Nous commençons aujourd'hui les travaux de notre commission d'enquête par l'audition de M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques au ministère de la transition écologique et solidaire, également délégué général aux risques majeurs. Cette audition devrait nous permettre de poser les contours du cadre réglementaire applicable en matière de prévention et de gestion de la pollution des sols résultant d'activités industrielles ou minières.

La direction générale de la prévention des risques participe en effet à la définition de notre politique de prévention et de gestion de l'impact environnemental et sanitaire des installations industrielles et minières. Elle est appelée, à ce titre, à élaborer une méthodologie de gestion des sites et sols pollués ayant accueilli de telles installations.

Elle influe donc sur l'approche adoptée par les services déconcentrés de l'État, en l'espèce les préfectures et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), dans l'autorisation et l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

À cet égard, il sera utile de recueillir votre éclairage, monsieur le directeur général, sur l'articulation, dans le dispositif d'autorisation et de contrôle des ICPE, entre les objectifs de soutien à l'activité et l'emploi et les exigences de protection de la santé et de respect de l'environnement. Ces objectifs sont-ils toujours concurrents et ont-ils été arbitrés au détriment des préoccupations sanitaires et environnementales ?

Je souhaiterais également vous interroger sur l'articulation de votre action avec celle d'autres ministères, en l'espèce le ministère des solidarités et de la santé et le ministère de l'éducation nationale. Comment évaluez-vous la capacité d'anticipation des services de l'État sur les risques sanitaires associés à la pollution des sols et la qualité de la coordination et du dialogue entre ces services, des préfectures aux agences régionales de santé (ARS), en passant par les agences sanitaires ? Je prends l'exemple des établissements scolaires construits sur des sols pollués : comment expliquez-vous que leur liste ait été établie aussi tardivement qu'en 2017 alors que le passé industriel des sites sur lesquels ils étaient bâtis était connu des autorités ?

Avant de vous laisser la parole pour une intervention liminaire d'une dizaine de minutes, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, lever la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Cédric Bourillet prête serment.

Être le premier à témoigner et à apporter son éclairage devant cette commission d'enquête est un redoutable privilège.

Je soulignerai tout d'abord que la pollution des sols par l'homme est un sujet extrêmement vaste. La direction générale de la prévention des risques est chargée du pilotage de la politique publique concernant la pollution d'origine industrielle ou minière. Mais il existe de nombreuses autres causes de pollution des sols qui sont liées à l'activité militaire, nucléaire, ferroviaire, maritime, fluviale, commerciale, et surtout agricole, qui peuvent affecter une grande partie de notre territoire, notamment en outre-mer.

Notre première mission est de faire de la prévention au cours de l'activité industrielle ou minière, par le biais de la police spéciale de l'État, afin d'éviter au maximum les pollutions et, si elles sont inévitables, de prévoir la dépollution et la réparation le plus rapidement possible.

Pour ce faire, nous disposons de deux outils principaux, les ICPE - pour les activités industrielles - et le code minier, mais ils n'existent que depuis 1810. Les dommages plus anciens relevaient donc de la police générale du maire.

D'autres outils sont apparus progressivement, tels que l'obligation de remise en état d'un site pour une installation classée à la cessation d'activité, le principe des garanties financières apparu dans les années 1990 pour les carrières et le stockage des déchets, ainsi que la mise en place plus générale, depuis la loi de 2003 et un décret datant seulement de 2012, de garanties financières en vue d'éventuelles dépollutions en fin d'activité. Aujourd'hui, près de 850 sites sont assurés, pour un total de 650 millions d'euros disponibles que l'État peut mobiliser, même si celui-ci éprouve parfois des difficultés à appeler les fonds en cas de défaillance de l'exploitant dans sa mission de dépollution.

La réglementation s'est ensuite enrichie, notamment à la suite des errances ou de la complexité de certains dossiers. Pour les ICPE, le préfet a désormais la possibilité de prescrire régulièrement des actions de diagnostic et de suivi de la dépollution en cours de vie de l'installation. Il a notamment pris, à partir des années 2000, des arrêtés en vue de la dépollution de certaines nappes phréatiques. En outre, la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, dite « IED », a répertorié les principaux secteurs concernés, aussi bien dans l'air que dans l'eau, et imposé lors de la mise en service d'une installation l'élaboration d'un rapport de base établissant un diagnostic de l'état des sols à l'état zéro ou des eaux souterraines, puis la mise en place d'un suivi régulier tous les cinq ou dix ans.

Autre progrès pour les ICPE, depuis 2004 le maire est associé à la définition de ce que devrait être l'état du site après la cessation de l'activité. Le système est donc désormais très rigoureux pour les nouvelles installations ou les extensions, mais reste hybride avec une simple consultation du maire pour les installations plus anciennes. Ce meilleur encadrement doit encore monter en puissance.

Le dernier outil que je citerai sera examiné lors de l'examen, imminent, du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP). Nous avons proposé que la cessation d'activité soit encadrée par l'intervention de bureaux d'études agréés au niveau tant du diagnostic des opérations de mise en sécurité à réaliser que du constat de leur bonne réalisation.

J'en viens à l'arbitrage entre l'emploi et la protection de l'environnement.

En théorie, peu d'arbitrages sont possibles en vertu des articles L. 511-1 du code de l'environnement et L. 161-1 du code minier, car la préservation de l'emploi ou l'opportunité ne font pas partie des éléments juridiques que le préfet peut prendre en compte pour fonder sa décision. Ainsi, ne peut-il refuser l'installation d'un site au motif qu'il n'est pas opportun ; à l'inverse, il n'est pas censé évaluer l'équilibre entre les bénéfices économiques et les risques liés à la pollution à l'aune de l'intérêt général. En définitive, le préfet, s'il bénéficie tout de même d'une certaine marge d'appréciation, ne peut se fonder que sur la maîtrise des risques et des pollutions ; toute autre décision serait aisément attaquable devant la juridiction administrative. Cela n'exclut pas une marge d'appréciation lorsqu'on se retrouve dans une zone « grise ». Mais, dès lors que des enjeux substantiels existent en termes de pollution ou de risque, le préfet est bien en compétence liée et se trouve bloqué par le droit.

Il existe néanmoins des cas pour lesquels une pollution est constatée et peut perdurer, soit parce qu'il s'agit de cessations d'activité intervenues avant 1976 ou avant la pleine mise en oeuvre des outils de prévention que je décrivais, soit, et c'est le cas le plus fréquent, parce que la cessation d'activité fait suite à une faillite ou une liquidation et que l'exploitant n'a pas été capable d'assumer ses obligations. La pollution alors constatée peut être très variée : déversement sur les sols ou dans la nappe souterraine, enfouissement de déchets, réapparition de sédiments à la suite d'un événement climatique exceptionnel ou retombées d'émissions atmosphériques, par exemple de métaux lourds, d'hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) ou de dioxines, sur des terrains voisins qui deviennent alors impropres à des activités agricoles ou à des usages d'habitation.

Si le responsable est encore solvable, des poursuites administratives par le préfet sont possibles durant trente ans, mais seulement dans le cas d'un site d'une installation classée. Le code minier, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas de telles poursuites. Seuls les dommages miniers peuvent faire l'objet d'une action civile depuis la loi du 30 mars 1999, une loi qui répondait initialement aux affaissements et remontées de gaz intervenus en Lorraine. Il faudra démontrer un dommage immédiat à la sécurité de l'habitat qui peut être victime d'un événement soudain ou qui constate des fissures sur ses biens. Les enjeux de santé publique ne sont pas envisagés dans la lecture qui est faite aujourd'hui des dommages miniers envisagés par la loi de 1999. Non seulement on ne peut pas aller rechercher administrativement l'exploitant, mais la notion même de « santé publique » par rapport aux dommages miniers n'est pas complètement prise en compte. Les termes de « santé publique » ne figurent pas dans le code minier qui ne fait référence qu'à la salubrité publique et à la sécurité publique.

Il est également possible de remonter la chaîne des responsabilités. Ce recours permet ainsi de se retourner contre la maison mère, mais seulement dans le cas des installations classées, et si l'on peut démontrer que cette société a joué un rôle clé dans la façon d'exploiter et de conduire la cessation d'activité, la mise en liquidation ou faillite. Les conditions fixées par le droit des sociétés étant restrictives, je ne suis donc pas sûr que nous soyons parvenus à mobiliser jusqu'ici ce type de recours, mais nous n'hésiterons pas à le faire si la situation se présente.

Un autre moyen d'obtenir réparation consiste à prouver que le propriétaire du terrain pollué a fait preuve d'une véritable négligence, dans la mesure où il ne pouvait pas ignorer la situation, et à lui demander de concourir à la dépollution. Cela permet aussi de rétablir les véritables propriétaires, qui minimisent parfois leur rôle. Nous avons déjà réussi à mobiliser à plusieurs reprises cet outil, notamment lorsqu'est organisé un montage entre une société civile immobilière (SCI) qui serait propriétaire du terrain et un exploitant qui serait une société distincte mais que les deux structures partageraient en réalité les mêmes propriétaires, actionnaires ou dirigeants.

Enfin, si des déchets sont constatés sur le site après la cessation de l'activité, une action peut être intentée contre le producteur initial du déchet en remontant toute la chaîne de production. Le principe de la police des déchets est qu'elle ne s'éteint pas. Si la personne en charge de la gestion des déchets est défaillante, le producteur initial peut être recherché. Grâce à cela, nous parvenons au moins régulièrement à faire évacuer un certain nombre de déchets dangereux présents sur les sites.

Une fois les possibilités de recours épuisées, on se retrouve avec un site orphelin qui peut néanmoins présenter des dommages. L'action est alors entre les mains de la puissance publique. Pour les anciennes installations classées, l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) dispose d'un fonds pour assurer la mise en sécurité, qui pourra être mobilisé si les ARS ou les agences sanitaires identifient des situations dans lesquelles les mesures de gestion ne suffisent pas à protéger les populations - cela peut impliquer, entre autres, le relogement des personnes, des travaux d'assainissement ou la pollution d'une nappe phréatique qui menace de s'étendre. Ces ressources peuvent également être libérées en cas d'urgence environnementale, notamment une pollution, par infiltrations, de la nappe qui menace le captage d'eau potable. Le budget de ce fonds, qui était de 10 millions d'euros jusqu'en 2009, avant de passer à 30 millions d'euros pendant une période faste après le Grenelle de l'environnement, est actuellement de 20 millions d'euros par an environ.

Concrètement, des traitements sont en cours dans près de 220 sites, une vingtaine entrent chaque année dans le dispositif, et 80 sont sur la liste d'attente, avec un délai de quatre ans résultant de cette enveloppe quelque peu étriquée. Il s'agit seulement, pour l'Ademe, de veiller à ce que l'environnement aux alentours des sites ne soit pas dégradé et que personne ne connaisse des difficultés sanitaires. Cela ne veut pas dire que le terrain mis en sécurité peut être utilisé pour accueillir d'autres usages comme une crèche... Toutefois, si des actions de dépollution s'imposent pour assurer la mise en sécurité, l'Ademe s'en charge.

Quant aux exploitations minières, le département de la prévention et de la sécurité minière (DPSM), au sein du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), dispose d'un budget de un million à 2 millions d'euros par an pour procéder à des actions de cette nature.

Les deux ministères avec lesquels nous allons être le plus en collaboration sont le ministère de la santé - l'ARS donne son avis au sujet des actions à mettre en oeuvre sur le plan sanitaire - et le ministère de l'agriculture, car les pollutions peuvent atteindre les sols agricoles et entraîner la contamination de la chaîne alimentaire. Malheureusement, et c'est l'un des points faibles de notre politique actuelle, nous disposons d'outils pour protéger les populations et l'environnement mais pas d'outils financiers pour indemniser les agriculteurs. Des mesures de restriction d'usage peuvent être décidées par les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Draaf) pour les cultures végétales ou les directions départementales de la protection de la population (DDPP) chargées de la production animale. Les agriculteurs sont donc susceptibles de perdre à la fois la valeur de leur terrain et une partie de leurs revenus, sans aucune indemnisation. Le fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) ne peut être mobilisé pour indemniser les agriculteurs qu'en cas d'accident ponctuel, comme l'accident de Lubrizol récemment, mais pas en cas de pollution chronique de la production agricole.

Ensuite, le ministère de l'éducation nationale ou les collectivités territoriales agissent en lien avec le ministère de la santé, si l'on constate après coup qu'un établissement a été construit sur un terrain posant problème ou encore quand, sur une friche, l'on envisage de construire un établissement scolaire.

Enfin, j'évoquerai la question de la transparence. Notre ministère demande aux préfets et aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) de mettre en ligne toutes les informations disponibles quant à la pollution des sols. Ainsi, la base Basol répertorie, à la date d'hier, 7 253 sites pollués ou présentant une suspicion importante de pollution. L'état de la connaissance en la matière est décrit, de même que les mesures en cours ou prévues. Cette liste est régulièrement mise à jour.

La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a créé les secteurs d'information sur les sols (SIS). Par voie d'arrêtés préfectoraux, il est ainsi possible de dresser l'état cartographique de la pollution des sols pour une parcelle et d'établir les enquêtes à mener en fonction des usages envisagés. Ces données sont annexées aux plans locaux d'urbanisme (PLU) ; ainsi, l'on assure une transmission des connaissances afin d'éviter une utilisation malheureuse de parcelles qui ont connu une pollution industrielle.

Il ne faut pas confondre la base Basol et la base Basias (inventaire historique des sites industriels et activités de service), établie par le BRGM pendant les années 1990 et 2000 à partir de toutes les archives départementales afin d'identifier tous les sites dont on a eu connaissance un jour qu'ils ont accueilli une forme d'activité industrielle, quand bien même cela remonterait à des centaines d'années avant la création des ICPE ou avant les décrets impériaux de 1810, sans se poser la question de savoir si cela relevait de la police de l'État ou de la police du maire. Cette dernière recense 218 000 sites, qui ne sont pas forcément pollués ou en friche ; elle met à disposition un ensemble d'informations, même grossières, fondées par exemple sur des archives médiévales.

À l'heure actuelle, il existe une multitude de bases de données, telles la base Mimausa (mémoire et impact des mines d'uranium : synthèse et archives) utilisée notamment par l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ou la base Sisop (sites et sols pollués) recensant les 7 000 à 8 000 sites militaires pollués relevant du ministère de la défense. Les SIS permettront de réunir, dans une seule base de données, l'intégralité des informations disponibles. Cet outil est encore en devenir ; à ce jour, il ne comprend encore que 2 824 secteurs notifiés par les préfets et annexés aux PLU.

À mon sens, la capacité de l'État à recenser les sols pollués et à informer les populations est la question majeure. À cet égard, comment expliquez-vous les insuffisances de la base de données Basol, dont les informations, si parcellaires, ne sont pas systématiquement actualisées ? En outre, le « jargon », que nous employons couramment, est illisible pour la majorité de la population. C'est un problème pour la compréhension des données figurant, notamment, sur les sites des préfectures dans le porter à connaissance.

Je me fonde sur les informations dont je dispose dans le département de l'Aude, en particulier sur la pollution de la vallée de l'Orbiel. Certes, la mine d'or de Salsigne a été source de richesse ; mais elle a aussi entraîné bien des nuisances. On nous a affirmé que la situation était stable depuis 2011. Or, lors des inondations de 2018, on a vu de l'arsenic charrié par les cours d'eau ; et une soixantaine d'enfants ont été surexposés.

La coordination de votre action avec le ministère de la santé est un autre enjeu. Quel regard portez-vous sur la réactivité des ARS quant aux risques sanitaires que présentent certains sites ? Font-elles preuve de la même diligence pour le suivi épidémiologique des riverains sur tout le territoire ? Il semblerait que tel ne soit pas le cas.

Par ailleurs, quand bien même les analyses révèlent une teneur anormalement élevée de certains sols en agents toxiques, il semble que les services du ministère de la santé ne déclenchent pas nécessairement un suivi de la santé des résidents, au prétexte qu'il n'existe pas de consensus scientifique sur le seuil de dangerosité de l'agent toxique. Cette position est-elle tenable ? Au contraire, n'est-il pas préférable de mettre en oeuvre un principe de précaution et d'engager plus systématiquement un suivi épidémiologique ?

Enfin, les diagnostics sont souvent réalisés trop longtemps après le départ de l'exploitant industriel. Pour exiger la dépollution, c'est alors vers le nouveau propriétaire que l'État se tourne, qu'il s'agisse des collectivités territoriales, qui se trouvent bien esseulées, ou des particuliers. Trouvez-vous cela normal ? N'existe-t-il pas de stratégies de la part des industriels pour contourner leurs responsabilités ? Quand l'exploitant ne peut être retrouvé, ne faut-il pas prévoir un dispositif de prise en charge de la dépollution par l'État et d'indemnisation des occupants ? La mise en place d'un fonds de dépollution des sols, suggérée par une proposition de loi qui nous vient de l'Assemblée nationale, vous paraît-il un outil pertinent ?

En définitive, n'oublions pas que les hommes et les femmes dont il s'agit sont placés dans des situations très difficiles. Je pense notamment aux nombreux élus démunis que j'ai pu rencontrer dans mon département ; faute de cadre général, ces situations se multiplient sur l'ensemble du territoire, en métropole comme outre-mer.

La capacité à recenser les sites et à informer les populations est effectivement un enjeu essentiel ; avec la base Basol et les SIS, nous sommes sur le bon chemin. L'absence de base unique a été un handicap, mais le nouvel outil commun à l'ensemble des ministères sera un gage de qualité.

Je souscris tout à fait aux réserves que vous inspire le « jargon ». Nos équipes d'ingénieurs font preuve de beaucoup de bonne volonté pour la mise à disposition des données sur les pollutions physiques et chimiques ; mais nous ne sommes pas forcément à même de formuler ces données de sorte qu'elles soient parfaitement utilisables par le grand public ou encore par les élus. À ce titre, il existe des marges de progrès.

Je ne sais si je peux vous livrer un diagnostic légitime quant à la réactivité des ARS. Toutefois, j'entends régulièrement les mêmes échos que vous : le ministère de la santé ne donne pas toujours suite aux suivis épidémiologiques, au nom d'arguments scientifiques que je ne connais pas nécessairement. Il faudra probablement poser cette question aux représentants du ministère de la santé.

Vous mentionnez les diagnostics trop tardifs pour la dépollution. Le projet de loi ASAP devrait permettre d'y remédier, avec l'obligation d'effectuer un diagnostic des sols dès la cessation d'activité et de disposer d'un plan de mise en sécurité vérifié par un bureau d'études agréé. Quant au contournement par les industriels, il peut effectivement survenir ; nous nous efforçons de le limiter.

Enfin, l'indemnisation est une véritable question de fond. Jusqu'où va la responsabilité administrative de l'État dans la préservation de la santé publique et de l'environnement ? Où commence la solidarité nationale et comment s'exprime-t-elle ? Les outils législatifs et budgétaires en vigueur visent à faire cesser une pollution environnementale ou une situation présentant des risques sanitaires. En revanche, nous ne disposons pas d'outils d'indemnisation des personnes qui voient baisser la valeur de leur terrain ou souffrent d'une restriction d'usage, comme l'interdiction des jardins potagers, ou encore des agriculteurs, qui, lorsque leurs terres sont polluées, perdent à la fois en capital et en revenus.

C'est un vrai choix à faire. Aujourd'hui, au travers des interventions de l'Ademe et du DPSM, la politique publique consiste à confiner la pollution. En résultent des terrains mis en sécurité qui ne sont néanmoins pas réutilisables, notamment pour accueillir des crèches. On peut vouloir aller plus loin, notamment par des mécanismes de coopération public-privé. Il s'agit d'enjeux économiques importants, mais la question est ouverte.

N'oublions pas les collectivités territoriales - je pense notamment aux terrains sportifs, aux crèches et aux écoles. Face à la baisse des subventions, bien des collectivités se demandent comment elles pourront faire face à de telles situations.

Nous sommes conscients de cet enjeu ; il s'agit également des parcs de loisir et des aires de jeux pour les enfants.

Voilà quelques années, a été lancé un recensement des établissements sensibles - crèches, écoles, collèges et lycées - installés sur le terrain d'une ancienne activité industrielle. Or un millier des 2 300 établissements recensés n'ont pas encore été diagnostiqués, situés notamment en zone urbanisée : où en est-on à cet égard ? Par ailleurs, pour les établissements diagnostiqués, comment les résultats ont-ils été communiqués, en particulier aux collectivités territoriales gestionnaires ?

Sur le plan fiscal, les exploitants responsables d'une pollution acquittent la taxe générale sur les activités polluantes. La collecte en est-elle satisfaisante ? Ne conviendrait-il pas de la renforcer pour certains déchets toxiques ?

Il est exact que, voilà plusieurs années, un croisement a été entrepris par le BRGM des 318 000 sites recensés sur Basias et des établissements sensibles dont vous avez parlé : ce sont, au total, 2 800 établissements qui ont été identifiés. La moitié d'entre eux ont été diagnostiqués, pour un coût de 32 millions d'euros. La démarche ayant paru onéreuse pour le ministère, surtout s'agissant d'établissements ne relevant pas spécifiquement de sa compétence, le choix a été fait de ne pas la poursuivre. Pour ce qui est des établissements diagnostiqués, les résultats ont été transmis aux collectivités territoriales gestionnaires.

En ce qui concerne la taxation des émissions de polluants dans l'air, la TGAP, du fait de sa construction historique, vise principalement des polluants atmosphériques génériques, pas forcément ceux qui peuvent occasionner des retombées. Ainsi, ne prend-elle pas en compte ni la dioxine, ni les métaux lourds, ni les HAP, non plus que les abandons de polluants au sol, notamment par manque d'étanchéité des cuves, et les infiltrations qui peuvent en résulter.

Dans ce domaine, les compétences techniques, l'expertise, sont une ressource capitale. À cet égard, il est regrettable que les administrations ne communiquent pas toujours suffisamment entre elles, ni en temps réel - alors qu'il faut parfois agir en urgence - ni dans la durée - alors qu'un suivi des situations sur plusieurs années est souvent nécessaire.

À l'heure de l'objectif « zéro artificialisation nette », qui suppose notamment de combler les dents creuses dans les villes, nous devons dépolluer des terrains pour les remettre en usage. Pour cela, il convient de mettre en place, en interaction entre l'État, les collectivités territoriales et des cabinets d'expertise habilités, des structures capables de réaliser des diagnostics de qualité, notamment en identifiant avec précision les secteurs concernés et la nature des pollutions, qui n'existent parfois que sous forme de poches.

Lors des débats sur l'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), la question de la compétence en la matière avait été posée. Nous avions, à l'époque, essuyé un refus du Gouvernement, mais il n'est peut-être pas définitif.

Ma région est fortement touchée par les pollutions industrielles, tout particulièrement le Pas-de-Calais - une situation encore aggravée par les inondations, qui font ressortir de nouveaux polluants.

Alors que certaines zones sont notoirement à risque, raison pour laquelle les terrains s'y achètent à bon marché, le fatalisme domine : les propriétaires pensent qu'il n'y a rien à faire... Comment leur répondre ? Comment les choses peuvent-elles changer ?

Par ailleurs, existe-t-il un protocole de communication ? Les propriétaires sont-ils suffisamment informés des incidences possibles sur leur santé, et comment mieux les avertir des comportements à éviter ?

Je constate qu'il n'y a pas de réglementation sur la qualification des sols dépollués : comment l'expliquer ?

Par ailleurs, je rappelle que la charge de l'aménagement pèse sur le constructeur. Les coûts peuvent être très lourds à assumer pour les collectivités territoriales. Si nous voulons que nos villes puissent continuer à être repensées et équilibrées, peut-être faut-il faire évoluer les choses en la matière.

Votre administration a-t-elle des contacts avec l'union des professionnels de la dépollution des sites ? Les responsables professionnels que j'ai rencontrés se sentent un peu orphelins - quel que soit, d'ailleurs, le gouvernement.

Enfin, nous attendons des garanties sur l'unicité de la base de données. Dans une République une et indivisible, les règles, les diagnostics doivent être les mêmes partout !

Pour les terrains comme les dents creuses et les friches, nous sommes confrontés à cette question : alors que, aujourd'hui, le rôle de l'État s'arrête aux enjeux de santé publique et de protection de l'environnement, comment mettre en place un accompagnement au-delà, notamment sur des enjeux d'urbanisme et d'aménagement ? De fait, de nombreuses collectivités territoriales ont sur les bras - si je puis dire - des zones complexes à gérer. Il y a, à cet égard, un choix important à faire.

Sur le plan financier, le « tiers demandeur », un dispositif issu de la loi Alur, monte en puissance dans les zones tendues où une valorisation économique est possible. Dans ce cadre, un tiers aménageur prend à sa charge la dépollution d'un site en vue d'y réaliser un projet immobilier, commercial ou industriel, parce qu'il considère que l'opération sera intéressante pour lui. L'opération est encadrée par l'État, le préfet s'assurant que les travaux de dépollution et l'usage escompté sont compatibles. On compte une cinquantaine de dossiers en cours d'instruction.

S'agissant des compétences techniques, beaucoup de collectivités s'appuient sur les établissements publics fonciers qui ont une grande habitude de ces questions, c'est vrai dans plusieurs régions, notamment le Grand-Est et l'ancien Nord-Pas-de-Calais. Il me paraît important que les collectivités territoriales puissent s'appuyer sur une solide expertise locale.

À la lumière des connaissances données, les documents SIS décrivent les pollutions et prescrivent les études et le type de dépollution à mener selon les usages envisagés. De fait, un bureau d'études, un établissement public foncier ou, le cas échéant, l'ANCT dans sa mission d'accompagnement n'aurait pas à repartir de zéro au regard des futurs usages envisagés.

S'agissant des effondrements de sols, ils sont reconnus comme dommages miniers par le code minier et il y a une prise en charge à 100 % par l'État, qui se substitue aux anciens titulaires des concessions minières. Les secteurs d'information de ces sols sont censés être annexés au PLU et donc fournis à chaque vente. S'agissant de l'information sanitaire, il faudra interroger le ministère de la santé et si des progrès en la matière sont possibles.

S'agissant de l'absence de réglementation sur la qualification de sol dépollué, les agences sanitaires, grâce à un financement de notre ministère et du ministère de la santé, ont entrepris un travail pour définir des valeurs de référence. La notion de sol pur ou propre n'existe pas : la qualité des sols diffère selon la nature géologique des sols. Ce qui importe, c'est de disposer de valeurs toxicologiques de référence, que la pollution soit naturelle - cas de l'arsenic dans l'Aude - ou non - par exemple les épandages de boues de station d'épuration -, pour savoir s'il faut adopter des précautions particulières. À ce jour, il existe 450 valeurs toxicologiques de référence et le mouvement suit son cours en fonction des besoins qui apparaissent.

Nous avons de nombreux contacts avec l'union des professionnels de la dépollution des sites et nous nous appuyons beaucoup sur ces bureaux d'études pour faire des diagnostics en cessation d'activité ou dans le cadre de changements d'usage. Cela implique que leurs compétences soient vérifiées, par exemple par la délivrance d'un agrément.

Vous connaissez certainement le dossier de la mine StocaMine, à Wittelsheim, dans le Haut-Rhin. Sous le contrôle de l'État, des déchets de toute nature ont été stockés au fond de cette ancienne mine domaniale de potasse. Un incendie survenu voilà quelques années a créé un magma de produits plus ou moins toxiques. Une partie des déchets enfouis ont été traités par des centres spécialisés. Au même endroit, on trouve la plus grande nappe phréatique d'Europe, et beaucoup de spécialistes craignent qu'elle ne soit polluée à défaut d'une évacuation complète de ces déchets. Votre ministère, à l'évidence, tente de gagner du temps. Pendant ce temps, la voûte de la mine descend inexorablement, si bien que dans quelques années personne ne pourra y accéder, fût-ce avec des robots. Que pensez-vous de cet état de fait ?

Il existe beaucoup de dents creuses dans nos villes, et l'on manque d'outils pour dynamiser ce foncier immobilisé. Le mieux est de déclarer le site orphelin ; auquel cas, l'Ademe met à disposition des fonds pour mener des actions de réhabilitation.

On compte de très nombreux espaces ainsi immobilisés, parfois depuis très longtemps. Il a été dit précédemment qu'il fallait au moins trente ans pour pouvoir poursuivre quelqu'un ayant abandonné un site d'accueil d'une activité industrielle polluante. Aussi, si la loi n'est pas modifiée, ce foncier invalide perdurera un certain temps.

Cette année, l'Ademe perdra vingt postes budgétaires, comme en perd le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Dans ces conditions, il est difficile de mener à terme un certain nombre d'études.

Voilà peu, nous discutions à la préfecture de mon département de discuter avec des élus de la fameuse loi 3D : décentralisation, déconcentration, différenciation. En matière de différenciation, les élus insistaient sur les moyens d'adapter la loi. La question de l'urbanisme a souvent été évoquée, de même que la prévention des risques. Il faudra trouver les moyens d'accompagner les collectivités pour remobiliser le foncier abandonné et limiter au maximum l'artificialisation. De fait se pose la question des moyens d'État ou de la création de fonds dédiés.

Certains industriels adoptent des stratégies pour échapper à leurs obligations. Dans le cas d'une fin d'activité, il existe une obligation de diagnostic et de dépollution. Que se passe-t-il en cas de fin partielle d'activité ? Les obligations sont-elles les mêmes ?

Le code minier ne prend pas en compte l'aspect sanitaire et il faudra sans doute corriger cela.

Les outils que vous avez décrits sont surtout des outils de mise en sécurité d'urgence. Quid de ces pollutions plus diffuses, plus sournoises ? J'ai en tête l'exemple précis, qui n'est pas recensé dans la base des sols pollués, d'une ancienne mine dans mon département des Hautes-Pyrénées qui menace de s'effondrer et pollue en métaux lourds le gave de Pau. Le « donné acte » de la fin de l'exploitation a été délivré à l'entreprise, Metaleurop, et ce sont donc les collectivités qui doivent financer les actions de dépollution, l'État ne voulant pas en entendre parler.

On a bien compris que, dans le dispositif de prévention, les fameux SIS sont fondamentaux. Vous avez dit qu'on en comptait 2 824, ce qui paraît peu compte tenu du nombre de sites. Où en est-on dans cet inventaire ?

Il est nécessaire de disposer d'une cartographie précise et évolutive des sites pollués.

Autre point : certains bureaux d'études ont pu être gestionnaires de l'activité minière et se retrouvent aujourd'hui juge et partie.

Enfin, ne serait-il pas possible d'évoluer vers une reconnaissance officielle des sites pollués suivant une nomenclature nationale ?

La situation de StocaMine est complexe. Les galeries se referment et chaque décision doit être mûrement réfléchie. La dernière position, exprimée par François de Rugy, est la suivante : le confinement au fond doit être mené pour éviter toute remontée vers la nappe phréatique ; une étude sera remise en milieu d'année pour déterminer s'il est possible de remonter d'autres déchets en plus de l'opération de confinement.

Sur la question des dents creuses, je fais le lien entre l'artificialisation et ces sols pollués, souvent situés dans des lieux choisis judicieusement, lors de l'implantation de ces anciennes entreprises, par rapport aux axes de communication. De fait, ce foncier pourrait être très valablement valorisé pour d'autres activités.

Emmanuelle Wargon a lancé un groupe de travail piloté par la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) du ministère pour étudier la manière de remobiliser les friches de toute nature, non seulement celles qui ont pu connaître des pollutions industrielles, mais aussi les friches commerciales, etc. Il rendra ses conclusions au printemps. À titre personnel, je ne serais pas choqué que, par principe, l'artificialisation paye la dépollution. Je ne sous-estime pas les difficultés de l'exercice. Les outils juridiques ou budgétaires qui existent d'aujourd'hui sont destinés à prévenir les risques sanitaires et environnementaux et ne sont donc pas pensés dans une logique de mobilisation du foncier, d'immobilisation de terrains ou d'indemnisation. Par conséquent, le problème de la pollution reste entier si l'exploitant est insolvable.

S'agissant de la règle des trente ans, le principe est le suivant : en installation classée, dans les trente ans qui suivent la cession d'activité, on peut se retourner vers l'exploitant si apparaissent des pollutions qui n'ont pas été identifiées lors de la cessation d'activité.

Dans le cas d'une fin d'activité partielle, s'il ne reste plus que des équipes techniques ou des équipes de recherche, la cessation d'activité est réelle au sens du code de l'environnement. En revanche, si seuls quelques ateliers de fabrication ont cessé leur activité et qu'il demeure impossible de vérifier l'état de la nappe phréatique, alors il faut attendre la fin de l'exploitation pour mesurer le degré de pollution du site. Ce point peut sans doute être amélioré.

On peut garder une unité et les autres restent vides. Est-ce considéré comme un départ entier ou partiel ?

Une papeterie qui garde une machine à papier sur les trois qu'elle avait parce qu'elle a réduit son activité reste une papeterie en activité.

Certains cas sont plus complexes, et il faut clarifier les textes. Par ailleurs, il existe des enjeux techniques : l'ensemble peut être sur une même dalle de béton ou sur des espaces distincts, ce qui correspond à deux situations différentes en termes de diagnostic.

On peut jouer au jeu des sept différences entre le code minier et le code de l'environnement : l'expression « santé publique » n'apparaît pas dans le code minier ; la possibilité de se retourner pendant trente ans contre l'exploitant n'existe pas... Différents gouvernements ont relevé l'utilité de rénover le code minier. Pour les installations classées qui peuvent présenter des pollutions particulières, il existe un système de garanties financières ; dans le code minier, cela n'est valable que pour le stockage de déchets : ce qui se passe dans la mine n'est pas couvert...

Les SIS, actuellement au nombre de 2 824, doivent couvrir l'ensemble des pollutions connues, y compris les bombardements dans le Calvados, les activités militaires et nucléaires, les pollutions agricoles... Notre base de données Basol recensant 7 253 sites, notre objectif est donc d'avoir, à terme, d'ici à la fin de 2021, entre 7 000 et 8 000 SIS.

Sur les 2 824 SIS, 2 816 sont issus de nos services, les Dreal, et le reste de toutes les autres sources de connaissance des pollutions de sol que je vous ai citées. Nous devons faire porter nos efforts sur le ministère de la défense, les autorités chargées de la sûreté nucléaire, celles qui ont connaissance de pollutions agricoles... Comme c'est notre ministère qui a porté cet outil, il est logique que nous y soyons plus sensibles.

Est-il normal que l'industriel choisisse le bureau d'études ? Nous avons des bureaux d'étude agréés, dont nous espérons que l'agrément assure la qualité et la compétence. Nous estimons que l'industriel peut choisir qui il veut et qu'il est préférable que l'État n'intervienne pas dans ce marché privé pour répartir les parts de marché entre bureaux d'étude.

Vous avez en tête le cas d'un bureau d'études qui a joué un autre rôle auparavant. Vu de l'extérieur, on peut s'interroger, mais je ne connais pas suffisamment l'historique de ce dossier pour avoir un avis pertinent : je ne ferai donc pas de commentaire.

J'espère que la combinaison entre les 450 valeurs toxicologiques de référence, que nous allons continuer à enrichir au fur et à mesure des besoins en mettant des moyens à disposition des agences sanitaires et environnementales pour établir ces valeurs, et les SIS, qui se veulent être une cartographie terrain par terrain, va permettre d'atteindre l'objectif de reconnaissance de la pollution et de la surpollution.

Puisque nous allons examiner la loi 3D, je m'interroge sur les équipes administratives. Il y a certes de la bonne volonté et des compétences, mais les collectivités doivent être dotées de capacités d'expertise et d'une organisation administrative qui leur permettent d'être réactives. Constater ne suffit pas ; il faut pouvoir réagir.

Merci pour les réponses que vous avez apportées à nos questions orales et que vous apporterez à notre questionnaire écrit.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Nous poursuivons nos travaux par l'audition de MM. José Caire, directeur « Villes et territoires durables », et Benjamin Roqueplan, chef de service adjoint « Sites et sols pollués » de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

L'Ademe est chargée d'assurer, pour le compte de l'État, la mise en sécurité et la dépollution des sites industriels pollués dont les exploitants ne peuvent être identifiés ou sont insolvables. Pourriez-vous nous indiquer si la situation de notre stock de sites orphelins s'améliore, notamment en termes de coût pour l'État ? Devons-nous nous attendre, dans le futur, à une augmentation du nombre de ces sites, au fur et à mesure des diagnostics effectués après le départ des exploitants ?

Par ailleurs, vous êtes appelés à vous retourner vers les exploitants défaillants afin d'obtenir le remboursement des frais engagés. Comment évaluez-vous ces procédures ? Pourriez-vous nous détailler les stratégies que mettent en place certains exploitants pour contourner leurs responsabilités en matière de dépollution ? Quelles seraient les pistes d'amélioration à envisager afin de les prévenir ?

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite, et dites « je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. José Caire et Benjamin Roqueplan prêtent serment.

Je souhaite rapidement resituer l'intervention de l'Ademe dans cette problématique.

Il s'agit surtout d'une intervention de type « pompier ». Elle n'intervient que sur demande de l'État, et ne prend aucune initiative propre dans ce domaine. Il s'agit d'une intervention opérationnelle de mise en sécurité en cas de menace grave pour les populations et l'environnement. Ce terme est régulièrement confondu avec les notions de dépollution ou de remise en état.

L'Ademe n'intervient que lorsque le responsable de site est dit « défaillant ». Son domaine d'intervention est précis et restreint sur la problématique des sols pollués.

La notion de mise en sécurité, sur laquelle se concentre l'action de l'Ademe, est définie par le code de l'environnement. Elle renvoie à différentes opérations : l'évacuation de produits dangereux, les interdictions ou limitations d'accès au site, la suppression des risques d'incendie et d'explosion, la surveillance des effets de l'installation sur son environnement ainsi que l'ensemble des mesures nécessaires pour placer le site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts visés dans ledit code, comme la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publique, l'agriculture... L'ensemble des études et des travaux de dépollution menés par l'Ademe sur les sites qui lui sont confiés par l'État le sont au titre de ces opérations.

La remise en état va plus loin. Elle comprend la mise en sécurité, mais également l'ensemble des travaux permettant un usage futur du site. L'Ademe se concentre sur la mise en sécurité.

La notion de défaillance évoquée précédemment vise un manquement constaté aux obligations du responsable, au titre de la législation ICPE. Elle trouve la plupart du temps son origine dans l'insolvabilité de la société. Dans de très rares cas, le responsable refuse délibérément d'obtempérer aux injonctions de l'administration.

Nous disposons aujourd'hui d'un portefeuille de 221 dossiers en cours. Leur nombre a augmenté de manière significative sous l'effet du Grenelle de l'environnement en 2009. Nous en comptions à l'époque 70, et 270 aux alentours de 2014-2015. Une décroissance s'est opérée au cours des dernières années et depuis, leur nombre s'est stabilisé autour d'un peu plus de 220.

Avant 2009, notre budget avoisinait les 8 à 10 millions d'euros. Il a depuis augmenté significativement pour atteindre un peu moins de 30 millions d'euros en 2012. Depuis 2014, il s'est stabilisé autour de 20 millions d'euros annuels.

Les 221 dossiers mentionnés représentent les sites sur lesquels nous avons été missionnés par l'État. Ils ne donnent pas une vision globale du sujet. Nous intervenons en quelque sorte sur un échantillon de sites.

Aujourd'hui, il nous est très difficile d'anticiper les situations de défaillance et de sites qui pourraient présenter une menace grave. Nous sommes sollicités par l'État, en l'occurrence par les Dreal au travers de leurs actions de police de l'environnement lorsqu'ils constatent des menaces graves pour les populations et l'environnement, associées à une défaillance. L'administration fait alors appel à l'Ademe pour réaliser un chiffrage et des propositions techniques. Nous n'avons aucune visibilité au-delà de l'année en cours.

Vous souleviez un point sur les créances et les procédures. Notre action en la matière se déroule en deux temps. À l'exécution des prestations, nous notifions et déclarons nos créances auprès du responsable, lorsqu'il est identifié. Cette action nous permet de recouvrer environ 5 % des montants engagés en dépenses. Si ces actions demeurent infructueuses, nous pouvons engager des actions en justice, lorsque nous le jugeons opportun. Je rappelle que dans l'immense majorité de nos interventions, la défaillance est liée à une insolvabilité de la société, ce qui explique ce faible taux de recouvrement, qui représente tout de même environ un million d'euros par an.

Messieurs, merci pour vos exposés.

Permettez-moi de m'interroger sur la qualité des prestations des sociétés auxquelles vous confiez le soin d'assurer les opérations de dépollution.

Avez-vous toujours été satisfaits de la qualité de ces opérations de dépollution ? Je pense notamment à certains sites des anciennes mines de Salsigne. Vous en avez confié la dépollution au BRGM, avec lequel vous avez passé une convention. Au regard des contaminations successives aux inondations et aux épisodes venteux à répétition, pouvons-nous considérer que les objectifs en termes de mise en sécurité ont été remplis ? Qui est responsable de l'échec du confinement des déchets : l'Ademe, en tant que maître d'ouvrage, ou le BRGM ?

Pourriez-vous par ailleurs nous préciser l'investissement de l'Ademe dans la réhabilitation des anciennes friches industrielles ? Auriez-vous des exemples de solutions innovantes illustrant la manière dont il serait possible de leur donner une seconde vie ? Quels sont selon vous les principaux obstacles dans le montage et la réalisation des projets de reconversion de friches polluées ?

Enfin, quel regard portez-vous sur les opérations ayant consisté, pour certaines collectivités, à céder pour un euro symbolique des terrains pollués et abandonnés à des sociétés de réhabilitation. En contrepartie, ces dernières s'engageaient à en assurer la dépollution et la réhabilitation. Devons-nous répliquer ce modèle ? Ne prenons-nous pas le risque de ne pas maîtriser l'usage futur de ces terrains cédés pour une bouchée de pain ? Comment s'assurer que les nouveaux usages resteront compatibles avec un aménagement durable du territoire ?

Quel est votre process dans la sélection de sociétés auxquelles vous souhaitez confier ces opérations de dépollution ?

Concernant la qualité des prestations des sociétés que nous faisons intervenir, nous respectons les dispositifs prévus par les réglementations du code des marchés publics. Nous procédons à des consultations avec cahier des charges. Nous disposons d'une commission des marchés publics. Les prestataires sont choisis ainsi, après une mise en concurrence. Ils respectent une norme de qualité. Nous en sommes globalement satisfaits.

Nous appliquons le code des marchés : si certaines prescriptions ne sont pas respectées, nous appliquons les clauses de pénalité ou de mise en conformité. Nous devrons revenir en détail sur le sujet des mines de Salsigne, puisque l'Ademe n'a jamais commandé de prestation au BRGM. L'Ademe n'a pas de convention avec le BRGM. Une certaine confusion demeure entre notre domaine d'intervention et celui du BRGM sur ce site.

Effectivement, certains pensent que Salsigne représente un unique site. Or il s'agit d'une multiplicité de sites, comme vous le savez certainement. L'Ademe a été missionnée uniquement sur le site de La Combe du Saut afin de démanteler et mettre en sécurité l'ancien four de pyrométallurgie. S'y est ajouté l'enlèvement de quelques milliers de tonnes de déchets, que nous avons confinés. Ce confinement est bien distinct de celui qui a été mis en place par la société MOS (Mines d'or de Salsigne) ayant exploité les mines jusqu'en 2004. C'est bien ce dernier qui est régulièrement remis en cause dans la presse.

Il n'y a pas de lien entre l'Ademe et le BRGM. Notre intervention sur le site s'est terminée en 2010, et a été suivie par un programme de recherche jusqu'en 2012, afin de procéder à une évaluation. Ensuite, l'État a jugé pertinent de ne conserver qu'un seul opérateur public sur site. Compte tenu de l'implication du BRGM en termes de suivi sur les autres mines, c'est lui qui a pris la suite de l'Ademe pour la maintenance et la surveillance du site de La Combe du Saut. Aucune délégation ou convention n'a jamais été passée entre ces deux opérateurs. C'est bien l'État qui a missionné le BRGM pour cette intervention.

Nous intervenons dans un autre domaine : le soutien à la reconversion d'anciennes friches industrielles polluées. Nous avons pour habitude d'identifier trois familles de sites. Tout d'abord, certains sites sont situés dans des contextes urbains permettant à l'opération économique d'avoir toutes les chances d'aboutir, puisque le prix des terrains est élevé ou que le marché immobilier est actif et rémunérateur. Des reconversions sont alors possibles. À l'autre bout du spectre, certaines reconversions sont extrêmement difficiles, voire impossibles, du fait du coût de remise en état des terrains ou du manque de dynamisme du marché. Enfin, nous rencontrons dans une zone intermédiaire des opérations possibles si elles sont un peu soutenues. L'Ademe intervient sur ce troisième cas, avec une aide à la dépollution de ces sites, de manière à en faire des opérations économiquement réalisables. Des appels à projets annuels ou bisannuels nous permettent d'aider trois, quatre ou cinq sites chaque année. Nous y consacrons un budget de l'ordre de deux à trois millions d'euros par an. Un site peut recevoir une aide atteignant au maximum 500 000 euros. Depuis 2009, une centaine de sites ont ainsi pu être soutenus. Leurs usages ont été pensés en adéquation avec la qualité des sols après intervention.

Les solutions étudiées visent avant tout à donner un modèle économique à ces friches, qui sont à ce jour hors marché. La question centrale porte donc sur les financements. Notre activité de recherche et développement nous permet de mener des travaux sur le sujet afin de donner une seconde vie à ces sites.

Lorsque les sols sont pollués, il est vivement conseillé de réaliser une étude approfondie, avec de nombreux sondages. Malgré tout, nous ne pouvons constater l'état réel du sol que le jour où nous creusons la zone vraiment polluée. Il y a donc toujours une prise de risque.

L'un de nos enjeux serait de mettre en place, à un coût raisonnable, un système de garantie permettant de couvrir ces risques. Aujourd'hui, si une société s'engageant dans une restructuration fait une mauvaise découverte, son budget en sera impacté.

Nous pouvons évoquer la question des usages. Traditionnellement, les projets sont situés en milieu urbain, et bien desservis. Il s'agit bien souvent d'opérations d'aménagement au travers de logements ou d'espaces verts urbains. Nous nous intéressons à des utilisations de type « renaturation ». Les questions de présence de nature en ville sont en effet de plus en plus présentes. Les espaces verts en milieu urbain peuvent être tout à fait intéressants en situation de canicule. Il existe également des solutions de production d'énergies renouvelables, notamment du photovoltaïque ou de la production de biomasse sous certaines conditions. Nous essayons d'explorer ces nouveaux usages au travers de notre appel à projets.

Le prix du foncier est lié au marché du foncier local, et à l'état du site dont la présence de bâti ou non, la vétusté, la présence éventuelle d'amiante, la pollution des sols et, le cas échéant, des eaux souterraines. Dans certains cas, nous constatons que son coût de remise en état est très nettement supérieur à sa valeur intrinsèque, lui donnant une valeur négative. De ce fait, la vente à l'euro symbolique ne nous choque absolument pas.

Le coût de remise en état doit être absolument pris en compte.

La méthodologie nationale des sites pollués prévoit, lors d'un changement d'usage, que le porteur de projet procède systématique à des études rendant compatibles l'usage futur du site et la qualité des terrains.

En cas de nécessité, des restrictions d'usage peuvent être instituées, de façon à garder la mémoire de pollution résiduelle dans certaines zones du site, ou à interdire des excavations dans ce secteur. Des restrictions peuvent également concerner l'usage des eaux souterraines. Peuvent également intervenir des prescriptions en matière constructive de façon à ce que soit mis en place un vide sanitaire. Un arsenal de mesures peut être mis en oeuvre pour gérer le passif de ces sites et en permettre un usage futur en adéquation avec la qualité des milieux.

Nous cherchons, dans cette commission d'enquête, à clarifier la chaîne des responsabilités dans la prévention et la gestion des risques sanitaires et écologiques de l'exploitation passée d'un site industriel ou minier. De votre point de vue, la réglementation vous semble-t-elle suffisante, ou existe-t-il des angles morts et des insuffisances ?

De plus, notre pays continue de disposer d'exploitations minières en activité, notamment en outre-mer. Quelle évaluation faites-vous de la prévention des risques sanitaires et écologiques dans les territoires ultramarins ?

Enfin, vous évoquiez 221 dossiers en cours. Le nombre de 80 dossiers en attente nous a été communiqué. Est-il exact ? Combien coûte en moyenne une mise en sécurité ? Combien en traitez-vous par an grâce à votre budget de 20 millions d'euros ?

Nous intervenons sur une trentaine de nouveaux sites par an - avec une équivalence en achèvement d'intervention - représentant chacun un budget de quelques dizaines de milliers d'euros à plus d'un million d'euros. Le montant total de l'intervention à Salsigne avoisinait par exemple les 24 millions d'euros pour des travaux exécutés il y a un peu plus de quinze ans. Le panel d'intervention est très divers, tant en volume d'activité qu'en nature : enlèvement de déchets dangereux, contrôle de qualité de milieu, dépollution ou encore démolition. Le pas de temps des interventions est lui aussi très divers, des actions de surveillance pouvant s'étaler sur quatre ans quand un enlèvement de déchets peut nécessiter un mois.

Les 80 dossiers que vous évoquiez représentent certainement les identifications remontées chaque année par les Dreal auprès de la direction générale de la prévention des risques (DGPR). Ces sites potentiels identifiés font l'objet d'une demande de première visite de l'Ademe, afin d'identifier s'ils remplissent les conditions d'entrée dans le dispositif de mise en sécurité de sites orphelins. Ce sont donc des sites potentiels, n'ayant pas encore fait l'objet de visites. Le croisement des expertises des DREAL et de l'Ademe déterminera la suite à donner aux dossiers.

Nous n'avons aucune compétence en matière d'exploitations minières en outre-mer. Sur les 350 sites sur lesquels nous sommes intervenus au cours des vingt dernières années, le domaine minier a représenté cinq à six interventions. Nous intervenons systématiquement après la phase de cessation d'activité, ou du moins après le constat de défaillance de l'exploitant dans la mise en sécurité du site.

La réglementation des installations classées (ICPE) constitue notre cadre d'intervention. Les sites miniers sur lesquels nous sommes intervenus comportaient des ICPE.

À Salsigne, la mise en sécurité du four a amené l'État à faire appel à l'Ademe.

Notre champ d'intervention est très restrictif. Nous n'intervenons que dans des cas de défaillance constatée et de menace grave. Nous ne portons pas un regard global sur l'ensemble des cas de pollution de sols à l'échelle nationale.

Au travers de nos actions, nous constatons que la mise en oeuvre des recherches de responsabilité de la part de l'administration est systématique avant la saisie de l'Ademe. Après constat de la défaillance de l'ensemble des responsables, qui peuvent être le dernier exploitant, le propriétaire du site, la société mère ou le producteur de déchets, l'Ademe est missionnée par l'État. Il n'existe qu'un cas dérogatoire à cette mécanique, en situation d'urgence impérieuse. Nous sommes alors missionnés dans des délais d'intervention beaucoup plus courts, ne permettant pas de mener l'ensemble des procédures à leur terme.

Dans l'exécution de nos actions de recours, nous rencontrons notamment des difficultés vis-à-vis des propriétaires et des sociétés mères.

Nous aimerions améliorer le taux de recouvrement de 5 % évoqué précédemment, qui mériterait d'être nettement plus élevé.

J'aimerais évoquer les conventions Duflot et la vente de patrimoine de l'État, parfois anciennement utilisé à des fins militaires, pour un euro symbolique moyennant la mise en place dans les coeurs de ville d'une proportion importante de logements sociaux. Vous avez souligné l'importance d'une garantie pour la prise de risque. Dans ces situations, elle n'est pas du tout prise en compte.

Il serait peut-être possible de s'appuyer sur une évolution de ce type de convention, pour que l'État montre la voie et innove, afin que cette prise de risque soit également acceptée par le propriétaire. Rappelons que dans cette situation, l'État est propriétaire. J'ai pu suivre quelques dossiers ayant montré de nombreuses surprises. Peut-être pourriez-vous innover avec plusieurs interlocuteurs dans la contractualisation avec l'État ?

Concernant l'innovation, je voudrais vous interroger sur le traitement des terres polluées et les évolutions dans ce domaine. Nous avons considéré pendant de nombreuses années que nous pouvions les envoyer à l'étranger. Nous cherchons des solutions alternatives depuis trop peu de temps. Vous ne les avez pas citées. Pourtant, dans notre traitement des questions de dépollution, un certain nombre de projets et d'aménagements sont rendus parfaitement viables économiquement. Cette question est-elle suivie dans vos appels à projets ? Avez-vous l'intention de lui donner une dimension supplémentaire ?

Nous rencontrons un réel problème de définition des déchets. Comme l'a souligné ma collègue, nous envoyons des terres en Belgique et aux Pays-Bas, où elles font l'objet d'une réutilisation. Vous nous avez précisé que votre champ d'intervention se cantonnait à la remise en sécurité. Cependant, quelles sont vos idées face à cette problématique ?

Vous évoquiez un budget de 30 millions d'euros en 2012, redescendu à 20 millions d'euros depuis 2014. Les 10 millions d'euros de différence ont-ils été réaffectés autrement ?

Vous nous indiquez que vous intervenez sur la mise en sécurité. Devons-nous faire évoluer ce concept ? Quelle est la marge de différence entre la mise en sécurité et la conformité ? Dans le Val-de-Marne, les Ardoines et Ivry Confluences sont des sites industriels en reconversion. Rassemblés, ils représentent le plus grand projet de reconversion industrielle d'Île-de-France. Que pouvons-nous faire évoluer ? Cela pèse fortement sur les projets d'aménagement des collectivités territoriales. Certains élus se positionnent sur des reconversions de sites industriels pour d'autres aménagements mêlant activité privée et gestion de l'espace public. Les surcoûts de mise en conformité sont alors exorbitants. Que faire dans ce domaine ?

Enfin, j'ai une dernière question, sans savoir si elle vous concerne réellement. J'ai appris qu'il y avait des problèmes de certification officielle des dépollueurs. J'aimerais m'assurer que la possibilité de faire n'importe quoi n'est pas laissée à n'importe qui.

Vous évoquiez une centaine de mises en sécurité. Ce chiffre, bien que positif, me semble assez faible sur l'ensemble du territoire. J'ai compris que moins les sites étaient pollués, meilleure était la situation. Comment devons-nous dans ce cas agir face aux sites extrêmement pollués ? Ils me semblent prioritaires.

Vous avez mentionné des actions en justice pour récupérer de l'argent. J'aimerais que la priorité porte sur la façon d'intervenir sur le plus grand nombre de sites possibles, en faisant intervenir les propriétaires et les collectivités, mais surtout l'État afin de dépolluer un maximum de sites sur le territoire. La situation devient, à mon sens, dramatique.

De plus, les universités sont-elles aspirées dans les appels à projets que vous évoquiez ? Je suis certaine qu'un grand nombre d'étudiants et de doctorants seraient utiles pour nous tous, et apporteraient un regard frais à cette situation. Certes, chaque acteur pense à sa rentabilité. Toutefois, le Sénat doit porter un regard extérieur dans l'objectif de dépolluer un maximum de sols français le plus rapidement possible.

Vous avez évoqué votre portefeuille comptant 221 sites. Vous en accueillez chaque année une trentaine de nouveaux, et intervenez sur le même nombre sur demande de l'État. Aujourd'hui, l'enveloppe de 20 millions dont vous disposez est-elle suffisante ? Le faible nombre de dossiers traités chaque année est-il causé par le montant de ce budget accordé ?

Les coûts de dépollution sont frappants. Il est révoltant de constater le décalage entre l'origine de la pollution, pouvant résulter d'une simple négligence - comme, par exemple, la fuite d'une machine dans un pressing pendant des années et qui a imbibé le sol de trichloréthylène -, et le coût de la recherche du polluant dans le sol, requérant des techniques pointues très coûteuses.

Dans la plupart des cas, il est illusoire d'imaginer qu'il serait possible de revenir à l'état d'origine du site. La logique que nous suivons est la suivante : quel montant sommes-nous prêts à engager, et quels sont nos savoir-faire techniques, pour revenir à l'état le plus souhaitable possible ? La dépollution est compliquée. Nous sommes loin de maîtriser complètement le sujet.

Concernant les universités, un volet de recherche et développement important concerne la dépollution des sols. L'Ademe est active et anime de manière structurante la recherche sur ce sujet en France. Nous avons animé au mois de novembre les rencontres nationales de la recherche, et finançons des programmes de recherche. Plusieurs années sont nécessaires pour mettre au point les techniques de dépollution, qu'il s'agisse de physique, de chimie, ou encore de phytoremédiation. Si des jeunes sont intéressés, les débouchés sur le sujet sont nombreux. Ils sont d'ailleurs présents dans nos projets.

Nous sommes l'un des principaux financeurs de la recherche sur les sols pollués en France, à hauteur de deux millions d'euros par an. Le travail est conséquent. En matière de dépollution, il ne suffit pas de passer un coup de bulldozer pour rendre à un terrain son état d'origine. De nombreux sondages sont nécessaires afin de comprendre ce qu'il se passe dans le sol.

La notion de mise en sécurité est très conditionnée par ces aspects. Nous pourrions par exemple adapter les curseurs et demander une intervention lorsque la menace est moins grave. Dans ce cas, nous traiterions davantage de dossiers, ce qui nous coûterait plus cher. Des arbitrages financiers doivent être réalisés, ce qui est très prégnant. Nous essayons de réaliser une expertise pointue afin d'identifier les sources de pollution, et ainsi intervenir au bon endroit dans le sol, sans tâtonner. Notre enjeu est de savoir dépenser l'argent public au meilleur endroit pour dépolluer le plus efficacement possible.

Concernant l'utilisation des terres, la réutilisation et le traitement sur place ne sont pas innovants pour l'Ademe.

Nous distinguons trois familles de traitement : in situ, où nous laissons les sols en place, sur site, où nous sortons les sols que nous traitons sur la parcelle, et enfin hors site. Il existe, vous l'avez mentionné, des filières d'envoi à l'étranger, mais également en France.

Nous privilégions des modalités d'intervention in situ ou sur site, mais nous sommes parfois dans l'obligation d'envoyer les sols hors site. Au travers de notre appel à projets, nous soutenons des opérations dites exemplaires. Nous visons notamment l'exemplarité technique, en favorisant les porteurs de projet visant un projet in situ, ou a minima sur site.

Un travail de recherche et développement important est mené. Nous animons et orientons fortement la recherche au niveau national.

J'estime qu'il sera nécessaire d'afficher des principes de base. Nous sommes tout de même sur un rapport de un à trois au niveau des coûts. C'est par exemple le cas de friches aéroportuaires. Des millions d'euros sont en jeu. Je considère que nous devons passer le cap de la recherche et développement et de l'innovation. Au stade où nous en sommes, nous devrions moins tâtonner, et innover sur d'autres sujets.

Un certain nombre de techniques in situ sont aujourd'hui très robustes, et fonctionnement parfaitement - le venting/sparging, le traitement thermique... L'objet est plutôt, à ce jour, de les optimiser, les contrôler et les suivre.

Le traitement thermique, le phytomanagement et autres techniques biologiques sont aujourd'hui parfaitement opérationnels et mis en oeuvre. Les délais de ces techniques peuvent toutefois pousser l'aménageur à privilégier un envoi hors site des sols.

Je note un problème législatif de définition sur la notion de site. À l'échelle d'une intercommunalité, certains peuvent estimer qu'il s'agit d'un site entier, et donc se considérer comme vertueux en cas de réemploi. Une réflexion doit être menée à ce sujet.

À l'échelle d'une agglomération, il arrive effectivement qu'une plateforme de traitement soit mise en place pour accueillir et réutiliser les terres.

Concernant l'enveloppe, nous adressons une demande de budget à l'administration en nous basant sur le prévisionnel observé à mi-année. Elle est donc directement en lien avec les demandes exprimées au regard des sollicitations de la part des Dreal.

L'enveloppe peut être revue à la hausse ou à la baisse en fonction des circonstances. Il y a quelques années, l'intervention sur un site important a coûté 19 millions d'euros. Le ministère les a versés, puisque l'évacuation du tas de déchets qui brûlaient était impérative. À l'inverse, il a pu nous arriver certaines années de rendre de l'argent, car certaines opérations avaient pris du retard.

La régulation se fait en amont, au niveau de la DGPR, à partir des éléments dont elle dispose. En cas de besoin imprévu, elle a toujours fait face en termes de financement.

Pour traiter un site pollué, il est indispensable de procéder de façon itérative, et de produire des études robustes, qui demandent du temps. Si nous nous intéressons aux eaux souterraines par exemple, nous devons les observer en période de hautes et basses eaux, ce qui représente déjà une année d'observation. Il est généralement nécessaire de poursuivre sur une deuxième année. Nous avons besoin d'acquérir de nombreuses connaissances. L'ensemble de ces études peut durer plusieurs années, mais donne un maximum de chances de réussir la dépollution. Entre la sollicitation reçue et la sortie du site de notre portefeuille après sa mise en sécurité, il se déroule en général plusieurs années.

J'ai bien compris le mécanisme de constitution de l'enveloppe. Néanmoins, vous avez mentionné un abondement de l'État pour mise en sécurité en cas de péril.

Quels ont été, lors de ces dix dernières années, les sites hors de cette enveloppe ayant fait l'objet d'une ouverture de crédits par l'État pour mise en sécurité. Nous devons avoir la garantie que ce qui était considéré comme « mise en péril avec danger de sécurité » soit évalué de la même manière sur l'ensemble du territoire. L'enjeu est extrêmement important.

Le sujet de la conformité est important. Dans la réglementation française, il n'existe à ce jour aucun objectif de valeur dans la teneur des sols concernant tel ou tel polluant, contrairement à ce qui peut être observé pour les eaux ou l'air. La politique de gestion dépend en réalité des usages du site, qui détermineront le degré d'exigence en matière de dépollution. L'objectif de mise en sécurité reste en revanche le même sur l'ensemble du territoire : placer le site dans un état tel qu'il ne représente plus de risque pour l'environnement ou les riverains.

Nous pouvons orienter nos études lorsqu'un porteur de projet identifié a déjà une idée de l'utilisation future du site, et si nous pouvons apporter un petit soutien à la dépollution, nous n'allons bien sûr pas nous en priver. Dans la majorité des cas auxquels nous sommes confrontés, l'usage futur n'étant pas connu, nous nous arrêtons à la mise en sécurité.

Nous partageons avec le ministère une grille de critères d'analyse pour conclure de la gravité de la menace, et donc de l'intervention ou non de l'Ademe.

Au travers de notre action, nous cherchons à assurer une seconde vie au site. Un système d'aide permet, lorsqu'un porteur de projet est identifié, de lui confier la mise en sécurité, pouvant être financée jusqu'à 100 % par l'Ademe sur la partie « mise en sécurité ». Nous essayons de favoriser par tous les moyens la reconversion du site.

Ma question peut paraître marginale, et concerne les boues de dragage des ports maritimes. Il en existe un stock important. Avez-vous eu à intervenir sur ce genre de sujet, préoccupant un certain nombre de régions ?

Vous évoquiez précédemment la possibilité d'un soutien à la reconversion dans la réhabilitation des friches, via un appel à projets. S'agissant d'un soutien de l'Ademe, j'imagine que celle-ci examine et retient les projets en fonction de leur qualité environnementale. Or j'ai cru comprendre que les régions souhaitaient s'emparer de certaines missions qui vous sont pour l'instant réservées. J'aimerais savoir si la décision est partagée, ou si elle vous revient pleinement in fine.

Enfin, pourriez-vous nous donner un exemple de solution innovante concernant le travail sur le financement ?

J'avais compris qu'il existait des valeurs de référence. Pourtant, vous venez d'indiquer que la notion de conformité s'appréhendait selon l'usage du site. Existe-t-il alors des valeurs différentes selon l'usage futur du site ? Et quelles sont nos garanties quant à la pérennité de cet usage ?

Il existe en effet des valeurs de référence dans l'air ou dans l'eau. S'agissant des sols, l'approche retenue est une approche de calculs sanitaires. Elle permet d'établir les objectifs à atteindre au niveau des sols et des eaux souterraines afin de garantir le respect des valeurs au sein d'une habitation, par exemple.

Les objectifs seront déclinés au cas par cas dans le cadre d'un projet de dépollution. Ils ne sont pas les mêmes sur l'ensemble du territoire, du fait de la diversité de la géologie, ou de la différence des occupations des sols - en milieu urbain ou en zone avec une faible densité d'habitations par exemple. Les cas de figure sont très divers.

Qui décide de ces objectifs ?

L'Ademe intervient dans un cadre très particulier de défaillance associée à une menace grave. Dans l'immense majorité des cas, un dialogue a lieu entre la Dreal, l'inspecteur des installations classées et l'exploitant du site en fonctionnement. L'essentiel du traitement des questions de sols pollués se produit du temps de l'exploitation du site. Le préfet dispose de tous les moyens pour imposer la réalisation d'études et de travaux en cas de nécessité. La situation est plus compliquée en cas de cessation d'activité. Dans de très rares cas, l'intervention de l'Ademe devient impérative.

Concernant les valeurs de référence, celle du trichloréthylène est par exemple la valeur dans l'air respiré. Elle peut être atteinte avec des concentrations différentes dans les sols, en fonction de leur géologie. Certains sont plus perméables que d'autres.

Les solutions adoptées seront totalement différentes selon les configurations auxquelles nous ferons face.

Certains cas exigeront une dépollution pour en retirer la source, d'autres peuvent entraîner la mise en place de mesures constructives en travaillant sur le bâti, en étanchéisant une dalle ou en travaillant sur l'extraction d'air d'une habitation, par exemple. Les solutions sont nombreuses et doivent être adaptées à la typologie du site.

Les sédiments n'entrent pas dans le champ d'intervention du service en charge des sites pollués.

Nous avons essayé d'approcher le sujet avec les investissements d'avenir au titre de la recherche. Aucun projet déposé n'a prospéré.

Nous ne ressentons aucune concurrence des régions, au contraire : nous nous réjouissons de les voir s'emparer du sujet. Certaines, dont le Grand-Est, l'Occitanie, Auvergne-Rhône-Alpes et la Nouvelle-Aquitaine, sont motrices sur le sujet. Nous participons dans certains cas à leurs travaux, en appartenant par exemple au comité de sélection. Nous disposons même de modalités de financement croisées au travers de ces dispositifs. En plus de notre appel à projets national, nous nous investissons dans des appels à projets régionaux.

Nous avons en particulier travaillé sur une idée simple avec les Hauts-de-France : chaque maître d'ouvrage paierait une cotisation d'assurance, le couvrant dans le cas où un risque surviendrait. Nous y avons trouvé une complexité administrative et financière ne nous ayant pas permis de conclure ce dispositif. Nous n'avons à ce jour pas trouvé de solution opérationnelle.

Je souhaiterais obtenir des précisions concernant l'exploitation de Salsigne et votre relation avec le BRGM.

Il était fait état d'une convention entre l'Ademe et le BRGM dans un rapport de surveillance de ce dernier pour la période 2007-2010, rendu au préfet de l'Aude. Il semblerait que cette relation a existé. Je demande donc davantage de clarté sur ce sujet.

Nous vous préciserons par écrit que l'Ademe n'a jamais confié, par convention depuis le 1er janvier 2009, l'entretien des installations et la surveillance au BRGM.

Lorsque vous menez vos processus, comment vous articulez-vous avec les autres services de l'État en cas de précautions à prendre sur la santé ? Je pense par exemple aux écoles maternelles à déplacer, aux stades n'étant plus utilisés, ou à d'autres sites n'étant plus en activité. Opérez-vous au cas par cas, ou suivez-vous une procédure ?

Il arrive que des sites en cessation d'activité subissent une réactualisation due à la prégnance de la pollution immédiate. C'est le cas de Salsigne, où les élus sont démunis face à des infrastructures à remettre en état, des jardins devenus non utilisables, et surtout des enfants ayant été affectés par cette pollution. La pollution est quelque chose qui vit, et se développe au jour le jour. Nous devons en établir la cartographie.

Nous parlions tout à l'heure de menace grave pour l'environnement et la santé. Nous sommes donc bien dans le périmètre de l'Ademe. Je rappelle que nous n'intervenons que sur sollicitation de l'État, et que nous avons quitté le site de Salsigne il y a dix ans.

L'Ademe intervient sur arrêté préfectoral. Traditionnellement, face à des situations sensibles telles que celle que vous venez d'évoquer, le préfet nous réunit avec ses équipes. Nous avons un rôle de production de données et de propositions. Il revient aux autorités sanitaires de prendre les décisions qui s'imposent.

Concrètement, nous devons émettre des propositions d'intervention permettant d'atteindre les seuils définis par les autorités de santé. Nous n'avons pas à définir les objectifs de santé.

Merci pour les réponses que vous avez apportées à nos questions orales et que vous apporterez à notre questionnaire écrit. Au terme de notre processus, nous aurons peut-être besoin de vous revoir.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 45.