Nous examinons le rapport pour avis de notre collègue Cyril Pellevat sur le projet de loi n° 140 (2022-2023) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture. Notre commission a reçu de la commission des affaires sociales une délégation au fond pour l'examen des articles 26 à 29 de ce projet de loi. La commission des affaires sociales se réunira demain matin pour l'examen du texte au fond.

Je félicite notre rapporteur pour le travail accompli, dans un délai particulièrement contraint, ce qui ne l'a pas empêché de mener une dizaine d'auditions sur des sujets techniques.

Notre commission est saisie pour avis avec délégation au fond des quatre articles du titre III, qui regroupe des dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de transports.

Je regrette les délais extrêmement serrés dans lesquels nous avons eu à examiner ce texte particulièrement technique. Déposé le 23 novembre dernier, nous avons disposé de moins de dix jours pour conduire un travail de fond sur les articles qui nous ont été délégués. Pour autant, j'ai conduit une dizaine d'auditions, qui m'ont permis d'entendre les principales parties prenantes concernées par ces articles qui, au-delà de leur aspect purement technique, ont une portée résolument concrète pour la vie quotidienne de nos concitoyens.

L'article 26 transpose la dernière version de la directive relative à la taxation des véhicules pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite directive « Eurovignette ».

Cette directive prévoit des règles nouvelles de modulation et de majoration des péages applicables aux véhicules lourds de transport de marchandises et de personnes. Dans sa précédente version, elle imposait de moduler les péages en fonction des émissions de polluants atmosphériques des véhicules, c'est-à-dire en fonction de leur classe « EURO ». Cette obligation, mise en oeuvre dans les contrats de concession conclus après 2010, n'a eu qu'une portée assez limitée : seuls 235 des 9 200 kilomètres du réseau routier national concédé sont concernés par cette modulation. De plus, la grande majorité des véhicules lourds relèvent aujourd'hui de la classe EURO VI, la classe la plus stricte en matière d'émissions de polluants atmosphériques. Dès lors, comme l'a confirmé l'Autorité de régulation des transports (ART), cette modulation perd de sa pertinence. La Commission a présenté le 10 novembre dernier une proposition visant à définir de nouvelles normes EURO VII.

La version révisée de la directive « Eurovignette » prévoit quant à elle une modulation en fonction des émissions de CO2 : c'est la première obligation fixée par la directive.

En second lieu, la directive prévoit l'obligation d'appliquer une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic à compter du 25 mars 2026.

Enfin, la troisième obligation impose de faire varier les péages applicables aux camionnettes et minibus en fonction de leur performance environnementale à compter de 2026.

Au-delà de ces éléments obligatoires, la directive donne aux États membres la possibilité de mettre en place d'autres dispositifs facultatifs, tels que la création d'un surpéage sur des tronçons saturés ou encore d'une redevance de congestion.

L'article 26 transpose dans le code de la voirie routière, de manière fidèle, les seules dispositions obligatoires de la directive. Pour éviter de remettre en cause les règles tarifaires des contrats autoroutiers et de bouleverser l'équilibre économique des contrats en cours, il prévoit, en conformité avec le droit européen, de n'appliquer ces nouvelles obligations qu'aux contrats de concession conclus postérieurement au 24 mars 2022.

Au-delà de cette transposition des seules obligations de la directive « Eurovignette », je vous proposerai plusieurs amendements ouvrant le recours à certains des dispositifs facultatifs prévus par la directive, ceci pour relever l'ambition du texte et mieux accompagner le mouvement de décarbonation du transport routier. Je pense notamment à la possibilité d'exonérer de redevance pour coûts externes les véhicules relevant de la classe EURO la plus stricte pendant quatre ans, ce qui permettra d'encourager le renouvellement des flottes, ou encore à la possibilité d'appliquer une modulation en fonction de la congestion du trafic.

Par ailleurs, j'ai constaté que la transposition proposée par cet article 26 se contentait de modifier les seules dispositions relatives aux contrats de concession autoroutiers. Or, l'ordonnance relative à l'instauration d'une taxe sur le transport de marchandises par la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) obéit également aux règles fixées par la directive « Eurovignette ». La taxe alsacienne doit ainsi être actualisée au regard du droit européen révisé. Aussi, il nous revient, pour donner davantage de visibilité à la CEA dans la mise en oeuvre de sa taxe, de transposer a minima les obligations prévues par la dernière directive. Je vous proposerai donc un amendement en ce sens.

L'article 28 du projet de loi, ensuite, met en application le règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

Afin de mieux les protéger en cas de retard, d'annulation ou de discrimination, ce texte procède à une refonte du règlement de 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Plusieurs améliorations sont proposées par ce texte européen, en matière d'assistance aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite, en faveur de l'accroissement de la place des vélos dans le système ferroviaire et du renforcement de l'information des voyageurs. Il prévoit également de meilleures conditions de remboursement, de réacheminement, d'indemnisation et d'assistance en cas de retard ou d'annulation d'un train.

La présidente de la commission des transports du Parlement européen y a vu un « pas en avant », même si le Parlement était plus ambitieux pour étendre les droits des consommateurs. La portée de ce nouveau règlement doit, en effet, être relativisée parce que le droit national est déjà souvent plus favorable que la « norme minimale » européenne - par exemple s'agissant du nombre de places de vélos ou des droits à l'information des voyageurs - mais aussi parce que le Gouvernement en a restreint le champ d'application aux services urbains, suburbains et régionaux de transport ferroviaire, en recourant à un certain nombre de dérogations. J'entends cependant son argument, en particulier sur le nombre de voyageurs beaucoup plus élevé dans ces transports du quotidien et les caractéristiques différentes des conditions de voyage - notamment l'absence de billet nominatif, contrairement aux TGV et Intercités.

De plus, à un article près, le Gouvernement a choisi la dérogation au règlement la plus étendue possible en n'appliquant à ces services que les articles qui concernent l'ensemble des modes de transport ferroviaire, sachant qu'en tout état de cause, il ne s'applique pas aux services de transport guidé que sont le métro, le tramway et, au moins pour partie, le RER.

Pour l'essentiel, nous sommes donc conduits à nous prononcer sur le champ des exceptions aux principes fixés par le règlement.

Si l'équilibre proposé par l'article 28 est globalement satisfaisant, je vous proposerai quelques ajustements.

Je vous proposerai de renforcer les droits des personnes handicapées ou à mobilité réduite en prévoyant une obligation d'indemnisation par les entreprises ferroviaires et les gestionnaires des gares en cas de perte ou d'endommagement d'équipements de mobilité, comme les fauteuils roulants, de dispositifs d'assistance, ou la blessure d'un chien d'assistance.

Je vous proposerai aussi de reporter à 2025 l'entrée en vigueur, pour les services ferroviaires régionaux, de certaines dispositions relatives au remboursement, à l'indemnisation et à l'assistance des voyageurs qui disposent d'un billet direct pour effectuer un voyage. En l'état actuel, cette disposition est de nature à créer des ruptures d'égalité entre différentes catégories de voyageurs, d'une part, et à entraver le bon déroulement de l'ouverture à la concurrence, d'autre part.

Je vous proposerai, enfin, de prévoir une évaluation des dérogations aux obligations fixées par le règlement européen, dans un délai de cinq ans. Cette évaluation pourrait être l'occasion d'ajuster le champ de ces dérogations, afin d'améliorer davantage les droits des voyageurs ferroviaires et d'accroître la part modale du transport ferroviaire.

Enfin, les deux autres articles qui nous ont été renvoyés au fond, les articles 27 et 29, apportent des corrections rédactionnelles qui n'appellent pas d'observation particulière. Je vous proposerai, dans un souci de sécurité juridique, de ratifier l'ordonnance qui transpose une directive européenne relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires.

Il est surprenant que la transposition ait oublié d'inclure la taxe mise en place en Alsace. Nous avions pourtant, au Sénat, introduit des dispositions pour anticiper cette actualisation de la directive « Eurovignette », notamment pour prendre en compte dans la taxation des véhicules leur contribution à la pollution, mais cet ajout n'avait pas survécu à la navette. Nous pouvons aujourd'hui y revenir. J'ai compris que la transposition proposée était a minima, vous le dites, mais alors quels seront les autres outils que la CEA pourra mobiliser pour aller plus loin ?

La CEA pourrait par exemple mettre en place une redevance pour congestion. Je vous indique d'ores et déjà que, si l'inclusion de la taxe alsacienne dans la transposition semble faire consensus parmi les sénateurs alsaciens que j'ai consultés, le Gouvernement paraît préférer passer par la voie d'une ordonnance, ce qui lui ferait donner un avis défavorable à notre amendement ; nous verrons bien ce qu'il en est.

Il entre pleinement dans le rôle du législateur de légiférer en examinant un texte législatif plutôt qu'en approuvant un projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnances. Il est essentiel que le Sénat exerce pleinement son rôle à cet égard.

Nous devons fixer, conformément à l'article 44 bis du Règlement du Sénat, le périmètre de l'article 45 de la Constitution sur ces articles dont le fond nous est délégué.

Je vous propose de retenir dans le périmètre du texte les dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne concernant :

- la taxation des véhicules pour l'utilisation d'infrastructures routières ;

- les installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires ;

- les droits et obligations des voyageurs ferroviaires ;

- le transport routier international avec le Royaume-Uni.

Il en est ainsi décidé.

L'amendement COM-13 précise que les véhicules concernés par les nouvelles obligations de modulation et de majoration prévues par la directive « Eurovignette » dans sa version de 2022, sont les véhicules d'un poids total autorisé en charge supérieur à 3,5 tonnes.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'amendement COM-14 donne la possibilité, dans les futurs contrats de concession, d'exonérer de péages les véhicules à émission nulle. Cette possibilité est temporaire et s'achèvera au 31 mars 2025, conformément à ce que permet la directive « Eurovignette », dans sa dernière version.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'amendement COM-25 donne la possibilité, dans les futurs contrats de concession, de moduler les péages appliqués aux véhicules lourds en fonction du moment de la journée, du type de journée ou encore de la saison. Cette possibilité, déjà mise en oeuvre par quelques contrats en cours, pourrait permettre d'optimiser la demande de transport et l'utilisation des infrastructures, mais aussi de réduire la congestion.

Cet amendement précise également que les modulations applicables aux péages des véhicules lourds, qu'il s'agisse de la modulation en fonction des émissions de CO2 ou de la modulation horaire, sont sans effet sur les recettes de l'exploitant. Cette disposition est déjà prévue dans d'autres articles du code de la voirie routière relatifs aux modulations de péages.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'amendement COM-16 laisse la possibilité aux futurs contrats de concession d'exonérer de la redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic les véhicules relevant de la classe EURO la plus stricte, donc ceux qui émettent le moins de polluants atmosphériques. En application de la directive « Eurovignette », et dans un souci d'efficacité, cette possibilité n'est prévue que pour les quatre années suivant l'entrée en vigueur de la classification EURO. Si la révision des normes EURO a une périodicité très variable, la transition du parc vers la dernière norme est en général rapide d'après les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Dans le contexte de la révision des normes EURO, cet amendement encouragera donc davantage les transporteurs au renouvellement des flottes de véhicules lourds par des véhicules moins émetteurs de polluants atmosphériques.

L'amendement COM-16 est adopté.

L'amendement COM-17 précise que le décret en Conseil d'État pris pour l'application des nouvelles obligations en matière de péages applicables aux poids lourds fait l'objet d'un avis consultatif de l'Autorité de régulation des transports. Pour rappel, l'une des missions de l'ART est de veiller à la bonne application des tarifs de péage autoroutier.

L'amendement COM-17 est adopté.

L'amendement COM-15 reporte à 2026 l'obligation d'une redevance pour coûts externes liés à la pollution atmosphérique pour les véhicules lourds. Cette application à compter de 2026, prévue par la directive « Eurovignette », permettra aux transporteurs d'anticiper l'instauration de cette majoration et de renouveler leur parc de véhicules, une fois que les nouvelles normes EURO entreront en vigueur.

Si je comprends bien, on repousse l'obligation à 2026, mais pour les concessions en cours, cela pourra être plus loin encore, selon leur terme.

L'obligation ne serait donc pas générale à compter de 2026 ?

Effectivement, nous repoussons l'obligation à 2026, pour les nouvelles concessions, mais en réalité la plupart des renouvellements de concessions est prévue pour plus tard.

L'amendement s'appliquera-t-il à la CEA ?

Non.

L'amendement COM-15 est adopté.

La transposition proposée par l'article 26 ne s'appliquant qu'aux péages autoroutiers, elle ne concerne pas l'ordonnance relative à l'instauration d'une taxe sur le transport routier de marchandises par la Collectivité européenne d'Alsace (CEA). L'amendement COM-18 répare cet oubli en transposant pour cette taxe les seules dispositions obligatoires de la directive « Eurovignette » ; il prévoit notamment qu'à compter de 2024, la modulation de la taxe repose sur les émissions de CO2 des véhicules, et non plus sur les classes EURO. Nous l'avions d'ailleurs proposé par anticipation dans le débat sur l'ordonnance relative à cette taxe.

Cet amendement pourra être complété au cours de la navette, par d'autres dispositions facultatives prévues par la directive et qui sembleraient opportunes à la CEA.

L'amendement COM-18 est adopté.

L'amendement COM-19 corrige plusieurs erreurs matérielles introduites par l'ordonnance transposant la directive relative aux installations de réception portuaire pour le dépôt des déchets des navires et propose de ratifier cette ordonnance pour lui donner pleine valeur législative.

L'amendement COM-19 est adopté.

L'article 28 exonère les services ferroviaires urbains et suburbains de l'obligation d'indemnisation, par les entreprises ferroviaires ou les gestionnaires des gares, de la perte ou de l'endommagement des dispositifs d'assistance des personnes handicapées et à mobilité réduite. L'amendement COM-20 impose cette obligation à l'ensemble des services ferroviaires, ceci pour renforcer les droits des personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Qu'est-ce que cela signifie, plus précisément ?

Un dédommagement doit être prévu quand, à l'occasion du service du transport, il y a perte ou endommagement des dispositifs d'assistance des personnes handicapées ou à mobilité réduite, par exemple un fauteuil roulant ; cet amendement étend cette obligation aux services ferroviaires urbains et suburbains, absents dans la transposition.

C'est effectivement plus précis.

Le Gouvernement y est apparemment favorable, et les opérateurs également.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-21 est adopté.

L'amendement COM-23 coordonne l'élaboration obligatoire d'un plan « train-vélo », par les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) régionales et Île-de-France Mobilités, avec les autres dispositions relatives à l'accroissement de la part du vélo déjà prévues par le code des transports. Il précise que la délibération de l'AOM définissant le nombre de places minimales réservées aux vélos dans les matériels roulants neufs est prise en cohérence avec ce plan ; il prévoit également la possibilité de consulter le comité des partenaires sur ce plan.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'amendement COM-22 rectifié reporte à 2025 l'entrée en vigueur, pour les services ferroviaires régionaux, de certaines dispositions relatives au remboursement, à l'indemnisation et à l'assistance des voyageurs qui disposent d'un billet direct pour effectuer leur voyage.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 28 accorderait aux voyageurs d'un même train des droits différents selon qu'ils ont une correspondance avec l'opérateur historique ou pas. Il pourrait également nuire au bon déroulement de l'ouverture à la concurrence, en ce qu'il imposerait à la seule SNCF Voyageurs un certain nombre d'obligations, pour un service que les nouveaux entrants ne seraient pas en mesure d'offrir.

Le report à 2025 de certaines des obligations permettra aux différents opérateurs ferroviaires de définir des conditions financières plus équitables sur l'ensemble du réseau. Cette possibilité de dérogation est permise jusqu'au 7 juin 2028 pour les services ferroviaires régionaux par l'article 2 du règlement. Dans un souci de pragmatisme, je vous propose, pour l'heure, d'y déroger pour deux années seulement.

L'amendement COM-22 rectifié est adopté.

L'amendement COM-24 prévoit d'évaluer la mise en oeuvre des obligations et des dérogations prévues en application du règlement relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires, cinq ans après leur mise en oeuvre. Cette évaluation permettra, le cas échéant, d'ajuster le champ des dérogations prévues, afin de renforcer les droits des voyageurs ferroviaires et d'accroître la part modale du train.

L'amendement COM-24 est adopté.

Nous en avons terminé avec l'examen des amendements. La commission des affaires sociales se réunira demain matin pour l'examen du rapport au fond et l'élaboration de son texte. Le projet de loi sera examiné en séance publique le 13 décembre prochain.