La commission procède à l'examen du rapport pour avis complémentaire de M. Jean-Jacques Lozach sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011) de simplification des normes applicables aux collectivités locales.

La commission des lois nous a délégué l'examen au fond de l'article 27 relatif à l'archéologie préventive, tandis que notre commission a décidé de se saisir pour avis des articles 1er et 2. Le premier est notamment relatif aux dérogations aux normes d'accessibilité au regard des contraintes liées à la préservation du patrimoine architectural. Le second tend à compléter le code du sport pour soumettre le décret et les règlements fédéraux à l'avis de la commission consultative d'évaluation des normes, créée en 2008 et par ailleurs réformée par la présente proposition de loi.

L'auteur indique que trois préoccupations essentielles l'ont guidé : la réduction des coûts et des contraintes normatives, l'accélération des procédures administratives structurant les projets des collectivités, et l'instauration d'un dialogue autour de l'activité normative.

Ces questions sont évidemment partagées par bon nombre d'élus locaux. A l'occasion des rencontres départementales des États généraux de la démocratie territoriale de la Drôme, le Président du Sénat a d'ailleurs clairement identifié l'inflation des normes comme l'un des sujets majeurs pour nos territoires. La simplification du droit existant « en élaguant nos codes » constitue ainsi, pour notre président, l'une des batailles à mener. S'inscrivant dans cette même ligne de pensée, le Président de la République vient d'ailleurs de réaffirmer, vendredi dernier à l'occasion des États généraux organisés par le Sénat, que « la confiance, c'est l'allègement des normes (...) 400 000 normes seraient applicables et on mesure, à évoquer ce chiffre, combien la décentralisation est finalement contournée, détournée dès lors qu'il y a autant de contraintes qui pèsent sur les collectivités ».

Ces dernières sont victimes de « l'inflation normative » qui pèse en particulier sur les compétences transférées, et qui devient une source de coûts croissants : coûts liés aux investissements concernés, aux personnels à déployer, à l'organisation qui découle de l'application des mesures, etc. Le rapport sur les relations entre l'État et les collectivités locales de notre ancien collègue Alain Lambert, soulignait déjà en 2007 la problématique de la libre administration des collectivités dans ce contexte de croissance normative exponentielle. Dans bien des domaines (environnement, social, sécurité alimentaire), les collectivités sont insuffisamment associées à la production normative qui, en s'imposant, apparaît comme une entorse à la décentralisation. Or la gouvernance normative doit être partagée : le rôle de financeur et de maître d'ouvrage des collectivités justifie pleinement qu'elles soient des acteurs incontournables de la concertation préalable à la définition de nouvelles normes.

Le temps de réflexion supplémentaire rendu possible par le renvoi en commission a permis de confirmer le sens de mon analyse présentée en première lecture.

Je commencerai si vous le voulez bien par l'article 27, pour lequel nous avons eu une délégation au fond. Cette nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine vise « à permettre l'aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d'aménagement ». L'article 27 de la proposition de loi introduit un nouveau délai : la convention doit être signée dans un délai de deux mois à compter de sa réception par la personne projetant d'exécuter les travaux. A défaut de signature de la convention dans ce délai, le représentant de l'État dans le département peut être saisi par une des parties et fixer la date de début de réalisation des diagnostics. Si le défaut de signature est lié à un désaccord sur certaines dispositions, ces dernières sont déterminées par le préfet de département. En l'absence de décision de ce dernier dans un délai fixé par décret en Conseil d'État, la prescription est réputée caduque.

Il n'est évidemment pas question pour nous d'éluder le problème des délais, que notre ancien collègue Yves Dauge et Pierre Bordier avaient déjà mis en évidence dans leur rapport de juillet 2011 relatif à l'archéologie préventive. Ils avaient d'ailleurs précisément souligné le problème de la durée de conclusion de la convention, qui, en l'absence de contrainte normative, a pu constituer une marge de manoeuvre exploitée de façon abusive dans certains cas. Sur le fond, nous souscrivons à toute démarche visant ainsi à améliorer le droit existant et à fluidifier la chaîne de l'archéologie préventive, depuis la présentation du projet d'aménagement jusqu'à la production du rapport de fouille. Mais il ne s'agit pas pour autant d'alléger aujourd'hui les normes au mépris de la cohérence de l'ensemble normatif ou de la sécurité juridique des différents acteurs.

Or une étape décisive de l'archéologie préventive est en train de se dessiner. Lors des dernières journées nationales de l'archéologie, la ministre de la culture a annoncé la constitution d'une commission d'évaluation scientifique, économique et sociale de l'archéologie préventive. Installée il y a quelques jours à peine, cette commission a pour mission de rendre un livre blanc de l'archéologie préventive au plus tard au mois de mars 2013. Les propositions devraient être reprises dans le volet « archéologie » du projet de loi sur le patrimoine également annoncé pour 2013. Dans un tel contexte, il serait préjudiciable de modifier un seul article code du patrimoine, décisif, alors que l'ensemble du système va être analysé, évalué et éventuellement repensé. Ce serait une source d'instabilité juridique s'imposant tant aux membres de la commission d'évaluation qu'aux acteurs de l'archéologie préventive, y compris donc aux collectivités territoriales, qui risqueraient de devoir une fois de plus s'adapter à deux changements normatifs successifs en moins d'un an. Si l'objectif défendu par l'article 27 est noble, il paraît néanmoins nécessaire de ne pas se lancer aujourd'hui dans une réforme compte tenu du contexte que je viens d'évoquer. J'ajoute qu'une réforme du financement de l'archéologie préventive, initiée par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011, est en cours et se poursuit avec le projet de loi de finances pour 2013. Parallèlement à cette réforme, qui devrait déboucher sur un versement de la redevance d'archéologie préventive à la réalisation des travaux et non plus en début d'année, une réforme de la gouvernance de l'Inrap a débuté afin que toutes les conditions soient réunies pour accélérer les chantiers et le traitement des dossiers par l'établissement public.

Concernant le fond de l'article 27, je rappelle que la rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine qu'il propose soulève plusieurs difficultés :

tout d'abord, elle confie un rôle de médiateur et d'arbitre au préfet de département, alors que c'est le préfet de région qui intervient à tous les stades de mise en oeuvre de la politique d'archéologie préventive ;

ensuite, ce texte impose une signature dans les deux mois suivant la réception du projet de convention, sans préciser certaines conditions essentielles telles que les garanties de libération des terrains concernés, qui constituent pourtant une information indispensable à l'arrêt d'une date de début de travaux de diagnostic. En outre, il est difficile d'apporter une réponse globalisante en termes de délai pour des projets d'aménagement très divers, dont la nature, les coûts et l'intérêt général peuvent considérablement varier ;

enfin, le fait que le préfet de département puisse imposer aux deux parties, non seulement les délais, mais aussi les dispositions contenues dans la convention, peut sembler d'autant plus dangereux que s'il ne tranche pas les différentes questions dans un délai fixé par décret, la prescription est réputée caduque. Cette disposition me semble particulièrement critiquable, et toutes les personnes auditionnées sur le sujet partagent mon point de vue. En effet, la caducité n'efface pas les vestiges archéologiques, dont on présume la présence sur les terrains pour lesquels des diagnostics ont été prescrits. Cela signifie que si l'aménageur débute les travaux et tombe sur des vestiges, alors, la loi du 27 septembre 1941 modifiée portant réglementation des fouilles archéologiques s'appliquera. Son titre III prévoit qu'en cas de découvertes fortuites, le chantier doit être immédiatement arrêté, les terrains étant considérés comme classés. Autant dire que la solution proposée par l'article 27 sera pire en termes de coûts et de perturbations pour les collectivités que ne l'est la situation actuelle.

Pour toutes ces raisons, je vous proposerai d'adopter un amendement de suppression.

Je souhaiterais maintenant aborder les articles pour lesquels la commission de la culture s'est saisie pour avis.

L'article 1er vise à introduire dans le droit positif, et plus précisément dans le code général des collectivités territoriales, le principe de proportionnalité des normes et celui de leur adaptation à la taille des collectivités. Le I de cet article prévoit ainsi que la loi peut autoriser le préfet de département à prendre des mesures dérogatoires. Les dispositions sont ensuite déclinées dans trois domaines qui soulèvent des difficultés particulières, dont celui des établissements recevant du public. Ainsi sont prises en compte les contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural. Le préfet de département peut ainsi constater les difficultés particulières que cela induit, selon des règles précisées par décret en Conseil d'État qui détermine des dérogations de plein droit.

Si la prise en compte des contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ne soulève pas de difficulté, bien au contraire, je m'étais interrogé dès la première lecture sur la portée de la disposition prévoyant de façon très générale un système dérogatoire. J'avais en effet constaté que le texte ne donnait aucune indication sur la façon dont le pouvoir réglementaire pouvait définir les mesures dérogatoires. On ne peut imaginer que la loi n'encadre pas davantage le pouvoir réglementaire pour que ce dernier puisse s'appuyer sur des critères suffisamment précis, sinon on risque d'aboutir à une application à la carte de la loi, chaque préfet de département pouvant apprécier différemment l'ampleur des adaptations nécessaires. Déroger à la loi nécessite un cadre juridique plus précis, que le législateur doit donner, non pas de façon générale, mais à l'occasion de chaque loi qui nécessite de prévoir de telles mesures d'adaptation. C'est d'ailleurs ce que le Conseil d'État, sollicité par l'auteur, a indiqué dans un avis rendu l'année dernière.

La commission des lois, saisie au fond pour cet article, devrait examiner demain matin un amendement de sa rapporteure réécrivant l'article 1er. Il s'agirait d'introduire, au sein des principes généraux de la décentralisation fixés par le code général des collectivités territoriales, un principe général d'adaptation que chaque loi ou règlement peut prévoir. Cette formule me paraît plus sage compte tenu de ce que je viens de vous dire, et je ne vous proposerai donc pas, pour l'instant, d'amendement.

L'article 2 prévoit de soumettre les évolutions des normes sportives prévues par les fédérations à un avis de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

Je n'ai pas besoin d'insister devant vous sur l'importance de cette question.

Malgré les efforts réalisés depuis 2009 et la mise en place de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), les modifications des normes sur les équipements sportifs peuvent avoir des conséquences lourdes pour les collectivités, propriétaires à 80 % des structures sportives, bien souvent sans que l'intérêt de l'évolution soit majeur pour le sport en question.

Le rapport de M. Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales dressait un constat sévère sur cette question en faisant état d'absences de saisine préalable de la CERFRES dans certains cas, d'une représentation insuffisante des collectivités, de la perfectibilité des notices d'impact, de conditions de classement fédéral discutables, ou encore de délais d'application peu raisonnables. L'audition de M. Jacques Thouroude, président de l'Association des élus en charge du sport, nous a confirmé que les inquiétudes étaient nourries sur les évolutions ininterrompues des normes sportives. Elles sont censées s'appliquer aux clubs et non directement aux collectivités, mais c'est bien celles-ci qui sont mises sous pression pour mettre au niveau des équipements.

L'idée d'imposer un avis de la CCEN sur ces normes pose cependant problème : en effet la CCEN n'est supposée donner d'avis que sur les normes s'appliquant directement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Outre ce problème de fond, la surcharge de travail de la CCEN risquerait de largement s'amplifier.

Il apparaît donc que la solution tendant à renforcer la représentation des collectivités territoriales au sein même de la CERFRES serait plus pertinente, sur le fond comme en pratique.

C'est la direction heureuse vers laquelle s'est dirigée la rapporteure de la commission des lois, avec laquelle il y a eu concertation, qui a déposé un amendement qui prévoit :

l'inscription dans la loi de l'existence de la CERFRES ;

et une composition à parité entre les représentants des collectivités territoriales et les autres membres.

Je vous propose par conséquent de donner un avis très favorable au II de l'article 2, tel qu'il devrait résulter des travaux de la commission des lois.

Au bénéfice de ces remarques, je vous recommande l'abstention pour l'article 1er, de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 2 tel qu'il doit être amendé par la commission des lois et vous propose enfin la suppression de l'article 27.

La commission adopte successivement, par amendement, la suppression de l'article 27, s'abstient pour l'article premier et donne un avis favorable à l'article 2.