Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Réunion du 6 juillet 2011 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
La commission procède à l'audition de M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, sur le rapport public thématique sur les musées nationaux après une décennie de transformations.
Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes. - La Cour des comptes est très attachée à sa collaboration avec le Parlement qui constitue le principal relais politique de ses recommandations. Sans vous, celles-ci resteraient fréquemment lettre morte.
Le rapport que la Cour vient de consacrer à dix ans de politique muséale a fait l'objet de certaines critiques de la part du ministre de la culture. Ce dernier a regretté de ne pas avoir été entendu par la Cour des comptes. Or, je considère que la Cour a effectué un travail impartial, fruit d'une intense collaboration dans un esprit de contradiction avec tous les grands responsables du ministère de la culture. D'ailleurs, les réponses argumentées figurent en annexe du rapport. Par ailleurs, le rapport a été critiqué parce qu'il ne tenait pas compte des 1 214 institutions disposant du label « musée de France » et que le périmètre d'enquête a été restreint aux 37 prestigieux musées nationaux. Or, ces derniers représentent quelques 97 % de la dépense publique en matière de politique muséale. Enfin, le fait que la grande majorité de ces musées nationaux soit à Paris n'a pas été un choix délibéré. En fait, nous sommes partis de la situation telle qu'elle est.
Ce rapport traite de la dynamique des dépenses et de l'efficacité et l'efficience de la politique publique.
L'État a mis en oeuvre, au cours des années visées, une politique des musées nationaux assise sur trois caractéristiques : un appui financier important, un recours accru au mécénat culturel et une politique modernisée de la gestion des ressources humaines.
Si la dynamique des dépenses a été exceptionnelle durant la décennie qui s'achève, elle apparaît insoutenable pour l'avenir. De plus, elle se cache en partie sous les dépenses fiscales liées au mécénat.
Au cours de la dernière décennie, ces musées nationaux ont été au coeur de la politique culturelle nationale. En 10 ans, les dépenses budgétaires du ministère de la culture consacrées aux musées nationaux et à la politique muséale sont passées de 334 millions d'euros à 528 millions d'euros, soit une hausse de 58 % en euros courants et, en tenant compte de l'inflation, de 34 % en euros constants. Les dépenses ont donc augmenté deux fois plus vite que l'ensemble du budget du ministère de la culture, et trois fois plus vite que le budget de l'État. Peu de services publics peuvent se targuer d'un tel effort budgétaire de l'État.
Cet effort budgétaire est allé de pair avec l'accroissement des ressources propres des musées, entre autres par le dispositif du mécénat. La Cour n'a pas critiqué le principe même du mécénat, elle a simplement cherché à mesurer son apport. Puis elle a formulé des recommandations précises, demandant que le mécénat soit mieux chiffré, évalué et encadré. Ces opérations, lorsqu'elles portent sur des mécénats en nature, devraient donner lieu à une évaluation contradictoire de la valeur des apports. Enfin, les reçus fiscaux ne devraient être délivrés, là encore au-delà d'un certain seuil, qu'au vu d'un compte d'opération certifié.
Tout ceci relève du souci de bonne gestion et de transparence. Ainsi, lors du contrôle de Chambord, nous avons été surpris que l'opération de rénovation du célèbre escalier à double hélice ait fait l'objet d'une estimation de 192 000 euros par l'architecte en chef des monuments historiques, puis ait été effectuée par une entreprise, au titre du mécénat en nature, pour un million d'euros.
La Cour relève, par ailleurs, que les effectifs des musées nationaux ont crû de plus de 1 000 emplois au cours de la dernière décennie et elle observe, en particulier, qu'une partie des agents chargés de la sécurité et de l'accueil aurait pu être remplacée par des installations techniques.
Concernant la prochaine décennie, les équipements, nouveaux ou agrandis, généreront de surcroît un coût de fonctionnement supplémentaire. À titre d'exemples, le triplement des surfaces d'exposition du musée Picasso, en cours de rénovation, exigera 50 emplois de plus d'ici à 2013 ; le département des arts d'Islam du Louvre en nécessitera 40, seule la moitié pouvant, selon le musée, provenir de redéploiements.
Cette dynamique de dépenses nous paraît difficilement soutenable au regard de l'exigence de redressement des finances publiques. Certes, au total, les musées nationaux ne représentent qu'une petite partie des dépenses de l'État, mais rien ne justifie de les exempter de l'effort de maîtrise de la dépense publique.
Le nombre des grands chantiers programmés comme la rénovation du Grand Palais, l'espace dédié à l'art contemporain au Palais de Tokyo ou la création de la Maison de l'histoire de France pose aussi un sérieux problème de soutenabilité. C'est pourquoi nous recommandons que chaque opération de construction ou de rénovation fasse l'objet, avant sa programmation, d'un projet culturel, scientifique et économique précis. Il est en effet indispensable que l'État sache à quoi et à combien il s'engage à long terme.
Il faut améliorer l'efficience des musées pour anticiper et préparer la modération du soutien direct de l'État.
En matière de financement, la Cour a concentré ses recommandations sur les paramètres relevant d'une politique d'efficience. Trois axes d'efforts ont été mis en évidence.
D'abord, la gestion des ressources humaines doit désormais se placer sous le signe des gains de productivité, grands oubliés de la décennie écoulée, qui fut marquée par une croissance importante des emplois. La recension des bonnes pratiques ainsi que l'introduction du progrès technologique et de la contrainte d'efficience dans la muséographie devraient permettre d'abaisser le coût des fonctions d'accueil et de surveillance.
Ensuite, les activités annexes d'offre, comme les expositions, les éditions, les auditoriums devraient faire l'objet d'objectifs économiques et viser l'équilibre financier global.
Enfin, les sommes consacrées par l'État à la compensation budgétaire de la gratuité, accordée aux jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans et aux enseignants, devraient être redéployées au bénéfice d'actions ciblées vers les publics les plus éloignés de la culture. Il s'agit de redéployer les moyens consacrés à la politique de l'offre pour développer ceux de la politique des publics afin de favoriser la diversification et la démocratisation de l'accès aux musées.
Par ailleurs, nous avons remarqué que tous les grands investissements de l'État ont eu lieu en Ile-de-France, au détriment de la province. Si le plan « musées en région » qui représente quelque 80 projets est un signe de prise de conscience, c'est encore insuffisant pour un rééquilibrage territorial. Nous avons pu constater cette concentration des moyens de l'État sur l'Ile-de-France, qui aurait pu aussi être en partie rééquilibrée par une meilleure circulation des oeuvres vers la province, mais cela n'a pas été le cas. L'action territoriale des grands musées parisiens est très ralentie. Par contre, les antennes de grands musées en région, comme le Centre Pompidou à Metz et le musée d'Orsay à Giverny, contribuent à rééquilibrer la politique muséale. Il y a eu une sorte de compromis, les collectivités territoriales assurant la construction et le financement, les grands musées offrant le contenu. Nous proposons donc de rééquilibrer la politique nationale en faveur des régions et d'inciter les musées à développer leurs actions territoriales.
Ce sera au ministère de la culture de mettre en oeuvre ces recommandations, avec l'aide des parlementaires.
Je vous félicite pour la qualité de votre rapport. J'ai été surpris, voire choqué, d'apprendre que le coût définitif de la restauration de l'escalier de Chambord avait été autant sous-estimé. Trouve-t-on d'autres cas en France ?
Je me pose deux questions suite à votre exposé : d'une part, les 1 000 créations d'emplois sont-elles issues d'un redéploiement ou bien est-ce une création nette, et d'autre part, avez-vous réfléchi à la régulation de la fréquentation des musées qui est parfois décourageante ?
Je salue votre rapport remarquable mais en partie ambivalent dans ma région Nord-Pas-de-Calais. Lens a accueilli l'antenne du Louvre. Le fonctionnement et l'investissement sont à la charge des collectivités territoriales et la direction reste au Louvre. Il a fallu beaucoup de patience et d'indulgence aux collectivités territoriales pour que le chantier progresse. Nous avions suggéré que le Louvre augmente le prix de son billet d'entrée d'un euro et qu'il reverse le montant à sa filiale Louvre-Lens. Après de nombreuses protestations, il a effectivement augmenté sa politique tarifaire, mais pas à notre bénéfice. Je me pose également des questions quant à l'accès gratuit des bâtiments, l'utilisation du « pactole » d'Abou Dabi et la répartition des crédits entre les territoires.
M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes. - Le privilège du métier de la Cour est de juger le passé plus que de se projeter dans l'avenir. Toutefois, notre rapport donne aux élus et aux responsables de collectivités territoriales des armes pour se battre. Le responsable du musée du Louvre a accueilli ce rapport avec beaucoup de réticences. Il ne peut pas tout faire. Il a ses propres contraintes (nouveaux projets, obligations internationales ...). Ce n'est pas notre rôle de juger quelles sont les priorités des musées. Il ne s'agit pas d'imposer aux musées la redistribution de leurs oeuvres et de leurs moyens. Nous pouvons juste émettre quelques recommandations afin de rééquilibrer la politique territoriale des musées. Dans le cadre de la politique tarifaire, l'État peut tout à fait réfléchir à une juste redistribution d'une hausse des tarifs.
Sur la gratuité, nous n'avons pas à porter de jugement. Nous constatons une grande diversité d'opinions sur l'intérêt de cette mesure, les grands musées étant assez réservés sur ce point. Si la compensation de la gratuité est si compliquée, pourquoi ne pas se diriger vers une politique en faveur du public ?
Il n'est pas question pour la Cour de s'immiscer dans les relations entre le Louvre-Lens et les collectivités territoriales concernées. En revanche, le rapport de la Cour signale que les collectivités peuvent s'appuyer sur une action territoriale plus équilibrée et sur la diversification des publics. Ensuite, c'est un rapport de force, c'est une discussion. Un équilibre se construit, ça ne se décrète pas.
Sur la question de Chambord et du mécénat en nature, nous n'avons pas eu connaissance d'autres opérations avec un tel écart entre l'estimation initiale et les travaux réellement effectués. La recommandation de bon sens que nous faisons est que, dans le cadre de mécénat en nature, il faut absolument une expertise à partir d'un certain seuil. Dans l'exemple de la rénovation de la galerie des glaces à Versailles, qui a coûté 12 millions d'euros, nous n'avons pas eu d'estimation initiale.
S'agissant des créations d'emplois, sur les 900 créations, 400 sont dues au redéploiement d'emplois de la Réunion des Musées nationaux (RMN) et 500 sont des créations nettes.
La question de la gestion des files d'attente n'entre pas dans notre champ de compétences. Toutefois, nous avons pu constater certaines grilles horaires très séquencées, d'autres au contraire très figées. Certains musées utilisent l'instrument de la jauge (nombre maximum de personnes dans un musée dans sa globalité ou dans une salle) et d'autres pas du tout.
Concernant le Louvre-Lens, on n'a pas d'expertise sur l'accord qui lie le musée, la ville et la région.
Enfin, le débat sur la gratuité est complexe et la gratuité n'est pas, en elle-même, un élément de démocratisation. Par contre, la nouveauté joue beaucoup et là, la gratuité évite le phénomène de barrière. La gratuité a un sens les premières années de l'ouverture d'un musée.
Le Metropolitan Museum of Art (Met) de New York a fait l'expérience de donner aux enfants qui venaient dans le cadre d'une visite scolaire, un billet gratuit pour qu'ils reviennent avec leur famille. On passe d'une visite scolaire obligatoire à une visite familiale libre. Cela a un effet démultiplicateur. Cela ne coûte rien au musée car il s'agit d'un phénomène marginal qui affecte un public qui ne serait pas venu sans cette démarche. Cela donne en plus à l'enfant un rôle prescripteur. En France, les grands musées nationaux ont eu tendance à infléchir leur politique en direction des milieux scolaires.
Enfin, la manne d'Abou Dabi, de 400 millions d'euros, a été promise à de nombreux projets. Il y a une controverse entre le ministère de la culture qui estime que cet argent doit servir à financer le centre de réserve de Cergy-Pontoise, et, parallèlement, le Louvre qui estime avoir un droit de regard et qui souhaite utiliser cette somme pour la mise aux normes de la protection incendie et de secours ainsi que pour la rénovation de ses structures d'accueil. Cela laisse peu de place aux autres projets.
Sur la question de l'accueil des scolaires, on s'aperçoit que les pratiques artistiques ne sont plus financées par l'Éducation nationale mais par les collectivités territoriales. Je trouve que l'idée du billet familial est une très bonne idée. Mais y a-t-il un accompagnement aux visites du public adulte éloigné de cette forme de culture ? Nous mêmes apprécions la présence d'un guide. Enfin, je déplore, comme mon collègue, la centralisation des crédits sur l'Ile-de-France et sur certains musées.
J'ai frémi sur l'exemple de l'escalier de Chambord. Il faut se battre contre les niches fiscales. La question du public est devenue essentielle. Beaucoup de gens pensent encore que les musées ne sont pas pour eux mais souhaitent que leurs enfants y accèdent. Le succès des journées du patrimoine démontre un intérêt certain pour la culture. Tout cela n'a pas de prix mais a un coût. Que pensez-vous du Livre blanc de l'association des conservateurs de musées ?
M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes. - Nous ne sommes qu'une instance de contrôle des pouvoirs. A chacun de tirer les meilleures conséquences de nos observations. Je répète qu'il est important de subordonner toute création ou transformation de musée à l'existence d'un projet scientifique et culturel précis. La dynamique actuelle n'est plus soutenable et je pense que l'enjeu de soutenabilité budgétaire doit dépasser les clivages politiques. Cette exception culturelle de dynamique doit être inversée. Il faut rechercher l'efficience et la modération.
Je crois utile de réorienter progressivement les crédits destinés à la compensation des mesures de gratuité vers le financement d'initiatives innovantes, par exemple sous forme d'appels à projets destinés à favoriser la diversification des publics. Il n'est pas possible de se battre sur tous les fronts.
La commission entend une communication de M. Jean-François Humbert sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines (E6301), en application de l'article 73 quinquies alinéa 2 du Règlement.
Le 20 octobre 2010, notre commission examinait la proposition de loi n° 441 relative aux oeuvres visuelles orphelines déposée par Mme Marie-Christine Blandin et les membres du groupe socialiste. Lors de cette réunion, nous avons dressé plusieurs constats permettant de bâtir notre position. Permettez-moi de les rappeler :
- premièrement, les oeuvres visuelles sont difficilement dissociables du reste de l'écrit tant leurs enjeux patrimoniaux et culturels sont liés. Nous avons estimé, compte tenu des enjeux de numérisation du patrimoine écrit, qu'il serait hasardeux de distinguer le traitement des oeuvres visuelles (photographies, dessins, croquis) de celui des ouvrages qui les contiennent. C'est donc une approche globale de l'ensemble de l'écrit qu'il faut privilégier ;
- nous savions ensuite qu'une proposition de directive était sur le point d'être présentée et il nous semblait prématuré de définir un cadre législatif national sans connaître les grandes lignes du cadre juridique européen. Avec quelques mois de retard sur les délais annoncés, le projet de la Commission européenne a finalement été présenté le 26 mai dernier et nous avons décidé de nous saisir de ce texte soumis par le gouvernement en application de l'article 88-4 de la Constitution ;
- enfin la question des « droits réservés », évoquée à l'automne dernier, est une question à part entière dont les problématiques ne recoupent pas complètement celles des oeuvres orphelines. Ces dernières ne constituent en effet qu'une partie des oeuvres visuelles dont la publication n'est pas accompagnée d'une mention des auteurs. En revanche, ces deux questions ont un point commun : tout cadre juridique visant une utilisation respectueuse de la propriété intellectuelle doit nécessairement s'appuyer sur un outil permettant une recherche efficace, diligente, des auteurs ou ayants droit. Les bases de données accessibles constituent donc un défi indissociable du traitement de la question des oeuvres orphelines comme de celle des droits réservés.
Fort de ces trois considérations, j'ai examiné la proposition de directive transmise au Parlement qui traite la question des oeuvres orphelines sous l'angle de la numérisation et de la diffusion du patrimoine culturel européen.
Je souhaiterais tout d'abord souligner les aspects positifs de ce texte :
- la définition des oeuvres orphelines proposée à l'article 2 rejoint celle que nous avions arrêtée, même si les termes diffèrent légèrement. La Commission européenne mentionne une « recherche diligente » tandis que nous avions retenu l'expression de « recherche avérée et sérieuse ». L'article précise utilement que l'identification ou la localisation d'un seul ayant droit fait tomber la qualification d'oeuvre orpheline ;
- l'article 3 prévoit expressément que les États membres veillent à ce que le résultat des recherches diligentes effectuées sur leur territoire soit enregistré dans une base de données accessible au public. Cet élément est essentiel pour pouvoir concrètement mettre en oeuvre toute recherche diligente et donc tout traitement juridique des oeuvres orphelines ;
- le principe de la reconnaissance mutuelle rappelé à l'article 4 offre une sécurité juridique satisfaisante pour toutes les parties prenantes.
Cependant certaines questions soulevées à l'occasion de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Marie-Christine Blandin demeurent sans réponse :
Tout d'abord, les oeuvres visuelles ne sont pas traitées en tant qu'oeuvres indépendantes par la présente proposition de directive, comme le précise son article 11. Cette clause de réexamen prévoit de considérer cette question annuellement en fonction de l'évolution des sources d'information sur les droits d'auteur.
Pourtant, les mêmes oeuvres visuelles sont censées être prises en compte dès lors qu'elles figurent dans des ouvrages écrits, selon la présentation des éléments juridiques figurant dans l'exposé des motifs de la proposition de directive. Il est regrettable que cela n'apparaisse pas plus clairement dans l'article premier qui définit l'objet et le champ d'application de la directive.
On peut en outre se demander ce qui justifie une telle dichotomie entre les oeuvres visuelles indépendantes et celles intégrées dans des ouvrages écrits dans la mesure où, dès lors que les oeuvres visuelles de l'écrit font partie du champ d'application, cela a plusieurs conséquences :
Tout d'abord, il faudra considérer qu'une photo dont on retrouverait l'ayant droit ferait tomber le caractère orphelin de l'ouvrage dans lequel elle figure. Compte tenu des risques de complication, ne peut-on pas craindre une numérisation partielle des ouvrages laissant de côté les oeuvres visuelles et une application à deux vitesses de la directive ? On retomberait alors dans une situation juridique complexe et une vision segmentée du patrimoine écrit rejeté par notre commission.
Ensuite, en application de l'article 3 de la proposition de directive, les États membres seraient tenus d'enregistrer les résultats des recherches diligentes d'oeuvres visuelles dans une base de données accessible au public. Mais si un tel outil est mis en place, quel est alors l'intérêt de reporter ultérieurement le traitement des oeuvres visuelles en tant qu'oeuvres indépendantes ? Les bases de données constituent l'obstacle pratique dont fait mention l'article 11 en faisant référence à « l'évolution des sources d'information sur les droits d'auteur ».
Un autre point mérite d'être souligné : allant au-delà de la stricte approche institutionnelle et patrimoniale, l'article 7 précise les conditions dans lesquelles il est possible pour les bibliothèques, musées, ou établissements d'enseignement d'utiliser une oeuvre orpheline à une fin autre que celle de l'accomplissement d'une mission d'intérêt public. Cet article de la directive aura un impact direct sur le traitement, par les éventuelles législations nationales, de la question de l'utilisation des oeuvres orphelines à des fins commerciales.
Cet aspect rejoint donc précisément les sujets que nous souhaitions traiter dans le cadre de la « PPL 441 ». On ne peut que regretter qu'un pan entier du patrimoine culturel, constitué notamment des photographies détenues par les institutions patrimoniales, ne soit d'office traité par la directive. Car évidemment cela faciliterait le développement des bases de données et donc la recherche diligente qui permettra de distinguer les vraies oeuvres visuelles orphelines des autres cas pouvant constituer des formes d'abus et de violation de la propriété intellectuelle.
Au regard de ces remarques, j'ai estimé qu'il était nécessaire de vous soumettre une proposition de résolution demandant que le cadre juridique proposé pour les oeuvres orphelines de l'écrit ne se fasse pas au détriment des oeuvres visuelles.
A l'issue de ce débat, la commission conclut au dépôt de la proposition de résolution présentée par M. Jean-François Humbert, rapporteur, et décide de fixer au lundi 11 juillet 2011 à 12 heures le délai-limite de dépôt, par tout sénateur, d'amendements éventuels à ce texte, dont l'examen interviendra lors de la réunion de la commission qui se tiendra l'après-midi du mardi 12 juillet.
