Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur son contrôle budgétaire du Palais de la découverte.

A titre liminaire, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a rappelé avoir mené plusieurs travaux de contrôle budgétaire durant le premier semestre, conformément à l'ambition de la commission.

- premièrement, le suivi du rapport n° 341 (2006-2007) relatif à la valorisation de la recherche dans les universités présenté en 2006. Il a indiqué tenir à la disposition des commissaires une lettre de M. François Goulard, alors ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, faisant état de la mise en oeuvre des recommandations dudit rapport au mois d'avril 2007 ;

- deuxièmement, des travaux sur la maturation des projets de recherche et le financement de la preuve de concept, dont les conclusions seront présentées prochainement ;

- troisièmement, un contrôle du Palais de la découverte.

Il a précisé que ces missions l'avaient conduit à effectuer trois déplacements dans l'Union européenne, trois déplacements en région et plus de trente réunions de travail.

a ensuite présenté ses travaux, effectués en application de l'article 57 de la LOLF, sur le Palais de la découverte, qui selon lui représentait un « concentré » de dysfonctionnements.

Après avoir rappelé que le Palais de la découverte avait été créé en 1937 pour montrer « la science en train de se faire », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a indiqué que le contrôle avait été motivé par une lacune des documents budgétaires présentés lors de l'examen du précédent budget. Il a ajouté que ce contrôle était d'autant plus intéressant que le Palais de la découverte avait, en outre, une mission d'éveil aux sciences particulièrement importante, dans un contexte de désaffection des jeunes vis-à-vis de certaines filières scientifiques.

Il a traité dans un premier temps de l'identité du Palais de la découverte. Il a précisé que si la création de la Cité des sciences avait brisé le quasi-monopole du Palais en matière de diffusion scientifique et soulevé des questions quant à son existence, le Palais continuait d'être un lieu très fréquenté, malgré un vieillissement certain de ses expositions. Il a ajouté que l'identité du Palais avait été menacée par les débats concernant la rénovation du Grand Palais et la localisation du Palais de la découverte au sein de cet ensemble situé au coeur de Paris. Il a expliqué que plusieurs projets de rénovation avaient été portés depuis le début des années 90, mais que face à la dégradation des bâtiments, peu de choses avaient été réalisées. Il a indiqué que les questions patrimoniales avaient joué un rôle important, questions en passe d'être réglées avec la création de l'EPIC (établissement public industriel et commercial) Grand Palais au début de cette année.

Au regard des discussions en cours sur l'espace dédié au Palais de la découverte, il a toutefois estimé, que ce dernier devait être en mesure de conserver sa surface afin de devenir, à l'image des musées étrangers, un lieu de vie. Il a expliqué que cela impliquait notamment le développement des espaces de restauration, d'accueil, de vente, espaces absents aujourd'hui ou réduits à leur strict minimum.

Ensuite, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a abordé le thème de la rénovation. Il a observé que peu de choses avaient été engagées. Il a ainsi dénoncé le fait que le Palais de la découverte soit ouvert sous la responsabilité personnelle de son directeur depuis 2001. Il a critiqué la lenteur des travaux et des prises de décisions, en soulignant que la rénovation globale du Palais de la découverte s'élevait à environ 80 millions d'euros. Il a précisé que la rénovation muséographique à réaliser était importante, le renouvellement ayant été faible depuis 1937, ce qui avait notamment des impacts en matière d'interactivité.

Concernant enfin la gestion et la nécessité de modernisation, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a fait part de son interrogation quant au montant des subventions accordées au Palais de la découverte, mais aussi quant au transfert partiel de la tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au ministère de la culture. Il a donné l'exemple de la gestion des ressources humaines désormais éclatée entre deux ministères, de nature à poser des difficultés pour engager une réflexion de fond sur la politique de recrutement et sur les obligations de services des personnels. Il a ainsi souhaité d'une part, que les relations entre les différents acteurs puissent être clarifiées et d'autre part, que la gouvernance de l'établissement soit réformée avec, entre autre, la refonte du conseil d'administration et la redéfinition du rôle des départements scientifiques

a jugé qu'une évolution pouvait s'effectuer favorablement à condition de fixer un calendrier strict qui soit respecté par tous les acteurs. A cet égard, il a indiqué souhaiter rencontrer les différents protagonistes à l'automne 2007 afin de faire le point et d'engager un suivi de la gestion de ce dossier afin que le Palais réalise enfin sa « révolution ».

Un débat s'est ensuite instauré.

a souligné que ce contrôle témoignait d'un certain contraste entre la situation réelle du Palais de la découverte et le discours tenu à l'occasion du précédent examen budgétaire. Il a rappelé l'importance de susciter des vocations scientifiques, et d'avoir, à l'aune de cet objectif, des actions fortes et efficaces en matière de diffusion scientifique.

a témoigné de l'engagement de la présidente du Palais de la découverte, lors de l'examen du budget 2007, à faire évoluer les choses. Il s'est ensuite interrogé sur les origines de la situation actuelle, marquée par un manque d'ambition, de moyens et d'importantes dégradations. Il a souhaité savoir d'une part, si le constat témoignait d'une certaine inefficacité du Palais en matière d'éveil aux sciences ou de formation, et d'autre part, quelle était l'évaluation de l'action du Palais de la découverte. Il s'est également interrogé sur les moyens les plus efficaces pour réformer en interne l'établissement, habitué depuis plusieurs années au statu quo.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » a indiqué que la situation actuelle pouvait s'expliquer par la bonne fréquentation du musée tout au long de ces années, indicateur permettant de justifier une absence d'actions et de moyens spécifiques à l'égard d'une structure fonctionnant, du moins en apparence. Il a confirmé qu'une réflexion importante devait concerner la gestion des ressources humaines, en particulier les moyens d'adapter les missions des personnels aux nécessités du musée. S'agissant de l'utilité du Palais, il a indiqué qu'indubitablement de nombreuses vocations scientifiques avaient trouvé leur origine au Palais de la découverte. Concernant enfin les moyens d'action ou de pression dont disposait la commission, il a estimé que la présentation même de cette communication, tout comme l'engagement de suivre dès la rentrée l'évolution de ce dossier, étaient de nature à mobiliser les acteurs concernés et en particulier les administrations. Il a fait part de sa conviction de l'utilité des suivis des rapports.

a observé qu'il était également possible d'interroger le gouvernement en séance publique sur la mise en place d'une « feuille de route » pertinente et sur les moyens de la faire respecter.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Présidence de M. Jean Arthuis, président puis de M. Maurice Blin.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé, à titre liminaire, que la mission « Sécurité sanitaire » comptait sept agences, dont les subventions pour charge de service public s'élevaient, pour 2007, à 130 millions d'euros, soit 46 % des dépenses de fonctionnement de la mission.

Elle a précisé que l'objectif de son contrôle budgétaire mené en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'était pas d'apprécier la qualité scientifique du dispositif des agences de sécurité sanitaire, mais d'en évaluer le fonctionnement au regard de deux notions, la « bonne administration » et l'efficience.

a rappelé les circonstances qui l'avaient conduite à choisir ce thème, à savoir, l'échéance de 2008, soit la veille du dixième anniversaire de la loi du 1er juillet 1998 qui a créé les quatre principales agences de sécurité sanitaire ; la complexité globale du dispositif, dénoncée par plusieurs rapports récents et, enfin, la LOLF qui invite à la recherche de l'efficience de la dépense publique et à la cohérence des politiques publiques menées.

Elle a ensuite exposé ses trois principales conclusions, à savoir : la non satisfaction du principe de « bonne administration », la sous-optimisation des moyens alloués aux agences et la difficile adaptation des principes de la LOLF aux agences.

a souligné le manque de lisibilité du dispositif des agences, le comparant à une « nébuleuse ». Elle a indiqué que cela tenait au nombre élevé d'acteurs concernés, à leur hétérogénéité, à l'imbrication de leurs compétences et surtout à l'absence de vision claire de l'Etat en la matière.

Elle a fait observer que le schéma actuel ne s'acheminait pas vers la simplification, comme en témoignaient la création continue de nouvelles structures et la montée en puissance du dispositif européen.

S'agissant des modalités d'action et de décision de l'administration, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que celles-ci peinaient à s'adapter à la mise en place de cette nouvelle forme institutionnelle que représentaient les agences. Elle a rappelé, en effet, que la création des agences sanitaires devait être replacée dans le contexte plus général « d'agencisation » de l'Etat, qui faisait suite aux thèses du New public management, selon lesquelles les agences étaient le gage d'une action publique réactive et moderne.

Elle a précisé que si le principe de séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque semblait désormais acquis, deux faiblesses importantes des modes de gouvernance de l'administration étaient néanmoins à souligner : le défaut de pilotage stratégique des agences, d'une part, et le caractère artificiel de l'interministérialité, d'autre part.

Concernant l'exercice de la tutelle, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que des progrès avaient été réalisés. Elle a ainsi constaté la clarification des relations entre agences et administrations centrales. En revanche, elle a déploré le fait que l'exercice actuel de la tutelle financière et sectorielle s'accomplisse au détriment du pilotage stratégique des agences.

S'agissant de l'interministérialité, elle a souligné que celle-ci demeurait insatisfaisante, en dépit d'une coopération opérationnelle entre services et de l'existence d'instances de concertation.

a ensuite souligné la non optimisation des moyens alloués aux agences. Elle a constaté, en effet, que si la forte augmentation des crédits et des effectifs des agences avait permis un renforcement du dispositif de sécurité sanitaire, celle-ci était intervenue en l'absence d'encadrement de la tutelle et de contrôle du Parlement. Elle a souligné, en particulier, que les effectifs financés par les opérateurs n'étaient pas soumis au plafond d'emplois voté par le Parlement.

a également précisé qu'en dépit de difficultés à obtenir et à exploiter certains chiffres transmis par l'administration, il était possible de constater l'augmentation parallèle des effectifs de la direction générale de la santé (DGS), alors que l'externalisation de certaines de ses compétences vers les agences aurait dû tendre à les réduire. Elle a toutefois indiqué que cette évolution des effectifs de la DGS était à mettre en parallèle avec l'évolution du périmètre des compétences de celle-ci.

Elle a ensuite indiqué que l'optimisation des moyens alloués aux agences était rendue difficile du fait de la non harmonisation des structures administratives et budgétaires. Elle a ainsi souligné l'étroitesse du périmètre de la mission « Sécurité sanitaire », ainsi que la difficile articulation entre les budgets des opérateurs et celui de l'Etat, certains opérateurs n'étant pas à proprement parler des agences sanitaires, d'autres voyant leur financement éclaté entre plusieurs programmes ou tendant à s'auto-financer.

Enfin, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a souligné la difficulté de mesurer la performance des agences sanitaires, alors même qu'elles étaient les acteurs centraux de la mission, ainsi que les principaux bénéficiaires des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires ». Elle a indiqué que cela tenait à la peine rencontrée pour retracer la part effective de leur activité dans les projets annuels de performances (PAP), à leur association insuffisante lors de la définition des objectifs et des indicateurs du PAP, ainsi qu'aux problèmes de la politique de contractualisation menée entre agences et administration de tutelle.

Evoquant des pistes de réformes, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a noté que les modalités de décision et d'action de l'Etat devaient devenir celles d'un véritable « Etat stratège ». Pour ce faire, il était impératif qu'en matière de sécurité sanitaire, l'Etat se fixe une vision de long terme, ce qui supposait un travail interministériel réel et efficace. Aussi bien a-t-elle proposé la mise en place d'une instance interministérielle, placée sous l'autorité du Premier ministre et regroupant l'ensemble des acteurs concernés par la sécurité sanitaire, à partir de l'actuel Comité national de santé publique.

Elle a ensuite précisé qu'un « Etat stratège » supposait également des moyens budgétaires clairement identifiés et des gestionnaires aux compétences diversifiées. Elle a donc préconisé l'élaboration d'un document de politique transversale (DPT) « Sécurité sanitaire », ainsi que la mise en place d'une réelle gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences au sein de l'administration.

Evoquant certaines références étrangères, notamment le modèle « tout agence » anglo-saxon et scandinave, elle a indiqué qu'il serait, à terme, également nécessaire de s'interroger sur le degré d'autonomie à accorder aux agences, celle-ci pouvant également être source d'efficience. Elle a cependant précisé qu'un équilibre devait être trouvé entre la préservation des prérogatives régaliennes en la matière et la recherche d'une plus grande efficience du dispositif, qui passe par l'autonomisation des agences.

Enfin, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait observer que sa mission de contrôle sur les agences de sécurité sanitaire l'avait conduite à s'interroger plus largement sur la déclinaison des principes de la LOLF aux opérateurs. Rappelant les lourdeurs administratives que celle-ci avait pu poser aux agences, elle a indiqué qu'il était nécessaire qu'une réflexion de fond soit menée sur la notion d'opérateur, sur les marges de manoeuvre réelles des responsables de programme en matière de tutelle budgétaire, ainsi que sur la nature et le contenu des contrats passés entre opérateurs et administration de tutelle. Elle a également évoqué la nécessité de réfléchir à l'application des principes de « plafond d'emplois » et de « fongibilité asymétrique » aux opérateurs de l'Etat.

Un large débat s'est ensuite instauré.

a indiqué qu'il avait également relevé la complexité du dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire. Il a indiqué que la mission de contrôle menée par Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, soulevait des questions de fond dont il faudrait tenir compte lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Il a proposé, à cet égard, de développer les relations de travail entre les deux commissions.

s'est tout d'abord interrogé sur les causes du recours aux agences en matière de sécurité sanitaire, soulignant que la création de ces nouvelles formes institutionnelles s'observait également dans de nombreux autres domaines de l'action publique, ainsi que dans d'autres Etats, notamment la Suède.

Il a ensuite souhaité savoir si le choix du recours aux agences s'était révélé à terme pertinent, en dépit des faiblesses actuelles du dispositif. Il a enfin fait observer que la mission de contrôle menée par Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, montrait, tout à la fois, l'utilité, mais aussi le caractère inachevé de la mise en oeuvre de la LOLF.

a indiqué que les agences sanitaires avaient été créées, pour la plupart, en réaction aux crises sanitaires qui avaient révélé des dysfonctionnements administratifs et un manque de réactivité de l'administration en la matière. Elle a précisé que, si le principe de séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque était désormais acquis, celui-ci posait néanmoins encore certains problèmes, notamment la difficulté à établir une frontière claire entre les deux fonctions, ainsi que la nécessité pour le gestionnaire d'intégrer des critères autres que scientifiques dans l'analyse du risque. S'agissant de la LOLF, elle a indiqué que celle-ci devait jouer comme un révélateur des incohérences de certaines politiques publiques et ainsi pousser l'Etat à se réformer.

a souhaité savoir si les conclusions de sa mission de contrôle conduisaient sa collègue rapporteure spéciale à réaffirmer la nécessité de poursuivre la mise en oeuvre de la LOLF ou à la remettre en cause.

a indiqué qu'elle était convaincue de la nécessité de la LOLF, et notamment de sa vocation à impulser une réforme de l'Etat, tout en précisant qu'elle avait été conçue pour un Etat classique, et non pour des organismes comme les agences. Elle a insisté sur le fait qu'il convenait désormais de réfléchir à son application aux opérateurs de l'Etat.

a fait observer qu'il serait intéressant d'étudier le fonctionnement des dispositifs d'autres Etats, notamment de la Suède, qui a eu également recours à la création d'agences, tout en étant un pays où la place de la sphère publique était traditionnellement importante.

Il a enfin souhaité savoir quelles avaient été les principales revendications des différents directeurs d'agences, et notamment s'ils avaient fait part d'un manque de moyens financiers.

a indiqué que les études comparatives étaient toujours très utiles, mais qu'elles relevaient davantage des compétences des rapporteurs pour avis. Elle a souligné que cette approche, notamment entre pays européens, était d'autant plus nécessaire que la montée en puissance du dispositif européen invitait à une mise en réseau des agences nationales des Etats membres.

S'agissant des revendications des directeurs d'agences, elle a indiqué qu'elles n'avaient pas évoqué de problèmes particuliers de financement. Elle a précisé qu'ils avaient, en revanche, fait part de leurs réticences à l'égard de la mutualisation des fonctions-support et souligné les difficultés qu'ils pouvaient rencontrer du fait de l'existence de co-tutelles. Elle a indiqué, enfin, que certains directeurs d'agences déploraient l'absence de pilotage stratégique de la part de leurs tutelles.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.