Nous vous accueillons aujourd'hui dans le cadre d'une mission demandée par le groupe communiste, républicain, citoyen et écologique sur la gratuité des transports collectifs : est-ce une fausse bonne idée ou une révolution écologique et sociale de permettre à tous les citoyens de se déplacer sans contrainte ? En tant qu'opérateur, votre présentation et les échanges que nous aurons avec vous permettront d'alimenter notre réflexion.

Keolis est un groupe spécialisé dans les mobilités partagées dont le chiffre d'affaires s'élève à environ 6 milliards d'euros : un peu plus de 3 milliards d'euros en France, dont environ 1,9 milliard pour le seul transport urbain.

Keolis est l'opérateur de 86 réseaux payants pour des métropoles comme Lyon, Lille et Bordeaux, mais aussi des agglomérations plus petites comme Morlaix ; nous opérons également 5 réseaux gratuits pour de petites collectivités : Châteauroux, qui est la plus importante et a choisi la gratuité totale en 2001, Chantilly et Pont-Sainte-Maxence dans l'Oise, Vitré en Ille-et-Vilaine et Nyons dans la Drôme.

S'agissant de la gratuité, le premier point essentiel à prendre en compte est qu'elle relève, comme toutes les problématiques de tarification, d'une décision de l'autorité organisatrice. En tant qu'opérateur, nous exploitons un réseau selon les conditions que cette autorité organisatrice a déterminées, même s'il est gratuit ou pratique une tarification sociale. J'insiste sur ce point car, en tant qu'opérateur, nous pouvons vous présenter un retour d'expérience et vous faire part de plusieurs idées, mais la responsabilité de la tarification n'incombe qu'à la collectivité locale.

En général, la première raison mise en avant pour le passage à la gratuité concerne la réduction de la part modale de la voiture, et les nuisances qui y sont associées - pollution et congestion. Pourtant, et même si peu d'études précises sont disponibles, on constate souvent que, en pratique, la part modale de la voiture individuelle baisse très peu.

À Châteauroux, où nous avons un recul de 17 ans, le report modal de la voiture individuelle vers les transports collectifs a été très faible - entre 1 et 2 points. Si la fréquentation sur le réseau a été multipliée par trois, c'est essentiellement en raison du report des personnes qui pratiquaient la marche à pied ou le vélo, et de l'intensification des voyages des personnes qui utilisaient déjà les transports en commun. Il faut tout de même noter que la congestion n'est pas un problème majeur à Châteauroux.

D'après les premiers éléments dont nous disposons, il semblerait que le critère économique n'incite pas particulièrement les gens à renoncer à l'usage de la voiture. Certains doivent renoncer à prendre les transports en commun pour des raisons économiques, mais ces personnes n'utilisent pas non plus de voiture, dont l'usage revient de toute façon plus cher encore. Les automobilistes mettent en avant la praticité et le confort de la voiture individuelle, en particulier lorsqu'ils ont des personnes ou des charges à transporter, ou que leurs horaires ne sont pas réguliers. Parmi les critères qui incitent les automobilistes à changer leurs pratiques, on compte les contraintes de circulation et le durcissement de la politique de stationnement. L'amélioration de l'offre de transports peut également jouer un rôle non négligeable dans le report modal vers les transports collectifs : lorsque l'on sort le soir pour aller au spectacle ou au restaurant, on veut être sûr d'avoir une solution de retour sans être pour autant certain de l'heure de fin de soirée. Donc, sans idéologie aucune et en restant pragmatique, la gratuité des transports n'incite pas au report modal de la voiture individuelle vers les transports collectifs.

Par ailleurs, pour avoir sondé les associations d'usagers de la plupart des réseaux que nous gérons, la première demande concerne l'amélioration de l'offre et de service, bien avant la gratuité. Lorsque les réseaux sont saturés, comme c'est le cas dans la plupart des métropoles, les usagers attendent plus de capacité ; dans les plus petites agglomérations, la demande porte sur une extension du service le week-end, notamment le dimanche, jour où il n'existe parfois aucun transport en commun. Parfois, on nous demande également d'améliorer la sécurité.

Certains disent que la gratuité est un acte de justice sociale. Nous pensons que le transport public est, en soit, un élément d'équité. En effet, c'est un service public onéreux, financé en grande partie par les collectivités, et qui est accessible à tous à un prix raisonnable. Il faut savoir qu'en France, l'usager ne paie que 32 % du coût de fonctionnement des transports, et cette part descend à 20 % si l'on intègre les coûts d'investissement. Lorsque l'on connaît la diversité du réseau, en particulier dans les grandes agglomérations, qui ont des lignes de bus, de métro, de tramway, voire de funiculaire ou de téléphérique, le coût payé par l'usager paraît raisonnable. En tant qu'opérateur, nous considérons que la gratuité revient à se priver de recettes, et donc à pénaliser ceux qui ont peu de moyens. Pour vous donner un ordre d'idée, les recettes de billettique de Keolis s'élèvent à 630 millions d'euros en 2018, ce qui représente plus de la moitié du chiffre d'affaires total. À Lyon, le chiffre d'affaires s'élève à 245 millions, à Lille, 96 millions. Pour nous, la justice sociale passe donc plus par une tarification solidaire, qui consiste à moduler le prix d'un abonnement en fonction des revenus du foyer - sur la base du quotient familial -, que par la gratuité. J'en profite pour rappeler que le quotient familial tel que défini par les allocations familiales ne correspond pas à celui déterminé par l'administration fiscale. Or, la tarification solidaire se fonde sur le premier, mais la moitié des bénéficiaires potentiels ne sont pas connus des caisses d'allocations familiales : il faudrait trouver une solution pour améliorer cette situation, de façon à être le plus équitable possible sans pour autant se priver de recettes.

On entend parfois que la gratuité dégrade la valeur accordée aux transports en commun. À Châteauroux, les incivilités ont augmenté au cours des premières années après la mise en place de la gratuité - tags, vandalisme. Passée une période de transition, les choses se sont résorbées et il n'y a pas plus de problèmes que sur d'autres réseaux. Les agressions du personnel sont même moins importantes, puisque celles-ci résultent généralement d'un contrôle des titres qui dégénère.

En tant qu'opérateur, se priver d'une ressource financière alors que les usagers demandent plus de services représente une vraie difficulté, plus importante à mesure que la fréquentation augmente. D'ailleurs, à Châteauroux, la vitesse commerciale a diminué de 1,5 km/h après le passage à la gratuité, car les usagers étaient plus nombreux et les montées et descentes à chaque arrêt ont été allongées.

Ensuite, tant les opérateurs que les autorités organisatrices de transport sont très attentifs à préserver ce bien rare qu'est le versement transport. Vous êtes probablement tous familiers de cette disposition, mais je rappelle le principe : toutes les entreprises et administrations de plus de neuf salariés se voient prélever par l'Urssaf une cotisation sociale dont le montant, déterminé par l'autorité organisatrice des mobilités en fonction d'un barème fixé par le législateur, sert à financer les transports publics. Compris entre 0,3 % et 3,3 %, il dépend de la taille de l'agglomération et des équipements du réseau.

Le taux plancher pour les plus petites communes est de 0,55 % actuellement. Nous avons cherché à l'abaisser, mais l'amendement a été rejeté. Nous verrons si nous parvenons à obtenir 0,3 % en commission mixte paritaire.

Le versement transport n'existe qu'en France, c'est un dispositif précieux qui nous permet d'avoir des réseaux de transports urbains de bonne qualité, plus développés que dans des villes de tailles comparables dans d'autres pays.

Nous craignons que le développement de la gratuité ne conduise des organisations comme le MEDEF - dont l'attachement au versement transport est particulièrement limité -, à redoubler ses critiques. Le nouveau président du MEDEF a d'ailleurs déclaré que le maintien du versement transport devait s'accompagner de la possibilité, pour chaque entreprise, de discuter avec les partenaires sociaux de l'affectation de la somme - la reverser aux autorités organisatrices ou la transformer en primes de mobilité versées directement aux salariés, pour s'acheter un nouveau vélo par exemple. Si un tel choix est donné aux salariés, que ce soit dans le public ou le privé, la réponse sera toujours - à l'exception peut-être de quelques petits cabinets bobos parisiens - en faveur d'une prime dont ils sont directement bénéficiaires.

Le versement transport n'étant pas aujourd'hui trop contesté, il serait dommageable de mettre en place des politiques qui mèneraient à le critiquer davantage et à le remettre en cause.

Dernier élément à prendre en compte : la gratuité n'est pas réversible, l'exemple de Châteauroux en est la preuve, et le risque existe que la population attende qu'elle soit étendue à d'autres services publics. En dehors de l'Ile-de-France, qui est un cas particulier, la part modale des transports publics se situe généralement entre 5 % et 10 % des déplacements - jusqu'à 19 % des déplacements à Lyon. Certains estiment tout de même que ce service est essentiel et que cela justifie la gratuité. Or, l'eau peut sembler un service public bien plus essentiel que les transports, et vous pourriez décider que l'eau doit être gratuite à hauteur d'un certain volume par famille. Et si l'eau est gratuite, pourquoi la cantine scolaire ne le serait-elle pas, alors même que l'école est obligatoire ? Il faut être bien conscient de ce risque d'extension.

Pour répondre à votre question liminaire, je dirais donc que la gratuité des transports collectifs est plutôt une fausse bonne idée. Toutes les intentions sont louables, mais leur traduction concrète, dans ce cas, dessert les objectifs.

Certains réseaux pratiquent une gratuité partielle, qui peut être catégorielle (en fonction de l'âge, du statut, des événements) ou temporelle (le samedi matin par exemple).

À Lyon, le réseau est gratuit pendant la fête des Lumières, c'est une décision de l'autorité organisatrice et cela a un coût. En ce qui concerne les épisodes de pollution, c'est d'abord le préfet qui en détermine le déclenchement, et l'autorité organisatrice peut déclencher la gratuité, ou encore, ce qui est plus pratiqué, un prix à la journée (dans la majorité des cas, le prix du ticket à l'unité devient le prix du ticket à la journée). Cette question constitue désormais un sujet dans nos contrats de négociation.

J'ai en effet plutôt évoqué le cas de la gratuité globale. S'agissant de la gratuité ponctuelle pour des événements, elle n'a pas d'effet structurel sur l'utilisation des transports en commun.

Il existe aussi quelques exemples de gratuité liée à une offre particulière, comme des navettes de centre-ville à Narbonne, Dreux ou encore Arras.

Avez-vous des exemples de gratuité pour les collégiens ou les lycéens ? Certaines métropoles se posent aujourd'hui la question.

Et surtout qui paye ?

Nous avons des exemples de réseaux gratuits pour tous les moins de 18 ans ou pour les collégiens. Le problème réside dans les augmentations du périmètre des transports urbains, comme à Montbéliard. La difficulté a alors pu être liée au transfert de compétence du transport scolaire des départements vers les régions en 2017. Dans les départements dans lesquels le transport scolaire était gratuit, cela représentait un aller matin et un aller soir 170 jours par an, ce qui peut être difficile à contrôler s'il n'y a pas de billettique.

Si je prends l'exemple de la métropole de Lyon, les collégiens ont un abonnement pour toute la journée, pas seulement le matin. Pour vous, cela ne changerait rien dans la gestion ?

Nous préférons que les jeunes aient un abonnement pour tout le service. Notre enjeu est en effet de les fidéliser en tant que futurs adultes et de faire en sorte qu'ils ne perçoivent pas les transports publics comme une contrainte.

Je pense que vous avez raison d'aborder la gratuité partielle, car nos réflexions ne s'arrêtent pas à la gratuité totale. Je souhaitais revenir sur la notion de gratuité, derrière laquelle se trouve également la notion d'accessibilité, c'est-à-dire de facilité d'accès aux transports. Doit-on considérer les transports comme un service librement accessible au même titre que l'éducation ou la santé ? Ceci pose la question des financements : si l'on raisonne toujours selon le même périmètre la suppression de la billettique correspond en effet à la suppression d'une source de financement. Mais nous essayons aussi de réfléchir à d'autres pistes de financements, qui pourraient être utilisées par les collectivités qui souhaitent passer à la gratuité. Avez-vous connaissance d'autres financements ? Cette question du financement est importante, comme nous avons eu l'occasion de le voir au cours de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités.

Je souhaitais enfin revenir sur le sujet des études : très peu d'études existent sur les réseaux qui ont mis en place la gratuité totale. J'ai l'impression qu'il y a beaucoup d'a priori, concernant le report modal lié à la voiture par exemple. La seule étude dont j'ai eu connaissance est celle de Bruno Cordier, de l'Adetec, qu'il a réalisée pour l'Ademe sur Châteauroux. Il y avance que 50 % des nouveaux utilisateurs des transports publics utilisaient leur voiture auparavant. D'après lui, un tiers des nouveaux usagers ne se déplaçaient pas. Bientôt, l'étude portant sur la gratuité à Dunkerque nous permettra peut-être de préciser les choses. Mais c'est un point de vigilance que de partir avec des a priori qui ne sont pas complètement fondés. De la même manière, nous ne disposons pas d'études autres que celles des usagers, qui prendraient compte les personnes qui n'utilisent pas les transports, alors même que le but de la réflexion est de savoir si la gratuité pourrait permettre à ces personnes de les emprunter.

Peu d'études ont en effet été menées de façon approfondie sur la gratuité. Nous attendons aussi l'étude du Groupement des autorités responsables de transport (GART) qui doit être présentée le 13 ou le 14 juin à Nice. Sur les réseaux, nous avons cherché à regarder la fréquentation, le nombre de voyages par habitant, la vitesse commerciale. Nous avons remarqué que la part de la voiture individuelle n'avait diminué que de manière marginale. En revanche, nous avions réalisé, il y a six ou sept ans, une étude dans cinq pays, qui consistait à demander aux usagers ce qui les pousse à abandonner la voiture au profit des transports en commun. Les réponses les plus fréquentes concernaient la difficulté à trouver une place de stationnement, le coût du stationnement, le coût du carburant, l'efficacité des transports publics et, enfin, l'impact environnemental. Ainsi, c'est davantage la contrainte qui pèse sur l'utilisation de la voiture qui amène à changer de comportement plutôt que sur les transports publics.

Concernant le financement, en Europe, le voyageur paye généralement 50 % des coûts de fonctionnement. En France, ce chiffre s'élève à un peu plus de 30 %. Dans beaucoup de pays, le transport public urbain s'autofinance par ce que payent les voyageurs. Ensuite, des réflexions ont été menées pour essayer, notamment, de capturer une partie de la plus-value immobilière. Cette piste a été évoquée à plusieurs reprises, notamment au moment du Grenelle de l'environnement, ou de la loi qui a créé le métro du grand Paris. Cela devrait être une piste assez naturelle d'accorder à l'autorité organisatrice un retour sur l'enrichissement dont ont bénéficié des particuliers ou des professionnels.

Ensuite, pour nous, le péage urbain doit être affecté au développement des transports en commun. C'est ce qui a été fait à Stockholm, qui est une ville archipel, avec beaucoup de ponts, ce qui facilite le contrôle.

Dernière piste, chère à Mmes Vullien et Guillemot, la baisse du taux de la TVA. Il est passé de 5,5 % à 7 % puis de 7 % à 10 %. Les Anglais ont mis en place une TVA à 0 % sur les transports publics.

Je voudrais rebondir sur votre proposition concernant la plus-value immobilière, parce que l'on s'aperçoit, quand on regarde la métropole de Lyon qu'environ 60 % des permis de construire sont déposés pour des zones situées le long de nos lignes de transport. Je considère, après ma présidence du SYTRAL, qu'il n'est pas normal de ne pas indemniser correctement les commerces et les entreprises situés le long d'une ligne de tramway ou de métro parce qu'il y a des sujétions particulières. Il faut nous intéresser à ce pan du droit de l'urbanisme.

En Asie, s'agissant des infrastructures de transport, il y a un foncier assez large qui est un foncier public. L'exemple le plus connu est celui du métro de Hong-Kong, avec l'opérateur MTR, dont l'essentiel des revenus sont des revenus immobiliers. Il est clair que ce modèle peut s'envisager dans de grandes métropoles, mais ce ne sera pas une réponse à Gap, Aubagne ou à Châteauroux : le foncier n'est pas contraint dans les mêmes proportions. Mais je pense que valoriser le foncier des réseaux faire partie des pistes pour trouver des financements supplémentaires.

Pouvez-vous nous indiquer ce que la gratuité change en termes de gestion ?

Sur le plan de l'exploitation proprement dite, pour toute la partie production du service, cela ne change rien. Là où cela aurait pu avoir une incidence, c'est sur le schéma contractuel. En France, nous avons traditionnellement recours à des délégations de service public, dans lesquelles on porte le risque sur les charges de fonctionnement et le risque sur les recettes. Et quand il n'y a pas de recettes, en principe, en respectant la doctrine du Conseil d'État, il n'est pas possible d'avoir une délégation de service public. À Châteauroux, nous avons un objectif de validation. Il est mesuré en partie par des cellules qui permettent de compter les personnes qui montent dans un bus et celles qui en descendent. Ailleurs, il s'agit plutôt de marchés publics, comme à Vitré, Chantilly ou Pont-Sainte-Maxence.

Nous vous remercions d'être venus jusqu'à nous et d'alimenter nos réflexions sur le sujet.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 05.