Entre l'adoption du rapport de Mme Meunier le 8 juillet 2014 et l'inscription de la proposition de loi renforçant la lutte contre le système prostitutionnel à l'ordre du jour du Sénat les lundi et mardi 30 et 31 mars prochain, des élections sénatoriales sont intervenues. Notre commission a vu, en conséquence, sa composition renouvelée quasiment de moitié. Un point sur nos travaux s'imposait.

Le Sénat, saisi en décembre 2013 du texte modifié par l'Assemblée nationale, a créé une commission spéciale à la demande du groupe CRC, composée de sénateurs de toutes les commissions permanentes. En effet, ce texte relève des compétences de plusieurs commissions, notamment des commissions des affaires sociales et des lois. J'ai l'honneur d'en être le président, et Michelle Meunier la rapporteure depuis le départ de Laurence Rossignol.

De février à juillet 2014, nous avons rencontré près de 80 personnes : représentants du monde associatif et des milieux judiciaire et policier, personnes prostituées, chercheurs et personnalités qualifiées. Nous avons également entendu, par visioconférence, le vice-procureur chargé de la lutte anti-mafia à Rome sur les politiques italiennes de lutte contre la traite des êtres humains ainsi que le chef de la brigade de lutte contre la prostitution à Stockholm, qui nous a présenté un bilan d'application de la législation suédoise.

Plusieurs collègues ont participé à certaines des maraudes que l'association « Les amis du Bus des femmes » organise dans l'agglomération parisienne auprès des personnes prostituées. De plus, deux délégations de la commission se sont rendues à la permanence d'accès aux soins de l'hôpital Ambroise-Paré à Boulogne-Billancourt et à la brigade de répression du proxénétisme à la préfecture de police de Paris.

Nous avons également, grâce à l'espace participatif ouvert sur la page internet de la commission spéciale, recueilli de nombreux témoignages individuels.

Enfin, nous avons auditionné Christiane Taubira, garde des sceaux, Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, et Najat Vallaud-Belkacem, alors ministre des droits des femmes.

Vous pouvez retrouver les comptes rendus et les vidéos des auditions sur la page Internet de la commission spéciale.

Au terme de ces travaux, la commission, réunie le 8 juillet 2014, a adopté le rapport de Michelle Meunier ainsi que trente amendements, dont dix-huit présentés conjointement par la rapporteure et moi-même. C'est sur le texte adopté ce même jour par la commission que les sénateurs pourront déposer des amendements, en vue de la séance publique des 30 et 31 mars.

Le Sénat avait déjà mené des travaux approfondis sur le sujet de la prostitution : Chantal Jouanno et moi-même avions conduit une mission sur la situation sanitaire et sociale des personnes prostituées au sein de la commission des affaires sociales ; la délégation aux droits des femmes a également adopté en juin 2014 le rapport d'information de Brigitte Gonthier-Maurin, qui en était alors la présidente et siège dorénavant dans notre commission.

Au terme du travail approfondi que nous avons mené, notre commission a adopté un texte à une large majorité. En effet, si notre commission s'est divisée sur la pénalisation des clients, elle s'est très largement retrouvée sur le renforcement de l'accompagnement des personnes prostituées et de la lutte contre la traite. C'est pourquoi dès l'automne dernier, j'ai adressé un courrier au Président du Sénat, demandant une inscription rapide du texte à l'ordre du jour. Ma requête a enfin abouti lors de la dernière réunion de la Conférence ; je m'en félicite, cela coupe court à tout ce que l'on a pu lire dans la presse.

Pour donner à nos nouveaux collègues une vision des principaux enjeux du texte, notre rapporteure Michelle Meunier rappellera les grandes lignes de notre réflexion et mènera, dans les semaines à venir, quelques auditions, ouvertes à tous les membres de la commission, des principales associations concernées et des services de police et de justice. Enfin, la commission entendra, le 19 mars, Mme Pascale Boistard, secrétaire d'État chargée des droits des femmes.

Avant de vous présenter les conclusions auxquelles notre commission a abouti le 8 juillet 2014, je m'arrêterai sur quelques éléments de contexte. Depuis 1946, la France est un pays abolitionniste. La prostitution y est donc une activité licite ; seuls sont sanctionnés par la loi son exploitation à travers le proxénétisme et les troubles qu'elle peut causer à l'ordre public à travers le racolage.

A l'origine, l'abolitionnisme ne visait pas l'abolition de la prostitution mais plutôt celle de toute réglementation en la matière. Toutefois, le sens de ce terme a évolué, ce dont témoigne l'adoption par l'Assemblée nationale, le 6 décembre 2011, d'une proposition de résolution qui « réaffirme la position abolitionniste de la France, dont l'objectif est, à terme, une société sans prostitution ».

Quelles est la réalité de la prostitution ? On estime à environ 30 000 le nombre de personnes prostituées en France, plus de 80 % d'entre elles sont d'origine étrangère. S'il est difficile d'établir une relation de cause à effet entre les deux, nous constatons que la prostitution dite traditionnelle diminue depuis trente ans face à des réseaux au poids croissant.

Qu'elles soient ou non sous contrainte, les personnes prostituées partagent des facteurs de fragilité. Je pense aux troubles sanitaires et psychologiques, à la violence mais également à l'isolement, qui les empêche trop souvent d'exercer leurs droits. Face à cette situation, la France a renforcé sa politique de lutte contre la traite des êtres humains ces dernières années. Cependant, l'accompagnement des personnes prostituées demeure insuffisant, faute d'une ligne politique claire et de moyens financiers.

L'objet de ce texte est de donner un nouveau souffle à l'engagement abolitionniste de la France. Beaucoup n'en ont retenu que la disposition la plus symbolique, celle qui pénalise les clients des personnes prostituées, alors qu'il comporte des mesures importantes en matière de lutte contre la traite, d'accompagnement social et sanitaire des personnes prostituées ainsi que de prévention.

Nos débats se sont déroulés dans un climat constructif, de nombreux amendements adoptés sont le fruit d'un travail conjoint avec le président Jean-Pierre Godefroy. Seule la question de la pénalisation du client a réellement divisé les membres de la commission. Au total, ce texte constitue une réelle avancée dans la lutte contre ceux qui profitent de la prostitution et dans le soutien apporté aux premières victimes de ce phénomène.

Notre commission a justement renforcé les mesures d'accompagnement des personnes prostituées en transformant le « parcours de sortie de la prostitution » en un « projet d'insertion sociale et professionnelle », ouvert à l'ensemble des personnes victimes de la traite des êtres humains. Il ne s'agit pas de leur imposer un parcours prédéfini, fait d'étapes obligatoires qui risquent d'être autant d'embûches, mais plutôt de construire avec elles un projet personnalisé pour une réinsertion durable. Ce projet sera organisé sous la responsabilité du préfet, en partenariat avec une association ayant pour objet l'aide et l'accompagnement des personnes en difficulté.

L'entrée dans le projet d'insertion rendra les personnes accompagnées éligibles à la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour et au versement d'une aide financière. Elles pourront également bénéficier de remises fiscales gracieuses.

Nous avons augmenté les ressources allouées au fonds destiné à financer ces projets d'insertion. Il sera désormais alimenté par l'ensemble des recettes provenant de la confiscation des biens et produits des proxénètes et des personnes coupables de l'infraction de traite des êtres humains, et non par une partie seulement.

Les personnes accompagnées ainsi que celles reconnues victimes du proxénétisme et de la traite seront considérées comme des publics prioritaires pour l'accès aux logements sociaux. Cette mesure continue de me laisser sceptique : le droit actuel ne suffit-il pas ? N'est-ce pas montrer du doigt une population ?

Nous avons prévu que la délivrance et le renouvellement de l'autorisation provisoire de séjour seront automatiques pour les victimes de la traite ou du proxénétisme dès lors que les critères d'engagement dans le projet d'insertion seront remplis ; le préfet aura donc désormais une compétence liée. Cette autorisation sera d'un an, et non de six mois comme le prévoyait l'Assemblée nationale.

Un seul article du texte concerne l'accompagnement sanitaire des personnes prostituées. A notre sens, la politique de réduction des risques ne doit pas relever de la seule responsabilité de l'État, sans quoi nous limiterons la capacité d'initiative des autres acteurs, dont les collectivités territoriales. De façon symbolique, nous avons déplacé cet article d'un titre du code de la santé publique consacré à la lutte contre les infections sexuellement transmissibles vers le livre Ier de celui-ci qui concerne la protection des personnes en matière de santé. De fait, les problèmes de santé auxquels des personnes prostituées ne peuvent se réduire aux seules infections sexuellement transmissibles.

En deuxième lieu, pour améliorer la prévention, nous avons créé un nouvel article dans le code de l'éducation qui prévoit une information sur les réalités de la prostitution par groupe d'âges homogènes dans les collèges et lycées - intervenir dès l'école primaire nous a paru prématuré. Cette information sera l'occasion d'aborder les représentations sociales du corps humain. Nous avons également complété les dispositions du code de l'éducation relatives à l'éducation sexuelle en prévoyant qu'elle doit présenter « une vision égalitaire des relations entre les femmes et les hommes » et « contribuer à l'apprentissage du respect dû au corps humain ».

En troisième lieu, la commission spéciale a renforcé le volet du texte consacré à la lutte contre la traite, par deux mesures. D'abord, elle a introduit un article additionnel qui traduit en droit l'une des mesures du plan national de lutte contre la traite adopté le 14 mai 2014 : donner compétence aux inspecteurs du travail pour constater les infractions de traite des êtres humains. Ensuite, elle a élargi la formation des travailleurs sociaux à l'identification des situations de prostitution, de proxénétisme et de traite des êtres humains.

J'en viens aux dispositions pénales du quatrième volet de cette proposition de loi. Nous avons maintenu la suppression du délit de racolage. Aucun amendement n'avait d'ailleurs été déposé pour le rétablir. En revanche, après de longs débats, nous avons supprimé l'article 16, qui prévoyait la pénalisation du client avec la création d'une contravention de cinquième classe, de même que l'article 17, qui créait une peine complémentaire consistant en un stage de sensibilisation à la lutte contre l'achat d'actes sexuels. Pour ma part, j'étais favorable à l'instauration de cette nouvelle incrimination, grâce à laquelle nous aurions, enfin, responsabilisé les clients. Mais la majorité des membres de la commission spéciale ont craint qu'elle ne dégrade la situation sociale et sanitaire des personnes prostituées.

Enfin, la commission spéciale a renommé le texte « proposition de loi visant à la lutte contre la traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle, contre le proxénétisme et pour l'accompagnement des personnes prostituées ». Ce nouvel intitulé est cohérent avec un texte amputé de l'une de ses dispositions essentielles, celle concernant la responsabilisation du client.

Je regrette qu'il en soit ainsi. Néanmoins, compte tenu des améliorations substantielles que nous avons apportées à la proposition de loi sur d'autres sujets, notamment sur l'accompagnement social, j'ai choisi de m'abstenir, plutôt que de voter contre.

Sans doute les esprits n'étaient-ils pas encore suffisamment mûrs au Sénat pour affirmer dans la loi qu'il n'est pas acceptable de disposer du corps de l'autre pour satisfaire ses besoins sexuels contre de l'argent. Tout en respectant la position majoritaire de la commission spéciale, je continuerai de défendre mes convictions personnelles en séance. Le débat reste ouvert.

En effet !

Je n'en doute pas...

Notre commission spéciale a abouti à un accord quasi unanime, sauf sur les dispositions pénales. Nous nous sommes inspirés du modèle italien : les personnes pratiquant la prostitution sous contrainte, sous l'empire des réseaux, sont protégées dès le dépôt de la plainte, ce qui leur garantit un accès à la justice en toute sécurité. Ce n'est pas le cas en France où la protection s'exerce seulement une fois le jugement rendu. Résultat, les personnes sont seules face à la violence des réseaux. Celle-ci prend de multiples formes, qui vont des menaces exercées sur les enfants et la famille restés au pays jusqu'à la maltraitance. Sur ce sujet, je vous incite à assister aux auditions à venir de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains, de Véronique Degermann, vice-procureur au tribunal de grande instance de Paris, et de Christian Kalck, commissaire divisionnaire à la brigade de répression du proxénétisme. En Italie, la protection est absolue. Grâce à l'ambassade de France, nous avons pu visiter un foyer d'accueil ; en revanche, nous n'avons pas rencontré de personnes prostituées. L'anonymat complet leur est garanti. Avec ce mécanisme, qui existe depuis la loi de 2003, nos voisins ont réussi à extraire de la prostitution contrainte 11 000 personnes.

Très bien ! Cependant, la prostitution a-t-elle véritablement diminué ? Ces personnes extraites n'ont-elles pas été aussitôt remplacées par d'autres ?

D'après ce que l'on sait, ce mécanisme freine la prostitution ; il ne la fait pas disparaître.

Bien sûr !

Aucun pays n'a d'ailleurs réussi à l'éliminer. L'Italie a réduit la prostitution de rue. Toute la difficulté est d'agir sur la prostitution en milieu privé qui est, du reste, autorisée là-bas dès lors que deux personnes au plus la pratiquent dans le même appartement.

Comment lutter contre la prostitution par internet, par les sites de rencontre ? Allez naviguer sur les sites : le racolage n'est pas passif, c'est le moins que l'on puisse dire. Les policiers sont démunis : les sites sont ouverts, ils ne démarchent pas les clients ; les personnes s'y rendent volontairement. La lutte contre cette prostitution est d'autant plus difficile qu'elle est organisée par des réseaux extra-européens. Le ministre de l'intérieur veut des mesures contre les réseaux djihadistes, élargissons-les aux réseaux de traite des êtres humains.

Très bien !

Le dispositif italien s'inspire directement de la lutte contre les réseaux mafieux : accueil dans un « centre de fuite », anonymat complet, protection globale. Tout cela est indispensable pour obtenir des informations. Les personnes extraites sont souvent très méfiantes à l'égard des autorités quand celles de leur pays ont parfois organisé leur mise en prostitution. Je pense aux Nigérianes. Ce parallèle entre mafia et traite des êtres humains se justifie complètement : les deux réseaux sont souvent très proches.

C'est exact. Les personnes prostituées arrivent souvent dans notre pays dans des conditions épouvantables. Elles ont beaucoup de réticence à parler car elles se sont habituées à se méfier tout, y compris des autorités.

Je note l'importance de la protection des victimes pour lutter contre la prostitution. Et la pénalisation du client ? A-t-elle donné des résultats probants dans les pays qui l'ont adoptée ?

Ah ! C'est le débat qui nous a le plus occupés. La pénalisation du client existe en Suède, en Norvège. Le Danemark y a définitivement renoncé à cause d'une décision de leur Cour suprême.

Il faut aussi citer l'Islande, l'Irlande et le Canada.

L'Irlande souhaite la pénalisation du client mais ne le peut pas : elle dépend du régime britannique.

La Grande-Bretagne, elle, pénalise uniquement les clients des personnes prostituées sous contrainte. Philosophiquement, cela me convient parfaitement. Ce serait conforme à nos principes constitutionnels : le droit de disposer de son corps est consacré. L'idée, intéressante, réconcilierait tenants et pourfendeurs de la pénalisation du client. Elle ne fonctionne pas bien, m'a-t-on dit, en pratique.

La réalité des chiffres est la suivante : la prostitution de rue a considérablement diminué en Suède, mais elle s'est délocalisée sur des bateaux mouillant en dehors des eaux territoriales suédoises.

Des bateaux où les gens boivent sec, en plus !

Moi, pas plus qu'un autre, ne parvient à se faire une idée exacte de l'effet de la pénalisation du client sur la prostitution globale. Un nouveau rapport vient de sortir... Lors de son audition, le chef de la brigade anti-prostitution de Stockholm, était très satisfait de ses résultats.

Ce nouveau rapport, j'en ai obtenu une copie. Une Suédoise m'en a fait un résumé en anglais. Les résultats seraient en fait plutôt négatifs. Il faudrait en savoir plus.

Oui, et en avoir une traduction complète. En tout cas, il dresserait un bilan très mitigé tant sur le plan social que sanitaire.

A-t-on des informations sur le nombre de clients verbalisés ?

Sujet hautement sensible... Je vous renvoie à l'audition du chef de la brigade antiprostitution de Stockholm. Là-bas, ils pratiquent des écoutes téléphoniques, ce qui supposerait des adaptations dans notre droit, et c'est à la personne inculpée d'apporter la preuve qu'elle ignorait que la personne se prostituait ou qu'elle n'a pas eu de relation rémunérée...

Ca nous rappelle un fameux procès...

Le téléphone ? La majorité des contacts se nouent par internet.

Certes...mais aussi dans la rue, par des sites spécialisés qui renvoient à des numéros de téléphone ou encore par des sites de petites annonces où les offres de prostitution sont noyées parmi les propositions de vente de vélo ou encore d'échange de loisirs. À mon sens, ce qui nous posera le plus de difficulté à l'avenir, c'est la prostitution par les sites de rencontres avec le développement des sites de rencontres instantanées.

Tout ça n'est pas évident, pas facile. Les bateaux au large de la Suède sont de véritables lieux de prostitution et de beuverie. L'alcool y est 50 % moins cher !

Je ne suis pas favorable à la pénalisation du client, le texte de la commission me satisfait. Pour avoir effectué plusieurs missions sur la toxicomanie, je connais les difficultés de la réinsertion professionnelle. Elles seront d'autant plus importantes pour des personnes prostituées qui ont l'habitude d'une activité très rémunératrice. Les accompagner vers un emploi grâce auquel elles pourront vivre correctement sera long.

Quelle est l'action de l'Union européenne sur le volet prévention ? Au moins, disons stop à la publicité pour la prostitution à la télévision, même si elle passe à une heure tardive et même si, derrière, il y a un gros marché.

Les clients ne sont pas bêtes : ils utilisent des numéros masqués pour contacter les personnes prostituées.

Il est possible de s'interroger sur l'indépendance de la personne qui a publié le nouveau rapport sur la pénalisation du client en Suède.

Voyez en Norvège : un gouvernement de coalition s'était engagé à supprimer la mesure après enquête. Le bilan s'est révélé tout à fait positif et, finalement, la loi n'a pas été modifiée.

Les mesures sur la lutte contre les réseaux djihadistes et pédopornographiques seront des outils pour lutter contre la prostitution par internet.

À la différence importante que les pays européens ont des législations identiques sur la pédopornographie, ce qui n'est pas le cas sur la prostitution.

Je suis plutôt favorable à la pénalisation du client, au moins pour ceux fréquentant des personnes prostituées sous contrainte. Tout de même, la marchandisation du corps est interdite. Et, à ce titre-là, le don de sang ou d'organe à titre onéreux interdit. Au-delà des résultats statistiques, l'important est de savoir quel message on envoie.

Tout à fait !

Personne n'est naïf : la pénalisation du client n'éradiquera pas la prostitution. Toutefois, elle constitue un signal fort.

Les mesures d'accompagnement, fort bien. A condition de considérer qu'elles s'inscrivent dans un mouvement plus large de protection des personnes fragiles. Sans vouloir raviver la polémique, le texte a été amputé de sa partie la plus symbolique.

La notion de contrainte est tout à fait intéressante, nous en avons longuement débattu avec Robert Badinter. Peut-on dire qu'il existe une prostitution choisie, volontaire ? Pour moi, fondamentalement, l'acte sexuel répété plusieurs fois par jour et plusieurs jours de suite représente une violence.

C'est de l'abattage !

Nous savons ce qu'il ne faut pas faire : on voit ce qui se passe en Allemagne ou en Espagne ; mais nous ne savons pas encore ce qu'il faut faire.

La marchandisation du corps, vaste débat. Le syndicat du travail sexuel est très hostile à l'assimilation de la prostitution à la vente de sang ou d'organe. À ses yeux, la prostitution ne correspond pas à la vente d'un corps, elle est une prestation.

Parler d'achat d'acte sexuel est préférable.

D'évidence, les personnes qui franchissent la porte du Sénat pour s'exprimer devant nous ne représentent pas la large majorité des personnes prostituées. D'où notre difficulté à avoir une connaissance claire et objective du sujet.

Le maire que je suis s'interroge. Que vais-je expliquer à mes concitoyens ? Ils me demandent ce que nous faisons pour mettre fin à la prostitution, ce scandale pour la sécurité, la santé et le respect de la femme. Je leur répondrai : nous avons supprimé le délit de racolage et refusé de pénaliser le client ? Quelle image allons-nous donner ? Circulez, tout continue comme avant.

Faire disparaître le racolage du code pénal pour la première fois depuis 1946 et pénaliser le client dans un même texte aboutit à une situation inextricable : d'un côté, la prostitution est licite et sa promotion autorisée ; de l'autre, celui qui y a recours est sanctionné. Peut-être la pénalisation freinera-t-elle certaines ardeurs, mais les personnes prostituées seront plus fragiles face à des réseaux sans pitié, des clients exigeant des prestations non protégées, voire plus, au nom du risque qu'ils prennent. En bref, nous aboutirions au résultat inverse de celui que nous recherchons. Voilà ce qui me préoccupe depuis dix-huit mois.

Ce qui nous préoccupe tous !

Vous aurez compris que cette vision n'est pas partagée. Pour moi, la pénalisation du client représente un signal important.

La réunion est levée à 15h05.