Mes chers collègues, nous reprenons cet après-midi les travaux de notre commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques avec l'audition de M. Matthieu Courtecuisse, président de Syntec, syndicat des professionnels du conseil.

J'indique que vous êtes par ailleurs président et fondateur du cabinet SIA Partner, spécialisé dans le conseil en transformation des organisations et sur les projets informatiques.

Votre audition doit nous permettre d'en apprendre davantage sur la structure du marché du conseil au secteur public et sur les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics recourent aux services des cabinets de conseil.

Je précise enfin que vous avez été destinataire, comme d'autres cabinets de conseil, d'une demande de contribution écrite de la part de Mme la rapporteure. Il vous revient d'y répondre d'ici au lundi 17 janvier 2022, conformément au droit de communication renforcé des commissions d'enquête. Je sais que vous avez commencé à y travailler et je vous en remercie.

Cette audition est ouverte au public et à la presse. Elle est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. En raison de la situation sanitaire, nos collègues peuvent intervenir par visioconférence.

J'excuse mes collègues du groupe Les Républicains, actuellement convoqués en réunion de groupe. Certains vont certainement pouvoir nous rejoindre en cours de séance.

Comme pour toutes les personnes auditionnées, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de sanctions pénales, qui peuvent aller, selon les circonstances, de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 euros à 100 000 euros d'amende.

Je vous invite, M. Courtecuisse, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Matthieu Courtecuisse prête serment.

Je vous laisse la parole pour une intervention liminaire, avant les questions de Mme la rapporteure, puis de nos collègues.

Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je suis présent parmi vous au titre de mes fonctions de président fondateur d'un cabinet de conseil dénommé Sia Partners et également au titre de Syntec Conseil, syndicat professionnel qui réunit l'ensemble des cabinets de conseil en management et en stratégie, ainsi que les instituts de sondage, les cabinets de recrutement, les métiers de la communication et de l'out-placement en matière de ressources humaines.

Au total, ce syndicat représente environ une vingtaine de milliards d'euros de chiffre d'affaires et regroupe environ 120 000 personnes.

Adhérents de la fédération Syntec, qui fait elle-même partie du MEDEF, nous comptons environ 250 membres, ce qui fait de nous le syndicat représentatif de la profession. La fédération CINOV représente par exemple environ 10 % du marché selon les mécanismes de représentativité patronale, alors que Syntec Conseil représente 90 % de la profession.

Nous représentons en particulier les sociétés les plus importantes, avec un taux de couverture élevé dans les entreprises de plus de 50 personnes, même si nous comptons bien entendu des adhérents de plus petite taille. 200 cabinets de conseil jouissent aujourd'hui d'une certaine importance et sont établis dans la durée.

Ce métier a connu une forte évolution depuis 30 ou 40 ans. Il est relativement récent : il a pris son envol dans les années 1960 et a connu une forte accélération depuis une quinzaine d'années. La profession a doublé de taille en dix ans, même si l'on a connu un incident de parcours en 2020 du fait de la crise liée au covid-19 : la société française a vécu un instant de sidération, entraînant une légère baisse de notre activité, de l'ordre de 7 %.

Globalement, nous sommes revenus à un niveau supérieur à l'activité « pré-covid » : les besoins de transformation liés au monde postpandémique - si tant est que nous soyons dans une phase postpandémique - sont de plus en plus forts. Nous sommes très sollicités depuis l'été 2020.

Ce métier représente aujourd'hui environ 40 000 consultants en France en emplois directs et une dizaine de milliers d'emplois de fonctions support dans les entreprises, notre profession créant également des emplois indirects. Notre métier revêt une importance réelle dans l'économie car il fait levier sur un certain nombre d'éléments.

Notre chiffre d'affaires s'élève, en France, à environ 7 milliards d'euros. En volume, il ne s'agit pas d'une filière extrêmement importante. En revanche - et toutes les études le montrent à l'échelle mondiale -, plus la dépense de conseil est élevée dans une économie donnée, plus l'économie est performante.

Sur le plan européen, ce sont les Pays-Bas qui recourent le plus au conseil. Or ils sont très nettement supérieurs, en termes de performances économiques, à beaucoup de pays européens.

Notre influence vient également du fait que le métier de consultant possède une capacité normative. Ce sont par exemple souvent les cabinets de conseil qui vont penser le travail de demain. Ces travaux de recherche et développement influencent les modes de fonctionnement des entreprises et, potentiellement, des administrations.

On établit donc, à la demande du marché, des concepts dans le domaine de la performance et de la conquête des marchés ou du développement international. Ce sont souvent les consultants, en lien avec les universités, qui définissent les standards.

Par ailleurs, nous sommes le premier recruteur des étudiants qui sortent des grandes écoles. Nous avons donc un rôle de formation complémentaire à ce qui est fait dans les grandes écoles pour accompagner les premiers pas professionnels des étudiants issus de telles formations.

Les cabinets de consultants recrutent environ 30 % des promotions issues du top 15 des grandes écoles de commerce. Les écoles d'ingénieurs progressent dans ce classement, mais sont encore en retrait par rapport aux écoles de commerce, tournant autour de 15 à 20 % selon les établissements.

De fait, vis-à-vis des jeunes diplômés, notre filière joue un rôle très important en accompagnant les premiers pas professionnels des jeunes cadres, dont beaucoup ont déjà réalisé un passage dans les métiers de conseil avant de prendre leurs fonctions dans un certain nombre de grands groupes.

Notre filière a donc, de ce point de vue, une influence sur un certain nombre de méthodologies destinées à conduire la transformation des entreprises.

Existe-t-il une influence des cabinets de conseil dossier par dossier ? La réponse est très différente selon les sujets, la maîtrise des prestations étant réalisée par les clients et non par les consultants. Nous pourrons y revenir plus tard si vous le souhaitez.

Notre filière est à la fois composée de très grands groupes, dont certains sont cotés en bourse, d'entreprises de taille intermédiaire internationales, mais aussi strictement nationales, ainsi que d'un grand nombre de petites et moyennes entreprises.

À noter que la France a produit des acteurs de conseil d'une certaine taille, dont mon entreprise, mais aussi des acteurs comme Capgemini, Sopra Steria, hybrides entre le conseil et le numérique, ainsi que d'autres sociétés cotées en bourse, comme Wavestone. Ces sociétés rayonnent à l'international. Dans le top 15 des sociétés de conseil aux États-Unis, il n'existe que deux sociétés qui ne soient pas américaines, toutes deux françaises.

Cette performance se traduit aussi par le fait qu'un certain nombre de Français ont occupé des postes très importants dans des compagnies de conseil. Il y a encore des Français qui occupent des postes clés chez McKinsay ou BCG. La société Accenture a été longtemps pilotée par un président-directeur général français. De même pour Roland Berger, un cabinet d'origine allemande.

Les Français réussissent très bien dans ce panorama du conseil mondial.

Vous avez beaucoup parlé de vos activités dans le domaine privé. Ce qui nous intéresse, ce sont vos rapports avec l'État et le processus de décision à l'intérieur de celui-ci.

Votre société, M. Courtecuisse, a en effet mené un certain nombre de projets pour le compte de l'État.

Pourriez-vous nous préciser les prestations que vous fournissez pour celui-ci, leur montant et leur calendrier ? Nous connaissons le projet Portalis, qui prévoit une dématérialisation complète des démarches judiciaires, l'analyse des commentaires web pour cibler les inspections sanitaires des restaurants pour le compte de la direction générale de l'alimentation (DGAL), la détection de faux avis sur Internet pour la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la mise en place d'un agent vocal conversationnel pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la transformation de la direction des ressources humaines des services du Premier ministre, les missions et les ressources d'une caisse nationale de protection sociale.

Quels sont, pour ces missions, les tarifs moyens et les marges dont votre cabinet a bénéficié ? Plus largement, en tant que président du syndicat professionnel Syntec Conseil, pouvez-vous nous indiquer les tarifs moyens pratiqués par type de prestations ou par catégorie de cabinets ? Quels sont les taux de marge moyens observés dans le conseil au secteur public ? Ceux-ci sont-ils plus ou moins importants que ceux pratiqués pour des prestations comparables dans le secteur privé ?

Une autre question fait écho à vos propos. Vous dites que la France produit des cabinets de conseil qui rayonnent à l'international. Parmi eux, vous avez indiqué que deux sont français. C'est ce que l'on pourrait appeler la french touch ! Pouvez-vous nous donner les noms de ces deux cabinets ?

Je distinguerai tout d'abord le marché de mon entreprise.

Sia Partners réalise un chiffre d'affaires global d'environ 360 millions d'euros, dont 55 % en France, le secteur public - administrations centrales, collectivités territoriales et grandes agences - représentant quant à lui environ 7 millions de revenus en base annuelle.

Il existe deux catégories de contrats : d'une part, des marchés directs passés par un certain nombre d'administrations, avec une mise en concurrence directe ; d'autre part, des marchés-cadres, qu'il s'agisse de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) ou d'autres marchés, comme la direction interministérielle du numérique (DINUM), Bercy ou le ministère de l'intérieur.

Vous avez cité des contrats relatifs à différents types de marché, dont celui que nous avons avec la DINUM, qui est à la frontière du management consulting puisqu'il s'agit d'intelligence artificielle.

Mon entreprise a développé une pratique importante en la matière, avec 200 spécialistes de la donnée et ingénieurs en intelligence artificielle.

Nous avons avec la DINUM un contrat-cadre pour lequel nous intervenons pour un certain nombre de prestations touchant à l'intelligence artificielle, comme pour la détection des faux avis concernant les inspections sanitaires ou des constructions illégales sur certains terrains par imagerie satellite. Tout ceci concerne le secteur technologique, que je ne rapprocherai pas forcément du conseil en management tel que vous l'avez défini.

Vous avez également évoqué Portalis, qui est destiné aux justiciables dans le cadre des procédures civiles. Il s'agit d'un contrat direct avec le ministère de la justice, pour lequel nous sommes intervenus en appui au pilotage et à la définition des services de ce portail. Nous réalisons la même chose sur la refonte du permis de conduire pour le ministère de l'intérieur.

Nous avons une multitude de contrats : nous intervenons en France pour le compte de différents donneurs d'ordre traditionnels dans la sphère publique, où certains clients ont un rythme de transformation plus soutenu que d'autres.

Ceci peut aussi varier dans la durée. Le ministère de la justice a par exemple fortement accéléré ses projets de transformation, alors qu'il y en a mené peu ces dernières années. Bercy, le ministre des armées ou celui de l'intérieur ont quant à eux une habitude structurelle de conduite de ses projets.

Nous répondons donc à la fois à des marchés directs et à des marchés-cadres.

Je l'ai dit, cela représente environ 5 % de notre revenu en France. Ceci peut paraître paradoxal car nous sommes, dans notre pays, dans le top 5 des cabinets de conseil. En France, le marché du secteur public est de l'ordre de 10 % en moyenne. Nous sommes donc sous-représentés dans le secteur public, bien que Français d'origine.

Syntec est également adhérent de la fédération européenne des cabinets de conseil, FEACO, un organisme associatif qui regroupe l'ensemble des cabinets de conseil en Europe, y compris au Royaume-Uni. Selon la fédération, le secteur public en Europe représente, en moyenne, environ 14 % de chaque marché, avec une pointe à 22 % pour le Royaume-Uni. La France est donc plutôt en retrait par rapport aux autres marchés en termes de dépenses de conseil.

Le premier segment, en France, est le secteur financier, à hauteur de 30 %. Le secteur industriel a varié depuis ces deux ou trois dernières années en raison de la crise sanitaire mais il se situe à un étiage de 23 à 25 %. En Allemagne, le secteur industriel représente 35 % du marché du conseil. Ceci reflète le tissu économique de chaque pays. En Suisse, le marché de la santé est très important, alors qu'en France, il est pour nous de 3 à 4 % à cause du délitement de l'industrie pharmaceutique dans notre pays, qui se reflète dans nos chiffres.

Sia Partners n'est quasiment pas intervenu sur les projets directement liés à la crise sanitaire, bien qu'énormément de projets en résultent indirectement et bien que nous travaillions avec les laboratoires pharmaceutiques. Nous avons, dans ce domaine, doublé notre chiffre d'affaires durant la période sanitaire.

Mme la rapporteure a évoqué la transformation de la DRH des services du Premier ministre. Selon votre site internet, il s'agit de « repenser l'organisation, les processus et le positionnement vis-à-vis d'entités des services du Premier ministre ».

Quel est votre rôle exact dans ce domaine ? Il n'échappe à personne que cette question est assez sensible.

Nous avons durant plusieurs années accompagné les services du Premier ministre dans des problèmes de réorganisation liés à des changements de lieu de travail.

Les services du Premier ministre sont, comme vous le savez, à géométrie variable dans le giron ou non du Premier ministre en fonction des moments de la mandature. En tout état de cause, ils rencontrent souvent des problèmes de place. Nous avons beaucoup travaillé sur des éléments liés à l'accessibilité et à la réorganisation des sites, impactés par cette refonte.

Ceci peut toujours servir : nous avons récemment conduit une enquête auprès du service d'information du Gouvernement (SIG), qui constitue l'un des services du Premier ministre, à propos de l'ambiance sociale qui y régnait dans le cadre de la crise sanitaire. Il s'agit d'un marché-cadre qui peut être déclenché par rapport à une problématique.

Cela répond-il à une insuffisance de disponibilité des services du Premier ministre pour mener cette action eux-mêmes ou à un manque de compétences spécifiques ? Quelle est la motivation de l'appel qui vous est fait ?

Dans le cas évoqué, c'est une question d'indépendance : il s'agit en fait de mener un audit. Ceci entre dans une catégorie de services que les prestataires de conseil peuvent être amenés à réaliser sous forme d'enquête, afin d'aboutir à un certain nombre de préconisations. Une expertise indépendante est donc nécessaire.

De façon plus générale, il s'agit aussi d'absorber la masse de travail par rapport aux réalités : aujourd'hui, les corps administratifs ne produisent pas suffisamment de personnes spécialisées en conduite de projets. C'est un problème important dans l'administration de façon générale, et variable selon les administrations. Comme je le disais, certaines sont plus rompues à la gestion managériale que d'autres. Mon rôle n'est pas de distribuer les bons points, mais on sait que, dans le champ des agences, Pôle emploi fait référence en termes de conduite de projet et de transformation.

On sait aussi que, dans les ministères, Bercy ou le ministère des armés bénéficient d'une compétence de longue date en matière de conduite de projets pour en avoir mené beaucoup et avoir pu former un vivier de talents. D'autres ministères n'ont pas la taille critique ou cette culture et sont plus en difficulté pour conduire ces transformations.

Ceci est de notoriété publique : il suffit de regarder les différentes administrations. On peut à la fois apporter un appui, réaliser un transfert de compétences et mener une formation sur le terrain pour certains personnels des administrations.

Par ailleurs, d'autres types de prestations relèvent de l'expertise pure. Un certain nombre de prestations n'ont pas vocation à être internes aux administrations, comme dans certaines entreprises privées. Dans d'autres cas, il faut le temps que l'administration s'adapte pour recruter et former ses personnels, comme dans le domaine de la cybersécurité par exemple.

Si, demain, on estime qu'il faut développer le Métavers dans des services publics, je ne suis pas certain qu'on trouve beaucoup de personnels de la fonction publique formés à la 3D.

Nous pouvons donc réaliser différents mix de services. C'est parfois difficile car, sur une unité d'oeuvre donnée, cela peut être un mélange.

Ces projets informatiques représentent donc la moitié de vos interventions...

Dans le périmètre de Syntec conseil, nous sommes à environ 15 %. Ce sont plutôt nos confrères du numérique qui se chargent de ces dossiers.

Votre diagnostic serait-il cependant le même que celui que vous venez de présenter concernant le manque de ressources de l'État et la nécessité de combler les lacunes dans l'attente de recrutements ?

C'est une question d'équilibre. Il est indispensable que des agents soient formés au sein de l'administration afin de piloter les transformations, les prestations de conseil et les prestations informatiques.

Il est donc impératif que des ressources internes à l'administration soient en capacité de le faire mais il faut aussi adapter les processus de recrutement de ces personnes pour qu'elles puissent avoir de vrais parcours de carrière au sein l'administration. C'est là une difficulté.

Dans le secteur privé, beaucoup de grandes entreprises ont essayé de monter des cabinets de conseil internes et ont quasiment toutes échoué. Ce n'est donc pas un problème spécifique à l'administration mais une question d'ADN et de capacités à conduire la carrière des personnes concernées.

Dans les ministères, ce sont souvent les secrétaires généraux qui sont en charge de la transformation. Or ces personnes peuvent connaître des parcours relativement variés et n'ont pas forcément été recrutées à ces postes dans cette optique.

Des ministères ont atteint une taille critique et sont en capacité de piloter ces prestations. D'autres s'appuient davantage sur une logique transverse. C'est pourquoi il était très important que la DITP se mette en place pour pallier ce besoin et commencer à construire une stratégie de ressources humaines à l'intérieur de l'administration pour disposer de compétences internes afin de bien piloter les prestations de conseil.

Une prestation réussie, surtout dans le cas de projets longs, nécessite une approche très duale et très intime entre le consultant et le donneur d'ordre. Il faut des deux côtés des consultants spécialisés dans le domaine public car il existe des codes managériaux spécifiques à l'administration. Il faut aussi que les agents soient rompus à ces méthodes de transformation.

Vous avez évoqué votre intervention auprès du secteur privé. Nous faisons bien ici la distinction entre le secteur privé et le secteur public, la différence venant de l'utilisation qui est faite de l'argent public. C'est ce qui nous intéresse.

Je m'adresse à vous en tant que président de syndicat : quels sont les taux de marge moyens que l'on retrouve en matière de conseil aux services publics ? Si vous ne pouvez répondre à cette question dans l'immédiat, vous pouvez le faire par écrit. C'est un point important au regard de l'exposé des motifs de notre commission d'enquête.

C'est extrêmement simple : selon les contrats, l'écart se situe entre - 30 % et - 70 % par rapport aux prix pratiqués dans le secteur privé. C'est considérable.

Par exemple, dans le marché du conseil de stratégie passé il y a quatre ou cinq ans par le ministère des armées, les taux journaliers moyens concernant les unités d'oeuvre étaient de l'ordre de 600 euros, sur un secteur où le taux moyen constaté est de plus de 2 000 euros. L'écart est extrêmement important.

Pouvez-vous rappeler ce qu'est une unité d'oeuvre ?

La tarification de nos prestations s'établit sur le temps passé. En France, c'est à la journée, dans d'autres pays, c'est à l'heure. Mais une institution achète un « livrable ». Pour simplifier les achats, nous avons donc constitué des référentiels d'unités d'oeuvre.

L'unité d'oeuvre est déterminée par la complexité d'un audit, dont le nombre de jours peut varier. Nous avons bâti à partir de là des unités d'oeuvre, notamment dans les marchés d'accords-cadres, qui viennent régir des prestations génériques. Lorsqu'il s'agit de marchés directs, le client achète un livrable pour lequel nous fixons un prix. C'est quelque peu différent. Ces unités d'oeuvre se traduisent en taux journaliers.

Dans le domaine du conseil en stratégie, en France, le taux moyen tourne autour de 2 000 euros. À ma connaissance, les marchés DITP sont compris entre 1 000 et 1 200 euros, contre 600 euros pour le ministère des armées.

Les écarts sont considérables entre le secteur privé et le secteur public. C'est pourquoi un certain nombre de cabinets de conseil ne traitent pas de marché public.

Quel est votre intérêt, dans ce cas, à intervenir pour le secteur public ?

C'est une bonne question. Nous avons d'abord un intérêt en termes de marque employeur. Les cabinets de conseil, lorsqu'ils travaillent pour le secteur public, ont le sentiment de travailler pour le bien commun.

Cela répond à une demande d'un certain nombre de nos collaborateurs, qui souhaitent montrer que nous ne travaillons pas seulement pour le secteur privé mais aussi pour servir le bien commun et assurer des missions d'intérêt général.

Ils pourraient rejoindre l'administration !

En effet. Vous savez d'ailleurs comme moi que la population qui compose aujourd'hui la DITP est quasiment exclusivement composée d'anciens consultants, qui ont démarré dans le conseil avant d'aller vers la DITP ou vers des fonctions contractuelles dans des ministères.

Ils ont ensuite essayé de faire carrière dans l'administration, mais cela devient dès lors plus compliqué : ils n'ont pas toujours souhaité passer les concours, leurs compétences ne correspondant pas toujours aux critères du secteur public. Pour un expert en cybersécurité ou en intelligence artificielle, il n'est pas évident de trouver la bonne case. Les cabinets de conseil peuvent servir de lien en tant que plateformes de compétences.

Par ailleurs, le différentiel de tarification est bien plus important en France que dans d'autres pays. Au Royaume-Uni, il n'existe pas de différentiel de taux entre le secteur privé et le secteur public. C'est une spécificité française. Non seulement il existe un écart en volume, mais également en valeur.

De façon générale, les cabinets de conseil réalisent sur le marché entre 10 % et 15 % de marges d'exploitation. Pour les cabinets de conseil en direction générale, cela va de 20 % à 30 %.

Lorsque l'impact de taux journalier moyen est inférieur de 30 % à 50 %, les marges réalisées dans le secteur public sont plus faibles, voire presque nulles, comparées au secteur privé.

Monsieur, vous avez presque répondu à ma première question : je voulais en effet savoir si vous comptiez parmi vos collaborateurs d'anciens fonctionnaires. C'est important : comme l'ont rappelé M. le président et Mme la rapporteure, travailler pour le service public n'est pas la même chose que travailler pour le secteur privé.

Vous avez parlé de « livrables directement achetables ». Pourriez-vous nous expliquer de quoi il s'agit ? Est-ce que ces « livrables » entre guillemets font aussi l'objet d'appels d'offres ?

Vous avez enfin qualifié Pôle emploi de « bon élève de la réorganisation ». Je ne suis pas sûre que ce soit l'avis des usagers. Qu'est-ce qui vous le fait penser ?

Enfin, vous avez estimé que la révision générale des politiques publiques (RGPP) était nécessaire : nous n'avons pas forcément tous le même avis sur cette politique.

S'agissant de la RGPP, je ne parle pas des politiques publiques qui y sont associées. L'un des objectifs de l'ancienne direction générale de la modernisation de l'État (DGME) a été de mettre en place un vivier de talents sachant conduire des projets de transformation.

Je distingue donc la politique publique de réduction des coûts et le fait qu'il faut absolument que l'administration se dote d'un vivier de talents à même de conduire des projets de transformation, sauf à ce que l'on considère que l'État et les administrations ont vocation à être totalement immobiles. Si ce n'est pas le cas, il faut des spécialistes dans l'appareil de l'État en matière de conduite de projets, indépendamment de la nature même des projets, qui sont impulsés par la décision politique.

Je pense simplement qu'il faut des artisans de la transformation. C'est en cela qu'il est impératif qu'une structure interministérielle les héberge. Cela me semble même indispensable. Tous les États au monde, sans exception, ont adopté cette démarche.

Pour ce qui est des livrables, nous sommes sur des prestations dotées d'un cahier des charges précis, qui demande un audit, des éléments de scénario pour conduire une réorganisation, une réponse stratégique en matière de cybersécurité, des indications pour utiliser les données d'un service, etc.

Face à cela, on définit un certain nombre de livrables, qui répondent à une demande précise. En général, la définition de l'architecture du livrable est réalisée par l'acheteur public lui-même, à l'inverse de ce qui se passe sur les marchés de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) ou à la DITP, qui constituent des marchés génériques.

Dans les accords-cadres, des cas d'usage sont utilisés pour choisir les consortiums qui vont répondre aux différents besoins. S'agissant de contrats pluriannuels, il est impossible de définir ce qui est demandé au cas par cas. On demande un exercice intellectuel sur ce qui pourrait être réalisé dans un contrat de longue durée.

Les livrables sont en général assez précis : ils correspondent à des missions qui ne sont pas forcément très longues, de quelques dizaines de jours à quelques semaines. L'écart type est très important entre des missions de petite taille et de très longue durée.

J'évoquais, au titre de mon entreprise, la refonte du permis de conduire. Des livrables, il en existe des centaines. C'est extrêmement complexe.

Quant à la présence des fonctionnaires, à ma connaissance, il y a plus d'anciens consultants embauchés par les administrations que d'anciens fonctionnaires présents dans les cabinets de conseil - même si on en compte quelques-uns.

Dans le secteur de la santé, nous comptons effectivement parmi nos effectifs un certain nombre de médecins. Pour des prestations dans le secteur de la défense, il nous arrive d'avoir d'anciens militaires haut gradés dans nos équipes.

Nous avions un contrat-cadre d'accompagnement des généraux en vue de les aider à réfléchir à ce qu'ils pourraient faire après leur carrière militaire. Dans 80 % des cas, ils souhaitent faire du conseil. Cela correspond à un parcours de carrière pour certains hauts fonctionnaires.

Il me semble que cette mixité va dans les deux sens : beaucoup d'anciens consultants sont dans l'administration et c'est la même chose dans le secteur privé. Dans ce dernier, plus d'un client sur deux est un ancien consultant, ce qui est logique.

Une des fonctions de notre marché est de préparer et de mettre à disposition des ressources rompues aux techniques de transformation. Il est donc logique que nos clients, quels qu'ils soient, cherchent à embaucher nos personnels.

Enfin, je me suis tout à l'heure surtout exprimé sur la perception que nous avons de la maturité de l'acte d'achat des administrations ou de certaines agences. Nous sommes toujours plus à l'aise lorsque nous sommes face à des professionnels qui ont une connaissance de notre métier. C'est plus efficace dans la durée. D'un point de vue interne, cela permet un meilleur fonctionnement.

Cela se traduit-il dans le service aux usagers ? C'est une autre question, plus politique. Lors de nos prestations, en particulier dans le cas de projets de longue durée, nous pouvons faire face à plusieurs impulsions politiques car nous pouvons dépasser les mandatures et connaître des réorientations majeures lors des changements de majorité. J'ai tête un certain nombre de projets où cela a été le cas. C'est d'ailleurs normal, l'impulsion politique étant différente.

Quand le secteur public représente 55 % du PIB, il peut être attractif de réaliser 2 % ou 3% de son chiffre auprès des administrations. En Grande-Bretagne ou ailleurs en Europe, le secteur public est, me semble-t-il, un peu plus modeste.

N'est-ce pas intéressant pour vous « d'occuper » vos consultants dans le secteur public - ce qui n'est d'ailleurs pas scandaleux ? Cela ne vous permet-il pas également d'apprendre d'autres choses pour d'autres clients ? Sans cela, baisser votre taux de marge n'a pas d'intérêt...

En France, le secteur public représente pour nous un marché de 700 millions d'euros. Cela ne pourra pas correspondre avec les chiffres de la commande publique, le numérique étant partagé entre nous et les acteurs de ce secteur.

Vous parlez là de votre syndicat ?

En effet. Nous apprécions ce marché à 700 millions d'euros.

Soyons précis : vous parlez du secteur public de l'État ou de l'ensemble de celui-ci, y compris les collectivités territoriales ?

Je parle de l'ensemble du secteur public, y compris les collectivités territoriales. Leur part est toutefois relativement faible par rapport à l'Allemagne ou au Canada, où les collectivités territoriales sont bien plus importantes en termes de consommation de prestations, leurs missions étant plus larges.

Nous avons connu un pic avec la fusion des régions, mais ce sont essentiellement les grandes régions et les grandes municipalités qui consomment du conseil, ainsi que la fonction publique hospitalière, les administrations centrales et les grandes agences comme Pôle emploi.

Le marché britannique représente quant à lui plus de 2 milliards d'euros. L'État britannique est en effet dans une logique d'externalisation. Le poids de PIB n'est donc pas le bon point de mesure par rapport à nos prestations.

A-t-on davantage recours au conseil et à l'externalisation dans le cas d'un État « maigre » ? A contrario, cette tendance est-elle également très forte lorsqu'un État a tendance à l'obésité - pour rester aimable ?

Je ne sais si c'est à moi d'en juger.

Ma question porte simplement sur la base des chiffres dont vous disposez au titre de votre groupement.

En tant que contribuable, je parlerais plus d'État stratège que d'État maigre. Selon moi, l'administration britannique est une administration stratège. Cela n'a rien à voir avec une administration maigre. Il ne faut pas confondre les deux. C'est un avis personnel.

M. le président voulait parler des services publics...

C'est ce que je dis : il existe plusieurs « couches » : la couche stratégique et la couche opérationnelle. La stratégie doit toujours être entre les mains de l'administration.

En revanche, plusieurs modèles peuvent exister pour ce qui est de l'exécution. En outre, les modèles fédéraux sont très différents des modèles très centralisés. En Europe, le seul État comparable à la France, c'est le Royaume-Uni. On y trouve, comme en France, un jacobinisme qui n'existe pas vraiment dans les autres pays. La Belgique compte par exemple trois régions et la consommation de l'État fédéral est quasiment nulle. C'est un sujet qui dépend de la construction des États et des administrations.

Votre question porte sur l'externalisation et l'internalisation des compétences par rapport à une mission donnée. J'ai répondu sur ce point à la mission d'information de l'Assemblée nationale, qui porte sur l'externalisation en direction des acteurs privés.

Je n'ai pas d'avis sur ce point. C'est toujours une question d'équilibre et d'ADN. Comment les administrations fonctionnent-elles ? Quelle est leur souplesse de l'organisation ?

Lorsque certains corps administratifs sont très « siloïsés » et qu'un ministère a besoin de transformations alors qu'il ne possède pas les ressources internes qui peuvent exister dans d'autres ministères, la gestion des carrières et la gestion managériale doivent être repensées. Ce n'est pas un problème d'obésité ou de maigreur. C'est une question d'agilité de fonctionnement par rapport à des missions données et à un agenda politique qui peut varier selon les mandatures.

Si, à titre d'exemple, le prochain Gouvernement souhaite faire porter son action sur l'éducation et abandonner l'agriculture, il faudra bien réallouer les ressources au bon endroit. Le problème de fond de l'administration française, ce sont les silos qui font des ministères ont la taille critique quelles que soient les orientations politiques, alors que d'autres sont plus en difficulté.

Les ministères à qui l'on demande de se transformer à grande vitesse, comme celui de la justice, qui connaît un rattrapage majeur, n'ont pas les ressources ad hoc. Il faut donc créer les conditions d'une certaine agilité. Ce n'est pas un problème d'obésité, mais de statut, de gestion et de pensées. Avec le numérique, nous avons de plus en plus vocation à « transversaliser » les choses, à avoir une versatilité, au sens anglais du terme, pour allouer les bonnes ressources au bon endroit et au bon moment.

Si ce n'est pas possible du fait de rigidités internes, les administrations se tournent vers les consultants, faute de pouvoir recourir au meilleur directeur de projet, qui se trouve à Bercy. C'est un problème.

Vous avez parlé de couches stratégiques et de couches opérationnelles. Considérez-vous que la tendance qui s'est développée depuis quinze à vingt ans en matière de new management public, pour laquelle nombre de cabinets que vous représentez ont effectué des prestations auprès des collectivités territoriales, relève des donneurs d'ordre ? Je n'ai pas cette impression. Je pense que cela procède d'un contexte général, où le secteur public se voit appliquer des règles de fonctionnement et des processus d'entreprises.

C'est un constat que nous partageons également et c'est pourquoi nous sommes en partie obligés de spécialiser nos consultants dans le domaine public. On dit souvent en plaisantant qu'il faut parler langue vivante 1 ou 2 pour comprendre les codes de l'administration...

Vous ne pouvez pas appliquer de façon stricte des méthodes rompues dans d'autres secteurs à un appareil administratif dont le code de valeur et les rigidités structurelles ne sont pas les mêmes.

Il est plus difficile de mobiliser des gains de productivité dans un appareil administratif que dans des organismes privés, qui peuvent redéployer leurs ressources bien plus facilement.

On a donc été obligés de spécialiser des consultants dans le domaine public. Très concrètement, en cas de concurrence dans le cadre d'un marché public, ce qui est le plus valorisé par les donneurs d'ordre, ce sont les références dans le secteur public.

De fait, les acheteurs du secteur public vont d'abord regarder le nombre de références que nous avons dans ce domaine. Ce n'est pas uniquement par rapport à des compétences techniques mais aussi par rapport à une compréhension de la réalité du terrain, afin de pouvoir proposer des solutions adaptées au contexte.

Suivez-vous l'effet ou la traduction des prestations que vous avez vendues aux responsables publics ? Disposez-vous d'un retour d'expérience à ce sujet ?

Dans beaucoup de domaines, je n'ai pas l'impression que le new management public ait été très efficace. On pourrait par exemple citer le cas de l'hôpital, qui est d'actualité.

À ce propos, comment jugez-vous l'évaluation de vos prestations par l'État ? Est-elle du même niveau d'exigence que dans vos partenariats avec le privé ?

Je répondrai de plusieurs façons.

Nous avons un devoir de conseil, mais aussi un devoir de réserve. Dans nos livrables, lorsque nous proposons de faire évoluer une organisation, nous soumettons plusieurs scénarios. Le choix du scénario relève du donneur d'ordre public. Nous ne sommes pas responsables de la décision qui est prise.

Notre métier consiste à essayer de « balayer » le spectre, de proposer toutes les solutions possibles, de souligner les avantages et les inconvénients avant que la décision soit prise, celle-ci n'étant pas de notre fait. Juridiquement, nous avons une obligation de moyens, mais non une obligation de résultats.

Vous pouvez néanmoins chercher à savoir si l'un des scénarios que vous avez conseillé s'est réalisé comme vous l'avez envisagé...

Je pourrais vous fournir des exemples. J'évoquais la fusion de régions. Nous avons proposé la rationalisation de deux hôtels régionaux mais on nous a expliqué qu'il fallait conserver les deux. Dans ce cas, qui est responsable de la décision ?

Ce n'est pas ma question. Vous intéressez-vous à l'évaluation du résultat attendu ? Cela peut réserver des surprises, car les choses peuvent ne pas se dérouler comme prévu dans votre scénario.

Nous avons une obligation de moyens. Il existe des dispositifs pour évaluer la conduite d'une mission mais ils portent d'abord sur l'objectif de celle-ci. A-t-on livré dans les délais ? A-t-on pu donner satisfaction par rapport au cahier des charges ? C'est d'abord là-dessus que nous sommes évalués, comme dans le secteur privé, et non sur les conséquences in fine de ce que nous pouvons être amenés à réaliser.

C'est important pour la qualité de vos propositions et leur évolution...

Il s'agit d'un métier non régulé, à la différence de l'expertise comptable. Nous sommes révocables ad nutum : lorsqu'une mission ne se passe pas bien, nous pouvons être déchargés de celle-ci du jour au lendemain. Celui qui achète notre prestation peut y renoncer à tout moment. C'est important pour la maîtrise de la qualité de la prestation.

Si un client n'est pas satisfait, il peut arrêter la mission en cours et a le choix de ne pas faire à nouveau appel à nous. C'est une filière hautement compétitive. Notre évaluation est quotidienne : il existe environ 200 cabinets structurés en France et la concurrence est donc extrêmement importante. L'effet de réputation est majeur pour une marque. Aucun client n'est obligé de travailler avec nous. Notre évaluation est permanente.

Quand vous remportez une commande publique, les clients cherchent à savoir comment les choses se sont passées dans vos précédents marchés. Le système le permet : avec les centrales d'achats, il est assez facile de se mettre en relation avec celui qui a déjà bénéficié d'une prestation. Nous sommes dans une filière hautement compétitive.

Toutefois, quelques règles de marchés publics qui dépendent de certaines centrales d'achats peuvent avoir un aspect limitatif en matière de concurrence.

La régularité et la réactivité sont nécessaires et les règles contractuelles permettent de tester les consortiums dans la durée. Il faut une certaine stabilité car les cabinets investissent sur les compétences par rapport à des environnements donnés. Si, au bout d'un an ou deux, le cabinet ne donne pas satisfaction, il est remercié.

Certaines de vos prestations ne sont pas uniquement techniques.

Quelles sont les règles ou les procédures d'ordre déontologique que vous avez mises en place pour identifier le niveau à partir duquel vous devez faire effectuer des choix à votre donneur d'ordre ?

Lorsque des choix sont à opérer, avez-vous trouvé auprès des services de l'État des interlocuteurs ayant la compétence suffisante pour arrêter des choix de nature politique ?

J'entends que mon propos apparaît quelque peu général mais vous êtes forcément confrontés à des choix de nature politique dans les réponses que vous apportez à certaines problématiques. Personne n'est neutre - pas même dans le domaine de la physique, en matière d'observation par exemple. C'est a fortiori le cas des questions sociales, sociétales ou d'organisation administrative.

Enfin, s'agissant de la régulation du marché, l'expérience des dernières années a démontré que celui-ci ne permet pas de suffisamment encadrer les prestataires. Je ne reviendrai pas sur le scandale Enron aux États-Unis mais il existe d'autres cas dans ce domaine.

Nous avons deux solutions par rapport aux professions, soit la réglementation afin de les encadrer, soit recourir au marché - mais celui-ci n'apporte pas de meilleure réponse que la réglementation.

Vous évoquez le marché très régulé de l'expertise comptable : lorsqu'on a un commissaire aux comptes, on l'a pour six ans et on n'a aucun moyen de s'en défaire. En revanche, vous pouvez vous défaire d'un consultant du jour au lendemain. Cela n'a strictement rien à voir !

Vous citez le scandale Enron : il s'agit d'un scandale qui touche un cabinet d'audit. Je vous mets au défi de me citer un scandale de cette nature concernant un cabinet de conseil. Je pense que la mécanique de marché est nettement supérieure à la logique régulatoire.

Avons-nous une influence par rapport à l'objectif politique qui serait associé à une prestation ? Je suis désolé de vous dire que, lorsque nous recevons un cahier des charges, l'objectif politique y est déjà consigné.

Je ne pense pas me tromper en disant que l'un des objets de la discussion d'aujourd'hui porte sur la politique vaccinale. Je ne crois pas que les consultants qui ont travaillé sur sa mise en oeuvre aient défini le périmètre de la population à vacciner. Les objectifs politiques qui ont été assignés ne viennent pas des consultants.

C'est précisément une de nos questions !

Ma société n'a malheureusement pas bénéficié de ce type de marchés, car nous avons travaillé pour les laboratoires pharmaceutiques. Cependant, qui peut imaginer, s'agissant par exemple de l'éducation nationale, que ce sont les consultants qui vont décider de réaliser une réforme du collège ?

Les objectifs politiques sont la propriété de la sphère politique. Ce sont les administrations elles-mêmes qui sont en charge de les exécuter. On a déjà connu des changements de pied relativement importants à propos de certains sujets.

Vous citiez le projet Portalis, qui portait initialement sur une refonte de l'interaction avec les justiciables dans le cadre des procédures civiles. Ce sujet a perdu sa priorité, au bénéfice des procédures pénales. Pensez-vous qu'on ait à un seul moment pu influencer les décisions en la matière ? En aucun cas !

Vous avez dit en introduction que le métier de conseil avait un poids normatif. Vous avez également précisé qu'un certain nombre de Français avaient occupé des postes importants dans le conseil mondial. Enfin, vous venez d'évoquer le fait que ce n'est pas celui qui exerce l'activité de conseil qui fixe les objectifs politiques.

Nous ne lisons pas la même chose de la part de certains analystes, notamment à propos des questions hospitalières. Lorsqu'un conseil est sollicité au sujet de questions de réorganisation, certains choix reçoivent une traduction qui peut être politique.

La norme vient d'un contexte culturel, d'une vision du monde. Cela implique des choix de société. Existe-t-il un aspect normatif propre aux sociétés de conseil qui agissent en France ou en Europe et qui sont dirigées par des Français, ou ceci correspond-il à des normes plus larges ? Qui les établit ? Dans quel contexte culturel ?

Il me semble que la convention collective Syntec est particulièrement intéressante pour les salariés. Or vous nous avez dit qu'un certain nombre de consultants partent vers le secteur public. Comment le transfert se déroule-t-il en termes de rémunération ?

Les postes de consultants dans le secteur public sont souvent des emplois de contractuels et entraînent un choix de réduction de rémunération ou, en tout cas, d'absence de dynamique salariale.

J'ai évoqué l'influence normative : je positionne les métiers du conseil dans le soft power. Nous ne sommes pas dans des règles dures, comme en comptabilité, mais dans des éléments qui permettent de définir des normes managériales. Celles-ci sont généralement coétablies entre des cabinets de conseil et les universités, notamment les grandes écoles de commerce.

En France, nous avons la chance d'avoir de grandes écoles de réputation mondiale qui disposent de laboratoires de recherche, le métier du management faisant l'objet de recherches académiques. Je ne connais pas précisément le poids des publications issues du corps de l'enseignement supérieur français par rapport à ce qui se fait de façon globale, mais ce n'est pas négligeable. Les classements des grandes écoles de commerce en Europe situent nos trois ou quatre grandes écoles de commerce dans le top du classement. Cela fait ainsi des années que le Financial Times classe HEC numéro un en Europe. Or un des critères du classement repose sur les recherches académiques, notamment en matière managériale.

Ceci pose également la question de la souveraineté : quelle est la nationalité d'un cabinet de conseil ou d'une école ? Ces écoles font aujourd'hui appel à des professeurs qui ne sont pas tous Français. Ce n'est pas parce que HEC est basée à Jouy-en-Josas que l'ensemble du corps professoral est français !

À l'inverse, de grands professeurs français sont au Massachussetts University of Technology (MIT) ou à Princeton. Il s'agit d'un marché mondial. Il est très difficile d'affecter une nationalité aux cabinets de conseil d'envergure mondiale. Nous faisons partie d'un des vecteurs de l'économie globale. Je ne peux le dire autrement.

Les normes établies correspondent souvent à la vision des grandes entreprises ou d'entreprises en croissance très rapide. Aux États-Unis, le monde de la tech, il y a cinq ou dix ans, ne recourait quasiment pas au consulting. Aujourd'hui, il est devenu le secteur le plus dynamique en matière de consommation de services de conseil.

J'aurais donc du mal à définir une nationalité. Le monde occidental a néanmoins une puissance normative en termes d'édiction des nouveaux modes de travail. Ce sont les pays les plus avancés en termes d'adoption du télétravail qui sont en train de définir les normes managériales qui y sont associées, particulièrement les États-Unis, où le poids du télétravail est nettement supérieur à celui qui existe en France.

Je voudrais revenir sur la question de la santé. Vous indiquez sur votre site internet que vous êtes intervenus auprès d'un industriel, en partenariat avec une ARS et des maisons de santé pour lancer une expérimentation de coordination des soins.

Pouvez-vous décrire précisément cette prestation et dire quelles procédures ont été mises en oeuvre pour éviter les conflits d'intérêts entre l'industriel, l'ARS et les maisons de santé ?

Enfin, avez-vous connu des échecs ?

Je me permettrai de répondre à votre première question par écrit, n'ayant pas en tête le détail de cette mission, qui me semble assez ancienne.

Enregistre-on des échecs dans la réalisation de nos missions ? Je pense qu'on en compte très peu. Nous sommes très impliqués dans certaines missions. Je l'ai dit, nous avons travaillé pour un laboratoire pharmaceutique concernant notamment des vaccins contre le covid-19. Nous sommes très heureux d'oeuvrer pour un laboratoire qui a trouvé la bonne molécule en vue de retrouver une forme de liberté. Cela nous procure beaucoup de satisfactions.

Les échecs doivent être évalués à deux niveaux, et en premier lieu par rapport à la réalisation de la mission. Selon notre contrôle qualité, notre taux d'échec est extrêmement faible. C'est d'ailleurs globalement le cas du marché du conseil. Le taux de fidélisation de nos clients, tous cabinets confondus, est extrêmement élevé.

Si je puis me permettre, ce n'est pas ce que dit la Cour des comptes !

On ne peut malheureusement pas évaluer le travail de la Cour des comptes !

Ce n'est pas faux !

Il existe par ailleurs, dans le secteur public - et c'est très bien ainsi -, un principe de renouvellement régulier des prestataires pour éviter tout soupçon de collusion. Ce renouvellement est intrinsèque au secteur considéré et à la nature de la commande.

Dans le secteur privé, les changements sont assez rares.

Avez-vous, comme certains cabinets, fourni des prestations gratuites pour l'administration ? Peuvent-elles dans ce cas être suivies par des prestations à titre onéreux ?

Par ailleurs, vous assurez la confidentialité des données qui vous sont confiées par vos clients et vendez en même temps une plus-value basée sur des expériences antérieures, des comparaisons avec d'autres modes d'organisation dont les résultats se traduisent en termes de données. Quelle appréciation portez-vous sur ce paradoxe ?

Sia Partners ne pratique pas le pro bono. Nous avons, en 2021, sur la base d'une lettre de mission de la ministre de l'industrie, mené une réflexion sur les infrastructures de recharge des véhicules électriques pour savoir où positionner les bornes. Nous avons pour ce faire développé un modèle mathématique, mais cela s'arrête là. C'est la seule chose qu'on ait faite en dix ans.

Une logique de mécénat de compétences, comme celle qui existe dans certaines institutions parapubliques, nous intéresserait beaucoup plus. « Périmètrer » ces relations serait plus simple pour nous. J'ai par exemple en tête ce que l'on peut faire pour les musées, etc.

Des contreparties peuvent en effet être apportées dans ce domaine : cela permet par exemple un accès plus facile aux collections. Il est plus aisé d'obtenir des contreparties d'institutions de ce type dans le cadre du mécénat de compétences que de l'administration.

Nous sommes donc, si nécessaire, candidats à une logique de convention de mécénat de compétences.

S'agissant du benchmark, il nous faut un certain nombre d'expériences dans un domaine donné pour pouvoir anonymiser les données que nous utilisons. On détecte des tendances de marché, des tendances organisationnelles, etc., sur la base d'un certain nombre de références connues. Il faut pouvoir les anonymiser. Nous ne fournissons pas d'éléments de référence, sauf autorisation expresse de nos clients.

Ce qui est important, c'est le nombre. C'est pourquoi il existe une barrière à l'entrée de notre profession : il faut avoir réalisé beaucoup de missions dans un domaine donné pour pouvoir anonymiser les résultats.

Je vous remercie.

Nous attirons encore une fois votre attention sur notre attente, pour le 17 janvier, d'éléments écrits liés aux questionnaires que vous avez reçus, qui permettront d'approfondir nos échanges.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec l'audition de Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement depuis juillet 2020.

Notre commission d'enquête a entrepris de cartographier l'action des cabinets de conseil dans la sphère publique, travail qui se révèle particulièrement complexe, tant les intervenants et les instances impliqués sont nombreux.

Madame la Secrétaire générale, nous souhaitions vous entendre afin de déterminer comment sont pilotées, à l'échelon du Gouvernement, les prestations de conseil dans leurs différentes phases, de la sélection du prestataire à l'évaluation, en passant par les contrôles de déontologie.

Nous sommes particulièrement attentifs au rôle du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) dans la coordination des différents ministères et dans son rôle d'expertise juridique de l'exécutif. L'intervention de cabinets de conseil en 2018 pour rédiger l'étude d'impact du projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) a suscité beaucoup de réserves, sur lesquelles nous souhaiterions vous entendre.

Cette audition est ouverte au public et à la presse. Elle est retransmise en direct sur le site Internet du Sénat. En raison du contexte sanitaire, nos collègues peuvent également intervenir par visioconférence.

Comme pour toutes les personnes auditionnées, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de sanctions pénales, qui peuvent aller, selon les circonstances, de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 à 100 000 euros d'amende.

Je vous invite, Madame la Secrétaire générale, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Claire Landais prête serment.

Je vous laisse la parole pour une intervention liminaire, avant les questions de Madame la rapporteure, puis de nos collègues.

Je reviendrai si vous me le permettez sur le rôle du SGG pour vous dire d'où je parle, avec quel degré d'information, et vous livrer quelques réflexions d'ordre général.

Je répondrai volontiers à toutes les questions sur lesquelles je pourrai vous apporter des éléments de réponse. Au besoin, je compléterai par écrit.

Le SGG emploie 110 personnes de catégories différentes : des juristes de catégorie A+ mais aussi des catégories B et C pour la confection du Journal officiel.

Le SGG remplit cinq missions principales.

La première concerne le secrétariat du Conseil des ministres avec la préparation de l'ordre du jour et des convocations, l'organisation matérielle, la préparation des dossiers et le compte rendu. J'assiste au Conseil des ministres en prenant des notes avant de les retranscrire sous forme de procès-verbal. C'est la mission qui me relie le plus à l'Élysée.

Autre mission importante : le SGG est la « tour de contrôle » de la production normative de l'État. Tous les textes passent au SGG avant publication au Journal officiel. Beaucoup de textes, dans leur vie antérieure, sont passés par le SGG, très en amont, comme les projets de loi, puisque les réunions interministérielles (RIM) permettent d'en élaborer le contenu.

Le SGG entretient aussi des relations avec les assemblées parlementaires et dépose les textes sur leur Bureau ou demande des auditions dans le cadre des nominations au titre de l'article 13 de la Constitution.

Pour les projets de décret en Conseil d'État et les projets de loi, nous intervenons pour savoir quel texte choisir entre la version du Conseil d'État et la version initiale du Gouvernement.

Notre rôle est aussi un rôle de simplification. La Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) joue un rôle de simplification du stock de règles, évidemment en lien avec les ministères eux-mêmes. Pour sa part, le SGG veille à ce que la production normative conserve une volumétrie maîtrisable.

Les autres missions du SGG concernent l'organisation matérielle des réunions ou des comités interministériels auxquels participent les ministres eux-mêmes, la rédaction des comptes rendus qu'on appelle les « bleus », le conseil juridique du Gouvernement et du Président de la République. Les questions peuvent concerner des sujets très délicats juridiquement. Nous ne faisons que du droit mais certaines questions, lorsqu'elles ont une sensibilité particulière, peuvent nous être soumises.

Enfin, la dernière grande mission du SGG consiste en la défense des lois devant le Conseil constitutionnel, soit en contrôle a priori, avant la promulgation, soit en produisant des mémoires quand des QPC sont soulevées et atteignent le Conseil constitutionnel. Nous défendons également les décrets devant le Conseil d'État.

Les prérogatives du SGG ont évolué dans le temps. Au-delà du droit, on peut considérer qu'il existe deux pôles : à certaines époques, des directions interministérielles dont les champs dépassaient la stricte dimension juridique étaient rattachées au SGG. À l'inverse, il existe aussi une vision d'un SGG très juridique et normatif.

Aujourd'hui, nous sommes plutôt proches de ce second pôle, ce qui n'empêche pas que l'ADN du SGG repose sur la coordination et l'animation interministérielle, le Secrétariat général étant proche du Premier ministre et de l'Élysée.

C'est un poste privilégié de l'action publique, ce qui permet d'entretenir des liens au sein des services du Premier ministre, mais aussi avec les autres entités, comme le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), la Direction de l'information légale et administrative (DILA), qui confectionne matériellement le Journal officiel une fois que nous avons réalisé le travail éditorial, la Direction des services administratifs et financiers (DSAF), que dirige Serge Duval, qui se trouve à mes côtés. Il passe beaucoup de marchés publics au nom des différentes entités composant les services du Premier ministre et le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), même si ce dernier est soutenu par le Secrétariat général de Bercy.

Je cite également ici la Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE), qui vient d'être créée. J'y reviendrai car je pense que vos travaux présentent un lien avec la réforme de la haute fonction publique.

Le SGG est évidemment connecté aux directions à vocation interministérielle, même s'il ne s'agit pas d'un rattachement hiérarchique, comme la DITP, la Direction du budget (DB), la Direction générale des finances publiques (DGFiP), la Direction des achats de l'État (DAE) et la Direction interministérielle du numérique (DINUM), dont je rencontre les dirigeants très régulièrement.

Enfin, j'anime un comité des secrétaires généraux tous les mois. Il s'agit d'une instance de dialogue et de partage portant sur des sujets d'intérêt commun.

En tant qu'autorité hiérarchique, ma « boutique » est très petite. Le recours à des prestations de conseil n'existe pas au SGG.

En revanche, ce positionnement central me donne une vision pour répondre à des questions plus larges. Je sais que vous avez déjà mené certaines auditions et que vous en aurez d'autres qui vous apporteront des réponses plus précises, mais je peux vous apporter, sur certains sujets, une impression générale du point de vue des services du Premier ministre.

Je pense sincèrement légitime que vous vous posiez des questions au sujet des prestations de conseil liées à la crise sanitaire, à propos de missions touchant à notre « coeur de métier » et proches de la politique publique. C'est le rôle de contrôle du Parlement et, en l'espèce, du Sénat. Une commission d'enquête est un aiguillon précieux pour l'administration elle-même afin qu'elle puisse constater la hausse du recours à ces prestations et, au-delà, réfléchir à ce qui fonctionne bien et ce sur quoi il faut faire porter les efforts.

En revanche, je pense que reprocher aux administrations d'avoir fait appel aux cabinets de conseil dans cette période serait un mauvais procès...

Madame la rapporteure n'a pas encore pu le dire mais, dans l'esprit du groupe Communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE), qui a demandé cette commission d'enquête, il ne s'agit pas de faire le procès de l'administration ni des cabinets de conseil.

Il s'agit de comprendre comment cela se passe et de savoir si l'ensemble des règles relatives à la déontologie et aux marchés publics ont bien été respectées. Ce sont ces questions que nous nous posons. Nous ne faisons le procès de personne !

Je ne dis pas que c'est un procès que vous voulez intenter à l'administration mais une polémique médiatique assez importante a eu lieu sur ce sujet.

Je trouve rassurant d'être accompagné et de bénéficier de ressources extérieures. Peut-être a-t-on d'ailleurs un peu tardé sur certains sujets. L'administration ne peut intégrer en permanence suffisamment de ressources pour faire face à une crise de cette ampleur.

On a recouru aux cabinets de conseil avant la crise. Cela ne date pas d'aujourd'hui !

C'est certain. Le recours aux cabinets de conseil, dans un pic d'activités résultant en l'espèce d'une crise majeure, est un des cas de figure dans lesquels il est utile, légitime et ne doit pas être discuté dans son principe - ce qui ne veut pas dire qu'il ne doit pas l'être dans ses modalités.

Il existe deux autres cas de figure dans lesquelles il peut être précieux et légitime de recourir aux cabinets de conseil.

En premier lieu, c'est le cas lorsque certaines compétences internes manquent dans l'administration. Dans le champ informatique et numérique, il est évident que le recours aux cabinets de conseil est lié à des manques internes, qui sont comblés par des compétences extérieures pointues.

Reste à savoir comment nous pouvons essayer de combler potentiellement ces manques. C'est un jeu subtil et nous n'arriverons pas à tout internaliser.

En second lieu, il me semble légitime de disposer d'un regard extérieur, enrichi par l'expérience et la variété de situations, que peuvent porter les consultants, soit dans le secteur privé - non pas pour dupliquer les solutions de façon équivalente, mais parce qu'il s'agit de bonnes sources d'inspiration -, soit grâce au parangonnage international que savent pratiquer ces cabinets pour enrichir la réflexion.

Il existe des cas de figure dans lesquels le recours aux cabinets de conseil est très légitime. Cela ne nous dédouane évidemment pas, sous votre légitime aiguillon, de réfléchir à la question de savoir si l'on recourt à bon escient aux cabinets de conseil, avec les bonnes modalités, et si celles-ci sont optimales. Nous retrouvons là des sujets de déontologie, de conflits d'intérêts, mais également des questions liées à notre capacité à négocier correctement les prix et à évaluer la prestation.

Il nous faut également, à bon escient, savoir quelles sont nos ressources internes, comment les enrichir et comment trouver, en mutualisant les choses et en internalisant des capacités de conseil, une capacité à agir nous-mêmes, en sachant éventuellement juger du coût respectif des deux solutions.

Comme l'a dit Monsieur le président, ce qui nous intéresse, ce n'est pas d'intenter un procès à qui que ce soit, mais de comprendre pourquoi nous utilisons autant d'argent public dans les cabinets de conseil alors que notre pays dispose, sur bien des sujets, d'une administration qui est capable de répondre à ces questions.

Prenons l'exemple du projet de loi LOM : pourquoi a-t-il été nécessaire de recourir à un cabinet privé pour rédiger l'exposé des motifs et l'étude d'impact ? Le Conseil d'État a d'ailleurs relevé plusieurs incohérences dans ces textes...

Nous avons précédemment auditionné le cabinet Sia Partners, qui aurait été missionné pour la transformation de la DRH des services du Premier ministre afin de repenser l'organisation de ces services et les processus mis en oeuvre.

Avez-vous été sollicitée ou informée de cette prestation ? Si c'est le cas, comment cette prestation s'est-elle déroulée et quelles ont été les conséquences sur le Secrétariat général du Gouvernement ?

J'ai parlé du projet de loi LOM. Je pourrais aussi parler du ministère de la transition écologique, qui a décidé de publier une contre-étude d'impact réalisée par la multinationale de conseil Boston Consulting Group (BCG) et portant sur l'ensemble des mesures prises en matière de lutte contre dérèglement climatique depuis le début du quinquennat.

Pensez-vous acceptable que le ministère de la transition écologique court-circuite des institutions qualifiées et compétentes mises en place pour évaluer l'action gouvernementale ? Le Haut Conseil pour le climat créé par le Président de la République ne pouvait-il réaliser une telle prestation ?

Nous avions déjà les appréciations du Haut Conseil pour le climat, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et du Conseil national de la transition écologique... Était-il opportun, alors que tous ces avis avaient été formulés, d'avoir recours à un cabinet de conseil ?

Nous ne faisons de procès à personne. Je dis souvent que je ne suis pas prête à licencier les milliers de personnes qui travaillent dans des cabinets de conseil. Ce n'est pas mon sujet. Mon sujet, c'est celui de l'utilisation de l'argent public et la souveraineté de notre pays.

Pourquoi recourt-on à des cabinets de conseil ? J'ai essayé d'esquisser les cas de figure dans lesquels cela me semble légitime. Je pense que ce recours constitue un bon baromètre des forces et des faiblesses de l'administration.

Je crois honnêtement que l'administration est bien armée dans le champ de l'expertise juridique. Elle sait faire des textes. On nous reproche parfois d'en faire trop ! Je ne suis d'ailleurs pas sûre que produire trop de textes soit un réflexe de juriste, mais l'administration produit du texte quoi qu'il en soit.

Je vous rejoins pour considérer qu'il n'y a pas tellement de raisons d'avoir besoin de conseil juridique. Il existe bien sûr des exceptions : l'agent judiciaire de l'État fait appel à des avocats pour défendre l'État devant les juridictions judiciaires. C'est spécifique, mais je dois dire que je n'ai jamais fait appel à une prestation extérieure dans mes différentes affectations en tant que juriste.

Vous citez un cas de figure qui semble être une exception à ce principe, un cabinet de conseil ayant en effet participé à la rédaction d'une étude d'impact. C'était en 2018 et je ne contrôle pas le recours à des cabinets de conseil. Je ne sais ce qu'il en est de l'exposé des motifs.

Il me semble qu'une étude d'impact, compte tenu des rubriques qui doivent être renseignées, notamment la capacité à montrer les alternatives possibles au choix qui a été fait et à en évaluer les conséquences économiques, sociales, juridiques, fait qu'il n'est pas aberrant que la réflexion soit en partie externalisée. Ce n'est pas totalement de la production normative mais une réflexion destinée à savoir si nous avions besoin de la loi ou s'il existait une autre solution.

Nous entrons là dans le champ politique...

C'est une autre des questions que vous vous posez. Les choix politiques sont-ils ou non préemptés par les travaux des consultants ? Selon mon expérience personnelle, j'ai du mal à le croire.

Il est certain qu'on peut s'habituer, de façon un peu insidieuse, à être alimenté par des cabinets qui n'adaptent pas toujours suffisamment leur production. Il est intéressant d'avoir un regard extérieur, pour peu qu'il ne soit pas toujours le même et n'aborde par tous les sujets de la même façon. C'est une question de diversité des prestataires. Il ne faut pas que solliciter les cabinets les plus importants, mais aussi les petits.

Toute autre est la question de savoir si, dans le champ de la production normative, nous ferions trop appel à des cabinets de conseil. Je crois honnêtement que ce n'est pas le cas.

De façon concrète, faut-il en conclure que le Secrétariat général du Gouvernement n'a pas été consulté lorsque le ministère a confié cette étude d'impact à un cabinet privé ?

Je n'étais pas là, mais il n'y a aucune raison.

Le Secrétariat général du Gouvernement assemble l'étude d'impact avant de l'envoyer au Conseil d'État, puis suit son évolution avant le dépôt au Parlement.

La réponse est claire.

Il apparaît depuis le début de ces auditions - je pense que Madame la rapporteure partage cet avis - qu'il existe un recours important, en termes de dépenses publiques, à des cabinets de conseil privés pour le compte de l'administration de notre pays.

Cela représente un volume de 600 ou 700 millions d'euros - c'est un ordre de grandeur - mais tout ceci est totalement éclaté, soit à travers plusieurs accords-cadres, soit par des marchés passés directement par les administrations ou à travers des centrales d'achat.

Nous sommes surpris de constater qu'il n'existe pas de vision centralisée de cette activité particulière, ce qui pose un certain nombre de questions sur lesquelles je ne reviens pas, qui sont à notre sens stratégique pour les décisions de l'État.

On aurait pu penser qu'il existait, au niveau central du Gouvernement, une « tour de contrôle ». Vous venez de nous expliquer que vous ne jouez pas ce rôle et que cela ne se raccroche à aucune des grandes missions que vous nous avez citées.

Je repose donc la question de façon encore plus précise : nous confirmez-vous qu'il n'existe pas de centralisation de l'appréhension du recours aux cabinets de conseil privés dans la détermination des politiques de l'État ?

Si la question est de savoir s'il existe une « tour de contrôle » de la volumétrie, la Direction du budget, grâce à l'outil Chorus, a été ou sera en capacité de vous livrer des chiffres. En revanche, il n'existe pas d'administration chargée de contrôler cette volumétrie et de savoir si les choses sont faites à bon escient ou non.

Certaines administrations, sous la houlette de la Direction des achats de l'État, délèguent à d'autres la responsabilité de suivre et d'animer des collectivités d'acheteurs, éventuellement en élaborant des stratégies d'achat.

Je ne dis pas qu'il existe aujourd'hui une doctrine du bon recours aux cabinets de conseil. Je pense personnellement que ce serait difficile à faire. Je ne crois pas que les règles seraient faciles à poser.

Il existe - c'est une certitude - des marges de progrès dans la transparence interministérielle, la capacité d'une administration à y voir plus clair sur les recours aux cabinets de conseil et le partage entre pairs, afin d'aider à comprendre s'il existe d'autres effets, si les livrables ne peuvent pas être réutilisés ou si l'on trouve ailleurs des capacités de mutualisation.

La DINUM est chef de file en matière informatique, même si elle ne passe pas les accords-cadres, puisque c'est la DAE qui s'en charge. Elle a toutefois un rôle de régulation interministérielle dans le champ numérique. La DITP est concernée par le champ qui vous intéresse plus particulièrement s'agissant des conseils en stratégie et en organisation, dans le cadre d'un marché interministériel.

Monsieur Thierry Lambert a dû vous dire qu'il n'a pas aujourd'hui le pouvoir d'autoriser ou de refuser le recours par les ministères à ce marché, mais c'est déjà un outil interministériel. Il a dû également vous dire qu'une réflexion est en cours pour doter la DITP d'une vision plus fine du recours aux cabinets de conseil par les différents ministères, voire pour donner un avis dès lors que certains seuils seraient atteints.

Il est apparu qu'il n'existait aucun dispositif pour faciliter l'utilisation des livrables des cabinets de conseil par d'autres administrations. Il y a des questions stratégiques que l'État pourrait me semble-t-il se poser pour optimiser l'efficacité de son action.

Cela n'existe pas aujourd'hui. Je ne suis pas en train de vous dire que nous sommes tous dans nos « silos » interministériels et qu'on ne se parle pas. On se parle ! Je réunis mensuellement un comité des secrétaires généraux, qui se parlent par ailleurs tous les vendredis au cours d'une réunion très informelle. Ils abordent beaucoup de points, même si les choses sont peu institutionnalisées.

C'est évidemment une piste à creuser. Probablement y a-t-il des choses à faire, de l'information à exploiter et des bonnes pratiques à partager. Je pense néanmoins que la réutilisation des livrables qui s'appliquent à certains marchés n'est pas évidente dans d'autres champs. Cela ne fonctionnera pas à tous les coups. Ce sont souvent des prestations très circonstancielles, liées à des situations particulières.

Je pense que le regard des pairs, plutôt qu'une doctrine très théorique, et le fait de se parler et d'institutionnaliser ce dialogue feront partie des pistes que nous retiendrons à l'issue de la réflexion que vous avez fait émerger dans nos rangs.

Les mots posent un cadre et, en l'occurrence, un cadre politique quand il s'agit de l'exposé des motifs d'une loi.

On peut comprendre qu'un certain nombre de personnes, dans l'administration mais aussi parmi les politiques, ont pu être choquées en apprenant que l'exposé des motifs de du projet de loi LOM avait été rédigé par un cabinet privé ou avec son concours.

C'est d'autant plus étonnant que la responsabilité de la rédaction de l'exposé des motifs devait échoir à une ministre qui connaît l'administration, qui a été préfète de région, directrice de cabinet du ministre de l'écologie et qui connaît bien le secteur privé pour y avoir exercé des fonctions, notamment dans le domaine des transports. Cet étonnement me semble donc légitime.

Je peux comprendre - et cela nous éclaire beaucoup - qu'il n'existe aucune « tour de contrôle » chargée d'observer où se situe le manque de ressources des administrations. Si une entreprise privée ou une collectivité territoriale fait appel à l'extérieur, c'est parce qu'il n'existe pas de ressources internes. Au contraire, on ne fait pas appel à l'extérieur lorsqu'on dispose des ressources internes. Fort heureusement, l'administration est extrêmement bien pourvue en matière de compétences juridiques.

En dépit de l'absence de « tour de contrôle », pouvez-vous nous dire aujourd'hui si un ministre peut, en l'état actuel des choses, faire appel à un cabinet de conseil pour la rédaction de l'exposé des motifs d'une loi, voire pour la rédaction d'un projet de loi ?

Le projet de loi LOM a-t-il permis de faire retentir une sonnette d'alarme ? A-t-on compris de manière générale, dans la culture gouvernementale, qu'agir ainsi n'est pas anodin ? Un ministre s'y aventurerait-il, sauf à être couvert ?

Avez-vous connaissance d'autres interventions de cabinets de conseil dans la rédaction d'études d'impact ?

Non, je n'en ai pas connaissance. Je ne me suis pas plongée dans ce précédent, qui est à mon sens unique, ce qui démontre bien que ce n'est pas habituel chez nous. J'ai entendu parler de ce travail du cabinet extérieur comme d'une étude portant sur l'étude d'impact et non sur l'exposé des motifs.

Je répète que l'étude d'impact représente autre chose que la production d'un texte normatif. Il s'agit d'une réflexion sur des impacts sociaux ou économiques. C'est une appréciation qui peut relever de techniques qui ne sont pas toutes internalisées, alors que l'exposé des motifs - et j'en ai vu passer un certain nombre depuis que je suis au SGG - est un objet politique. Il est relu avant de partir au Conseil d'État. Si quelqu'un était intervenu pour proposer l'une des « briques » de l'exposé des motifs - même si personne n'a eu ce réflexe -, cela aurait été retravaillé.

Je n'ai jamais pensé qu'une décision politique était entièrement influencée par le livrable d'un cabinet de conseil. Je sens au contraire que la « patte » politique est majeure dans un exposé des motifs. D'ailleurs, autant le SGG est le gardien du temple en matière d'exposé des motifs et veille à ce que chacun des articles soit bien décrit, autant nous n'avons pas la main sur la rédaction. C'est précisément le politique qui a la main, alors qu'il arrive souvent, sur la rédaction de la loi elle-même, que le SGG propose une nouvelle rédaction pour passer la rampe constitutionnelle.

Je peux comprendre l'émoi que cet évènement a pu susciter mais il reste exceptionnel. Je ne suis pas sûre que cela n'ait pas porté sur des parties d'étude d'impact. Un apport extérieur ne me choque pas. Dans le champ du droit et de la production normative, nous ne courrons vraiment pas le risque que des cabinets extérieurs prennent la main.

Il existe plusieurs types de cabinets de conseil : conseil en informatique, conseil en stratégie, etc. Nous n'avons pas abordé le sujet des cabinets de conseil en communication.

Le service d'information du Gouvernement (SIG) a la possibilité de recruter des conseils en communication, qui peuvent avoir un véritable impact sur les politiques gouvernementales. Je ne sais pas qui a conseillé de faire flotter un drapeau européen sous l'Arc de triomphe, ni si un cabinet de conseil a été mandaté pour cela, mais estimez-vous qu'il existe un marché pour les cabinets de conseil en communication, qui me semblent assez nombreux ?

Le SIG constitue en effet une des entités des services du Premier ministre et doit passer des marchés interministériels de prestations de conseil en communication sur lesquels les ministères peuvent tirer.

Peuvent-ils, comme pour les autres marchés publics, et sous certains seuils, avoir leur propre cabinet de conseil ?

Le recours à l'accord-cadre « Stratégie, conception et mise en oeuvre de projets de transformation de l'action publique » est obligatoire, sauf pour le ministère des armées.

Le recours du SGI à des cabinets de conseil pour ses propres besoins est totalement marginal. Ils ont pour le coup la capacité d'assurer les prestations en interne.

La tendance est plutôt à considérer qu'il faut disposer en interne des compétences de conseil à proposer aux ministères. Un véritable effort a été consenti ces dernières années par la DINUM pour créer des équipes de conseil dépêchées à la demande des ministères. C'est un choix concurrent des cabinets extérieurs. Il s'agit d'informatique pour la DINUM, mais la DITP a aussi un « volant » de consultants internes.

Si nous avons bien compris, les personnels de la DITP sont systématiquement associés au cabinet de conseil qui intervient. Le pilotage est donc partagé.

La DITP peut en effet proposer un conseil interne, mais lorsqu'un cabinet de conseil externe intervient au profit d'un ministère, une équipe intégrée intervient également. Cela me semble majeur par rapport au sujet de la perte de compétences qui vous inquiète.

C'est un des sujets auquel il nous faut prendre garde pour ne pas perdre des compétences que nous ne saurions pas reconstituer, qui sont utiles pour contrôler, « challenger » ou utiliser au mieux la prestation des cabinets de conseil. L'idée d'équipe intégrée peut éviter ces pertes de compétences.

Je souhaiterais revenir sur la question de Madame la rapporteure concernant l'intervention de SIA Partners sur la transformation de la DRH des services du Premier ministre. Le SGG a-t-il été informé de cette prestation ?

J'avoue que je ne me souviens plus, mais c'est tout à fait possible. Je rencontre Serge Duval chaque lundi, et nous faisons le point sur tous les sujets en cours. C'est le genre de sujet dont il a pu m'informer.

Si vous ne pouvez répondre aujourd'hui, je souhaite que vous puissiez le faire précisément par écrit. Si cette prestation a bien existé, nous aimerions avoir vos commentaires sur la façon dont cela s'est déroulé, et savoir s'il y a eu des conséquences pour le Secrétariat général du Gouvernement.

Le SGG est constitué de 110 personnes distinctes de la Direction des services administratifs et financiers (DSAF), pour laquelle la prestation a été réalisée.

Mon entité est « soutenue » par la DSAF - pour reprendre un terme militaire. Ce que fait cette sous-direction pour les entités de la direction des services du Premier ministre, dont le SGG, a un impact relativement indirect.

Je n'ai donc pas directement bénéficié de cette prestation, mais j'en bénéficie comme « cliente » de la politique et des services de ressources humaines de la DSAF, comme un certain nombre d'autres entités.

En tant que fonctionnaire et du fait de ma formation de juriste, j'ai très peu recouru à des prestations de conseil, et en tout cas jamais à de prestations de conseil juridique. Les deux cas dans lesquels le SGDSN a fait appel à des cabinets de conseil lorsque je m'y trouvais concernaient des sujets numériques et l'organisation des ressources humaines.

J'avoue que je ne sais plus ce qu'a fait SIA Partners, mais c'est un champ où nous avons besoin de ressources ponctuelles qui n'ont pas besoin d'être internalisées. C'est assez typique de ce qui peut se faire dans l'administration.

J'aimerais aborder les questions déontologiques et plus précisément la prévention des conflits d'intérêts et le « pantouflage ».

Le directeur interministériel de la transformation publique a indiqué, lors de son audition par notre commission d'enquête, qu'il vous avait informée de son déport vis-à-vis de la société McKinsey, qui a prévu de recruter son fils en septembre 2022. Confirmez-vous cette information ?

Plus généralement, quel est votre rôle dans la mise en oeuvre et le suivi de ce type de déports ?

Je confirme et je précise qu'il m'en a informée avant même son déport. Nous avons réfléchi ensemble à la façon dont pouvait s'organiser celui-ci, compte tenu du risque potentiel de conflit d'intérêts.

Le SGG intervient de façon formelle et institutionnelle dans ce champ déontologique à divers titres, notamment lorsqu'il faut réaliser des contrôles de « pré-nominations » pour les emplois à la discrétion du Gouvernement.

Nous soumettons les demandes d'avis à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Nous effectuons des rappels réguliers, y compris auprès des ministres, concernant les déclarations d'intérêts et de patrimoine. Nous vérifions aussi, en cas de départ d'un directeur d'administration centrale vers le secteur privé, que les contrôles de reconversion sont exercés.

Comme chaque ministère, nous avons un référent déontologue, qui intervient à la demande. Il m'arrive assez régulièrement de renvoyer vers ce référent les personnes qui me sollicitent pour savoir ce qu'elles peuvent faire.

L'article 25 bis de la loi du 13 juillet 1983 dispose que, lorsqu'un agent considère qu'il est en situation de conflit d'intérêts, il doit en rendre compte à son supérieur hiérarchique pour que celui-ci réfléchisse avec lui aux mesures à prendre, l'une de ces mesures étant le déport.

Quand cela consiste à « s'extraire » de son poste dans une proportion telle que ledit poste est vidé de sa substance, nous considérons que ce n'est pas une solution. Mais quand nous sommes sur des proportions gérables, nous adoptons la solution du déport.

Thierry Lambert, en tant que délégué interministérielle, est directement rattaché au Premier ministre, et sa direction est placée sous l'autorité de Madame Amélie de Montchalin. Il était naturel qu'il vienne m'en parler en tant que coordinatrice de ces sujets au sein des services du Premier ministre. Nous sommes tombés d'accord sur l'idée qu'il fallait qu'il organise son déport en l'anticipant. Les choses étaient particulièrement surveillées en l'espèce. Il fallait agir vite et il était assez facile de recourir à cette solution.

Dans le cadre de vos fonctions, avez-vous été informée d'autres déports du même type d'un membre du Gouvernement ou de hauts fonctionnaires ?

Si vous voulez parler de relations avec des cabinets de conseil, non. Je ne crois pas.

Nous voyons forcément passer les déports des ministres, puisqu'ils prennent la forme d'un décret. J'ai un certain nombre de déports de ministres en tête, mais je n'ai pas de cas où il existerait un lien d'intérêt avec les cabinets de conseil.

Sur des hauts fonctionnaires non plus ?

Non, mais ils ne viendraient pas tous m'en parler et commenceraient par s'adresser au secrétaire général de leur ministère. Tout ceci est réglé ministère par ministère.

Quel est votre sentiment sur les prestations gratuites que certains cabinets de conseil réalisent pour l'administration, celles-ci pouvant parfois être suivies de prestations onéreuses ?

Avez-vous été informée de telles prestations dans le cadre de vos fonctions ?

Dans le cadre de mes fonctions au SGG, je n'ai jamais eu l'occasion de rencontrer un cas de figure de cette nature.

Lorsque j'étais au SGDSN, au début de la crise, un certain nombre de personnes sont venues offrir leurs services, et les cartes ont été rebattues pour savoir qui faisait quoi. Il fallait faire des choses que nous n'avions jamais faites. On s'y est tous mis. Il y a eu beaucoup d'offres de services émanant du secteur privé.

Je pense que, parmi ces personnes, il y a alors eu des cabinets de conseil. Je sais qu'il y a eu des offres de services pro bono. Je trouve que c'est typiquement le genre de cas de figure où cela peut s'entendre et je ne soupçonne personne d'arrière-pensées. Il y a sûrement une recherche d'image pour les cabinets de conseil. Cela peut s'entendre aussi. Il faut néanmoins faire très attention à ce que ce ne soit pas une façon de mettre un pied en travers de la porte.

Je suis d'accord avec vous sur l'idée que ce sujet doit être surveillé de très près et que la plus grande transparence possible est nécessaire pour exercer un contrôle social.

Quel regard portez-vous sur le recrutement des hauts fonctionnaires par les cabinets de conseil ? Les règles actuellement en vigueur vous semblent-elles suffisantes pour prévenir complètement les risques de conflits d'intérêts ?

Oui, aujourd'hui, la reconversion dans le secteur privé fait l'objet d'un contrôle de prévention du risque de prise illégale d'intérêts au sens pénal et déontologique. Le départ dans le secteur privé ne doit pas risquer de porter atteinte au bon exercice des missions par le service d'origine.

Un véritable contrôle est exercé. Il donne parfois lieu à une impossibilité de reconversion dans la direction souhaitée par la personne, voire à des réserves. Il faut notamment ne pas avoir de contact avec telle ou telle administration ou telle ou telle personne.

Je n'ai pas en tête de cas de reconversion dans un cabinet de conseil, mais je trouve que la mécanique est assez bien huilée et que nous prenons peu de risques sur ce champ-là.

Que se passe-t-il pour un haut fonctionnaire arrivant à l'âge de la retraite qui a exercé beaucoup de fonctions dans le domaine de la réforme de l'État et qui travaille ensuite comme intermédiaire pour les cabinets de conseil ?

J'ai un doute, mais il me semble que le contrôle de reconversion s'applique aussi en fin de carrière.

Ce contrôle prévient la prise illégale d'intérêts. Dès lors qu'un agent prend un avantage dans une entreprise qu'il a contrôlée ou sur laquelle il a donné un avis à propos d'une décision la concernant, il existe un risque de prise illégale d'intérêts qui fait l'objet du contrôle de reconversion, avec saisine de la HATVP.

Je pense qu'il n'y a pas de difficulté à cet égard.

Je reviens sur les questions du conseil dans le secteur informatique, que vous avez désigné comme un secteur d'expertise pour lequel il était nécessaire d'avoir des conseils extérieurs.

Pensez-vous qu'il est impossible pour l'État de mettre en place une partie de ces conseils en interne ?

Non, je ne pense pas que ce soit impossible. Depuis plusieurs années, la DINUM a accéléré la transformation numérique. La crise sanitaire a également eu un effet majeur de ce point de vue.

Cela fait partie des sujets sur lesquels la DINUM a travaillé : des consultants internes, des data scientists et des ingénieurs numériques peuvent être sollicités par les ministères dans le cadre de brigades d'intervention et être dépêchés comme le seraient des consultants externes.

Beaucoup d'efforts d'internalisation ont été réalisés par la DINUM, ainsi qu'en matière d'attractivité, afin de pouvoir recruter des personnes dont nous savons qu'elles sont très demandées dans le privé. Des efforts ont également été consentis pour agir précocement par le biais de l'apprentissage et faire « grandir » des personnels en interne, en essayant de les fidéliser.

J'avais vu cela quand j'étais à la tête du SGDSN. Les problématiques étaient les mêmes à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), une très belle maison où il existe un certain patriotisme et l'envie de travailler pour l'État. Un passage à l'ANSSI valorise un CV, mais ces personnes ont parfois envie de partir. C'est l'un des sujets de la réforme de la haute fonction publique : quelles sont les envies des jeunes diplômés aujourd'hui ? Quel est leur plan de carrière ?

Il n'est pas forcément simple de les retenir. Ce n'est pas seulement une question de rémunération. Ils ont envie d'aller voir ailleurs, d'avoir plus de fluidité. Dans le champ numérique et informatique, l'enjeu est particulièrement majeur, compte tenu de la concurrence et des besoins énormes de transformation et de numérisation de l'action et des politiques publiques.

Serait-il possible d'envisager une grille tarifaire indicative pour servir de référence à l'ensemble des cabinets de conseil ?

Il est aujourd'hui exceptionnel que la rémunération des cabinets de conseil se fasse au regard d'un tarif horaire. Les prestations sont rémunérées de façon forfaitaire, en fonction des livrables et des unités d'oeuvre. Il n'est donc pas simple de raisonner en termes de forfaitisation.

En revanche, la DITP recrute elle-même des consultants qui ont une expérience de l'autre côté du miroir et offre un rapport de force équilibré dans la façon d'identifier les coûts. Faire davantage appel à la DITP pour ses capacités de négociation ne serait pas inutile. Il s'agit de partager la capacité à négocier avec les cabinets pour obtenir les bons prix.

Pouvez-vous préciser vos relations institutionnelles et fonctionnelles avec la DITP et la DINUM ? Avez-vous été associée à la conclusion de l'accord-cadre passé par la DITP avec les cabinets de conseil qui interviennent ensuite dans le cadre du « droit de tirage » dans les ministères ?

Mes relations avec ces deux directions illustrent ce que je disais à propos du fait que le SGG évolue depuis quelques années vers un format assez juridique.

Leurs ancêtres, la Direction interministérielle du numérique (DINSIC) et le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) étaient dans le périmètre du SGG. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Le directeur interministériel de la transformation publique est placé auprès du Premier ministre. La direction est sous l'autorité de la ministre de la transformation et de la fonction publiques, soutenue par le Secrétariat général du ministère de l'économie et des finances. La DINUM est rattachée, pour sa gestion administrative, au SGG et soutenue par la DSAF.

Cela n'établit pas de lien hiérarchique institutionnel formel entre le SGG et la DITP ou la DINUM, mais dès lors que ce sont des sujets transversaux et interministériels, c'est très naturellement que nous échangeons. Je rencontre le directeur interministériel de la transformation publique tous les quinze jours, et je l'ai encore davantage au téléphone. Je vois le directeur interministériel du numérique tous les mois, en plus de présider certaines instances, comme le Comité d'orientation stratégique interministériel du numérique (COSINUM), où nous réunissons les secrétaires généraux des ministères pour parler du numérique.

En revanche, cela ne me conduit pas à avoir un regard sur l'accord-cadre, mais j'imagine que si Thierry Lambert avait voulu me parler de telle ou telle question, il serait venu me le dire, et nous aurions organisé un échange informel sur le sujet.

Vous n'êtes pas associée aux réflexions en cours concernant la DITP et le renouvellement de l'accord-cadre ?

Si, en effet, pas sur le nouvel accord-cadre pour 2022, mais sur la question de savoir si nous faisons évoluer ou non les relations entre la DITP et les ministères pour lui donner la fonction de « tour de contrôle ». Cette question va être arbitrée par le cabinet du Premier ministre. Le SGG est là dans son rôle de scribe. Nous serons forcément dans la boucle - je le suis d'ores et déjà.

Vous ne serez pas qu'un « scribe » dans cette affaire ?

C'est un sujet très intéressant et révélateur de l'évolution de l'action publique et de nos modes d'action. Les chiffres qui sont sortis à cette occasion nous font bien sûr réfléchir et je ne serai donc pas qu'un « scribe ». J'ai essayé de vous démontrer que certaines inquiétudes n'étaient pas forcément justifiées et, à l'inverse, qu'il nous fallait progresser sur certains points.

Vous partagez donc avec nous cette préoccupation d'une vision stratégique du recours aux cabinets de conseil par l'État ?

Oui, je la partage. Je pense qu'il faut éviter la bureaucratisation de certaines procédures et la centralisation excessive. Je trouve donc normal que les ministères aient la main sur le choix de recourir ou non en opportunité à des ressources internes ou à des prestataires extérieurs.

Je trouve normal qu'ils aient la main sur la volumétrie, mais je trouve également normal que ce soient des choses dont on discute, qu'on mette sur la table, ce qui est la meilleure façon de partager les bonnes pratiques, de savoir ce que l'on fait à côté, et de s'en inspirer.

Il est normal que ceux qui ont un rôle de coordination ou d'animation interministérielle des segments soient là pour aider à cette prise de conscience et qu'on y voie plus clair. Partager des outils qui permettent d'être sur la bonne maille est une très bonne chose. C'est nécessaire et stratégique.

Je vous remercie.

Je vous rappelle que nous attendons quelques réponses écrites et compléments évoqués pendant cette réunion avant le 17 janvier 2022. Nous avons nous-mêmes certaines contraintes par la suite.

La réunion est close à 19 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

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