérite d'être approfondie.

Concernant le Grenelle, il y a eu un certain nombre d'avancées qui subsistent ; je pense par exemple à la qualité du bâti ou à la réorientation vers le rail d'un certain nombre de budgets.

Par ailleurs, il y eu une « méthode Grenelle ». Il y avait au départ une offre politique des associations qui a été reprise par les politiques. Il y avait une part d'utopie qui consistait, sur les grandes questions environnementales, à mettre tous les acteurs autour de la table pour résoudre les problèmes. Sur un certain nombre de sujets il a été possible de faire émerger un consensus et d'envisager une réorientation des politiques publiques. Mais sur d'autres sujets, l'utopie s'est fracassée sur l'impossibilité de dégager un consensus, car ces questions relèvent d'une prise de décision du politique, et elles doivent donc être assumées par le politique.

Ce qui reste de cette méthode, on le voit dans le débat sur la transition énergétique, c'est d'abord la fixation d'un objectif politique avec les Français lors d'une échéance majeure comme l'élection présidentielle, puis le travail commun de tous les acteurs pour atteindre cet objectif de la meilleure manière. C'est, je crois, ce qui se passe avec la conférence environnementale, chaque année.

Je reprends les propos sévères de Louis Nègre sur la RSE : je crois qu'il y a eu là un recul, de la part du précédent gouvernement, qui pose problème. Cela a envoyé un signal très négatif aux entreprises, qui sont un peu sorties du champ du consensus. Et je souhaite que, partant de ce constat partagé, nous trouvions le véhicule législatif qui nous permettra de réintroduire la responsabilité sociale des entreprises, afin de les associer mieux à l'effort de la nation dans ce domaine.

Je souhaite revenir sur la procédure de contrôle. Il y a très longtemps que je milite pour que le Parlement soit plus efficace en matière de contrôle. J'avais fait des propositions en ce sens à la commission des lois, qui n'ont pas été suivies d'effet, alors qu'il s'agit, à mon avis, d'une question majeure.

L'intervention des rapporteurs peut avoir un rôle d'accélérateur, pour que les décrets sortent le plus vite possible. Nous pourrions être beaucoup plus insistants, interroger les ministres sur les retards, être de véritables aiguillons. Or, je pense que nous n'en faisons pas assez. De plus, sans réécrire le décret, nous devons vérifier qu'il est conforme au texte de loi et à son esprit. Dans l'exemple qui vient d'être cité, où on a porté un seuil de 40 millions à 100 millions, la violation est tout de même flagrante ! C'est scandaleux !

Imaginons que cette pratique se généralise et nous serons dans la déliquescence totale, dans l'impossibilité d'appliquer les lois. Cela donnerait un pouvoir colossal à l'administration d'autant que dans beaucoup de cas, je ne suis pas sûr que le ministre sache très bien ce que l'administration propose de son côté. Cela entraînerait la disparition du politique, c'est inadmissible. Je plaide très sincèrement pour qu'à un stade donné, nous puissions contrôler le contenu des textes d'application.

Je souhaite faire deux observations. Tout d'abord, je suis d'accord avec le Président Assouline sur les limites à notre capacité réelle de contrôler les choses. Sans malice, je rappellerai que 80 % des textes de loi sont d'origine gouvernementale. Ceux qui les écrivent sont les mêmes que ceux qui les appliquent, ce qui nous en rend le contrôle d'autant plus difficile.

Pour en revenir au sujet environnemental, je souscris au constat de la désaffection des citoyens. Je pense que la crise économique et d'autres sujets ont éloigné l'attention des citoyens de ces problèmes. Mais je crois aussi que l'échec répété des multiples sommets environnementaux a aussi un impact. Nos concitoyens se disent qu'en matière de préservation de l'environnement, nous sommes aujourd'hui en avance sur les grands pollueurs que sont la Chine et les États-Unis. Et par conséquent, comme les élus locaux, ils comprennent mal qu'on impose des contraintes dans un domaine qui leur parait moins prioritaire. Je crois qu'un des moyens de remotiver nos concitoyens à cette problématique serait de mettre en avant le potentiel de création d'emplois dans des métiers liés à l'environnement.

Odette Herviaux a tout à fait raison quand elle dit que ce ne sont pas tant les décrets que les circulaires qui posent problème. Dans le domaine de l'urbanisme, j'ai connu deux cas : l'un concernant les règles de constructibilité limitée et l'application de la loi SRU, et l'autre, dans le secteur de l'urbanisme commercial. Dans les deux cas, des circulaires très contestables ont été prises. Or si on peut attaquer un décret en justice, c'est beaucoup plus difficile à l'encontre d'une circulaire. In fine, dans ces deux cas, des parlementaires ont dû déposer une proposition de loi pour obtenir la modification de la circulaire.

Il y a une chose dont je veux témoigner, c'est l'appropriation par les acteurs locaux de cette notion de Grenelle de l'environnement. Je suis frappé de voir à quel point les maires, les responsables d'association et d'autres se réfèrent de façon très positive au Grenelle de l'environnement et je tenais à ce que ce soit rapporté ici.

Pour ce qui me concerne, je m'inscris sans réserve dans une logique grenellienne car ce processus a été un souffle et une ouverture démocratique qui font honneur à notre pays.

Pour en revenir à la question de la séparation des pouvoirs, je veux préciser mon point de vue : je ne demande pas de coécrire les décrets, mais un droit de regard sur l'état d'avancement des mesures d'application des lois que nous votons.

Le Grenelle restera à la fois un processus à part et, en même temps, une démarche initiant un renouveau démocratique. Le Grenelle c'est la démocratie participative par les corps intermédiaires. Faire le Grenelle c'est s'engager à aimer les corps intermédiaires durablement...

Je constate que la question de l'application des lois intéresse de nombreux sénateurs qui ne sont pas membres de la commission pour le contrôle de l'application des lois. Il faut compenser notre manque de moyens par une plus grande coopération de la part de l'exécutif. Aussi, vais-je envisager une initiative permettant que l'ensemble des sénateurs soient associés, ainsi que des représentants de l'administration du SGG et du Gouvernement, à une réflexion permettant qu'on nous laisse l'espace nécessaire pour exercer notre contrôle.

Je veux redire que je suis très heureux de ces travaux communs et je rejoins pleinement les conclusions du président Assouline.