Mes chers collègues, Mesdames, Messieurs, notre table ronde d'aujourd'hui réunit des spécialistes étrangers de la question des transports collectifs et je suis heureuse de souhaiter la bienvenue, en notre nom à tous, à :

- M. Allan Alaküla, chef de la représentation de Tallinn auprès de l'Union européenne ;

- M. Christophe Jemelin, membre de la direction et responsable de l'unité Développement de l'offre des transports publics de la région lausannoise ;

- Mme Cristina Pronello, directeur du département Systèmes de transports intelligents et dynamiques territoriales de l'école polytechnique de Turin ;

- Mme Peggy Frantzen, premier conseiller de l'ambassadeur du Luxembourg en France et chef de mission adjoint.

Nous sommes en effet très intéressés de comprendre comment fonctionnent les dispositifs de gratuité des transports collectifs à l'étranger. En France, très clairement, il est impossible de dégager un « modèle type » des villes pratiquant la gratuité totale des transports, si ce n'est qu'elles sont relativement petites, qu'elles ne concernent que des réseaux de bus (à l'exception d'Aubagne) et que la billetique n'y représentait qu'une faible part des recettes, ce qui rendait d'autant moins difficile de se passer de cette recette.

Dans le cadre de cette approche comparatiste, qu'en est-il à l'étranger ? Existe-t-il une volonté politique, une demande sociétale en faveur de la gratuité intégrale des transports ? Ce qui pose la question du financement des transports publics en général et de leur gratuité en particulier : nous sommes à la recherche de recettes « innovantes », par rapport à ce qui constitue la principale source de financement des réseaux en France, c'est-à-dire le versement transport : existe-t-il des exemples dans chacun de vos pays ?

Par ailleurs, sans vouloir anticiper sur les questions que notre rapporteur ne manquera pas de vous poser, il me semble intéressant que vous puissiez nous expliquer le cas échéant, les raisons et les circonstances qui ont conduit certaines villes à renoncer à la gratuité - je pense par exemple à Bologne, ville pionnière en la matière

Je vais maintenant passer la parole à chacun d'entre vous pour une dizaine de minutes. Guillaume Gontard, notre rapporteur, vous posera ensuite un certain nombre de questions, puis l'ensemble des membres de la mission qui le souhaitent pourront vous interroger.

M. Alaküla vous avez la parole.

Lorsque la gratuité des transports publics y a été introduite il y a environ sept ans, Tallinn était la première à intégrer la « ligue des villes moyennes du transport gratuit ». Jusqu'alors, la plupart des villes pratiquant la gratuité des transports publics était de petite taille et l'exemple de Tallinn a montré qu'un tel système pouvait également fonctionner dans une ville de 400 000 habitants, population dont se rapprochent celles de Niort et Dunkerque. Ce succès est tel que le gouvernement estonien a étendu la gratuité à 11 des 15 comtés du pays, pour la desserte par ce que nous appelons les bus ruraux.

Ce succès n'aurait pu se réaliser sans un très large soutien public. En effet, en Estonie, les municipalités sont en concurrence en matière fiscale car l'impôt sur le revenu est lié au lieu de résidence de la personne. Consécutivement à l'instauration de la gratuité, le nombre des résidents à Tallinn est passé de 416 000 à 450 000 environ, de sorte que la perte de recettes a été plus que compensée par l'accroissement de la ressource fiscale. Bien sûr, ce modèle ne peut se reproduire ailleurs, même si on constate de fortes similitudes entre pays européens du point de vue du financement des transports publics : les subventions publiques représentent toujours plus de la moitié des dépenses, et même plutôt 70 %, et jusqu'à 75 % à Tallinn et plus de 80 % dans les zones rurales d'Estonie. De ce fait, la mise en oeuvre de la gratuité n'a pas entraîné de révolution fiscale, d'autant que le système institutionnel estonien, avec deux seuls échelons - l'Etat et les municipalités - rend les choses plus faciles.

La gratuité des transports publics sera effective au Luxembourg le 1er mars 2020. Cette mesure fait partie du programme de la coalition gouvernementale, composée des partis démocrate, socialiste et des verts. Il s'agit avant tout d'une mesure sociale, comme le souligne le ministre des transports lorsqu'il explique qu'il s'agit de « la cerise sociale sur le gâteau d'une stratégie globale pour le transport multimodal ». Le capital de la Société nationale des chemins de fer luxembourgeois (CFL) est détenu à 94 % par l'État luxembourgeois. Compte tenu de la petite taille du Luxembourg, le pays dispose d'une exception au principe d'ouverture à la concurrence des transports au niveau européen et l'État a conclu un contrat de service avec la CFL, le réseau de tramways et le principal réseau de bus, sachant qu'il existe par ailleurs quelques réseaux de bus privés dans quelques communes.

La gratuité des transports publics, qui représente une perte de recettes de 41 millions d'euros, concernera tous les habitants ainsi que, pour la partie de leur trajet effectuée sur le territoire luxembourgeois, les travailleurs frontaliers, qui sont 200 000 à se rendre chaque jour au Luxembourg. Des négociations sont d'ailleurs en cours avec les compagnies de chemins de fer française, belge et allemande pour adapter les tarifs des abonnements. En revanche, la première classe dans les trains ainsi que la recharge de voitures électriques resteront payantes.

La gratuité des transports publics vise également à les rendre plus attractifs ; elle s'inscrit dans le cadre des actions mises en oeuvre depuis dix ans : amélioration des infrastructures, modernisation du matériel, refonte du réseau de bus. En outre, nous avons anticipé les évolutions futures du trafic en investissant 400 millions d'euros dans le tramway.

En Suisse, il n'existe pas de versement mobilité et l'essentiel du financement des réseaux de transport public provient des communes. Au même titre que l'eau ou l'électricité, ces réseaux sont parfois des services communaux. En revanche, il n'existe pas de formule juridique comme la délégation de service public ou la régie.

Je mentionnerai deux gratuités spécifiques :

- Afin de les inciter à renoncer à utiliser leur voiture, les villes de Genève, Lausanne, Bâle, Berne et Montreux offrent aux touristes la gratuité des transports dès lors qu'ils s'acquittent d'une nuit d'hôtel ou de camping. Autrement dit, la gratuité est financée par la taxe de séjour dont ils sont redevables ;

- La ville de Lausanne a mis en place une tarification spécifique en faveur des jeunes. Les enfants résidant à moins d'un kilomètre de leur école peuvent avoir recours à Pédibus, réseau de 25 km de transports collectifs « à pied », guidé par les parents, comprenant 50 lignes et destiné à faire d'une question individuelle - assurer la sécurité de son enfant sur le chemin de l'école - en une question collective - assurer la sécurité des enfants du quartier sur le trajet scolaire. Tous les élèves dont l'établissement est situé à plus d'un km de leur domicile bénéficient de la gratuité des transports jusqu'à leurs 11 ans. Tous les autres enfants et jeunes lausannois de 11 à 20 ans reçoivent un bon de réduction de 50 % pour l'achat d'un abonnement annuel aux transports. Ce système de gratuité ciblée (hors frais administratifs) vise à inciter les jeunes à utiliser les transports publics et à les fidéliser une fois devenus adultes. Il représente également un enjeu environnemental, dans la mesure où il diminue le recours à la voiture des parents. D'un coût de deux millions d'euros par an, il enregistre un fort succès, car il est perçu par les jeunes comme un moyen de rester en contact permanent avec leurs amis sur les réseaux sociaux lorsqu'ils empruntent les transports publics, dont la clientèle s'est rajeunie en conséquence. D'une plus petite taille que Lausanne (140 000 habitants), Fribourg (50 000 habitants) vient de mettre en place un système de même nature.

La gratuité des transports publics correspond à une volonté politique très marquée chez les formations d'extrême gauche... qui laissent au législateur le soin de trouver des recettes de compensation à la part payée par les usagers, comprise entre 40 % et 60 % des dépenses. D'ici un an, une votation sera d'ailleurs organisée dans le canton de Vaud à ce sujet, qui représente un enjeu de 200 millions d'euros par an.

Un financement par les entreprises serait dangereux dans la mesure où il le ferait dépendre de la conjoncture économique. En outre, il encourage la concurrence fiscale entre communes et cantons.

Enfin, je mentionnerai le cas de la commune du Locle, située dans le canton de Neufchâtel, où la gratuité décidée par les élus a été invalidée par les citoyens lors d'une votation, le non ayant obtenu 74 % des suffrages.

Autre exemple à Genève. Là aussi l'extrême gauche avait proposé, en 2008, la gratuité des transports collectifs pour un coût annuel estimé entre 120 et 140 millions d'euros, laissant au Parlement genevois la charge de trouver de nouvelles recettes pour compenser le manque à gagner. Cette initiative a été balayée lors d'une votation par la population, qui a voté contre à 67 %.

Dans les villes de grande taille, les principaux arguments pour le rejet de la gratuité des transports collectifs tiennent au fait que les montants en jeu sont trop importants et que leur perte risque de grever les finances communales, cantonales ou celles des entreprises. Au final, les populations et les dirigeants préfère investir dans l'offre de transports publics. Pour répondre par une boutade à la question « quels financements innovants pour les transports publics ? », j'ai envie de répondre « les recettes apportées par les clients », en développant davantage d'offre.

Pour reprendre l'exemple de Lausanne, on a considérablement développé l'offre et en 10 ans la fréquentation a augmenté de 50 %, et ce sans gratuité, sans péage urbain ni mesure punitive, ce qui a permis de dégager plus de 40 millions de recettes annuelles voyageurs supplémentaires. Ces ressources permettent de régulièrement augmenter l'offre et de faire en sorte qu'elle propose une véritable alternative à l'utilisation de la voiture individuelle.

Ce qui nous inquiète en tant qu'exploitants lorsque l'on regarde la situation des villes françaises qui ont fait le choix de la gratuité - à Aubagne, Châteauroux ou même à Dunkerque - c'est la très grande difficulté à se déplacer après 19 heures, ou après 21 heures grand maximum, donc on ne peut pas vraiment dire que ces villes proposent une alternative à la voiture. Si on ne peut pas faire le dernier déplacement en transport public, on est obligé de faire en voiture également les déplacements du début de la journée et l'impact environnemental n'est pas très positif.

Il y a eu plusieurs séries de votations sur ces sujets entre 2007 et 2010. Depuis, les choses se sont un peu calmé mais le débat revient régulièrement avec les exemples souvent cités de Tallinn et de Luxembourg. Ils sont difficilement transposables tels quels mais on note une certaine agitation dans le contexte de nos élections municipales, en 2020, et de nos élections cantonales, en 2021. Certains partis politiques se positionnent sur ce sujet. Mais la grande majorité des politiques sont convaincus que c'est vraiment l'offre qui fait la différence et pas le tarif.

Pour conclure, nous réalisons régulièrement des enquêtes auprès des personnes qui n'utilisent pas nos services de transport public pour en connaître les raisons. La principale vient du fait de posséder une voiture, puis le fait d'avoir un domicile peu desservi, un lieu de travail peu desservi, des horaires trop compliqués et, enfin, le tarif, qui n'arrive donc qu'en cinquième position et ne représente que 10 % des réponses, sachant qu'elles sont toutes spontanées. À Genève, dans une volonté de favoriser l'accès aux transports publics, l'abonnement annuel est passé de 700 euros à 450 euros et il ne s'est rien passé du tout, à ceci près que les transports publics ont perdu des millions d'euros de recettes. En matière de transports publics, l'élasticité ne marche que dans un sens. Si on augmente les tarifs, les gens le ressentent et on enregistre une légère baisse de 5 à 10 % de fréquentation la première année avant un retour à la normale. En revanche, lorsque l'on baisse les tarifs, il ne se passe rien. Si on ne change pas l'offre, le prix n'est pas considéré comme un facteur déterminant, d'autant que le transport public est vraiment bon marché quand on le compare aux coûts de l'automobile, en particulier dans un contexte de prix de l'essence élevé.

Dernier élément, les enfants entre 6 et 16 ans peuvent voyager gratuitement partout en Suisse avec leurs parents qui ont un titre de transport pour 25 euros annuels. On dit souvent que les transports publics sont beaucoup trop chers pour une famille mais ce constat doit donc être fortement relativisé.

Je partage pleinement les constats présentés par mon collègue suisse, lesquels sont scientifiquement démontrés. J'ai mené une étude sur la ville d'Alexandrie dans le Piémont et j'avais posé aux habitants la question de la gratuité. Les personnes interrogées ne m'avaient pas répondu qu'elles utiliseraient davantage les transports en commun s'ils étaient gratuits, mais qu'elles le feraient potentiellement en cas d'amélioration de l'offre. Les nombreuses études que j'ai pu consulter montrent en effet que l'on n'a aucune réaction du public lorsque le prix des transports publics baisse, mais que l'affluence est en revanche très forte lorsque la qualité s'améliore.

En matière de transport, l'année 1997 a marqué un tournant en Italie avec la décentralisation de cette compétence au niveau des régions, laquelle s'est également accompagnée d'importants transferts financiers. Désormais, c'est la région qui organise et gère les réseaux de transport en élaborant des programmes triennaux. Ceux-ci sont ensuite appliqués par les autorités organisatrices des transports (AOT) au niveau des agglomérations. La région répartit les moyens financiers entre ses différents territoires. Par exemple pour la région Piémont, il faut répartir 530 millions d'euros entre les différentes AOT. Cet argent va au transport ferroviaire et aux transports publics locaux. Jusqu'à récemment les critères de répartition de ces financements n'étaient pas clairement définis mais la situation est en train de changer, de sorte que les zones les plus peuplées puissent recevoir davantage de moyens.

La question du service minimum est un enjeu très important pour les transports collectifs en Italie et peut être liée à celle de la gratuité. Seuls les grands principes en avaient été fixés par la loi de 1997, mais pas son application concrète. Ces principes portent notamment sur l'intégration entre les réseaux de transport, les déplacements pendulaires en direction de l'école et du travail, l'utilisation des transports en commun pour l'accès aux services administratifs, les besoins de réduction de la congestion et de la pollution, etc. Malheureusement, cette loi est largement restée lettre morte et la situation ne s'est pas améliorée car l'offre n'est pas montée en qualité. Les coupes budgétaires de 2011 ont pénalisé les régions, et par conséquent les AOT et les exploitants des réseaux de transport. La qualité a continué à se dégrader et nous avons perdu des clients. En plus, l'Italie est le pays qui souffre du taux de fraude dans les transports en commun le plus important d'Europe... c'est une forme de gratuité partielle ! Je plaisante, mais c'est une réalité, la fraude est massive.

Par ailleurs, une loi de 1971 prévoit la gratuité des transports collectifs pour aller à l'école mais elle n'a jamais été mise en oeuvre.

La compétence transport relevant désormais du niveau régional, c'est surtout les lois régionales qu'il convient d'examiner. Dans la région Piémont, une loi de 2000 prévoit que les collectivités territoriales peuvent identifier les bénéficiaires potentiels des réductions tarifaires.

Il existe en Italie très peu de cas de gratuité totale. J'ai principalement trouvé le cas du Trentin Haut-Adige, qui bénéficie d'un statut d'autonomie. C'est l'une des régions les plus riches d'Italie et elle a décidé de mettre en place, à compter de février 2019, la gratuité pour les personnes de plus de 70 ans qui résident dans le Trentin. Ce dispositif devrait coûter cher avec le vieillissement progressif de la population.

Il existe également des accords entre régions et universités pour mettre en place la gratuité des transports pour les étudiants, par exemple ceux entre l'université de Molise et la région du même nom lors de l'année universitaire 2018-2019. Il semblerait toutefois que l'expérience ne soit pas renouvelée en 2019-2020.

La ville de Catane, en Sicile, qui est une région autonome, a décidé de mettre en place la gratuité totale pour tous les étudiants de l'université, à savoir les bus, hormis les lignes pour l'aéroport et la ligne de train qui fait le tour.

Concernant la Lombardie, qui est la région la plus riche de l'Italie, les transports en commun sont gratuits sur toute la région pour les enfants jusqu'à 14 ans s'ils voyagent avec un adulte. Cela incite les familles à se déplacer.

Dans le Piémont, à Bardonèche, petite ville de montagne très touristique, il existe 5 navettes gratuites qui sont payées par la ville. La fréquence est toutefois faible.

S'agissant de la gratuité partielle, à Milan, et d'ailleurs comme dans la plupart des régions, il existe un tarif réduit pour les étudiants de moins de 26 ans (le prix de l'abonnement mensuel est de 22 euros). Par ailleurs, la Milano card, qui permet des voyages illimités sur 24, 48 ou 72 heures, coûte très peu cher. Elle comprend également un tour gratuit avec un chauffeur privé, un transport gratuit de l'aéroport de Linate et des billets à prix réduits pour les autres aéroports.

Dans le Piémont, les maires nouvellement élus sont à l'origine d'une petite révolution. Des mesures ont été prises pour aider les personnes les plus en difficulté à prendre davantage les transports en commun. À Turin, le prix de l'abonnement mensuel dépend de l'ISEE, qui mesure le niveau de revenu (il existe quatre tranches). Les prix sont plus élevés pour les jeunes de moins de 26 ans résidant à Turin, parce que leur abonnement leur donne accès à l'ensemble du réseau urbain et suburbain. Les chômeurs résidant à Turin et inscrits sur les listes du bureau de l'emploi de la ville payent 3 euros pour le contrat, puis 18 euros par semestre. En outre, les mutilés et invalides du travail payent 2 euros d'abonnement mensuel.

Au total, la gratuité n'existe pas en Italie, sauf dans de très rares cas et hormis pour les forces armées et la police, les personnes sans emploi dans les villes et les étudiants dans certaines villes. Ainsi, aux termes d'un accord entre la région et l'école polytechnique de Turin, l'abonnement des étudiants et des chercheurs est gratuit.

Enfin, Milan a décidé d'augmenter les tickets de transport à l'unité à 2 euros afin d'améliorer le service. Même si la gratuité partielle se développe, le prix du ticket augmente, afin de chercher à favoriser l'abonnement.

C'est une volonté visant à fidéliser les usagers. Il s'agit de tarifs dissuasifs pour orienter sur un autre titre.

Pouvez-vous nous préciser ce qu'il s'est passé à Bologne ?

Pour l'instant je n'ai pas d'information sur les raisons pour lesquelles Bologne a abandonné la gratuité. Je pense que cela est lié à l'échec d'un accord avec Trenitalia et à la baisse des dotations aux régions, mais je vais davantage me renseigner et je reviendrai vers vous.

Nous avons proposé cette mission sur la gratuité des transports parce qu'il y avait des attentes sur ce sujet, notamment dans le contexte des prochaines élections municipales. Mais aussi parce que ce sujet est justement souvent abordé en lien avec des échéances électorales ou sur des zones très spécifiques : il manque une réflexion globale. Nous réfléchissons sur cette notion de gratuité des transports collectifs, sur celle d'accès à la mobilité à tous, qui peut être un choix politique. Nous travaillons aussi sur la gratuité partielle, qui est manière d'agir sur les tarifications. Chaque réseau a son fonctionnement. Je souhaitais relever une première contradiction : certains disent que la tarification n'a pas d'effet, or cela reste un outil intéressant pour changer les habitudes, par exemple à Lausanne pour les touristes. Derrière tout cela, il y a la question du financement. En France, nous avons le versement transport, qui nous est spécifique. Si on enlève la contribution des usagers, il faut bien trouver de nouvelles sources de financement. À Tallinn, a-t-on pensé à d'autres types de financement, en plus de l'impôt : stationnement, taxe spécifique, péage urbain, vignette ? La gratuité est motivée par l'attractivité, ce qui a fonctionné : avez-vous eu une réflexion sur l'étalement urbain ? De manière générale, y a-t-il eu des études précises sur les conséquences de la gratuité, notamment le report modal, la fréquentation des transports collectifs ? Enfin, la gratuité n'augmente-t-elle pas les disparités entre le rural et l'urbain ?

La tarification peut effectivement être un levier. Dans l'euro-baromètre 2014, il y avait une question relative aux mesures d'amélioration de la mobilité urbaine. Et la majorité des réponses, dans de nombreux pays, était que la tarification pouvait avoir un effet sur la fréquentation des transports. Une autre étude annuelle de satisfaction portant sur les services publics, réalisée en 2001 ou 2011 pour Tallin, indiquait que le prix était un critère très important, notamment dans un contexte de crise économique. Autre élément, les conditions de la mise en place de la gratuité à Tallinn. Au départ, elle ne concernait que le réseau des bus et la municipalité attendait de conclure un accord avec la compagnie des trains. Dans un premier temps, la gratuité n'a pas eu d'effet en termes de fréquentation. Parallèlement, des trains neufs ont été mis en circulation, mais cela n'a pas changé non plus leur fréquentation. Mais lorsque le train a été inclus dans l'offre gratuite, la fréquentation a triplé en quelques mois, et depuis elle a été multiplié par sept, alors que la qualité du matériel n'a pas évolué.

Toujours concernant la qualité, la municipalité a été critiquée, accusée de populisme, avec cette mesure coûteuse de gratuité des transports. La municipalité a néanmoins promis de maintenir la qualité, personne n'y croyait, mais cela a très bien fonctionné. Et du fait de la gratuité, il y a eu une attractivité de la ville et ses ressources fiscales ont augmenté, ce qui a permis d'accroître les investissements : ils sont passés de 53 à 70 millions d'euros en 7 ans. La gratuité des transports, alliée à notre modèle fiscal, a donc permis l'amélioration du service.

Concernant l'étalement urbain, j'ai récemment rencontré, dans le cadre de l' Union internationale des transports publics, le président de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports, qui avait une longue liste d'arguments contre la gratuité, parmi lesquelles l'étalement urbain. Mais dans cette même liste, on disait que personne n'avait besoin des transports publics ! C'est un peu contradictoire... Pour Tallinn, il n'y a pas de problème d'étalement urbain, puisque la gratuité est limitée aux résidents de la capitale. Ce qui pose problème aussi, car le système n'est pas bien intégré avec le réseau péri-urbain. Dans la plupart des provinces rurales, éloignées de Tallin, les transports sont gratuits pour tous. L'idée est de favoriser la mobilité professionnelle. Il y a un fondement social à tout cela : la mobilité pour tous, et aussi l'objectif de promouvoir le commerce et les services locaux. On souhaitait également inciter les gens à se déplacer en transports collectifs le soir et le week-end.

À Tallinn, la gratuité avait également comme objectif la diminution du nombre de voitures en ville, pas forcément dans le cadre d'une lutte anti-pollution, simplement pour que la ville soit plus agréable à vivre. La gratuité a été accompagnée d'une augmentation du prix du stationnement, à 6 euros de l'heure, qui n'a évidemment pas été très populaire. Mais à ceux qui critiquaient cette hausse, la municipalité répondait qu'il valait mieux utiliser les transports en commun gratuits. En outre, nous avons pu mettre en place des bus en site propre jusqu'au coeur de la ville, grâce à un référendum à 75 % favorable. Le côté environnemental n'était pas un objectif au départ ; il est plutôt devenu un élément de communication.

Les villes et provinces tout autour de Tallinn ont refusé de mettre en place la gratuité. Tallinn subira donc une pression forte pour introduire la gratuité au-delà de ses résidents mais j'espère que les communes et comtés entourant Tallinn vont mettre en place la gratuité complète, sachant que des gratuités existent déjà pour les jeunes et les seniors.

De quoi se compose le réseau de transport de Tallinn ?

Nous avons trois modes, plus le train : les bus, les tramways et les trolleys. Il y a près de 600 véhicules, donc 80 % de bus. La part des trains représente 2 % des déplacements dans le district de Tallinn.

Sur les modifications des habitudes de transport, l'exemple des jeunes à Lausanne doit être considéré comme une mesure sociale destinée à décharger le budget familial. Payer quatre ou cinq abonnements annuels d'un coup à la rentrée scolaire peut représenter des montants extrêmement importants. Depuis que nous avons le métro automatique, les jeunes utilisent beaucoup plus ce moyen de transport qu'auparavant, ce qui leur donne plus d'indépendance.

Les touristes représentent peu de monde, la gratuité qui leur est proposée est avant tout une mesure d'affichage destinée à promouvoir telle ou telle ville en tant que destination écoresponsable. Quand vous arrivez à l'aéroport de Genève, vous avez, à l'endroit où vous récupérez vos bagages, un distributeur qui vous donne un billet gratuit pour vous rendre au centre-ville. C'est avant tout une mesure de bienvenue et non une politique de report modal.

Lorsque l'on évoque la gratuité, il faut se demander pour qui et pour quoi. Les enjeux sont-ils d'ordre générationnel, social ? J'aime bien la formule selon laquelle la gratuité peut être la cerise sur le gâteau de l'intermodalité.

Si l'enjeu est d'avoir une approche sociale, mieux vaut cibler les personnes concernées plutôt que de pratiquer la politique de l'arrosoir et d'offrir la gratuité à des personnes qui ont tout à fait les moyens de payer les transports publics. Si l'objectif est environnemental, malheureusement les études crédibles, sérieuses et sur la durée font défaut pour montrer combien de personnes ont renoncé à l'usage de la voiture au profit des transports publics.

À elle seule, la gratuité paraît insuffisante pour parvenir à un véritable report modal. Il faut améliorer l'offre et réfléchir à l'organisation du territoire concerné. Si vous avez un centre-ville qui dépérit et que vous cherchez à le stimuler grâce à la gratuité des transports publics mais que dans le même temps vous avez inauguré deux ans plus tôt une gigantesque zone commerciale en périphérie, les transports publics, même gratuits, demeureront impuissants. La question du lien entre transports publics et aménagement du territoire est essentielle. La gratuité des transports peut éventuellement être une aide sur de petites agglomérations, mais en tant que telle je ne pense pas qu'elle ait des effets mesurables dans aucune des agglomérations qui l'ont expérimenté jusque alors, ce qui ne veut pas dire qu'elle ne sert à rien, mais qu'il faut vraiment se demander pourquoi la gratuité. Mieux vaut vraiment cibler les catégories de la population que l'on veut aider.

Le problème de la gratuité des transports en commun est qu'ils vont attirer des clients qui pratiquaient la marche à pied et le vélo. Nous avons mené une grande enquête dans la région Piémont qui montrait que les jeunes sont moins sensibles à l'environnement que les adultes, contrairement à ce que l'on pouvait penser, et que beaucoup utilisaient certes les transports en commun pendant leurs études mais aspiraient à utiliser leur voiture, qu'ils jugeaient plus confortable, dès lors qu'ils auraient commencé à travailler. C'est seulement en agissant sur la qualité de l'offre qu'on pourra obtenir des changements comportementaux.

Exemple parlant : Turin met en place des navettes gratuites au centre-ville à Noël mais celles-ci sont toujours vides... Il faut rendre très difficile l'utilisation de la voiture en centre-ville, faire payer très cher les parkings, renforcer les transports en commun si l'on veut vraiment changer les comportements. La gratuité, en revanche, ne fera pas évoluer les choses.

Depuis le début de cette mission, on entend beaucoup l'idée selon laquelle l'instauration de la gratuité conduit surtout à faire venir des piétons et des cyclistes dans les transports en commun. Lorsque l'on regarde les différentes études réalisées, notamment à Dunkerque et Châteauroux, ce n'est pas vraiment ce qui ressort. Il s'agit là d'une question importante pour mesurer le véritable impact de la gratuité.

Il existe un certain nombre d'études au niveau international sur le report modal induit par la gratuité des transports collectifs. L'étude la plus intéressante est sans doute celle qui porte sur Talinn et qui date de 2017. Cette étude tend à montrer que la demande globale de transport n'a pas augmenté et que parmi les nouveaux utilisateurs, beaucoup pratiquaient auparavant la marche à pied ou le vélo. Elle ne montre pas non plus d'amélioration de la qualité de l'air ou de la congestion.

À Châteauroux, il n'y avait au départ aucune volonté de réduire l'usage de la voiture, l'objectif était vraiment de dynamiser le centre-ville. À cette fin, les transports publics ont été rendus gratuits, mais les parkings l'ont été également. J'ai encore regardé ce matin les horaires des lignes 1 à 4 à Châteauroux. Aucune n'est cadencée, tout s'arrête à 19 heures : je ne vois pas comment on peut se passer de voiture à Châteauroux. Dunkerque se réjouit à juste titre de l'augmentation de 120 % de la fréquentation de son réseau de transport le week-end, sauf que la gratuité existait déjà pour cette période de la semaine. Ce qui a fait la différence, ce n'est pas la gratuité en semaine mais bien la restructuration de l'offre proposée aux usagers. Le réseau a été profondément transformé.

Ma remarque ne portait pas tant sur l'augmentation de la fréquentation, mais sur les modes de transport qu'utilisaient précédemment les nouveaux usagers. J'évoquais les études menées à Châteauroux et à Dunkerque car pour le moment nous disposons à mon sens de trop peu d'éléments objectifs. On est souvent sur du ressenti.

Je souhaiterais savoir si les systèmes mis en place donnent satisfaction aux usagers ou s'il y a de fortes demandes de changement.

Nous avons une enquête annuelle de satisfaction des services publics qui porte entre autres sur la qualité du transport public. Les indices ont augmenté depuis l'introduction de la gratuité il y a sept ans, sur tous les paramètres (propreté, ponctualité, politesse du conducteur).

La gratuité n'a pas encore été mise en place au Luxembourg donc je ne pourrai pas réagir sur ce point. Pour l'instant, les véhicules individuels sont encore massivement utilisés, à la fois par les résidents et par les transfrontaliers, avec un taux d'occupation très peu élevé. Cela signifie qu'il y a déjà fort à faire pour rendre les transports publics plus attractifs. De notre brève expérience avec le tram que nous avons mis en place, il est beaucoup plus utilisé que ce à quoi l'on s'était attendu.

Sur Lausanne, nous avons environ 350 000 voyageurs quotidiens et l'exemple que j'ai évoqué pour les jeunes concerne à peu près 2 500 à 3 500 personnes. Ce qui donne satisfaction est qu'ils n'ont pas la gratuité, mais c'est la ville qui leur paye leur abonnement. Cela signifie qu'ils savent comment commander un abonnement. C'est de la pédagogie pour que les jeunes sachent ce que c'est que d'avoir un abonnement. Dans un premier temps, ils ont une aide à 100 %, dans un deuxième temps ils ont une aide à 50 %. Cette mesure est très appréciée et a servi d'exemple à Fribourg qui va l'introduire très prochainement.

Sur les touristes, nous arrivons à un moment intéressant puisqu'il existe un conflit avec les milieux touristiques qui ne souhaite pas que nous offrions un produit touristique.

Il n'y a pas un consentement à payer si la perception de la qualité de l'offre est très basse. À Turin, la ville cherche à relancer le transport en commun en surface. L'idée de faire un péage urbain a été évoquée mais les commerçants s'y sont opposés.

Les clients des transports en commun compiégnois sont les personnes les plus pauvres et les étudiants. Les autres personnes n'envisagent même pas de prendre les transports en commun. Sur les petites villes comme Compiègne, les gens préfèrent payer un billet mais avoir un service de qualité.

Je souhaiterais poser une question à Madame la conseillère de l'ambassade du Luxembourg. Je suis frontalier : je suis sénateur de la Meurthe-et-Moselle. Nous trouvons votre initiative très intéressante. Cependant, le Luxembourg a des flux quotidiens très importants. Comment envisagez-vous les régulations avec les pays voisins ? Je sais que deux gares en France seront concernées par la gratuité, mais comment comptez-vous préciser le dispositif vis-à-vis de l'étranger (travailleurs, touristes) et quelle nature de discussion allez-vous engager ?

Le chemin de fer luxembourgeois négociera avec SNCF, Deutsche Bahn ou SNCB concernant les abonnements des transfrontaliers pour venir à Luxembourg. Le trajet côté français restera bien sûr payant.

Dans le trajet des navetteurs, sur la partie française, vous ne prendrez pas en charge le transport qui va par exemple de Metz à Luxembourg ? Pourquoi pas, après tout ? Puisque les routes sont saturées et que vous manifestez la volonté de favoriser véritablement le transport en commun.

Il s'agit de la gratuité des transports publics luxembourgeois et les transports publics de Metz à la frontière du Luxembourg n'en font pas partie. En 2018, un accord a été signé pour un montant de 120 millions d'euros, dont 110 millions d'euros pour le système ferroviaire sur le côté français.

Je tiens à préciser que c'est 120 millions d'euros sur 10 ans.

C'est un premier projet d'infrastructures financées, et cela va continuer.

La gratuité se décline différemment et entraîne sans doute des reports modaux de circulation. Est-ce que l'introduction de la gratuité a amené une modification des habitudes de transport ?

Ensuite, un certain nombre de villes veulent s'engager dans la gratuité des transports. Quels écueils leur conseilleriez-vous d'éviter si elles voulaient s'aventurer sur ce terrain ?

Dans l'agglomération lyonnaise, la trottinette est assez coûteuse. Mais sa souplesse d'utilisation fait que c'est un moyen de déplacement très utilisé. Cela montre que l'offre est fondamentale.

C'est justement la variété de l'offre qui est fondamentale. L'usager qui n'utilise que le transport public a quasiment disparu. Les clients utilisent vélo et trottinette lorsque le temps le permet, et les transports collectifs quand il pleut. Nous avons lancé à Lausanne le premier abonnement multimodal de Suisse : 30 mn de vélo, entre deux et quatre courses de taxi, deux et quatre locations de 12 heures de voiture... Cela nous semble beaucoup plus prometteur, c'est ce que souhaitent les jeunes.

La gratuité, ou la tarification, est un outil, il faut voir à quel point cela est efficace. Mais c'est un outil parmi d'autres. Par exemple, ce qui permet d'augmenter l'utilisation du vélo, c'est l'aménagement des pistes cyclables et l'emplacement des bornes. Évidemment, s'il n'y a pas d'offre, la gratuité n'a pas d'intérêt. On en revient donc à la question du financement.

Le transport public en Europe continentale n'est pas un marché, c'est un service public, gouverné par des décisions politiques. Donc la qualité du service dépend de ces décisions politiques. Quand la priorité est donnée aux transports publics, cela implique un engagement politique dans la durée : une fois qu'il est pris, on a la garantie que les transports vont être développés. On peut rentrer dans les détails sur les effets de la tarification et les différentes manières d'utiliser cet outil, mais on perd de vue l'image d'ensemble : encore une fois, c'est une détermination de nature politique.

Nous vous remercions d'avoir alimenté notre réflexion. Le rapporteur et moi n'avons pas la même vision sur ces sujets. D'après mon implication dans ce domaine, je constate que c'est l'offre, sa qualité, le maillage, l'intermodalité et si possible l'inter-opérabilité des titres qui sont importants. Avec cela, on peut continuer à gagner des parts de marchés en augmentant de manière mesurée les tarifs. Je pense que la liberté, c'est d'avoir un titre inter-opérable, qui permet un accès facile aux transports. Je suis plutôt pour cette liberté, avec un abonnement correspondant aux revenus des usagers. Pourquoi ceux qui ont les moyens ne paieraient-ils pas ? L'égalité n'est pas l'équité. Il ne faut pas se priver de ressources, il faut pouvoir continuer à investir. J'espère que les réseaux qui ont mis en place la gratuité pourront continuer à investir, notamment dans des matériels moins polluants et à proposer de nouveaux services, pour atteindre une qualité qui permet de moins utiliser la voiture. Mais il faut aussi penser aux plus fragiles.

À Lyon, nous avons fait le choix de réduire l'utilisation de la voiture en 1989, ce qui a permis le développement des transports dans l'agglomération.

C'est un choix qui a été fait et qui a été porté politiquement dans la durée.

Je suis d'accord sur la facilité d'accès, avec un abonnement parfois très peu coûteux. Si on accède facilement à différents types de transport, on peut retrouver tous les reproches faits à la gratuité

Mais il faut les ressources pour continuer à investir !

Le financement est possible soit par l'usager, soit par l'ensemble de la collectivité, comme à Tallinn. On commence à réfléchir à remettre en cause le système pour les routes nationales. C'est un autre choix, un autre type de participation. La question du financement peut être déconnectée de celle de la participation de l'usager.

Mais qui paie alors ?

Encore une fois, c'est un choix politique.

Le vieux débat français, c'est la part de l'impôt dans le financement du service public.

Une nouvelle fois, nous vous remercions d'avoir contribué à alimenter notre débat.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16h25.