Le président Philippe Marini est retenu à Vilnius, avec notre collègue Marc Massion, où ils représentent le Sénat à la première conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière, instituée en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

Le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites est l'aboutissement de plus d'un an de travaux. Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a présenté ses projections en décembre 2012. La commission pour l'avenir des retraites, présidée par Yannick Moreau, a rendu son rapport en juin 2013. Enfin, des consultations avec les partenaires sociaux ont été menées pendant l'été.

En 2009, le COR prévoyait un déficit des régimes de retraites de 28 milliards d'euros en 2018. La réforme de 2010 visait à rétablir l'équilibre à cette échéance. Dès 2011, la Cour des comptes avait déjà révisé les prévisions de solde à la baisse et anticipé un déficit de 2,5 milliards d'euros en 2018. Fin 2012, le COR a publié de nouvelles projections, avec un déficit de 21 milliards d'euros en 2018. Les objectifs de la réforme de 2010 ne seront pas atteints, essentiellement à cause de la dégradation de la conjoncture.

Le COR a dû d'abord estimer l'évolution de la masse salariale, donc de la population totale et du taux d'activité. Selon ses hypothèses, la proportion des plus de 75 ans passera de 9 % de la population en 2015 à 16 % en 2060 et le taux d'activité augmentera à 68,7 %. Jusqu'en 2035, le nombre de retraités augmentera fortement, en raison des effets différés du baby-boom, pour se stabiliser ensuite. Quant à la population active, elle augmentera jusqu'en 2025, restera constante entre 2025 et 2035, puis augmentera à nouveau après cette date. C'est la période 2025-2035 qui sera délicate car le nombre des retraités augmentera tandis que celui des actifs restera stable.

Le COR a élaboré plusieurs scénarios d'évolution des soldes financiers fondés sur différentes hypothèses concernant le niveau de la productivité du travail, qu'il fait varier dans une fourchette entre 1,3 % à 1,8 %, et le taux de chômage de long terme, entre 4,5 % et 7 %. Il a aussi présenté des versions alternatives, selon que les rendements des régimes complémentaires des salariés (ARRCO) et des cadres (AGIRC) sont constants ou décroissants. Le rendement est constant lorsque la valeur du point - qui détermine le montant de la pension - et le salaire de référence sont tous deux indexés sur les prix. Il est décroissant lorsque la valeur du point est indexée sur les prix et le salaire de référence sur l'évolution du salaire moyen AGIRC et ARRCO. Les salaires progressant plus vite que les prix, le salarié achète alors plus cher le point. Pour les régimes, un rendement décroissant est plus favorable qu'un rendement constant.

L'évolution des salaires est corrélée à la productivité du travail. Dans le scénario retenu par le Gouvernement, la productivité du travail augmentera de 1,5 % par an, avec un taux de chômage de long terme de 4,5 % et un rendement des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO constant. Dans ce cas, le solde s'établira à - 0,7 % du PIB en 2060, tandis qu'il serait équilibré avec un rendement des régimes AGIRC-ARRCO décroissant. Afin de prendre en compte l'accord AGIRC-ARRCO de mars 2013 ainsi que la révision à la baisse de la prévision de croissance, le Gouvernement a réactualisé la projection. En l'absence de réforme, le déficit s'établirait à 19,1 milliards d'euros en 2014 et atteindrait 26,6 milliards d'euros en 2040 en euros constants. Il est urgent d'agir.

Le projet de loi opère une distinction entre une période de court à moyen terme, 2014 à 2020, où primeront des mesures de recettes, et une période de long terme, où la hausse de la durée de cotisation produira ses effets. Première mesure de recette, le report du 1er avril au 1er octobre de chaque année de la revalorisation des pensions en fonction de l'évolution des prix. Cela représentera en 2014 une économie de 800 millions d'euros.

Ce n'est pas une mesure sociale !

Si, car l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), les pensions d'invalidité et les rentes liées aux accidents du travail ou aux maladies professionnelles continueront à être revalorisées au 1er avril.

Autres mesures de recettes : la fiscalisation des majorations de pensions pour les retraités ayant élevé trois enfants ou plus ; la hausse des cotisations déplafonnées salariés et employeurs, de 0,15 % en 2014 puis de 0,05 % jusqu'en 2017 et enfin, l'allongement de la durée de cotisation à raison d'un trimestre tous les trois ans entre 2020 et 2035, soit 43 ans de cotisation en 2035 contre 41,5 aujourd'hui. Cette mesure aura un impact financier positif pour les régimes de retraite, à hauteur d'environ 5 milliards d'euros en 2030 et 10 milliards d'euros en 2040. À cette date, les mesures de recettes auront un impact de près de 8 milliards d'euros et les mesures d'économies, de 13 milliards d'euros.

En tenant compte des mesures de justice, qui ont un coût, l'impact net de la réforme se traduira par une amélioration du solde de l'ensemble des régimes de 4 milliards d'euros en 2014, et de 19 milliards d'euros en 2040.

Grâce à ces mesures, les régimes de base seront à l'équilibre dès 2020 et excédentaires à l'horizon de 2030. Des déficits persisteront pour les régimes des fonctionnaires et les régimes spéciaux, principalement ceux de la SNCF, de la RATP et des mines, équilibrés par des subventions, ainsi que pour les régimes de retraite complémentaire obligatoires.

Parmi les mesures de justice sociale, la plus importante est la prise en compte de la pénibilité. La réforme de 2010 a introduit un dispositif spécifique mais qui concerne davantage l'invalidité que la pénibilité. En effet, le départ à la retraite anticipé est ouvert à partir d'un taux d'invalidité de 10 % et pour certains accidents du travail ou maladies professionnelles. Seuls 10 000 dossiers ont été déposés depuis 2011, dont environ 6 000 ont été acceptés. Le bilan est maigre. Le projet de loi crée un compte personnel de prévention de la pénibilité. Le besoin de financement, estimé à 500 millions d'euros en 2020, sera couvert par une hausse équivalente de cotisations employeurs. D'autres dispositions visent à aider les femmes, les jeunes ou les assurés ayant eu une carrière heurtée à se constituer des droits à la retraite.

Le comité de pilotage des régimes de retraite (COPILOR), censé suivre l'application de la réforme de 2010, s'est réuni une seule fois, sans donner le moindre avis. Le texte le remplace par un comité de surveillance des retraites, rebaptisé « comité de suivi » par l'Assemblée nationale. Le schéma de pilotage s'inspire de celui mis en place pour l'évolution du solde des finances publiques, avec le Haut Conseil des finances publiques. Le comité de suivi rendra chaque année un avis sur le respect des objectifs, fondé sur les données transmises par le COR, et il formulera des recommandations. Le Gouvernement indiquera au Parlement, après consultation des partenaires sociaux, les suites qu'il entend leur donner. Enfin le comité de suivi remettra un avis sur les suites données à ses recommandations.

La réforme contribue à l'effort de consolidation des finances publiques, à l'amélioration du solde public et au respect de l'objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel. Le Gouvernement a prévu un ajustement structurel à hauteur de 0,9 % du PIB en 2014, grâce à un effort en recettes de 0,2 % et en dépenses de 0,7 %. La réforme des régimes de retraite participe à l'amélioration du solde pour 3,4 milliards d'euros en 2014. Ses effets s'accentueront avec le temps : l'économie réalisée représentera 0,5 % du PIB en 2040.

Je partage la position de notre rapporteur pour avis. La situation du système de retraites exige une réaction immédiate pour rétablir l'équilibre. Le Gouvernement s'y est attelé. L'exigence de solidarité est respectée avec les mesures en faveur des carrières longues ou des métiers pénibles, conformément aux attentes du pays. Nous devons soutenir l'initiative du Gouvernement.

Que penser des hypothèses macroéconomiques retenues par le COR ? Un taux de chômage à 4,5 % ou 7 %, est-ce vraiment réaliste ?

Certes, la réforme de 2008 aligne la durée de cotisation dans les régimes spéciaux sur celle des autres régimes. Mais l'âge effectif de départ à la retraite, autour de 54 ou 55 ans, demeure très inférieur à la moyenne nationale. Les subventions versées par l'État resteront importantes. Ne faudrait-il pas augmenter les décotes ? Quelle est la différence entre un chauffeur de car employé par un conseil général et un conducteur de train automatisé employé par la SNCF ? Les différences de traitement entre régimes de retraite sont-elles justifiées ?

Les hypothèses retenues dans la loi sont très optimistes. De plus le COR, comme l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ignore les évolutions dues au progrès technique. Au milieu du siècle dernier notre pays comptait 5 millions d'agriculteurs. Avec la modernisation, ce nombre est tombé à 900 000 et pourrait descendre à 600 000 dans quelques années. Il n'est pas improbable que le nombre d'exploitations, d'environ 500 000 aujourd'hui, chute à 300 000. De même les gains de productivité provoqués par la mécanisation dans les entreprises ne sont pas pris en compte.

Quel sera le montant des subventions versées par l'État aux régimes spéciaux ? Comment se répartissent-elle selon les régimes ?

Je ne partage pas l'avis du rapporteur général. L'intitulé du projet de loi est trompeur. Il garantit plutôt le maintien des injustices ! Il est très simple de prévoir un rééquilibrage si l'on se fonde sur des hypothèses optimistes. Mais il s'agit d'une mauvaise méthode. Entre 2007 et 2012, les gains annuels de productivité se sont élevés à 0,18 % par an. Pourtant le COR envisage un scénario à 2 % par an. Pourrait-il nous fournir un scénario fondé sur une croissance de la productivité de 0,5 % par an et un taux de chômage de 10 %, comme aujourd'hui ?

Vous nous indiquez les besoins de financement des différents régimes. Serait-il possible de connaître le nombre de personnes concernées par chaque régime ? Comment expliquer la forte baisse du déficit des régimes spéciaux, de 7,7 milliards d'euros à 4,4 milliards d'euros, entre 2030 et 2040 ?

C'est l'effet de l'allongement de la durée de cotisation.

La question des retraites relève d'un choix de société. Elle ne se résume pas à une équation comptable. Il ne suffit pas d'entrer des données dans un logiciel pour obtenir la solution ! La retraite à 60 ans a été instaurée par la gauche, une gauche décomplexée dirions-nous aujourd'hui. Nous devons assumer ce choix. Nul ne sait quelle sera la démographie, la croissance ou le niveau des salaires à l'avenir. Qui sait, l'évasion fiscale sera peut-être jugulée, nous disposerons alors de 50 milliards d'euros de recettes supplémentaires. S'il faut consacrer plus de ressources au financement des régimes de retraite, allons chercher l'argent là où il est !

Il est faux de croire que la société soutient la réforme. Qui ne dit mot consent ? Je crois plutôt que nos concitoyens sont rendus muets par la lassitude, la résignation, le renoncement. Mais ce qui ne s'exprime pas socialement s'exprimera politiquement dans les urnes. Enfin, à propos des régimes spéciaux, je suis partisan du plus grand dénominateur commun, non du plus petit.

Je suis surpris par les chiffres retenus. Un taux de chômage de 4,5 %, c'est le plein emploi. Une telle hypothèse paraît extravagante. Ensuite, la meilleure mesure de justice n'est-elle pas la convergence des régimes ? Comment justifier l'écart entre les conducteurs de la RATP et ceux des bus scolaires ? Il faut tenir compte de la pénibilité, mais à travail identique, il faut une durée de travail identique.

Cette réforme a été exigée par l'Europe en contrepartie du report de deux ans des engagements de réduction des déficits.

Voulez-vous dire que vous n'auriez pas fait de réforme ?

Je ne vois là qu'un semblant de réforme, de simples ajustements sur la base d'hypothèses folkloriques. Les régimes AGIRC et ARRCO ont besoin à long terme de 8 à 9 milliards d'euros. L'effort prévu ici est insuffisant.

De plus, les régimes spéciaux ont été rapprochés du régime de la fonction publique, mais l'écart avec le régime général demeure important. Comment expliquer, alors que les règles ne changent pas, que leur déficit diminue de moitié ?

Cette réforme oublie les régimes complémentaires, les régimes de la fonction publique d'État et les régimes spéciaux. Le titre de la loi n'est pas adapté. Où est l'avenir, où est la justice ?

Cet échafaudage de prévisions me laisse très sceptique. Les chiffres seront sans doute revus chaque année. Je ne crois pas que la vérité surgisse de ce genre d'exercice. Je m'abstiendrai.

Un régime par répartition doit par construction être équilibré. On ne redistribue que ce qui est collecté. Le rapport entre les actifs et les inactifs est fondamental. Il n'est pas sûr que les mesures de politique familiale aillent dans le bon sens. Le scénario retenu est très optimiste, donc peu réaliste - un taux de chômage de long terme de 4,5 % ! Le gain de la réforme en 2040 est estimé à 18,6 milliards d'euros, malgré cela il subsistera toujours un déficit de 28,9 milliards d'euros à cette date.

Cette analyse prospective a au moins le mérite d'exister. Il est toutefois difficile de connaître l'espérance de vie à l'avenir. Or son évolution influera sur les régimes de retraites.

Dans le scénario retenu, les gains de productivité du travail s'élèveront à 1,5 % par an tandis que le taux de chômage de long terme s'établira à 4,5 %, soit le taux de chômage que connait l'Allemagne aujourd'hui. De plus, lors de la réforme de 2010, le Gouvernement avait déjà retenu l'hypothèse d'un taux de chômage de 5 %.

La productivité apparente du travail a ralenti à cause de la crise de 2008. Entre 1990 et 2007, elle s'est établie à 1,8 % par an. Monsieur Delahaye, prendre pour base un taux de chômage de 10% et une progression de la productivité du travail de 0,5 %, n'est-ce pas reconnaître que l'économie française est condamnée ? Ce serait un mauvais signal ! Là aussi, l'hypothèse retenue est la même qu'en 2010.

Vous prétendez que nous nous sommes trompés en 2010. Pourquoi persévérer dans l'erreur en ce cas ?

Ce n'est pas ce que j'ai dit. La crise de 2008 a modifié la donne. Si vos hypothèses de productivité faible et de chômage élevé s'avéraient exactes, cela signifierait que nous ne vivrions plus dans le même monde. Doit-on avoir cette ambition dans un projet de loi ? De plus, elles ne correspondent pas au régime de long terme de la France.

Depuis combien d'années le chômage est-il de 10 % ?

Le taux de chômage avant la crise n'était pas de 10 %. Il faut parier sur le redressement de l'économie française. Nous avons des atouts. Ne soyons pas défaitiste en raisonnant avec des hypothèses catastrophistes !

En réponse à Jean-Paul Emorine, je précise que le progrès technique est pris en compte dans les projections de l'INSEE. Il constitue l'une des composantes de la productivité apparente du travail.

S'agissant des régimes spéciaux, certains bénéficient d'une compensation car leur démographie est très déséquilibrée. Je ne dispose pas ici même des tableaux que vous demandez, mais ce système de compensation inter-régimes participe de la solidarité nationale.

Monsieur Bocquet, l'espérance de vie augmentant, il n'est pas infondé que les gains soient partagés entre temps de travail et temps de retraite.

Il y a urgence : si nous ne faisons rien, les régimes seront déficitaires de 20 milliards d'euros à l'horizon 2014. Grâce aux mesures du Gouvernement, les régimes de base - Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), Fonds de solidarité vieillesse (FSV), régime des indépendants (RSI), mutualité sociale agricole (MSA), caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), etc. - seront équilibrés en 2020. Si l'on restait dans le cadre de la réforme de 2010, leur déficit serait de 4 à 5 milliards d'euros en 2018. J'ai distingué ces régimes, d'une part, de ceux équilibrés par une subvention (fonction publique, régimes spéciaux) et d'autre part des régimes complémentaires (AGIRC et ARRCO). Ces derniers ont pris en mars 2013 des mesures extrêmement courageuses pour réduire leur déficit prévisionnel sans tirer sur leurs réserves, déjà en baisse sensible.

Leurs mesures représentent 3 milliards d'euros. Il manquerait donc 4 à 5 milliards d'euros d'ici 2020. Sans compter qu'ils empruntent.

Nous devons ces décisions courageuses aux partenaires sociaux. À court terme, ils ont des choix à faire : indexer la valeur du point et celle de l'achat du point sur les prix ou sur les salaires. Selon que le rendement est décroissant ou constant, les évolutions de soldes varient considérablement. Les prévisions de déficits résiduels du COR sont établies à partir d'une hypothèse de rendement constant. On imagine mal que la valeur du point ne soit pas indexée sur les prix, mais il revient aux partenaires sociaux de définir cette valeur ainsi que le salaire de référence. Il ne revient pas au législateur de prendre cette décision à la place des partenaires sociaux.

Enfin, pour revenir au projet de loi, tout le monde sera soumis aux mêmes mesures, qu'il s'agisse des agents de la fonction publique, des salariés du privé ou des assurés de régimes spéciaux : les taux et la durée de cotisation augmenteront.

Même la durée ?

Oui. Si la durée de cotisation n'est pas suffisante, une décote sera appliquée au montant de la pension.

Cela ne veut pas dire que les assurés des régimes spéciaux partiront à la retraite au même âge que les autres...

Sur ce point, nous nous sommes calés sur les dispositions des réformes de 2008 et de 2010. Nous ne sommes pas revenus en arrière.

Heureusement !

Les fonctionnaires, pour obtenir une retraite à taux plein, seront soumis aux mêmes augmentations de taux de cotisation et de durée de cotisation. On dit souvent qu'ils sont mieux lotis que les salariés du privé...

Vous n'allez pas dire qu'ils sont logés à la même enseigne !

Le calcul de la pension se fonde sur les six derniers mois !

Il y a certes une différence entre la retraite moyenne d'un fonctionnaire et celle d'un salarié du privé.

De combien ?

De l'ordre de 300 à 400 euros.

De 350 euros, exactement.

Cet écart s'explique en grande partie par un effet de structure. Ce ne sont pas les mêmes populations. Les ouvriers et employés sont majoritaires dans le privé, tandis que dans la fonction publique d'État, le nombre des cadres de catégorie A a beaucoup augmenté ces dernières années. Comparer les pensions moyennes du public et du privé revient par conséquent à comparer des choux et des carottes. Si l'on regarde les taux de remplacement plutôt que les montants nominaux des pensions, on s'aperçoit que les chiffres sont quasiment identiques. De plus, les fonctionnaires ne cotisent pas sur leurs primes, or celles-ci représentent 10 % à 40 % de leur rémunération.

Exact !

On peut toujours demander au COR d'étudier l'alignement des pensions nominales, mais alors le taux de remplacement diminuera significativement pour les fonctionnaires.

Le problème se situe entre 2025 et 2035, quand la population active se stabilisera tandis que le nombre de retraités augmentera significativement. Nous devons prendre des mesures rapides et équilibrées en recettes comme en dépenses. Si nous reportons à 2020 l'augmentation de la durée de cotisation, nous allons au-devant de déficits récurrents, de nature à compromettre le respect de nos engagements européens. Cette réforme n'est pas seulement équilibrée, elle rend notre système plus juste pour les jeunes, les femmes et les salariés exposés à des facteurs de pénibilité.

Je partage les conclusions de notre rapporteur pour avis, qui démontre la nécessité d'agir dès aujourd'hui. Monsieur Delattre, les choses ont changé depuis 2010 : dans le cadre du semestre européen, nous avons inscrit nos discussions budgétaires avec Bruxelles dans des perspectives de moyen et long termes. Vous avez toute liberté de croire que nous obéissons à un ordre venu de « quelque part ailleurs » mais la réalité est que notre pays a choisi, avec d'autres au sein de l'Union européenne, ce modèle de cogestion budgétaire et financière.

Je n'ai pas dit cela et je souscris bien sûr à vos propos en hommage du vice à la vertu.

Le précédent gouvernement tablait sur 5 % de chômage, l'actuel sur 4,5 %... Je ne partage pas ces hypothèses optimistes. Depuis 1983, nous n'avons jamais connu un chômage inférieur à 7,5 %. Ce devrait être un minimum à retenir comme hypothèse de projection, même dans une perspective optimiste !

Le COR a fondé l'un de ses scenarios sur une hypothèse de 7 % de chômage à long terme : il est possible de vous y référer. Dans le scénario B, l'hypothèse de 4,5 % de chômage ne vaut qu'à partir de 2030. Il est supposé que le taux de chômage effectif convergera progressivement vers ce niveau. Ce n'est donc pas cette hypothèse qui est retenue pour les années 2014 et 2015.

Mais il faut bien une base de calcul. L'observation de ces trente dernières années, c'est tout de même un fondement solide : nous ne sommes jamais descendus sous les 7,5 % de chômage. Or à 4,5 %, nous sommes en-deçà même de la barre du plein emploi !

Dans ce cas, l'hypothèse d'un taux de chômage à long terme de 5 % retenue dans la réforme de 2010 était déraisonnable.

Voyez où cela nous a menés !

Tenons compte des erreurs passées...

À nouveau, c'est une hypothèse de long terme. Il y a urgence à agir. Les effets prévus dans le cadre de cette réforme sont équilibrés. Ainsi, je souhaite que la commission donne un avis favorable sur ce projet de loi.

Ce contrôle s'inscrit dans une trilogie. Dans le cadre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », je me suis d'abord intéressée à la diffusion des nouvelles technologies, notamment à l'entrée en application des nouveaux titres d'identité sécurisés, dont le passeport biométrique. J'ai ensuite étudié les conséquences de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur la qualité du service rendu aux usagers par les préfectures et les sous-préfectures. Enfin, je me suis penchée sur la question de l'adaptation de l'administration préfectorale à la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE).

Ces dernières années, l'organisation et le mode de fonctionnement de l'administration préfectorale ont profondément changé. Entrée en vigueur le 1er janvier 2010, la RéATE a consisté à régionaliser la plupart des services déconcentrés de l'État, passés de vingt à huit grandes entités administratives : direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) ; direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Draaf) ; direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) ; direction régionale des affaires culturelles ; direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ; direction régionale des finances publiques ; services du Rectorat ; enfin, Agence régionale de santé (ARS).

Au niveau départemental, des directions départementales interministérielles sont apparues - deux ou trois, selon la démographie départementale : la direction départementale des territoires, qui regroupe les anciennes directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et de l'équipement (DDE) ; la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), qui reprend les compétences des anciennes directions départementales de la jeunesse et des sports, des affaires sanitaires et sociales (DDAS) en matière d'affaires sociales ; des unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et des services vétérinaires. Dans les départements les plus importants, deux structures se substituent en outre à la DDCSPP : une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection des populations.

La transition entre le modèle précédent et cette nouvelle architecture territoriale n'est pas allée sans difficulté. Des moyens humains ont été perdus - les médecins des anciennes DDAS, par exemple, qui sont partis dans les agences régionales de santé - au risque de fragiliser durablement les politiques publiques.

La Réate a fait de la région le niveau de pilotage des politiques publiques, tandis que le département met en oeuvre des actions de proximité. Le rôle du préfet de région a été renforcé par l'autorité qui lui est désormais reconnue sur les préfets de départements. Il dispose notamment d'un pouvoir décisionnaire de la répartition des crédits des budgets opérationnels de programme afin d'adapter les moyens aux enjeux territoriaux.

Cependant l'une des évolutions les plus notables au sein de l'administration préfectorale a été l'influence croissante du secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) à ses côtés. Celui-ci coordonne l'action des services régionaux de l'État, veille à leur articulation avec les services départementaux, conduit la mise en oeuvre de certaines politiques européennes, initie des mutualisations et anime la plate-forme d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines. Pour ce faire, il dispose d'une équipe dont les effectifs ont fortement progressé, au point de constituer une sorte de cabinet régional faisant parfois écran entre le préfet de région et les directions régionales et faisant craindre la redondance avec le secrétaire général des préfectures départementales.

Dans cet ensemble, la place et le devenir du préfet de département sont incertains. Sous l'effet notamment de la RGPP, les effectifs ont diminué. Le manque de fonctionnaires de catégorie A prive les préfectures et sous-préfectures de ressources suffisantes. Le suivi et la mise en oeuvre des politiques publiques au niveau départemental deviennent plus délicats. Le périmètre du contrôle de légalité se réduit, ce qui accroît le risque juridique pesant sur les élus.

Le département a pourtant vocation à demeurer un échelon de proximité, et le préfet de département, un interlocuteur indispensable pour les élus locaux et les acteurs économiques et sociaux. De même, le sous-préfet est apparu de manière constante au cours de mon contrôle comme devant être la porte d'entrée des services de l'État.

L'administration préfectorale subit en outre l'inflation des normes. Chaque année, 80 000 pages de circulaires sont adressées aux préfectures. Réuni le 17 juillet dernier, le Conseil interministériel pour la modernisation de l'action publique a annoncé la limitation des circulaires à cinq pages.

Dans une période marquée par la réduction des effectifs et le changement rapide des métiers, la formation, en particulier en catégorie C, devient un facteur clé de réussite pour les fonctionnaires. La mobilité doit également être encouragée. La force des habitudes, la crainte du changement, l'achat d'un logement, l'ancrage familial, constituent autant d'obstacles bien connus à une évolution professionnelle portée par la mobilité. A cela s'ajoutent des barrières administratives, les différences de statuts ou de rémunérations.

Ces enjeux peuvent notamment être mesurés à l'aune des projets menés par l'administration préfectorale. Après des débuts difficiles, le passeport biométrique et le système d'immatriculation des véhicules ont désormais atteint leur régime de croisière. Tel n'est pas le cas du projet FAETON introduisant un nouveau permis de conduire : initialement prévue pour le 19 janvier 2013, son entrée en application a été repoussée au 16 septembre 2013 pour des raisons techniques. Enfin, techniquement prête, la carte nationale d'identité électronique reste en attente de décisions.

Que veut-on faire désormais des préfectures et de leur prolongement naturel, les sous-préfectures ? Cette question occupe tous les esprits. Les agents s'inquiètent de leur devenir et du sens des missions qui leur sont assignées. Je salue leur sens de l'État, leur engagement et leur dévouement dans une conjoncture délicate. Les élus locaux s'interrogent également, partagés qu'ils sont, dans leur attitude envers l'Etat central, entre méfiance naturelle et attente légitime de soutien.

Les étapes successives de la décentralisation appellent un nouvel effort d'imagination. Le temps est bien loin du préfet quasi omnipotent en son département, mais le gué n'est pas encore totalement franchi : c'est bien ce qui fait la complexité de la situation actuelle. Faut-il abandonner le contrôle de légalité ? Les préfectures doivent-elles continuer à mobiliser des personnels sur les régies ? Ou au contraire aller vers la généralisation du paiement par le timbre fiscal ? La Réate ne peut suffire. L'administration préfectorale a bien un avenir, mais celui-ci doit désormais faire l'objet d'un nouveau projet.

Vous parlez de problème d'effectifs. Il y a surtout un problème de perte d'autorité des préfets sur leur administration. Les nouvelles structures ont totalement pris le pouvoir. Les préfets de département, en particulier, sont démobilisés. Ils n'osent plus rien refuser aux hauts fonctionnaires qui dirigent les services administratifs, par peur des réactions de l'administration centrale.

L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) est un parfait exemple de confusion des normes. Certaines directions ont demandé des peines de prison à l'encontre de certains maires - les procureurs n'ont à ce jour pas donné suite à ces demandes, mais nous ne sommes pas à l'abri de développements futurs - et pour des raisons vénielles, qui plus est : parce que des conducteurs de travaux avaient mis un coup de pelle malencontreux dans des ruisselets, dérangeant des salamandres à ventre gris !

De même, dans une vallée pyrénéenne, il a fallu près d'un an pour savoir à quelle hauteur construire le tablier d'un pont, afin de protéger les chauves-souris, dont certaines le franchissent en volant au-dessus et d'autres, en-dessous... C'est ubuesque ! Ces gens-là paralysent l'action publique et font passer les maires pour des délinquants. Est-ce normal ?

Il est des sous-préfectures qui ne comptent guère plus de dix ou douze employés. Ce seuil vous parait-il pertinent ?

Je remercie la rapporteure pour ce très intéressant rapport. J'ai le sentiment que les choses fonctionnent convenablement. Nous avions certes de très bonnes relations avec les anciennes DDAF et DDE. Mais tout dépend en définitive des interlocuteurs et de la qualité des échanges que nous entretenons avec eux. Dans de nombreux dossiers, nous travaillons ensemble efficacement. En matière d'ingénierie, les services déconcentrés sont plus démunis qu'avant, et les collectivités territoriales ont constitué leurs propres équipes en récupérant des fonctionnaires déconcentrés, mais sans doute est-ce l'esprit de la décentralisation.

Le rôle de l'administration est de contrôler, mais aussi de faciliter la vie des collectivités. Les préfets de département n'ont certes plus une grande autorité sur les DREAL mais celles-ci sont dans une position ambigüe : leur avis est par exemple requis pour modifier un document d'urbanisme, elles ont trois mois pour le rendre. Or certaines évitent de répondre. Cela vaut accord tacite, mais ralentit le fonctionnement de nos collectivités. Il faudrait corriger cette anomalie.

Je reconnais mes préoccupations dans le rapport de Michèle André. La baisse des effectifs, liée à la RGPP d'hier et à la modernisation de l'action publique (MAP) d'aujourd'hui, pose de réels problèmes. Mais a-t-on la moindre idée des effectifs simultanément recrutés par des autorités indépendantes et organisations à caractère autonome comme les agences régionales de santé (ARS) ? La Cour des comptes ne cesse de dénoncer leur non-respect des plafonds d'emplois.

Je rends à mon tour hommage au rapport de Michèle André. Chaque année, nous avons ce débat sur les DREAL. Dans mon département, la construction d'une passerelle en bois dans un site protégé a été retardée d'un an, car c'est le délai qu'il a fallu à la direction régionale pour rendre son avis, et l'affaire est remontée jusqu'au ministère. Le ministre est-il le greffier de la DREAL Pays-de-la-Loire ? C'est insupportable ! Que la DREAL se comporte en régulateur budgétaire, cela va à l'encontre du soutien à l'activité économique et à la croissance.

À cela s'ajoute la question du rôle des préfets : sont-ils les procureurs de la République du droit administratif ? Ont-ils une fonction d'arbitrage local ? Le Gouvernement doit dire le sort qu'il entend leur réserver.

Les services qui entouraient le préfet en Ile-de-France s'appauvrissent. Sur un territoire de 11 ou 12 millions d'habitants, la régionalisation est une catastrophe. Les préfets n'ont plus d'experts sous la main, les compétences sont tombées à un niveau effroyablement bas. Le conseil général des ponts et chaussées dispose de centaines d'ingénieurs hautement qualifiés : ne peut-on en réinjecter quelques-uns dans nos services ? Lorsque nous manquons d'experts pour traiter les grands dossiers d'aménagement, ne restent que les cabinets privés...

Notre débat démontre l'utilité du contrôle sur pièces et sur place. La décentralisation a été une grande ambition, mais le rôle des préfets n'a pas été redéfini. La RéATE a montré son utilité, notamment en matière immobilière et de regroupement de services, mais elle ne suffit pas. La perte d'autorité des préfets de département est une réalité.

Seules 40 sous-préfectures sur les 240 que compte notre pays ont moins de dix agents. Mais partout on manque de cadres, donc d'interlocuteurs pour accompagner les projets des élus locaux. Le sous-préfet étaient auparavant l'interlocuteur le plus proche, et disposant des ressources adéquates. Certaines préfectures ont trouvé de nouvelles méthodes de travail astucieuses, en confiant aux sous-préfectures l'expertise du contrôle de légalité. D'autres, en zones périurbaines, ont concentré le travail au niveau préfectoral. Mais aucun schéma global n'a pu être élaboré, et la mission diligentée par le ministre sur ce sujet n'a pas encore débouché sur des conclusions.

D'aucuns craignent la suppression du niveau le plus bas. Ce ne serait pas une bonne idée. Il faut avancer sur cette question avec précaution. Certaines zones, de montagne par exemple, ne s'y prêtent guère. Et dans tous les cas, le représentant de l'État doit rester en contact direct avec le niveau central et travailler avec lui en bonne intelligence. La nouvelle autorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département a parfois été mal comprise. Les ministres veulent conserver une autorité directe sur leurs propres services, comme les DREAL, ce qui complique singulièrement la tâche des préfectures de région. La montée en régime des SGAR, leur compétence en matière européenne et de prospective n'a pas simplifié le paysage...

Peut-être conviendrait-il de rattacher les préfets directement au Premier ministre, afin de mieux exploiter leur dimension interministérielle. Au sein même du corps préfectoral, certains se posent la question. En effet, le préfet n'a plus pour seule mission de garantir l'ordre public, il a désormais un rôle économique et d'aménagement du territoire. Et il est exact qu'il manque des compétences, notamment celles réunies dans les anciennes DDE.

Absolument.

Certaines compétences ont certes été absorbées par nos collectivités. Mais dans certaines matières, comme la politique de l'eau, nous avons besoin d'une vision plus large, à l'échelle régionale, voire nationale.

Monsieur de Montgolfier, je n'ai compétence que sur l'Agence nationale des titres sécurisés - les effectifs des ARS ressortissent à une autre mission. Nous manquons d'une vision globale sur ces organismes, mais en tout état de cause, les effectifs des opérateurs n'ont cessé de croître depuis deux ou trois ans.

L'ONEMA pose problème dans de nombreux départements.

Le rapport de François Patriat sur la réorganisation des services de l'État en lien avec les collectivités territoriales le disait déjà : nous avons du travail à faire pour mettre de l'ordre.

Ne confondons pas décentralisation et déconcentration.

Ne désespérons pas. Les services déconcentrés et les collectivités travaillent ensemble très intelligemment. Mais les sigles nouveaux n'ont pas tous été intégrés et nos concitoyens peinent encore à s'y retrouver. Après l'affaire Spanghero, d'aucuns ont suggéré de rattacher la DDCCRF directement au ministre. L'idée semble passée, mais il faudra creuser ces questions d'organisation.

L'affaiblissement des compétences est un vrai problème. Auparavant, les DDE étaient composées de « X-Ponts » compétents et visionnaires.

J'ajoute que les préfectures ont encore une fonction de guichet. Or depuis quelques années, la tension est palpable : les salles d'attente sont pleines, le personnel est débordé, le matériel vieillit. Les procédures ont été en partie dématérialisées, mais il suffit d'une panne informatique pour désorganiser tout un service. Je veux d'ailleurs saluer la haute compétence et le dévouement de ces agents qui travaillent sans avouer la faiblesse des moyens qui leur sont alloués.