Nous ouvrons aujourd'hui une table ronde sur la fiscalité en faveur de l'investissement immobilier. Il s'agit là de répondre à un souhait exprimé par le bureau de la commission des finances, qui s'inscrit dans le débat actuel sur les niches fiscales.

Le domaine de l'investissement immobilier est sans doute l'un de ceux où les dispositifs de défiscalisation sont les plus nombreux et les plus coûteux pour les finances de l'Etat et des collectivités territoriales. Selon les informations fournies par le fascicule des « voies et moyens » annexé au dernier projet de loi de finances, il existe ainsi plus de quarante incitations fiscales pour un montant total estimé supérieur à 11 milliards d'euros en 2010, dont presque la moitié est constitué du seul coût de l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajourée (TVA) à la rénovation des bâtiments.

Au-delà de l'ampleur des montants en jeu, c'est aussi l'extrême diversité des dispositifs qui caractérise ces niches fiscales. C'est pourquoi nous avons été contraints de limiter les sujets qui seront traités dans le cadre de notre table ronde. Nous avons restreint son champ aux aides fiscales incitatives à l'investissement immobilier en direction des particuliers, et spécialement à celles qui concernent les investissements dans des résidences de services, et aux aides à l'investissement locatif « nu » comprenant notamment la réduction d'impôt dite « Scellier ».

Nous organiserons cette table ronde en deux temps correspondant aux thèmes que nous avons retenus. Je vous propose d'abord de nous consacrer à la question très sensible des résidences de services.

Je souhaite que nos intervenants puissent dresser un panorama de la situation dans ce secteur, qui concerne le tourisme comme les résidences pour personnes âgées ou handicapées et qui bénéficie d'aides fiscales très puissantes. Ce faisant, j'espère qu'ils répondront à deux interrogations : la première concerne la protection des investisseurs. Plusieurs opérations ont été mises en péril du fait de la défaillance des gestionnaires de résidences. Ces évènements mettent en cause les conditions dans lesquelles interviennent les promoteurs et les agences de défiscalisation lorsqu'ils vendent ce type de produit aux investisseurs privés et les liens établis entre les promoteurs et les gestionnaires.

La seconde interrogation concerne le ciblage de l'aide fiscale et l'économie générale de ce type d'investissement. Nous sommes bien conscients de la nécessité de développer l'offre de places d'accueil pour personnes âgées et de l'utilité de favoriser l'économie touristique dans le monde rural. Mais a-t-on suffisamment pris en considération la forte rentabilité économique intrinsèque de ces secteurs avant de fixer les curseurs de l'aide fiscale ? On peut parfois en douter au vu des taux de croissance de certains groupes spécialisés dans le secteur des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.

Dans un second temps, nous aborderons le sujet récurrent de la balance coût/efficacité du dispositif « Scellier » d'aide à l'investissement locatif qui a pris la suite du « Robien » depuis le 1er janvier 2010 et qui met en oeuvre le principe d'une réduction d'impôt plafonnée calculée sur le montant de l'investissement.

La problématique du « Scellier » est d'abord une problématique de coût pour les finances publiques : la dépense fiscale est encore limitée en 2010 à 60 millions d'euros mais elle montera en puissance pour s'établir à 2,8 milliards d'euros par génération de 50.000 logements bénéficiaires, ce qui est l'objectif quantitatif du dispositif.

Elle est également une problématique d'aménagement du territoire que nous avons, en loi de finances, du mal à trancher, faute d'éléments fiables et complets concernant les effets du dispositif. Certes le Gouvernement défend la perspective d'un recentrage au profit des zones urbaines très attractives, recentrage dont il serait intéressant de savoir si les critères relèvent d'une appréciation objective et purement économique, mais comment mesurer les effets de ce recentrage sur le secteur de la construction dans le reste du territoire national ?

Enfin, le « Scellier » pose la question du « surdosage » des aides fiscales. Selon certaines études, il produirait, en effet, des logements dont les loyers sont très supérieurs aux besoins exprimés par le marché et qui ne trouvent pas preneurs. Faut-il alors renforcer les conditions imposées aux bénéficiaires et plafonner plus strictement les loyers de sortie ?

Il est important aussi de mesurer l'effet de contagion sur les mesures d'incitation existantes, lié à la création de cette nouvelle niche, car la défiscalisation est un marché globalisé pour les investisseurs. Le « Scellier » est devenu rapidement un produit phare, en raison de ses conditions particulièrement avantageuses. Il a donc entraîné, par effet « boule de neige », une amélioration des conditions d'autres aides fiscales comme le statut de loueur en meublé non professionnel, ou la défiscalisation outre-mer.

Afin que chacun puisse s'exprimer, je demande à chaque intervenant de faire preuve de concision et je donne tout d'abord la parole à M. Mustapha Nadi qui accompagne Mme Mireille Pierret, présidente de la fédération des associations de résidences de services (FEDARS), pour nous exposer son appréciation du marché des résidences défiscalisées et des relations au sein du trio « promoteur-gestionnaire-investisseur ».

Les produits de défiscalisation dans ce secteur sont nombreux, divers et éparpillés ce qui crée une certaine confusion autour de ces dispositifs.

Le public cible n'est pas composé d'investisseurs professionnels, mais de citoyens non expérimentés. Les deux principaux arguments de démarchage sont, d'une part, un financement du bien acquis à hauteur d'environ 65 % de sa valeur, grâce aux avantages fiscaux et à la perception de loyers et, d'autre part, une source de revenu complémentaire en vue de la retraite.

En théorie, les projets proposés paraissent équilibrés : l'investisseur perçoit des avantages fiscaux en contrepartie de certains engagements, notamment la signature d'un bail commercial avec l'exploitant et le respect de certaines normes de construction. Dans la pratique, ces dispositifs ne le sont pas car ils ont été instrumentalisés au détriment des investisseurs. Au-delà des difficultés que ces dérives posent à titre individuel, ces aides fiscales n'ont pas non plus répondu à leur objectif collectif, l'aménagement du territoire.

Ces offres sont de véritables « arnaques »: d'une part, l'investisseur novice ne connaît pas, au moment de l'achat, le montage financier sur lequel il repose et, d'autre part, le prix de vente est souvent surévalué par les promoteurs ce qui leur permet de reverser à l'exploitant un fonds de concours qui assure l'équilibre financier du gestionnaire pendant les premières années d'exploitation de la résidence.

Dans les montages viciés, le versement des loyers aux investisseurs dure ainsi jusqu'à ce que le fonds de concours s'épuise. Lorsque les gestionnaires n'arrivent plus à faire face aux échéances de loyers, une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire est enclenchée, ce qui empêche les petits investisseurs d'engager des poursuites pour le paiement des loyers impayés. Dans certains cas, les pertes subies par les copropriétaires sont largement plus importantes que l'avantage fiscal reçu. Face à ces difficultés, la plupart des investisseurs préfèrent perdre le bénéfice de l'aide fiscale et récupérer leur bien.

Pour la collectivité, ces dérives ont également entraîné des conséquences dramatiques, comme en témoigne l'émergence, dans certaines régions, de friches immobilières touristiques.

Je vous remercie pour ce témoignage qui montre que les petits investisseurs et l'Etat sont tous les deux les perdants de ce dispositif.

Je souhaite saisir l'occasion de cette table ronde pour me faire le porte-parole de milliers d'investisseurs piégés par ces dispositifs. Sept acteurs, à mon sens, sont responsables des difficultés que rencontrent aujourd'hui ces propriétaires.

Le premier d'entre eux est l'Etat qui a créé ces dispositifs fiscaux, certes très attractifs, mais insuffisamment encadrés et contrôlés.

Autres responsables, les maires. Certaines communes demeurent en effet éligibles à certains dispositifs d'aides fiscales - le dispositif « Scellier » notamment - alors que de nombreux logements construits grâce à d'autres avantages fiscaux - le dispositif « Robien » - demeurent inoccupés. Il conviendrait de créer une cellule de contrôle, au niveau gouvernemental, du zonage des aides fiscales.

Les maires ne sont pas responsables du classement de leur commune. C'est un décret qui fixe le zonage.

Les maires peuvent néanmoins faire pression pour que leur commune soit éligible. La délivrance des permis de construire pose, par ailleurs, également des difficultés.

Les promoteurs constituent les troisièmes responsables des dérives constatées aujourd'hui. Tous les promoteurs ne doivent bien sûr pas être incriminés. Je vise surtout ici les promoteurs-constructeurs qui s'improvisent parfois gestionnaires et même assureurs. Les exemples de défaillances sont multiples. Ils résultent d'un choix peu judicieux d'implantation - terrain marécageux ou terrain minier, région enclavée - ou de l'inachèvement des travaux alors que les investisseurs ont payé la quasi-totalité du bien.

Une piste d'amélioration pourrait être d'imposer un dispositif d'assurance extrinsèque qui, en cas de défaillance du promoteur, oblige à l'achèvement des travaux et propose un promoteur de substitution.

Un autre élément est particulièrement choquant : les promoteurs en difficultés se constituent parfois en association de défense pour bloquer les possibilités de contestation de leurs investisseurs. Enfin, lorsqu'ils ont agi en trois entités distinctes - constructeur, promoteur et gestionnaire -, chacun des maillons de la chaîne « se renvoie la balle » en cas de difficultés. Il conviendrait donc de prévoir une responsabilité conjointe du promoteur et du gestionnaire.

Quatrièmes responsables, les groupes de commercialisation qui proposent un ensemble de services à l'investisseur : un prêt, la gestion du bien et une assurance-location. Le premier problème qui découle de ces montages est une surévaluation du prix de vente de l'opération immobilière compte tenu des trois prestations complémentaires proposées. Cette pression à la hausse des prix doit amener à s'interroger sur des mécanismes de régulation.

Une plus grande transparence sur les revenus des intermédiaires pourrait par exemple être recherchée.

Par exemple. Ensuite, la défaillance de ces montages financiers tient également au fait que ces groupes de commercialisation se sont généralement improvisés promoteurs et ont piégé les compagnies d'assurance.

Enfin, ils ont parfois pu mettre les petits investisseurs en porte-à-faux vis-à-vis de l'administration fiscale en proposant, à leur insu, des contournements des plafonds fixés pour bénéficier des aides fiscales.

Les conseillers - conseillers en gestion de patrimoine, mandataires bancaires, conseillers en investissements financiers et sous-mandataires - portent également une part de responsabilité en vendant à des investisseurs non-expérimentés une véritable « illusion budgétaire » : les investissements proposés sont présentés comme quasiment autofinancés grâce aux loyers perçus et aux réductions d'impôt, mais les investisseurs ne sont généralement pas informés des risques liés à ces montages, notamment les retards de loyers ou la non-location du bien. C'est pourquoi, les documents commerciaux devraient permettre d'identifier clairement ces acteurs de la défiscalisation et les règles qui doivent encadrer leur activité.

Des dysfonctionnements apparaissent ensuite souvent au moment de la signature de l'acte notarial. Dans 99 % des cas, le notaire ne joue pas complètement son rôle de garant de la sincérité des prix : dans certaines villes, comme Strasbourg, les prix de vente peuvent ainsi varier dans un rapport de un à cinq selon que le bien a été vendu par un groupe commercial ou par le promoteur. Par ailleurs, dans la plupart des cas, les parties au contrat ont recours à un notaire-procurateur qui, compte tenu de sa faible rémunération, n'est pas incité à approfondir l'analyse des projets qui lui sont soumis. Dans certains cas, les procurations sont signées trois à six mois avant que le projet d'acte ne soit transmis à l'investisseur et constituent ainsi de véritables blancs-seings. C'est pourquoi, pour ce type d'investissements, les procurations devraient être interdites et remplacées par des ventes en « double minute ». Le conseil supérieur du notariat n'a pas encore donné son avis sur ces deux propositions.

Enfin, afin d'améliorer la protection des investisseurs, il conviendrait, d'une part, que ces derniers rencontrent un banquier au moment de l'élaboration du projet d'acte de vente et, d'autre part, que l'accord de prêt soit obligatoirement lié à la souscription d'une assurance - décès - invalidité.

Pour toutes les raisons qui viennent d'être exposées, de nombreux petits investisseurs se sont trouvés piégés par des produits de défiscalisation au départ très attractifs.

Comment devient-on présidente de l'association de défense des investisseurs et mandataires ?

J'ai été conseillère chez le promoteur toulousain Omnium Finance pendant plusieurs années. Je connais donc très bien les méthodes des promoteurs spécialisés dans la défiscalisation. J'ai ensuite souhaité passer de l'autre côté de la barrière pour dénoncer ces méthodes et défendre à la fois les propriétaires et certains vendeurs qui ignorent les effets pervers des produits qu'ils proposent.

Notre commission est, depuis quelques années, sensibilisée aux dérives que peuvent entraîner certains dispositifs fiscaux, par exemple le dispositif « Demessine » qui a donné lieu à discussion lors de l'examen du dernier projet de loi de finances. Nous avons ainsi adopté plusieurs dispositions tendant à protéger les particuliers investisseurs. Mais il me semble que ces « replâtrages » législatifs doivent nous conduire à envisager l'extinction progressive de la mesure elle-même.

Face à une telle situation, deux attitudes sont possibles : soit supprimer purement et simplement ces aides fiscales en proposant des solutions de transition - l'expression « vendre de la défiscalisation », employée plusieurs fois depuis le début de la table ronde, est choquante car la défiscalisation n'est pas une marchandise, soit réprimer les abus manifestes mais l'administration fiscale est souvent dépourvue face à la complexité de certains montages.

Ce sont en effet à la fois les petits investisseurs et l'Etat qui pâtissent de ces effets pervers. Le temps de l'évaluation est venu. Nous accueillons M. Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement, et je donne la parole à M. Jean-François Gobertier, président directeur général du groupe GDP Vendôme.

Je me sens à la fois concerné et non concerné par ce qui vient d'être rapporté. Les dérives constatées dans le secteur du tourisme se rencontrent peu dans le secteur de l'hébergement des personnes âgées qui regroupe des opérateurs solides, pour certains cotés en bourse.

Cependant, il est vrai que nous bénéficions également d'aides fiscales, notamment la réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements locatifs réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle en résidences de services qui, depuis la loi de finances rectificative pour 2009, a été alignée sur les avantages fiscaux du dispositif « Scellier ». Cependant, ces aides fiscales constituent un simple outil, et non une finalité en soi.

Le groupe GDP Vendôme ne vend pas en effet ces produits de défiscalisation, mais passe par des conseillers en gestion du patrimoine ou des sociétés immobilières. Une partie de nos investisseurs est également constituée de sociétés HLM.

Ces produits de défiscalisation sont essentiels car ils permettent de compenser certains avantages dont bénéficie le secteur public d'hébergement des personnes âgées, notamment en matière d'offre de prêts à long terme. Par ailleurs, bien qu'étant des acteurs privés, les établissements d'accueil doivent proposer un nombre de lits réservés aux bénéficiaires de l'aide sociale et pour lesquels le président du conseil général fixe les tarifs, ce qui conduit à baisser la rentabilité des établissements.

Pour résumer votre propos, vous seriez prêts à renoncer aux avantages fiscaux si, en contrepartie, vous sont proposés des modes de financement à long terme.

Le débat aujourd'hui porte sur l'accès aux établissements d'hébergement car si 20 % des personnes concernées peuvent bénéficier de l'aide sociale, 60 % n'en remplissent pas les critères sans disposer pour autant de ressources leur permettant d'entrer dans ces établissements. Il faut donc trouver des moyens pour baisser les prix de journée, ce qui passe par la diminution des coûts de construction des établissements. De ce point de vue, les aides fiscales peuvent constituer une solution.

Je souhaite ajouter que si certains grands groupes affichent des chiffres d'affaires importants, il faut distinguer leurs résultats en fonction des branches d'activité dans lesquelles ils interviennent. Leurs principales marges ne portent généralement pas sur le secteur de l'hébergement des personnes âgées, mais sur leur activité en matière de soins de suite.

Enfin, je reviens sur les places réservées aux bénéficiaires de l'aide sociale au sein des établissements pour personnes âgées. Bien souvent, par crainte d'une récupération sur succession, les bénéficiaires potentiels hésitent à être placés en maison de retraite et les lits ainsi réservés restent inoccupés, ce qui constitue un manque à gagner pour les établissements.

Ceci est peut-être vrai s'agissant de l'aide sociale à l'hébergement, mais pas de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) qui ne fait pas l'objet d'une récupération sur succession et qui est un dispositif très populaire.

J'ajoute que la mise aux normes de nos établissements entraîne un surcoût important de l'ordre de 20 % à 25 %. Par ailleurs, nos prix de journée sont plafonnés et gelés pendant les premières années.

Quelle est la marge commerciale réalisée sur ce type d'opération, quel que soit le montage financier utilisé ?

Entre 6 % et 13 %.

Quel est le pourcentage du secteur de l'hébergement pour personnes âgées financé par le logement social, d'une part, et par les produits de défiscalisation, d'autre part ? Dans ma commune, une maison d'accueil pour personnes âgées dépendantes (MAPAD) est en train d'être construite et c'est un bailleur social qui porte le projet. Certes, ce sont les crédits destinés au financement du logement social qui sont utilisés, mais la finalité de ces projets est également d'ordre social.

Quatre maisons de retraite du groupe sur cent vingt-quatre sont concernées.

Les investisseurs peuvent-ils occuper leur propre bien ?

Pas dans notre groupe. Les investissements sont parfois réalisés dans une région très éloignée du lieu d'habitation de l'investisseur. Or, généralement, les personnes âgées préfèrent rester à proximité de leur famille.

La perte de recettes induite par des prix d'hébergement plus bas pour les bénéficiaires de l'aide sociale n'est-elle pas répercutée sur les prix de journée pratiqués pour les autres résidents ?

Non, cela n'est pas si simple.

Il importe de recentrer les débats sur le dispositif « Scellier » actuel, qui a pris en compte certaines dérives du passé.

Il faut « liquider » rapidement les anciens dispositifs, mais les turpitudes constatées ne valent-elles pas également pour le « Scellier » ?

Je ne nie pas qu'il y ait eu des problèmes et des clients déçus, mais les dispositifs fiscaux en faveur de l'investissement immobilier, qui existent depuis vingt ans, ont permis la construction d'environ un million de logements qui sont dans leur grande majorité porteurs de plus-values pour les acquéreurs et de rentrées fiscales pour l'Etat au titre des droits de mutation, de l'impôt de solidarité sur la fortune ou de l'impôt sur le revenu. C'est bien parce que l'immobilier, assiette non mobile, est un produit peut-être trop taxé qu'il a fallu mettre en place des outils de défiscalisation pour répondre à une forte demande de logements. Pour autant, les acteurs de la promotion immobilière sont favorables à une meilleure réglementation et à tout ce qui permet de sécuriser la profession, dont l'offre est mixte et ne repose pas sur les seuls produits de défiscalisation.

La déception qu'éprouvent parfois les acquéreurs sur le niveau de rentabilité effective au regard de celle qu'ils attendaient demeure très minoritaire, mais la présence de quelques « moutons noirs » au sein de la profession ne saurait, en soi, justifier la suppression des aides fiscales à l'investissement immobilier. Certains segments, tels que les résidences pour étudiants et personnes âgées, sont confrontés à d'importants problèmes d'offre. Il faut également relativiser fortement les pratiques déviantes des notaires, dont les honoraires sont encadrés. Des ventes sans garantie d'achèvement et de fausses attestations d'avancement peuvent certes advenir, mais elles relèvent de la collusion et de l'escroquerie, qui existent dans de nombreux autres secteurs d'activité.

Il reste que les 50 000 logements construits chaque année trouvent preneur dans la grande majorité des cas, et le dispositif « Scellier » entend relancer une « machine grippée » tout en étant plus simple.

On dit que les loyers ne correspondent pas à l'attente du marché.

Il s'agit d'un sujet complexe. Le zonage a été revu et le « Scellier » opportunément concentré sur les zones « tendues », où la demande existe et où les promoteurs ont d'ailleurs intérêt à investir. Le zonage sur 36 000 communes reste cependant très complexe à réaliser et il est soumis aux aspirations des élus locaux. Un « toilettage » est sans doute souhaitable. Certains produits en zone C pourraient ainsi être reclassés en zone B ou inversement. Le niveau des loyers est parfois difficile à caler en zone B et la zone A est loin d'être homogène. A cet égard, notre fédération propose la création d'une zone intermédiaire A1 et un recalibrage des loyers.

Le système « Scellier » reste sain. Il fonctionne et certains promoteurs, dont Nexity, se sont adaptés à la nouvelle éco-conditionnalité en avançant au 1er janvier 2010 l'application du label bâtiment basse consommation énergétique (BBC) à toute leur offre, ce qui permettra d'abaisser progressivement les coûts de construction. Je m'étonne d'ailleurs que l'éco-conditionnalité ne concerne que l'investissement locatif, et non les résidences principales, ce qui revient bien à limiter l'avantage fiscal. Les normes d'accessibilité aux handicapés sont quant à elles naturellement compréhensibles en ce qui concerne les résidences pour personnes âgées et les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), mais tendent à réduire fortement la rentabilité déjà faible des résidences étudiantes, et donc l'incitation à les construire. Un quota de 5 % à 10 % de logements, de préférence au rez-de-chaussée des bâtiments, serait plus adapté.

La plupart des opérateurs sont donc fiables et savent réagir positivement. Le bâtiment est le premier employeur de France ; les dispositifs défiscalisés répondent à des besoins non satisfaits et soutiennent l'activité d'entreprises non délocalisables.

Je confirme les propos de M. Corinti. La défiscalisation a permis à Nexity de construire des logements sociaux et étudiants dans une friche industrielle à Perpignan, en pleine crise et à des loyers inférieurs de 20 % à 30 % aux prix du marché. Grâce à ces différents dispositifs, on peut mettre en place des opérations exemplaires en termes de mixité sociale et de réponse aux besoins sociaux d'une commune.

Au préalable, je constate un décalage lorsque promoteur et exploitant sont des entreprises distinctes, le premier étant incité à augmenter ses prix. Les deux promoteurs que Mme Giroz a cités sont de véritables « marchands de défiscalisation » et j'ai d'ailleurs interdit leur adhésion à la fédération, dont j'entends préserver l'éthique. De même, certains comportements de clients peuvent aussi être incriminés et associés aux catégories de professionnels dont Mme Giroz a mis en cause la responsabilité, car il est inadmissible que l'on puisse acheter un logement sans se déplacer.

Le « Périssol » a permis la construction de 38 000 à 50 000 logements par an, le « Robien » jusqu'à environ 68 000 logements. Les investissements locatifs et l'accession à la propriété ont représenté, respectivement, 68 500 et 65 000 logements en 2007, puis seulement 38 000 et 44 400 en 2008. Grâce au dispositif « Scellier », les investissements locatifs sont remontés à 68 000 en 2009. Les investisseurs institutionnels se sont cependant massivement retirés de l'investissement locatif. Il faut donc prendre garde à ce que les particuliers ne sortent pas à leur tour de la construction des logements dont les Français ont besoin, alors que les loyers s'inscrivent pour la première fois en baisse.

La fiscalité constitue un moyen et ne saurait être une fin en soi ; je suis donc opposé aux « marchands de défiscalisation ». Notre fédération s'est impliquée dans la certification NF logement, qui prévoit une garantie extrinsèque et l'obligation pour le vendeur de fournir au client une étude du marché locatif. La défiscalisation reste indispensable mais, pour ne pas gaspiller l'argent public, il faut la limiter aux seuls besoins importants. A ce titre, je souligne que la zone C n'a pas été mise en place sous la pression des promoteurs, et je propose que les élus puissent établir au sein de cette zone des périmètres d'aménagement prioritaire, strictement délimités, où l'offre de produits serait diversifiée.

Pour éviter les effets d'aubaine et mieux refléter les différences objectives entre certaines communes aujourd'hui en zone A, nous avons proposé que soit définie une zone A1 supplémentaire. Nous défendons également un abaissement des plafonds de loyers des zones A et B2, voire B1 et C. Les plafonds ne doivent pas devenir des planchers et les clients doivent disposer d'une information complète. Le « Scellier » est un outil excellent parce que simple. C'est aux promoteurs de trouver le réglage pour qu'il soit efficace et évite les effets d'aubaine dans les secteurs, tels que le « Scellier social », où les plafonds de loyers sont trop proches du prix de marché. Enfin, je regrette la suppression du cumul entre le « Scellier » et le prêt locatif social, qui se conçoit d'un point de vue budgétaire, mais évince les particuliers de l'investissement dans le logement social.

Je rappelle tout d'abord l'objectif de l'Etat de construire 500 000 logements par an, toutes catégories confondues. On a donc besoin de nombreux outils pour favoriser l'accession à la propriété, la production de logements sociaux et la constitution d'un patrimoine de logements intermédiaires. Les investisseurs institutionnels ont quitté le secteur par des ventes en blocs et ce sont les promoteurs privés qui assurent la continuité du marché ; il ne peut dès lors y avoir de logement intermédiaire sans produit de défiscalisation.

Par ailleurs, il est nécessaire d'arrêter la construction de logements là où ils ne répondent pas à un réel besoin. Le système actuel est « hérétique », si l'on considère par exemple que l'on produit en Auvergne deux fois plus de logements par habitant qu'en Ile-de-France. Il s'agit bien plutôt d'un problème de lieux de production que de quantités. C'est ce qui explique l'évolution vers un recentrage depuis le « Robien » jusqu'au « Scellier », auquel désormais seul 5 % du territoire est éligible. Il importe en tout cas de ne pas faire grief à ce dispositif des errements du passé, essentiellement imputables à une petite partie, 5 % à 10 %, des logements « Robien ».

Il est vrai que nous aurions dû déclasser 170 communes des zones B1 et B2 à l'occasion de la mise en place du dispositif « Scellier » en 2008. Cela n'a pas été fait pour ne pas « casser le marché » dans le cadre du plan de relance ; il faut à présent l'envisager et les élus des communes concernées devront se montrer coopératifs. L'ouverture à la zone C a été décidée par le Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, contre l'avis du Gouvernement, mais le décret prévu permettra de limiter très fortement le nombre d'agréments.

Au-delà de la légitimité du dispositif, se pose également la question des montants de défiscalisation et de plafonnement des loyers. Je souhaite revisiter ces plafonds d'ici la fin de l'été en concertation avec la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs. La création d'une zone A1 apparaît évidente au regard des écarts constatés de prix de marché au sein de la zone A, mais cela contrevient à la volonté de simplification et toute révision du zonage a un impact sur d'autres dispositifs.

Chaque dispositif doit être évalué en rapportant l'investissement de l'Etat au niveau de loyer acquitté in fine. Aujourd'hui cet investissement est globalement équivalent dans le « Scellier » et le prêt locatif à usage social, inférieur dans le prêt locatif social et logiquement supérieur dans le prêt locatif aidé d'intégration. La réforme de l'accession à la propriété qui sera engagée dans le prochain projet de loi de finances fournira une occasion de réexaminer l'investissement unitaire par logement au regard de sa finalité sociale.

Enfin il est vrai que la norme BBC ou celle relative à l'accès des handicapés ont un coût, de même que toute norme produit de la dépense fiscale ou budgétaire. Je partage donc l'objectif de simplification mais il faut avoir le courage d'aller au bout de la démarche, car toute modification d'une norme suscite traditionnellement des levées de bouclier. La norme BBC se distingue toutefois par le fait qu'elle renchérit le coût d'investissement, mais fait diminuer en aval le coût de fonctionnement.

Une aide fiscale n'est donc pas nécessaire pour cette norme environnementale ?

Effectivement, mais elle doit être maintenue jusqu'en 2013 pour lancer le marché et son anticipation permet de faciliter la transition. En revanche, si le surcoût d'un logement BBC est de l'ordre de 8 % à 12 %, le taux d'effort individuel calculé dans les plans de financement bancaire n'intègre toujours pas l'économie de fonctionnement générée, qui est équivalente à la moitié de la facture d'électricité et de chauffage.

Je vous remercie pour ces précisions prometteuses. Nous serons à vos côtés si vous proposez de réduire la dépense fiscale !

C'est clairement mon intention, et je vais m'attacher à faire mieux avec moins de crédits en matière d'accession à la propriété. Sur 7 milliards d'euros de dépense fiscale, un peu plus de la moitié ne solvabilise pas l'accédant à la propriété. Avec un nouveau produit, on peut sans doute économiser un milliard d'euros en doublant le nombre d'accédants.

Avez-vous en charge le logement outre-mer ?

Non.

Je constate également que les besoins en logement social sont très variables d'une région à l'autre et qu'une partie du parc HLM est souvent vacante, mais que de façon paradoxale la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) contraint certaines communes à construire du logement social. Il faudrait éviter cette gabegie !

Il en existe d'autres. Les trois quarts du logement social ont été financés, en 2008, dans les zones B et C, c'est-à-dire là où les besoins sont moindres ! Plutôt que de construire 120 000 logements sociaux en 2009, il eût été plus efficace d'en installer 90 000 mieux localisés, en particulier en Ile-de-France. Cela permettrait de répondre aux besoins, alors que le temps d'attente pour un logement social en Ile-de-France est de sept ans contre moins d'un an en zone C.

Il y a aussi des logements sociaux vacants en Ile-de-France. Que pensez-vous des montants élevés dépensés dans la réhabilitation des copropriétés dégradées plutôt que dans leur destruction pour construire de nouveaux logements ?

On trouve du logement social vacant partout, mais le critère important réside dans le taux de vacance. Quant aux copropriétés dégradées, on ne peut leur appliquer, si elles sont importantes, le même régime que celui de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) car il faut gérer de nombreux dossiers d'expropriation. A ce titre, j'attire votre attention sur la nécessité d'achever le paiement des premières conventions de l'ANRU et de stabiliser le financement du logement social avant d'envisager un « ANRU 2 ». Il faut également moduler la règle du 1 pour 1, de reconstruction sur place de chaque logement détruit, en fonction des besoins locaux qui ne sont pas les mêmes en Ile-de France et en province.

Le problème, dans la zone A, n'est pas en priorité d'ordre budgétaire. Il y a surtout un problème de gouvernance politique à l'intérieur des zones tendues. En tant que rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », je n'ai jamais soutenu la demande d'un « ANRU 2 ». Bouclons d'abord le financement de « l'ANRU 1 » ! Concernant la règle du 1 pour 1, elle n'est pas obligatoire et il existe des dérogations, notamment en cas de vacance dans le parc. Malheureusement, c'est une règle qu'on applique très strictement dans les départements qui ont déjà un taux très élevé de logements sociaux.

La répartition des constructions de logements sociaux selon les zones, s'inscrit actuellement dans un rapport de 25% en zone A et 75% dans les autres zones. En 2011, nous devrions arriver à un équilibre 35/65, ce qui constituera un réel progrès. Il ne faut pas aller dans l'excès et interdire toute construction en zone C. Le déséquilibre actuel tient au fait que l'Etat a voulu « faire du chiffre » et qu'il a poussé les constructions là où elles se faisaient plus facilement. Mais il est plus facile de diminuer les constructions en zone C que d'en augmenter le nombre dans les zones tendues, aussi bien pour des raisons de gouvernance, de prix que de disponibilité du foncier.

Il est indispensable d'affiner l'analyse notamment en milieu rural, où existent de vrais besoins, lorsque les habitants ont des revenus très inférieurs à la moyenne nationale. Pour la norme BBC, le marché doit d'abord se stabiliser et il faut aider les personnes à se lancer dans cette démarche.

De quelles informations dispose-t-on exactement sur ces niches fiscales ?

Nous n'avons pas encore de données d'origine fiscale sur le « Scellier ». Les premières déclarations sont en train d'être remplies par les contribuables.

Seront-elles exploitées ?

Oui. Les débats ont montré, et nous en avions l'intuition même en l'absence de chiffres sur le « Scellier », qu'il faut faire la part des choses entre ces différents dispositifs d'incitation. Les effets réels sur la construction, le bilan coût-avantages et les pratiques commerciales ne sont pas les mêmes selon qu'il s'agit du « Demessine » ou du « Scellier ». Si l'administration fiscale ne peut que relever la simplicité de la solution qui consisterait à faire le vide dans tous les dispositifs actuels, nous devons aussi réfléchir à des pistes d'amélioration. Le premier champ d'action est celui du face à face entre le client et l'opérateur. Il n'y a pas, pour l'investissement immobilier, de mesures protectrices équivalentes à celles qui s'appliquent à l'investissement mobilier, même si une première mesure a été votée dans le projet de loi sur le crédit à la consommation. Il manque un équivalent à la directive « marchés d'instruments financiers » (MIF). Le second sujet est celui des conditions de l'avantage fiscal. Il faut d'abord s'interroger sur la définition du prix sur lequel cet avantage est calculé. Doit-on prendre le prix global de la transaction ou la valeur vénale ? Il faut également déterminer le bon loyer, qui sécurise l'investissement et correspond à la réalité du marché locatif. Quels documents devrait-on fournir à l'acquéreur ? Quels plafonds de loyers retenir ? Je signale enfin une singularité du régime « Demessine » : il est ouvert aux non-résidents, ce qui est très rare pour un dispositif fiscal ! En tous les cas, ce débat est une source d'inspiration pour améliorer nos dispositifs.

Nous avons voté la prolongation du régime « Demessine » jusqu'au 31 décembre 2012. Dans quels délais pourrons-nous disposer des éléments d'information nous permettant de mesurer concrètement les difficultés rencontrées et d'analyser les contentieux ? Ceci nous permettrait éventuellement d'aménager des dispositions transitoires de sortie du dispositif, voir d'abréger sa durée, en mesurant toutes les conséquences.

Le Parlement a effectivement voté une commodité pour ceux qui sont prisonniers du système...

et un report de deux ans.

Il faut sans doute aussi tarir la source.

Les statistiques sur le « Demessine » sont disponibles. Ce que nous ne connaissons pas, ce sont les effets de la prolongation et du dispositif d'aide à la survie des opérations « malades » qui comprenaient un étalement de la reprise sur trois années, la possibilité pour 50% des propriétaires de s'organiser en l'absence de gestionnaire et le maintien de l'avantage fiscal si les investisseurs parviennent à assurer les mêmes prestations. Mais une fermeture anticipée et trop brutale du dispositif ne risque-t-elle pas d'entrainer des difficultés dans certaines parties du territoire ?

Certains territoires ont des besoins réels, notamment pour la rénovation du parc des hôtels de tourisme et dans des zones où il y a une vraie demande touristique.

Dans ce cas, il n'y a pas besoin d'une sucrette fiscale qui fausse les prix !

Il est vrai qu'il y a abondance de biens, en ce qui concerne les aides fiscales.

Il faut clarifier les dispositifs. Mais nous regrettons les déclarations trop convenues des représentants des promoteurs. On nous affirme que cela fait vingt ans que le système fonctionne. En réalité, cela fait vingt ans qu'il y a des problèmes. Avec le départ des investisseurs institutionnels de ce marché, il reste les particuliers. Si vous n'apportez pas de réponse satisfaisante, méfiez-vous du « buzz » contre l'immobilier défiscalisé !

Pour ce qui nous concerne, on s'interdit la pratique des fonds de concours.

Pouvez-vous préciser exactement en quoi consistent ces fonds de concours ?

C'est de l'argent versé, par avance, par le promoteur au gestionnaire, qui permet de payer des loyers.

Et ces sommes sont intégrées dans le prix d'acquisition payé par l'investisseur. A combien s'élèvent ces fonds de concours ?

Ils représentent environ 2% du prix de revient...

auxquels s'ajoutent les frais de commissions. Tout cela devrait être retiré du prix de revient à prendre en compte pour le calcul de l'aide fiscale.

Le problème tient à ce que les investisseurs exigent une rentabilité au premier jour. Il faut distinguer entre les fonds de concours qui trompent les investisseurs sur la qualité du bien et ne servent qu'à augmenter artificiellement les prix et les fonds de concours qui assurent l'équilibre du gestionnaire au démarrage de l'exploitation.

Les fonds de concours permettent d'afficher des taux de rentabilité très attractifs. Ils permettent aussi de payer des loyers très supérieurs aux prix du marché ... jusqu'au moment où les loyers disparaissent.

Je suis d'accord avec vous sur ce point.

Au terme de cette table ronde, je suis persuadé qu'une plus grande transparence permettra d'assurer une meilleure régulation. Il faudra certainement revoir l'assiette de la défiscalisation. Mais soyez conscients que si nous ne diminuons pas la dépense fiscale, le risque de remontée des taux d'intérêt pénalisera durement le secteur de la construction immobilière.