Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission des affaires économiques, conjointement avec la commission des affaires sociales et la commission des finances, a procédé à l'audition de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (urgence déclarée).

a observé que l'examen du projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion s'ouvrait dans un contexte de crise financière. Il a précisé qu'outre la commission des affaires économiques saisie au fond, deux autres commissions, celle des affaires sociales et celle des finances, s'en étaient saisies pour avis.

A titre liminaire, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a tenu à souligner la gravité et les conséquences de la crise financière et de l'immobilier, non seulement quant à l'accès à la propriété, en raison de la contraction du crédit, mais également quant à la production de logements : celle-ci risque de chuter en deçà de 400.000 logements en 2008 contre 435.000 en 2007. Insistant sur l'importance de la participation du secteur de la construction à la croissance, elle a énuméré les conséquences fiscales et sociales potentielles de cette baisse de production. D'une part, elle a fait valoir qu'un logement non construit signifiait deux demandeurs d'emplois supplémentaires ; d'autre part, elle a précisé qu'une baisse de production de 10.000 logements entraînait une baisse des recettes fiscales de l'ordre de 370 millions d'euros.

Puis elle a présenté les orientations générales du projet de loi qui doit permettre de loger les classes moyennes ainsi que les plus modestes, et réhabiliter le coeur des villes, tout en supprimant les obstacles obérant le dynamisme du secteur de la construction.

Présentant le premier objectif du projet de loi de soutien à l'activité de la construction, Mme Christine Boutin a mis en avant la signature de conventions d'utilité sociale d'ici 2010, afin de mobiliser les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM). Elle a ajouté qu'une péréquation était également prévue entre organismes sociaux. Elle a ensuite évoqué l'assouplissement du recours aux ventes en état de futur achèvement (VEFA).

S'agissant du soutien à l'accession à la propriété, elle a indiqué que le projet de loi prévoyait l'extension du « Pass-foncier », actuellement réservé aux maisons individuelles, au logement collectif. Elle a mentionné le recentrage des dispositifs d'investissement locatif « Robien » et « Borloo » aux zones sur lesquelles il existe une tension du marché locatif.

Afin d'aider les maires à construire et à réhabiliter « l'habitat indigne », elle a insisté sur la nécessité de renforcer le caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat, ainsi que sur la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. Elle a ensuite souligné la nécessité d'orienter les ressources du « 1 % logement » vers les priorités de la politique du logement tout en souhaitant une clarification de sa gouvernance.

Evoquant ensuite l'accession populaire à la propriété, Mme Christine Boutin a rappelé l'engagement pris par le Président de la République dans son discours de Vandoeuvre-lès-Nancy de décembre 2007, de rendre 70 % des ménages propriétaires de leur logement. Elle a alors expliqué les raisons de l'inclusion dans le décompte des logements sociaux, au titre de l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains dite loi SRU, des logements construits dans le cadre du « Pass-foncier » et du prêt social location accession (PSLA).

S'agissant de l'accès au logement des ménages issus des classes moyennes, troisième orientation du projet de loi, elle a indiqué la nécessité d'accroître la mobilité dans le parc HLM.

Puis elle a appelé de ses voeux la mobilisation de tous les acteurs, bailleurs sociaux, Etat et collectivités territoriales, afin de lutter contre « le mal logement ». A titre d'illustration, elle a relevé que les mesures du projet de loi incitaient les communes à atteindre l'objectif d'une place d'hébergement par tranche de 2.000 habitants. En outre, dans le cadre de la lutte contre l'exclusion, elle a annoncé la mise en oeuvre, en Ile-de-France, d'une gestion interdépartementale du dispositif prévu par loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Ainsi, l'attribution d'un logement à un bénéficiaire de ce droit pourrait être réalisée dans un autre département que celui dans lequel la commission de médiation aurait donné un avis favorable. Elle a, enfin conclu, en soulignant la possibilité donnée aux bailleurs sociaux de prendre en gestion des logements du parc privé afin de les sous-louer, notamment, à des ménages logés dans des centres d'hébergement.

Un large débat s'est ouvert à l'issue de cette présentation.

s'est déclaré, de manière générale, favorable au projet de loi. Il a néanmoins déploré « la mise à l'écart » du Parlement dans les négociations en cours avec les organisations professionnelles sur la détermination de l'emploi des ressources du « 1 % logement ».

s'est inquiété de la débudgétisation, dès 2009, des crédits destinés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Il a souhaité que des garanties soient données à la représentation nationale sur les financements destinés à l'ANRU au-delà des trois prochaines années, notamment jusqu'au terme du programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui ne s'achèvera, au plus tôt, qu'en 2017. Se réjouissant de l'approche interdépartementale de l'attribution des logements aux bénéficiaires du droit opposable au logement (DALO) en Ile-de-France, il a regretté que cette vision de l'agglomération ne soit pas étendue au domaine de l'hébergement.

a précisé que le budget du « 1 % logement » représentait 4 milliards d'euros, se décomposant en 1,6 milliard d'euros de collecte et 2,4 milliards d'euros de retours de prêts et que la participation du « 1 % logement » à l'ANRU s'élèverait à 480 millions d'euros. Puis il s'est interrogé sur le devenir de la construction des logements à loyer accessible en direction des salariés, mission fondamentale du « 1 % logement », eu égard à la mobilisation de ce dispositif dans le financement de l'ANRU, de l'ANAH et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

s'est enquise des moyens mis en oeuvre pour la gestion interdépartementale des attributions de logements au titre du droit opposable au logement. Puis elle s'est interrogée sur la pertinence de l'arbitrage réalisé par le projet de loi en faveur de l'accession à la propriété plutôt que du logement locatif social.

a précisé que le besoin de financement correspondant aux cent communes concernées par le PNRQAD s'élevait à 9 milliards d'euros, selon une estimation de l'ANRU. Il s'est inquiété de son montant, eu égard aux participations financières partielles, respectivement du 1 % et des collectivités territoriales, chacune à hauteur de 2,5 milliards d'euros.

En réponse aux différents intervenants, Mme Christine Boutin s'est tout d'abord félicitée de l'appréciation positive portée sur le projet de loi par M. Dominique Braye. Elle a opposé à la réduction du montant des crédits du budget du logement les contraintes budgétaires et la nécessité de recourir comme pour le financement d'autres politiques publiques à des recettes extra-budgétaires, en l'occurrence par la mobilisation du « 1% logement ». S'agissant du respect des conventions du PNRU, Mme Christine Boutin a réaffirmé l'engagement de l'Etat.

Elle a ensuite justifié l'implication de l'ANAH et de l'ANRU dans la rénovation des quartiers anciens par la création d'une synergie entre les deux entités.

S'agissant du droit opposable au logement, elle s'est déclarée satisfaite du traitement des demandes hors de la région d'Ile-de-France. Elle a évoqué les spécificités de cette dernière, liées à la difficulté de gérer l'afflux de demandes qui, au 31 août 2008, représentent les deux tiers des 40.200 dossiers déposés au titre du droit opposable au logement. Elle a souhaité la mise en oeuvre d'une solidarité interdépartementale en ce domaine.

S'agissant de l'hébergement, elle a tenu à rappeler que le nombre de places d'hébergement avait crû de 60.000 en 2000 à 100.000 en 2008 et que des financements de prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) restaient disponibles sur les crédits de la loi de finances pour 2008.

a rappelé que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi Engagement national pour le logement en avril 2006, s'est clairement exprimé contre l'intégration de l'accession sociale à la propriété dans le décompte des 20 % de logements sociaux. L'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) constitue un socle républicain qui ne doit pas être remis en cause : sur toutes les parties du territoire national, les personnes disposant de revenus modiques doivent trouver un logement locatif confortable adapté à leurs ressources. Modifier cet article reviendrait à donner raison à tous ceux qui n'ont pas respecté la loi et leur devoir de solidarité nationale et à nier son effet positif sur le développement du parc locatif social. En outre, il existe d'autres possibilités d'encourager l'accession sociale à la propriété : le maire pourrait par exemple prévoir dans le plan local d'urbanisme un quota minimum de logements dédiés à l'accession sociale à la propriété.

Il a ensuite regretté la ponction opérée par le Gouvernement sur le 1 % logement. Le 1,6 milliard d'euros qui sera prélevé étant déjà entièrement affecté à la politique du logement, l'intégrer au budget de l'Etat alors que les crédits de droit commun baissent aboutit par conséquent à une diminution globale des fonds publics consacrés au logement. Il faut également relever que, pour leur part, les partenaires sociaux considèrent qu'il n'y a pas eu de dialogue avec le Gouvernement sur la légitimité de ce prélèvement et de son affectation. Ils parlent plutôt de « hold-up ».

Enfin, il a posé les cinq questions suivantes :

- que penser de la proposition du député UMP Etienne Pinte d'accorder un droit de préemption au bénéfice de l'Etat sur les territoires des communes qui font l'objet d'un constat de carence dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU ?

- combien de logements sociaux supplémentaires seront-ils mis en chantier grâce au projet de loi ?

- la ministre peut-elle s'engager à associer le Parlement à la définition des chantiers qui seront financés par le 1,6 milliard d'euros prélevé sur le 1 % logement ? Cette somme représentant deux fois le budget de l'Etat consacré aux aides à la pierre, il serait anormal que le Parlement ne contrôle pas son utilisation ;

- les crédits prévus par le budget triennal présenté récemment permettront-ils de tenir les objectifs fixés par la ministre en matière de construction de logements sociaux ?

- pourquoi le nombre de logements sociaux ne constitue-t-il plus un critère pris en compte dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine ?

s'est inquiété de l'assèchement possible des prêts consentis par le 1 % logement à la suite de la ponction opérée par le Gouvernement. Si l'on prive le 1 % logement du 1,6 milliard consacré aux prêts sociaux, comment ces derniers seront-ils financés ? Cette interrogation est d'autant plus pressante que les prêts du 1 % logement sont avant tout destinés aux salariés disposant de revenus modiques. La décision du Gouvernement risque donc de pénaliser les classes moyennes. De plus, alors que les partenaires sociaux ont toujours pris des initiatives pour faciliter l'accès des salariés à un logement confortable, par exemple en créant la garantie des risques locatifs, ce projet de loi risque de les dissuader de poursuivre dans cette voie.

Il s'est également montré réservé sur la proposition de modification de l'article 55 de la loi SRU. Pour équilibrer les opérations de construction de logements sociaux, les collectivités territoriales doivent déjà financer environ 20 % du coût total. Elles ne le font que parce que l'article 55 les y contraint indirectement. Si cet article est modifié, le rythme de construction diminuera nettement dans les prochaines années.

a regretté que les négociations entre le 1 % logement et l'Etat ne soient pas bouclées. Comment le Parlement peut-il se prononcer sur un texte que le Gouvernement est, par ailleurs, en train de négocier avec les partenaires sociaux ? S'agissant de l'article 2, sur quels critères le Gouvernement se fondera-t-il pour considérer que les bailleurs sociaux n'optimisent pas leur trésorerie et n'investissent pas suffisamment ? Par ailleurs, ne vaut-il pas mieux parler d'« optimisation » plutôt que de « densification » du schéma de cohérence territoriale ?

En définitive, a-t-il jugé, la présentation faite de ce texte ne parvient pas à cacher la diminution globale des fonds publics qui seront consacrés à la politique du logement l'année prochaine : après le prélèvement sur les sociétés anonymes de crédit immobilier (Saci), le Gouvernement ponctionne cette fois-ci le 1 % logement.

Enfin, la modification de l'article 55 est regrettable, puisque cette disposition a, jusqu'à présent, largement dynamisé la construction de logements sociaux, même si certaines communes, notamment dans les Hauts-de-Seine, se sont soustraites à leurs obligations, parfois avec la complicité du Gouvernement actuel.

a demandé si des dispositions spécifiques relatives à l'outre-mer, notamment en ce qui concerne le dispositif de la maison à 15 euros par jour et l'évolution de l'article 55, sont envisagées par le Gouvernement.

a apporté les éléments de réponse suivants :

- il n'y a aucune raison de considérer que le logement social est uniquement constitué du parc locatif. L'accession sociale à la propriété vise les mêmes publics que les logements HLM, c'est-à-dire des personnes gagnant entre 1.500 et 2.000 euros nets par mois. De plus, les aides publiques à l'accession populaire à la propriété sont les mêmes que celles destinées à la construction de logements locatifs. Enfin, la vente de HLM aux locataires qui les occupent est déjà comptabilisée dans les 20 % de logements sociaux, pendant une durée de cinq ans. Dès lors, au nom de quoi faudrait-il exclure du calcul des 20 % l'habitat social acquis grâce aux dispositifs d'accession populaire à la propriété ? Encourager les personnes disposant de faibles revenus à devenir propriétaires est une question de choix politique ;

- la question du droit de préemption en cas de violation de l'article 55 est intéressante et doit être étudiée ;

- en termes de construction, l'objectif est de parvenir à 120 000 nouveaux logements sociaux par an dès 2009. L'expérience des années précédentes en montre la possibilité : alors que l'on construisait en moyenne, au début des années 2000, 40.000 logements sociaux par an, 108.000 nouveaux logements ont vu le jour en 2007. L'année prochaine, 30.000 logements sociaux seront construits grâce aux aides apportées par l'Etat, 30.000 seront subventionnés par le 1 % logement et 60.000 feront l'objet d'une convention ;

- en ce qui concerne la poursuite des négociations sur le 1 %, il est paradoxal que certains parlementaires s'inquiètent de devoir examiner un texte dont le dispositif n'est pas complètement verrouillé. N'est-il pas de la mission du Parlement d'amender les textes proposés par le Gouvernement avant de les voter ?

- le ponctionnement du 1 % logement ne pénalise pas les classes moyennes : les fonds qui finançaient auparavant les prêts aux salariés seront affectés à la rénovation des quartiers dans lesquels ces mêmes salariés habitent ;

- depuis 2007, le Gouvernement a largement encouragé l'application de l'article 55 de la loi SRU. Il a été le premier à rendre publique la liste des communes qui ne remplissaient pas leurs obligations et le bilan de la loi est très positif : trois cent trente des sept cents communes, qui ne respectaient pas encore, en 2005, le taux de logements sociaux, ont dépassé leur objectif triennal ; 90 000 nouveaux logements sociaux ont été construits entre 2005 et 2007 sur le territoire des communes déficitaires ;

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) ne baissera pas en 2009 et elle bénéficiera aux villes qui en ont le plus besoin ; le ministère de l'intérieur est en charge de ce dossier. Par ailleurs, l'objectif de la dotation de développement urbain (DDU) est de développer le logement en ville et les négociations sont actuellement en cours entre le ministère et les élus locaux ;

- 60 % de la population française répondent aux conditions de ressources pour obtenir un logement social, mais seulement un tiers occupe effectivement ce type de logement, tandis que les deux autres tiers sont logés dans le parc privé ;

- la déclaration d'urgence sur ce projet de loi s'impose compte tenu de la grave crise de logement que connaît la France ;

- d'un point de vue sémantique, le terme d' « optimisation foncière » est préférable à celui de « densification » ;

- les moyens de paiement dans le secteur du logement resteront constants en 2009 ;

- s'agissant de la mobilisation de moyens financiers abondants, il ne faut pas stigmatiser les organismes HLM, mais il convient de rappeler à certains d'entre eux, très minoritaires, qu'ils ne doivent pas privilégier leur trésorerie au détriment du financement de projets de construction ;

- ce projet de loi ne contient pas de dispositions relatives à l'outre-mer et il revient à M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, de présenter les mesures liées au logement inscrites dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

Puis M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité connaître le montant des engagements pris au nom de l'ANRU I et de l'ANRU II. Il s'est demandé si des mesures transitoires seraient instaurées pour accompagner les conséquences de la baisse du plafond de ressources exigé pour l'accès au logement locatif social. Il a enfin appelé de ses voeux le prolongement de la période actuelle de cinq ans pendant laquelle un office HLM est chargé de transformer en logements sociaux un immeuble particulier acheté par une commune. A ce titre, il a souhaité une réduction du délai de traitement des demandes par les services administratifs, ce qui permettrait d'avancer d'un an environ l'emménagement des familles concernées.

après avoir regretté que les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen (CRC) n'aient pas été invités à discuter de ce texte au ministère du logement, a indiqué que son groupe partageait les inquiétudes des nombreuses associations oeuvrant dans le secteur du logement qu'il a auditionnées. En particulier, l'article 55 du projet de loi ne rencontre pas un écho favorable et risque de donner un signal négatif en validant implicitement le positionnement hostile de certains élus à l'égard de la loi SRU. Après s'être interrogée sur l'avenir du 1 % logement, elle a fait part de son scepticisme sur les mesures proposées pour améliorer la mobilité dans le parc HLM. Les 9.000 ménages qui habitent des logements sociaux et dont la rémunération dépasse deux fois le plafond de ressources devront quitter leurs logements dans les trois années à venir, mais cette mesure ne saurait en aucun cas apporter une réponse crédible et durable aux problèmes de logement en France, qui concernent quatre millions de foyers. Elle a enfin souhaité obtenir des éclaircissements sur l'annonce récente du Président de la République concernant le rachat par l'Etat de trente mille logements qui ne trouvent pas acquéreur.

après avoir accordé au projet de loi un satisfecit global, a exhorté la ministre à allonger la période de cinq ans pendant laquelle les logements en accession sociale à la propriété sont comptabilisés au titre de l'article 55 de la loi SRU, compte tenu de la difficulté de certains départements à acheter des terrains.

a mis l'accent sur les conséquences dramatiques provoquées par la crise financière mondiale dans le secteur du logement. Considérant que le ministère ne prenait pas conscience de l'ampleur des bouleversements financiers actuels, il a rappelé que les acteurs bancaires et institutionnels français étaient d'ores et déjà frappés de plein fouet par ces événements. Il s'est ensuite interrogé sur l'avenir des 130.000 familles à revenus modiques, résidant dans des logements HLM et qui sont appelées à quitter dans les années à venir leurs habitations. A cet égard, il a estimé que ces foyers, qui comprennent essentiellement des personnes retraitées et des actifs à faible pouvoir d'achat, contribuaient de manière décisive à l'équilibre social dans les communes.

a tenu à apporter les éléments de réponse suivants :

- les engagements relatifs à l'ANRU I s'élèvent à 12 milliards d'euros, mais sont nuls pour l'ANRU II. Sur ces douze milliards, trois sont déjà effectivement engagés tandis qu'un milliard d'euros a été décaissé. A cet égard, le nouveau directeur de l'agence a reçu comme consigne de répondre rapidement aux demandes de financement ;

- en vertu d'un décret qui rentrera en application en janvier 2009, les locataires d'un logement HLM aux revenus importants paieront certes un loyer et un surloyer, mais leur taux d'effort ne pourra excéder 25 % de leur revenu, ce qui apparaît raisonnable ;

- les conventions d'utilité sociale conclues entre l'Etat et chaque organisme de logement permettront de tenir compte des spécificités de chaque territoire ;

- la ministre et les services du ministère du logement sont à la disposition et à l'écoute de tous les groupes politiques, y compris des sénateurs du groupe CRC ;

- certes, les logements qui seront libérés par les familles dont les revenus mensuels dépassent 9.000 euros ne permettront pas de répondre aux défis majeurs du logement en France, mais il s'agit d'une question d'éthique ;

- contrairement à ce qu'annonçait une dépêche de l'AFP, l'Etat n'acquiert pas trente mille logements. Mais d'une part, le nombre d'accessions populaires à la propriété, au travers du Pass-foncier, passera de 20.000 à 30.000, et, d'autre part, l'Etat augmente de 20.000 à 30.000 les conventionnements avec des organismes HLM qui se portent acquéreurs de programmes immobiliers privés à travers le mécanisme de la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ;

- la durée de conventionnement de cinq ans relative à l'article 55 de la loi SRU ne saurait être allongée, car il ne faut pas encourager uniquement l'accession à la propriété ;

- le besoin de financement du PNRQAD, estimé à 4 milliards d'euros, sera couvert par les contributions des bailleurs sociaux et des propriétaires privés ainsi que par des prêts de la Caisse des dépôts et consignations.