Je vous remercie, Monsieur l'ambassadeur, de venir devant notre commission pour nous parler de la situation de la Birmanie, pays qui s'est engagé, depuis l'été 2011, dans un processus de transition politique et -peut-on aller jusqu'à le dire ?-, de réconciliation nationale aussi soudain que prometteur.

La visite qualifiée d'« historique » d'Alain Juppé en Birmanie, il y a quelques semaines, est intervenue au lendemain de la libération de plusieurs centaines de prisonniers politiques. Le dialogue politique semble s'instaurer peu à peu, en particulier autour de Mme Aung San Suu Kyi, prix Nobel de la Paix, dont le parti a été autorisé et qui sera candidate aux élections partielles du 1er avril prochain. Du côté du pouvoir, il semble exister une volonté d'ouverture et de démocratisation. Le régime semble aussi vouloir régler la question des minorités, avec la négociation d'accords de cessez-le-feu avec les groupes ethniques armés rebelles.

Nous avons déjà, par le passé, en Birmanie, connu l'espoir mais aussi de puissants retours en arrière. Aussi, notre commission est particulièrement intéressée par l'analyse de la situation que vous allez nous livrer. En particulier, quelle est à votre sens la réalité du processus d'ouverture engagé par le régime ? Comment se préparent les élections du 1er avril prochain, véritable test pour le pouvoir en place ? Est-on à l'abri, cette fois-ci, d'un revirement, qui amènerait certains opposants à ne pas vouloir y participer, comme ce fut le cas en 2010, premières élections depuis 20 ans, qui n'ont pas répondu aux normes démocratiques ? A moyen terme, vers quel type de « démocratie » pourrait-on se diriger dans un pays où le rôle de l'armée est encore si prépondérant ?

Et enfin, question centrale : comment la France peut-elle accompagner cette transition, compte tenu notamment de sa relation étroite avec Mme Aung San Suu Kyi ? A notre initiative, le 23 janvier dernier, l'Union européenne a franchi une première étape avec la levée des sanctions ciblées sur les dirigeants du régime. Faut-il aller plus loin et surtout à quel rythme ?

A mon tour, je souhaiterais, en ma qualité de président du groupe d'amitié France Asie du Sud-Est, remercier M. Thierry Mathou de sa présence. Cette audition fait suite au mouvement de démocratisation amorcé en Birmanie depuis quelques mois et à la visite dans ce pays du ministre français des affaires étrangères, M. Alain Juppé, mi-janvier. Des élections doivent avoir lieu le 1er avril prochain. Le groupe d'amitié sera naturellement très attentif à ces évolutions.

Merci tout d'abord, Messieurs les présidents, pour votre accueil. Je vais vous présenter les ressorts mais aussi les limites de ce que nous pouvons appeler désormais, et je le fais sans hésitation quant à moi, la transition démocratique à l'oeuvre en Birmanie. Pourquoi intervient-elle maintenant ? Quelles sont ses conséquences, notamment pour la France ?

En introduction, je dirais qu'elle est caractérisée par trois facteurs singuliers. D'abord, c'est une transition octroyée par le pouvoir en place : elle a en effet été prévue par la junte désormais dissoute, ce qui la distingue nettement des printemps arabes nés de la révolte de la rue, ou encore de la transition libyenne accélérée par une intervention extérieure. Cette transition a été voulue et pensée par l'ancien régime. Deuxièmement, elle n'est pas le fruit de l'altruisme de l'ancienne junte, mais le résultat d'un calcul d'intérêts bien pesés, plus ou moins légitimes, rendant la démocratisation nécessaire. Enfin, Mme Aung San Suu Kyi, « la Dame », comme on l'appelle en Birmanie, n'est pas à l'origine de cette transition démocratique, malgré sa visibilité nationale et internationale. Elle est toutefois appelée à y jouer un rôle croissant.

Pourquoi l'ouverture du régime s'effectue-t-elle aujourd'hui ? J'y vois principalement trois raisons. D'abord, la junte en place jusqu'à l'année dernière était confrontée à la question de la succession du précédent dirigeant. Fréquemment, les nouveaux dictateurs ont pour réflexe d'emprisonner leur prédécesseur. L'ancien président, en quelque sorte pour s'assurer ce que l'on pourrait qualifier une « retraite tranquille », a choisi d'organiser une transition en douceur, en sept étapes, planifiées dès 2002. Et, de fait, le régime précédent a fait ce qu'il annonçait. Naturellement, des conservatismes se sont exprimés. Et si l'évolution de fond est très positive, les principaux défis démocratiques n'ont pas encore été surmontés, comme, par exemple, celui du rôle de l'armée qui reste important dans les institutions ou encore des privilèges économiques dont jouissent nombre d'affidés de l'ancien régime. Ces paramètres n'ont en effet pas encore été remis en cause.

Deuxième cause de la transition, les considérations économiques. Dans les années 50, la Birmanie était le pays le plus riche de la région, premier exportateur mondial de riz, disposant de ressources minières et agricoles. Deuxième pays de l'Asie du Sud-Est en superficie, ce pays de plus de 50 millions d'habitants est aujourd'hui l'un des plus pauvres du monde. Pour maintenir leur rente de situation, l'économie de prédation ayant atteint ses limites, mais également pour développer l'économie au profit de la population -priorité désormais affichée par le régime actuel- les dirigeants de l'ancien régime avaient pris conscience du besoin d'accéder aux circuits de financement internationaux, mais aussi de la nécessité de mettre en oeuvre une nouvelle politique économique. Le retard de développement est frappant par rapport aux autres pays de la région ; il a agi comme un déclencheur de la libéralisation politique, elle-même clé d'accès, par le biais de la levée des sanctions, aux financements du FMI et de la Banque mondiale.

La troisième raison de cette ouverture est la pression internationale exercée sur la Birmanie. Il s'agit d'abord du poids de la Chine, partenaire sinon exclusif du moins prédominant, tant sur les plans économique que politique et militaire. La Birmanie cherche à diversifier ses relations. Tant les gouvernants que la population ont une « soif d'occident » et, singulièrement, une soif d'Amérique. Il s'agit ensuite de l'insertion de la Birmanie dans son environnement régional. Le pays a obtenu une victoire diplomatique importante avec la présidence de l'ASEAN en 2014, et souhaite être à la hauteur de cet objectif. L'intégration régionale va s'accélérer en 2015 puisqu'une convergence économique des pays membres de l'ASEAN les engagera dans une unification plus poussée. Enfin, les sanctions, qui ont pu paraître inefficaces en ce qu'elles n'ont pas permis de circonvenir le régime birman, ont toutefois joué un rôle important à plusieurs titres : tout d'abord les généraux birmans ne pouvaient se satisfaire durablement de leur marginalisation internationale, y compris sur un plan personnel : impossibilité de circuler librement ou d'envoyer leurs enfants étudier aux Etats-Unis ou dans l'Union européenne. Cette mise au ban de la scène internationale a fini par produire des effets. Ensuite, et surtout, comme je le disais, les sanctions imposées par les Occidentaux ont bloqué l'accès aux financements internationaux.

C'est donc une analyse objective et pragmatique qui a amené le régime à s'ouvrir et à engager une transition démocratique. La France et l'Union européenne l'évaluent à l'aune de trois critères.

Le premier est la réalité de l'ouverture politique, pour laquelle on peut estimer que des étapes très importantes ont été franchies. Après la mise en place du nouveau régime, en mars dernier, une période d'observation s'est tout d'abord installée jusqu'à la mi-juillet, faite essentiellement de déclarations d'intentions. Une deuxième phase s'est enclenchée mi-août avec un événement important : le Président de la République a pris l'initiative d'une rencontre avec Mme Aung San Suu Kyi, contact qualifié par elle d'excellent, et qui a permis l'enclenchement d'un processus vertueux.

Je rappelle que Mme Aung San Suu Kyi n'est pour rien dans le déclenchement du processus d'ouverture politique, mais les autorités ont intégré son extraordinaire popularité. Elle fait désormais partie de leur stratégie d'ouverture. Son image a d'ailleurs quelque peu changé : jusqu'à la mi-juillet, elle était l'icône au-dessus de la mêlée, aux objectifs et à la stratégie imprécis, incarnant la lutte pour les droits de l'homme. Après sa rencontre avec le Président de la République, la « Dame » a changé d'approche, jugeant ce dernier digne de confiance. Je rappelle qu'en novembre 2010 elle avait choisi, dans le même cadre constitutionnel qu'aujourd'hui, de ne pas participer aux élections compte tenu du poids excessif de l'armée. Sa décision est aujourd'hui de participer aux élections du 1er avril prochain, ce qui reflète un changement d'orientation et une volonté de ne pas rester au bord de la route et d'accompagner le changement, quitte à prendre des risques et à être critiquée, à l'intérieur comme à l'extérieur, pour son engagement. Un deuxième motif pourrait être qu'une fois élue, elle pourrait peser plus directement et, en particulier, avoir un accès direct aux militaires, qui, avec le parti gouvernemental, l'USDP, formeront toujours la majorité du Parlement, puisque je rappelle que les élections du mois d'avril ne concerneront qu'une cinquantaine de sièges sur plus de 600 et ne seront donc pas de nature à changer le cours des choses. Dans chacune des deux assemblées birmanes, un quart des sièges est toujours réservé aux militaires. Considérant ces derniers comme l'une des clés de l'évolution politique du pays, elle souhaite pouvoir engager un dialogue constructif avec les militaires du Parlement pour obtenir une réforme de la Constitution, et ce avant les élections générales à venir en 2015.

L'évolution du processus politique est donc positive et encourageante : le principal parti d'opposition est légalisé, il fait campagne, ses leaders, au premier rang desquels Mme Aung San Suu Kyi, se déplacent librement et suscitent l'enthousiasme populaire. Tout laisse à penser aujourd'hui que la clarté et la transparence des élections seront respectées même s'il convient de rester vigilant. Paradoxalement, on peut relever que le président en place à créé les conditions d'une victoire de l'opposition, au terme d'un calcul -mesuré, puisque seulement 48 sièges sur plus de 600 sont en jeu-, les prochaines élections partielles faisant figure de test de la démocratisation du pays.

Il existe d'ailleurs une certaine « surenchère à la démocratisation » au sein du régime, qui me paraît être une clé de lecture interne plus pertinente que le traditionnel clivage entre réformateurs et conservateurs. En effet, les deux hommes forts sont actuellement le Président de la République et le Président de l'Assemblée nationale. Ce dernier a pris l'initiative, dès la deuxième session parlementaire ouverte sous le régime de la nouvelle Constitution, de dépasser les quinze jours annuels de réunion, pour siéger finalement plusieurs mois. La troisième session vient de s'ouvrir. Le Président de la chambre basse, aux ambitions politiques avérées, pour exister face à l'exécutif, fait de la surenchère en démocratisation, ce qui me paraît un processus politique à la fois inédit et plutôt vertueux.

Le sort des prisonniers politiques est le deuxième sujet majeur aux yeux de la France. Le régime birman procédait couramment à des incarcérations arbitraires de prisonniers politiques. On assiste, depuis quelques mois, à des libérations massives. Au-delà de la polémique sur les chiffres exacts, on peut constater que l'ensemble des grands leaders, moines, étudiants, syndicalistes, ont été libérés. La France a toujours insisté et insiste encore sur la libération de tous les prisonniers politiques et renvoie à une discussion bilatérale interne à la Birmanie pour la détermination précise de leur nombre. Nous insistons également pour que le CICR soit autorisé à retourner dans les prisons birmanes. Le dossier des prisonniers politiques évolue favorablement ; la visite d'Alain Juppé, en janvier, est intervenue au lendemain de la libération de plus de 200 prisonniers politiques. Le ministre d'État a pu rencontrer les principaux leaders libérés. Nous faisons un suivi très précis de cette question et invitons les autorités birmanes à poursuivre sur la voie qu'elles ont ouverte.

Reste la question la plus difficile, celle de la situation des minorités ethniques en Birmanie. 30 % des Birmans ne sont pas des Bamars. Onze groupes armés se sont engagés dans la rébellion. Le pays a connu une récente phase de tension en juin dernier, notamment dans le Kachin. Le Gouvernement a fait preuve de bonne volonté sur la question puisque 10 groupes armés ont désormais signé un accord de cessez-le-feu. Seul le groupe Kachin ne l'a pas encore fait. En effet, le Gouvernement a une stratégie en trois étapes, qui vise d'abord à conclure des accords de cessez-le-feu séparés avec chaque groupe armé, puis à engager des discussions bilatérales sur leur situation économique et leurs droits politiques, avant de soumettre enfin un accord global au Parlement. Le groupe Kachin refuse ce séquençage et souhaite discuter simultanément de la question du dépôt des armes et des droits économiques et politiques. Tout récemment, il y a à peine quatre jours, le principal conseiller politique du Président de la République m'a indiqué que le régime acceptait de mener ces deux dialogues de front, ce qui serait un signal très positif s'il est confirmé.

La transition birmane, pour encourageante qu'elle soit, comporte toutefois certaines limites. Il faut d'abord s'interroger sur la nature même d'un processus « octroyé » par les dirigeants, sans réelle implication du peuple. Ensuite, il faut observer qu'aucune réforme économique concrète ayant des impacts directs pour la population n'a pour l'instant été entreprise, aucune stratégie fixée en la matière, aucune priorité définie.

Des tensions pourraient se manifester, en particulier, s'agissant de la situation économique des minorités ethniques. J'ajoute que les clans des barons de la drogue et autres trafiquants ont intérêt au maintien du statu quo, de même que certains extrémistes, qu'ils soient en exil ou dans le pays. Enfin, la volonté réformiste du sommet peine à être transformée par la technostructure, puisque la bureaucratie hésite encore sur la conduite à tenir. On estime que, sur le cercle de la soixantaine de dirigeants birmans, trente sont convaincus de l'intérêt de la réforme, une petite dizaine de « conservateurs » résistant à toute évolution, les autres hésitant entre les deux attitudes. D'une façon générale, l'administration mal formée, est encore peu réactive. Le principal problème est l'absence d'expertise et de formation. Par le passé, la junte s'est employée à détruire les corps intermédiaires qui structuraient la société, à l'exception notable bien évidemment de l'armée (et des corps monastiques). Les professions libérales ont été désorganisées, les universités, fermées pendant quatre ans, ont été reléguées à la périphérie des villes. Jusqu'à présent, l'armée a joué le jeu de la transition : rentrée dans ses casernes, elle ne contrôle plus la gestion quotidienne des affaires gouvernementales. Mais le véritable test sera la mise en oeuvre de réformes économiques qui devront s'attaquer réellement à la corruption et aux potentats.

Comment la France accompagne-t-elle ce mouvement ? La récente visite du ministre d'Etat, Alain Juppé, a eu trois effets directs. D'abord, la levée du verrou psychologique : dans les cercles de décision, mais aussi dans l'opinion publique et dans les médias, la Birmanie faisait l'objet d'une approche souvent manichéenne; cette visite a mis en lumière une réalité plus complexe. Ensuite, la France a eu un rôle moteur au sein du Conseil européen pour amorcer comme l'a souhaité le ministre d'Etat la levée des sanctions par étapes, dans le cadre d'un processus d'adaptation de la position commune qui doit être conclu d'ici la fin avril. Enfin, le ministre a annoncé l'augmentation des moyens, notamment de coopération, alloués à la Birmanie, dans des domaines comme la culture et l'accompagnement de la société civile. Je souligne l'environnement très compétitif qui se dessine en Birmanie, y compris en matière de coopération : Américains, Britanniques, en particulier, mais aussi Allemands ou Australiens se préparent. Il me semble essentiel d'être présent aux côtés du peuple birman, en engageant une normalisation progressive de notre relation avec ce pays non seulement sur le plan politique, mais aussi, et ce sera la dernière étape, dans le domaine économique.

La Birmanie est-elle en voie de disposer de l'arme nucléaire ? Y a-t-il des connexions avec la Corée du Nord, voire l'Iran ou la Syrie ? Qu'en est-il des investissements étrangers ? Un coup d'État est-il envisageable ?

Quelle est la position de la Chine face à la transition engagée en Birmanie ? Le rôle personnel joué par le président dans l'évolution du régime me semble singulier. Un individu peut-il engager seul une telle transition sans qu'elle soit adoptée par le clan dirigeant. ? Comment un dictateur peut-il devenir un démocrate ? Face à la concurrence qui se prépare avec la libéralisation économique future, le quai d'Orsay a-t-il renforcé nos moyens sur place ?

L'évolution du régime est plus rapide qu'attendu. Je salue la réactivité de la diplomatie française : la visite d'Alain Juppé était bienvenue et a entraîné des mesures concrètes et bénéfiques. Face à la concurrence que vous décrivez, comment coordonner les différents dispositifs européens sur place ? La nomination d'un ambassadeur représentant l'Union européenne est-elle de nature à faciliter cette coordination ? Quel rapport Mme Aung Suu Kyi entretient-elle avec le reste de l'opposition birmane ? Quelles évolutions sont envisageables dans le cadre constitutionnel actuel ? Le problème ethnique a été par le passé le prétexte à l'intervention des militaires. Quelle réaction auront-ils si une solution fédéraliste se profile ?

Je suis, en tant que co-rapporteur, avec mon collègue Jean-Claude Peyronnet, de la coopération et de l'aide au développement, très attentif à l'évolution en Birmanie. Les fonds d'aide au développement, tant de l'Union européenne que de l'AFD, doivent être mobilisés. Avez-vous des préconisations précises en matière d'aide au développement ?

Je salue le grand spécialiste de la Chine que vous êtes, Monsieur l'ambassadeur. Quelle chance est la vôtre de vous inscrire dans l'histoire de la Birmanie ! Le voisin chinois voit certainement d'un mauvais oeil la transition démocratique en Birmanie. Quelles sont les manoeuvres -sûrement discrètes- de Pékin, s'appuyant sans doute sur les éléments les plus conservateurs de la junte, pour freiner cette envie d'occident que vous nous décrivez ?

On ne peut que s'étonner de la capacité d'un seul homme à engager tout un pays dans la transition démocratique. Ce qui m'amène naturellement à vous poser la question du risque d'un coup d'Etat. Les trafics de drogue et d'émeraude sont-ils toujours aussi profondément implantés ?

Combien y-a-t-il de Français en Birmanie ? Quelle est la proportion de binationaux ? Les Français peuvent-ils y travailler ?

La question de l'accession de la Birmanie à l'arme nucléaire constitue une préoccupation légitime, qui a mobilisé l'attention de la communauté internationale. Il a existé par le passé des velléités de coopération avec la Corée du Nord en la matière. On estime qu'aujourd'hui elles ont été abandonnées, sans doute faute de moyens financiers et techniques. Il convient toutefois de rester vigilant.

S'agissant des investissements directs étrangers, on peut prévoir, à la levée des sanctions, une « ruée » vers la Birmanie. Mais ce pays restera longtemps très compliqué pour les investisseurs, en l'absence de cadre juridique stable et de visibilité sur la politique macro-économique. Pour prendre une image, la Birmanie s'apparente à « une mine d'or dont les tunnels ne sont pas encore creusés », elle ne sera pas tout de suite un eldorado économique.

Le risque d'un coup d'État ne peut pas être totalement écarté, même si, par le passé, ce ne sont pas les jeunes cadres de l'armée mais bien les hauts gradés, ceux là même qui adhèrent aujourd'hui à la réforme, qui en ont été les initiateurs. Ainsi le nouveau chef d'état-major, est un allié objectif du président de l'Assemblée nationale, qui appuie la transition démocratique. Qu'en sera-t-il lorsque les intérêts cruciaux de l'armée seront mis en cause ? L'hypothèse d'un coup d'État reste envisageable, même si elle n'est pas aujourd'hui le scénario le plus probable.

L'évolution de la Birmanie suscite probablement des interrogations en Chine, qui est son principal partenaire économique et politique. Pékin ne peut qu'être attentif à la diversification des partenariats à laquelle aspire la Birmanie. Les Etats-Unis, par exemple, avancent vers ce pays avec de nombreux objectifs, parmi lesquels, naturellement, l'ouverture politique et la promotion des droits de l'homme, mais aussi, ne l'oublions pas, dans le cadre d'une stratégie globale, avec des objectifs plus géostratégiques. Quel peut être en Chine le retentissement d'un « modèle » birman en devenir, celui d'un régime autoritaire secrétant lui-même les germes de sa propre transformation... ? La question reste posée. Pour avoir passé 15 ans en Chine, je ne doute pas que les évolutions en Birmanie intéressent, voire interpellent les Chinois, officiels et société civile, s'agissant, par exemple, de mutations en cours chez leur voisin, comme la libéralisation de l'internet, aujourd'hui effective en Birmanie, l'adoption de législations progressistes, comme la récente loi sur la liberté d'association et le droit syndical ou la capacité de la principale opposante au régime Mme Aung San Suu Kyi à organiser librement des réunions politiques auxquelles participent des milliers de personnes.

Le facteur personnel et le poids du Président Thein Sein ont en effet été tout à fait décisifs. .Le Président, que certains considéraient comme faible voici un an, s'est affirmé au cours des mois. Il a pris des décisions marquantes comme celle de suspendre la construction d'un projet de barrage majeur qui correspondait à un très lourd investissement chinois dont de nombreux militants associatifs critiquaient l'impact sur l'environnement.

Monsieur Gorce, vous avez raison de souligner la nécessité de renforcer la coordination européenne. Un premier cap sera franchi en avril avec la visite de Mme Ashton qui devrait inaugurer un bureau de l'Union européenne à Rangoun. Son existence facilitera certainement l'action des Etats membres présents sur place : Allemagne, Royaume-Uni, Italie et France. S'agissant des relations entre la LND et les autres mouvements d'opposition, c'est un sujet en devenir. « La Dame » n'est pas la seule représentante de l'opposition même si elle est aujourd'hui la figure tutélaire de cette opposition dont la popularité est sans égal. Certains partis ont participé à l'élection de novembre 2010. On peut s'interroger sur la capacité des oppositions à se fédérer. Dans la perspective des élections partielles du 1er avril, il n'existe pas de projet d'union des oppositions. C'est un facteur d'incertitude, dans un pays où il est de coutume de dire que deux Birmans autour d'une table créent trois partis politiques ! La scène politique est aujourd'hui morcelée et l'ouverture s'accompagne d'une multiplicité d'initiatives, avec un risque de factionnalisation.

Quant à l'évolution à moyen terme, le cas échéant vers une structure fédérale, c'est aujourd'hui une inconnue. Cette question pourrait être posée dans le cadre de la troisième étape du processus de réconciliation nationale, celle de la convention nationale avalisée par le Parlement. A l'heure actuelle, la question du schéma institutionnel et de l'équilibre entre le centre et la périphérie n'a pas de réponse. Il faut dire que cette question très ancienne est au coeur de la construction birmane depuis près de soixante ans...

Sur l'aide au développement, une première étape pourrait être franchie prochainement si l'AFD est autorisée, comme l'a souhaité le ministre d'Etat à intervenir en Birmanie. Nous ne ferons pas jeu égal avec les Britanniques, qui disposent de sommes cinquante fois supérieures aux nôtres, non plus qu'avec les Australiens ni les Américains. Je préconise donc que notre aide soit ciblée sur trois secteurs qui correspondent tant à des besoins transversaux birmans qu'à un réel savoir-faire français : l'éducation, la santé et l'environnement. Il faut éviter de se disperser.

Les trafics de pierres précieuses existent bien sûr, et les sanctions sont largement détournées dans ce domaine. La Birmanie produit deux-tiers des rubis mondiaux, qui se retrouvent en Occident après avoir été distribués via des filières chinoises et thaïlandaises. La levée des sanctions pourraient, à terme, assainir la situation. Il en va de même pour les trafics de bois (le teck). Le trafic de drogue est le plus « prospère ». Certaines enclaves sont sous le contrôle de groupes armés qui ont un intérêt manifeste au maintien du statu quo, l'émergence d'un État organisé et structuré ne pouvant que remettre en cause leurs activités.

La communauté française en Birmanie, bien que réduite (environ 300 Français) est très dynamique et la plus importante des pays de l'Union européenne. Elle se décompose en trois groupes d'importance à peu près équivalente : le personnel de Total, seul investisseur installé en Birmanie, les représentants des ONG travaillent dans l'humanitaire et des Français au long cours installés depuis longtemps, dans le secteur du tourisme, en particulier. Les touristes français sont les plus nombreux, après les Américains, en croissance de 50 % l'an passé.

Le Parlement birman semble désireux d'instaurer une coopération technique avec les assemblées françaises.

Cette coopération ne peut être que bienvenue, dans la mesure où elle s'inscrit en cohérence avec les actions de la France en faveur d'une meilleure gouvernance de ce pays. Le renforcement des compétences techniques du Parlement birman ne peut être que très positif, d'autant qu'il existe en la matière un réel besoin.