Notre ordre du jour appelle l'examen d'un intéressant rapport d'information sur le Partenariat oriental, dont nous avions déjà débattu l'an passé. La commission a souhaité approfondir sa réflexion pour parvenir à une analyse consensuelle, confiant cette tâche à un groupe de travail composé de MM. Pascal Allizard, Gérard César, Mme Gisèle Jourda, MM. Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt et Jean-Claude Requier.

Le sommet de Riga du 22 mai 2015 avait réaffirmé les grands principes de ce partenariat qui ne doit pas être confondu avec l'élargissement. Cette source d'ambiguïté avait généré des crispations chez certains voisins.

Après avoir entendu une cinquantaine de personnes lors d'auditions et de déplacements à Bruxelles et en Géorgie, en accord avec nos collègues Gérard César, Gisèle Jourda, Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt et Jean-Claude Requier, je vous présente notre rapport d'information sur le Partenariat oriental. Celui-ci était, dans sa genèse, un projet ambitieux influencé par les principes de l'Ostpolitik du Chancelier Willy Brandt, marqué par un contexte porteur pour le projet européen, au lendemain des élargissements de 2004 et 2007 : réunification de l'Europe, volonté de diffuser les valeurs européennes, recherche de la paix et de la prospérité.

Le Partenariat oriental constitue l'un des piliers de la politique européenne de voisinage formalisée en 2004, visant à instaurer une zone de prospérité et un voisinage amical - un « cercle d'amis » selon l'expression du président de la Commission européenne de l'époque, Romano Prodi.

Cette politique de voisinage, qui a reçu un fondement juridique plus ambitieux avec le traité de Lisbonne, a pour but d'encourager des relations plus étroites avec les pays limitrophes de l'Union non engagés dans un processus d'adhésion et promeut quatre objectifs : raffermir les liens politiques ; aider à répondre aux critères politiques de l'Union ; entamer une intégration économique partielle ; soutenir les réformes économiques, sociales et environnementales.

Le Partenariat oriental, équivalent, à l'Est, de la politique euro-méditerranéenne pour le voisinage méridional, trouve son origine en mai 2008 dans une initiative commune de la Pologne et de la Suède. Il a été lancé lors du sommet de Prague du 7 mai 2009 pour renforcer les relations de l'Union européenne avec six pays de son voisinage oriental : l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine. Ces relations doivent reposer sur les valeurs de la politique européenne de voisinage et sont fondées sur la coopération politique, avec la perspective pour ces pays de bénéficier à terme d'un régime sans visa et d'un accord d'association politique avec l'Union européenne, et économique, puisque l'intégration économique est également envisagée à travers la négociation d'un accord de libre-échange.

Si la logique de différenciation, qui consiste à adapter le processus à la situation particulière de chacun, est affirmée, le Partenariat oriental est conçu comme une enceinte de coopération multilatérale. Celle-ci s'appuie sur des sommets et des réunions ministérielles réguliers et sur des projets concrets dans cinq domaines : gestion des frontières et prévention ; réponses aux catastrophes naturelles ou d'origine humaine ; gouvernance environnementale ; facilités pour les PME ; énergie. Elle est dotée d'une instance parlementaire, l'assemblée Euronest, qui comprend 120 membres, issus pour moitié du Parlement européen et pour moitié des parlements nationaux des pays concernés, sauf la Biélorussie.

Les objectifs originels, ambitieux, étaient empreints d'un optimisme certain. Les résultats concrets sont en revanche assez limités.

La politique européenne de voisinage dispose de moyens financiers non négligeables : 15,4 milliards d'euros sur la période 2014-2020, dont deux tiers pour le Sud et un tiers pour le Partenariat oriental, soit 5 milliards d'euros. L'Ukraine en est le premier bénéficiaire.

Toutefois, la réalisation des objectifs du Partenariat oriental s'est heurtée à des obstacles inattendus, de nature politique.

Chaque sommet du Partenariat oriental - le sommet fondateur à Prague en 2009, celui de Varsovie en 2011, celui de Vilnius en 2013 et enfin celui de Riga l'année dernière - a illustré le désenchantement de l'Union européenne vis-à-vis de ses partenaires. Le sommet de Vilnius a même été celui d'une franche déception européenne lorsque le Président Ianoukovitch, sous la pression russe, dit-on, a refusé de signer l'accord d'association négocié depuis plusieurs années, ce qui a été l'élément déclencheur des événements en Ukraine.

Cette situation s'explique par l'ambiguïté initiale du Partenariat oriental, son péché originel. S'agit-il d'un projet spécifique ne préjugeant en rien de l'évolution future des relations de l'Union européenne avec chacun des six pays concernés, ou bien d'une antichambre pour une adhésion future ? À l'époque, les doutes ont subsisté, entretenus à la fois par les institutions européennes, dont les maladresses ont été récemment reconnues par le Président Juncker, et par les pays concernés, dont les aspirations divergeaient.

Dans le même temps, la Russie, à laquelle le Partenariat oriental avait été dans un premier temps proposé mais qui a préféré opter pour un partenariat stratégique spécifique avec l'Union européenne, a pris ombrage de cette initiative. Elle a eu l'impression que le Partenariat était un acte d'hostilité à son endroit. En effet, les six pays concernés étaient tous des anciennes républiques soviétiques et entretenaient avec Moscou des relations étroites, mais pas forcément bonnes. La Russie a perçu le Partenariat comme un choix exclusif imposé à ces pays entre le modèle européen et le modèle russe, à un moment où, après une période de relatif effacement sur la scène internationale consécutif à la désintégration de l'Union soviétique, elle voulait réaffirmer ses ambitions. L'ambassadeur Orlov nous a dit que la création du Partenariat oriental revenait à demander à un enfant s'il préfère son papa ou sa maman. Il préférerait que la réponse soit « papa », si tant est que l'Union européenne soit la maman.

Cette méfiance russe s'est progressivement muée en hostilité. Le Partenariat a alors fait l'objet de diverses tentatives de déstabilisation, de pressions directes ou indirectes, de regains de tensions dans les conflits gelés ou encore de mise en oeuvre d'une union douanière puis d'une union économique eurasiatique avec les partenaires de l'Union européenne. L'annexion de la Crimée et la situation dans l'Est de l'Ukraine n'ont évidemment rien arrangé. Comme souvent, les torts sont partagés.

Le Partenariat oriental doit être refondé en suivant une plus grande différenciation. Sur les six accords d'association possibles, trois ont été signés, avec l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie. L'accord avec l'Arménie est en cours de renégociation - son ambassadeur a déclaré qu'elle signerait avec l'Union européenne et la Russie, ou avec personne -, l'Azerbaïdjan souhaite un accord sur mesure et la Biélorussie laisse ouvertes différentes options mais s'est rapprochée de l'Union européenne depuis la levée des sanctions la visant.

Les soubresauts politiques dont le Partenariat oriental a été victime illustrent les limites de l'approche technique, voire technocratique retenue par l'Union européenne.

Le bilan du Partenariat peut paraître décevant à l'aune d'objectifs originels très, voire trop ambitieux. Jusqu'à présent, il n'a pas pu instituer une vaste zone de stabilité, de prospérité et de sécurité - mais le pouvait-il, vu le contexte ? Prenons en compte les avancées observées depuis sept ans, sur les visas par exemple, dans des pays qui, quoique très divers à première vue, présentent plusieurs points communs structurels : une indépendance récente, une situation de départ objectivement très éloignée des standards ouest-européens et une relation forte avec la Russie pour d'évidentes raisons historiques.

Le bilan du Partenariat oriental est en demi-teinte. Pour autant, en dépit de maladresses, il faut continuer à tendre la main à ces pays. Cette politique généreuse et courageuse a encore des réalisations à accomplir, moyennant quelques réorientations. Son bilan ne pourra être mesuré que sur la durée, selon des critères concrets. Débarrassé de ses déclarations grandiloquentes, le Partenariat oriental sera un succès s'il fait progresser chacun des pays concernés, à son rythme, en fonction de son histoire et de ses spécificités. Il doit demeurer une priorité européenne, politique comme budgétaire. L'abandonner ou le négliger serait un mauvais signal adressé à ces pays et à leurs peuples qui aspirent souvent à des changements intérieurs profonds. L'Union européenne s'est construite pas à pas à partir de réalisations concrètes. Pourquoi en serait-il autrement du Partenariat oriental ?

Le Partenariat doit aussi démontrer sa légitimité et son utilité aux yeux de la Russie. La logique de confrontation est stérile. Plutôt que de créer des frustrations réciproques par des discours clivants, le Partenariat oriental doit montrer qu'il ne vise ni à contenir ni à concurrencer la Russie, mais plutôt à contribuer à des relations apaisées et coopératives entre l'Union européenne et son grand voisin. Il ne doit pas être construit sur une prétendue incompatibilité de principe avec l'Union économique eurasiatique, mais au contraire renforcer les relations russo-européennes. C'est ce qu'a déclaré le Président Hollande lors de sa visite officielle à Astana en décembre 2014.

Les six pays concernés sont très différents, politiquement, économiquement et dans leurs relations avec la Russie. Cette hétérogénéité impose de réaffirmer trois principes fondamentaux : la nécessité d'une plus grande différenciation dans l'approche de Bruxelles avec chacun de ces pays - de ce point de vue, il est indéniable que la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine entretiennent des relations plus étroites avec l'Union européenne que les trois autres ; la conditionnalité : ces relations seront approfondies au regard des progrès accomplis par chacun de ces pays ; l'apaisement, avec ces pays, entre eux et avec la Russie. Félicitons-nous que les conclusions du sommet de Riga en 2015 aillent dans ce sens. Les dirigeants européens doivent être très clairs : le Partenariat oriental n'est pas un instrument de l'élargissement.

Merci. Ce rapport est très équilibré. Si l'idée originelle était originale, rassurante, rationnelle, elle n'a pas donné les résultats escomptés. L'objectif étant de choisir ses voisins, mieux vaut qu'ils nous ressemblent et se dotent des acquis communautaires. Pour reprendre l'expression de l'ambassadeur Orlov, nous sommes passés de la guerre froide à la paix froide. La Russie n'a rien manqué de nos maladresses. Toutefois, certains ont commis non des maladresses, mais des erreurs : le degré d'intensité est tout de même différent entre briser des accords internationaux et mal se faire comprendre.

Nous avons travaillé, au sein de ce groupe, dans un parfait état d'esprit, en abordant ce Partenariat avec distance, analyse et réflexion.

Le rapport reflète ce que nous avons entendu lors des auditions et des déplacements. Il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Je suis très attachée au maintien du Partenariat même s'il doit évoluer. Progresser vers la démocratie par des accords avec des pays voisins nécessite d'accepter quelques chutes au cours du parcours. La République française ne s'est pas construite toute seule, ni naturellement.

Les pays qui n'ont pas encore signé d'accord avec l'Union européenne doivent sentir qu'elle ne les rejette pas, elle qui représente une espérance. Ces pays ont une forte identité et nourrissent des liens étroits avec la Russie. Le peuple de Géorgie est déchiré : il veut progresser avec l'Union européenne et l'Otan sans renier son histoire. De même pour l'Azerbaïdjan. Je suis satisfaite de voir, dans les propos du Président de la République, qu'il n'y a plus d'incompatibilité de signature entre l'Union économique eurasiatique et le Partenariat oriental.

Il faut maintenir la clé de répartition budgétaire actuelle. Ce serait dommage de se priver du rayonnement européen dans ces pays, alors que l'on note des efforts pour correspondre au calibre européen - il ne faut pas pour autant s'attendre à un copier-coller, et respecter les identités des pays. Le Partenariat ne peut être qu'un apport positif. Ne nous laissons pas rattraper par des règlements de compte du passé, tournons-nous vers l'avenir.

Il faut maintenir le Partenariat oriental dans son cadre. Si l'on a fait un pas en arrière, c'est pour en faire quatre en avant.

Ce rapport équilibré et synthétique apporte des informations sur des pays dont le nom est connu par nos concitoyens, mais dont on ignore la structure et les ambitions.

Comment est-on passé de relations consensuelles à conflictuelles ? Certains pays pensaient que le Partenariat était la première marche vers l'entrée dans l'Union européenne. Il y a eu ambiguïté entre coopération et élargissement. L'ambassadeur Orlov est un très bon diplomate qui n'a pas envie de voir des pays rejoindre la sphère de l'Union européenne. Il considère que la France ne se rapproche pas assez de la Russie, qui devra chercher des partenaires en Asie.

Après le Brexit, il est clair qu'il n'y aura pas d'élargissement. Ces pays devront mener une politique réaliste de concertation avec leurs voisins. Le rapport évoquait un cercle d'amis ; il s'agit plutôt du cercle des poètes disparus. Ce sera déjà positif que l'on amène ces pays vers la liberté.

Je félicite les rapporteurs qui soulignent l'ambiguïté de la politique de voisinage de l'Union. Il existe une distance entre le rêve de prospérité économique de l'Union, qui reste une promesse très forte pour ces pays, et la réalité politique. L'Arménie aimerait passer des accords avec l'Union européenne ; on lui rétorque de se tourner vers l'Union économique eurasiatique. En créant celle-ci, M. Poutine a réagi à l'effondrement de la période Eltsine et à l'échec de la création de la CEI, que l'ancien empire russe avait voulu comme contrepoids à l'Union européenne, pour maintenir des relations étroites avec ses anciens dominions. Le partenariat eurasiatique est un retour sur le devant de la scène. Malheureusement, le politique est plus fort que l'économique.

Les relations de voisinage de l'Union européenne sont ambiguës car elles ont été conçues par certains responsables politiques comme une première étape vers l'adhésion. Les positions géostratégiques européennes ne sont toujours pas clarifiées. L'idéologie, qui existe pourtant, est très mal tracée. Elle oscille entre la proximité et la construction d'un grand acteur géopolitique dont le principal enjeu est le lien avec la Chine. Entre discussions commerciales et accords géostratégiques, on manque de lisibilité.

Pour certains, le Partenariat oriental a pour but d'assurer la protection de nos frontières intérieures ; pour d'autres, de constituer une première étape de l'intégration... Il n'y a pas de volonté de dégager une vision globale. Quand on signe deux traités commerciaux de renforcement du libre-échange avec le Canada et les États-Unis, on ne dit pas quelle est la vision stratégique.

La France et l'Allemagne n'ont pas les mêmes objectifs en matière de renforcement de la politique de sécurité et de défense commune. Le Président de la République déclare qu'il est inconcevable de penser une politique de défense européenne sans l'OTAN. Les autorités allemandes demandent à la France de ne plus prendre de décisions au conseil de sécurité des Nations unies sans les consulter ! La France et l'Allemagne ne parviennent pas à s'accorder sur la façon de construire les relations à l'extérieur de l'Union européenne.

Je prépare un document pour la rentrée sur la feuille de route européenne sur l'Arctique, qui est une politique de voisinage sans être considérée comme telle. Elle en a les caractéristiques sans que les sujets ne soient regroupés. Il faut clarifier la façon dont l'Union européenne se construit dans ses relations de voisinage.

Les relations se construisent au coup par coup, c'est le problème de l'Union européenne. La seule vraie structure politique est le Conseil européen, tant le rôle de Mme Mogherini est limité. Il faudrait une vision d'ensemble sur le voisinage. Les États-Unis sont constitués de cinquante États, mais une seule réflexion internationale est élaborée, à Washington. Le poids politique de Bruxelles n'est pas suffisant pour que ce soit le cas en Europe.

Je ne suis pas d'accord avec M. Gattolin sur la politique de défense. On dit que le Royaume-Uni ne veut pas entendre parler de défense européenne, mais en signant les accords de Lancaster, il suit bien cette logique. Quant à l'Allemagne, elle est le meilleur élève de l'OTAN, auquel elle va verser 10 milliards d'euros en cinq ans.

Dans quelques années, le secrétaire général de l'OTAN sera peut-être un Allemand.

Merci aux rapporteurs. L'Union européenne n'a pas une frontière unique et délimitée avec la Russie. Ce n'est pas de bonne géopolitique que de ne pas prendre en compte la Russie.

Le rapport souligne que l'Union européenne est le premier partenaire commercial de l'Ukraine, à 31 %, contre 20 % pour la Russie. C'est provocant de la citer en comparaison. Il suffit de dire que nous sommes le partenaire principal.

L'erreur de l'Union européenne a été de lancer ce Partenariat oriental sans consulter la Russie, avec laquelle il faut être pragmatique.

Nous avons voulu éviter d'écrire un rapport sur la Russie alors que deux collègues travaillent sur ce sujet, mais il est impossible d'aborder le Partenariat oriental sans évoquer la Russie. Nous avons passé un certain temps à peser nos propos. Pour autant, nous ne sommes pas dupes. Il suffit d'entendre les dernières déclarations au sommet de l'OTAN à Varsovie sur la Géorgie. Nous étions en Géorgie la semaine dernière pour la réunion de l'assemblée parlementaire de l'OSCE. Les troupes russes sont stationnées dans le Haut-Karabagh et en Ossétie ; entre les deux, il y a un couloir de soixante kilomètres : en une vingtaine de minutes, Tbilissi est réoccupée. Selon les riverains, la nouvelle frontière avance de quelques mètres tous les matins. Nous avons évoqué un péril imminent pour la Géorgie dans le rapport. On ne peut nier les réalités liées à la sécurité.

Le Partenariat oriental n'est pas l'antichambre de l'intégration. Les Géorgiens le savent mais continuent d'avancer en matière de démocratie - nous l'avons constaté. La Géorgie est le bon élève d'une classe médiocre. L'Azerbaïdjan et la Biélorussie doivent encore fournir des efforts pour s'approcher des standards européens. Si le Partenariat les y encourage, ce sera positif.

La situation entre les pays est très hétérogène, on le voit dans les montants qui leur sont attribués, le principe étant : « more for more ». Nous l'avons constaté en Géorgie, le suivi comptable est plus fin que le suivi politique.

La suggestion de Jean-Paul Emorine peut être suivie sans que cela change l'esprit du rapport.

Merci, monsieur le président, de nous avoir confié ce travail extrêmement intéressant.

M. Reichardt, président du groupe d'amitié avec l'Azerbaïdjan, souhaite préciser, dans le rapport, après la phrase « Si le régime a reconnu depuis peu l'existence de prisonniers politiques », que 148 d'entre eux ont été libérés par un décret de grâce présidentielle de mars 2016. Il ne précise pas combien il en reste.

Un rapport du Conseil de l'Europe en a donné le nombre.

Sont-ils libérés ou sous le coup d'un arrêt domiciliaire ? Soyons précis ou écrivons seulement qu'il y a eu une importante grâce présidentielle.

La note d'information de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui date du 13 mai 2016 et porte sur une visite à Bakou du 5 au 9 avril 2016, précise que quatorze prisonniers ont été libérés par un décret de grâce présidentielle du 17 mars 2016 ; sept prisonniers d'opinion sont encore derrière les barreaux selon Amnesty International, mais il y a des raisons d'espérer d'autres libérations prochaines. Le décret de grâce a permis la libération de 148 détenus au total. Une liste de prisonniers politiques établie par des ONG azerbaïdjanaises compte 76 noms.

Renvoyons au rapport de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Il n'y a plus de dichotomie entre les zones économiques eurasiatique et européenne. M. Juncker a déclaré au début de sa mandature qu'il n'y aurait pas d'élargissement dans les cinq ans. Ne désespérons pas ces peuples, sans oublier d'où ils viennent. J'adresse un clin d'oeil à nos amis britanniques tentés par le grand large : l'Europe reste une espérance.

Si l'idée de Partenariat oriental était géniale, sa mise en oeuvre n'est pas facile. Nos amis russes auraient tort de se braquer alors que la proposition leur a été faite de se joindre à ce cercle d'amis, sans pour autant décalquer les valeurs européennes.

Il est vrai que les sanctions économiques les ont mis de bonne humeur !

À l'issue de ce débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

Notre collègue Michel Billout a déposé, le 23 juin, une proposition de résolution européenne sur la mixité de l'accord économique et commercial global entre l'Union européenne et le Canada. M. Fekl nous a confirmé que le traité CETA ferait bien l'objet d'un accord mixte. M. Bonnecarrère, rapporteur avec Daniel Raoul du groupe de suivi sur le TTIP, pourrait être chargé d'examiner cette proposition de résolution européenne.

J'ai évoqué hier le CETA avec M. Fekl, qui m'a dit qu'il lançait une analyse juridique pour déterminer la part dans chaque chapitre qui serait soumise à un accord mixte ou non mixte.

La période n'est guère propice. Revenons aux fondamentaux. Lorsque Gérard Larcher présidait la commission des affaires économiques, il avait estimé qu'il fallait définir bien en amont le cahier des charges de chaque État membre et ses lignes rouges, le commissaire étant ensuite seul chargé de la négociation, sans retour devant les parlements nationaux. Dans le cas présent, il y a frustration et ambiguïté.

Nous devons suivre avec attention les réflexions du groupe Monti sur les ressources propres du budget de l'Union européenne ainsi que les perspectives concernant le cadre financier pluriannuel. Une réunion interparlementaire se tiendra le 8 septembre. Fabienne Keller et François Marc pourraient être nos co-rapporteurs.

Nous devrons également nous prononcer à la rentrée sur la proposition de directive sur les services médias et audiovisuels. Je vous propose de désigner nos deux rapporteurs sur le numérique, André Gattolin et Colette Mélot. Ils travailleront en lien étroit avec la commission de la culture.

Michel Mercier, qui a quitté la commission, animait le groupe de travail sur la politique de cohésion. Il pourrait être remplacé par Philippe Bonnecarrère.

Vous avez tous reçu la liste des membres de notre commission qui participeront au groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne que je vous propose d'entériner. Voici cette liste telle qu'elle ressort des propositions des groupes politiques :

M. Jean BIZET (Les Républicains - Manche)

M. Eric BOCQUET (CRC - Nord)

M. André GATTOLIN (Ecolo - Hauts-de-Seine)

Mme Fabienne KELLER (Les Républicains - Bas-Rhin)

M. Claude KERN (UDI-UC - Bas-Rhin)

M. Didier MARIE (Socialiste et républicain - Seine-Maritime)

Mme Colette MÉLOT (Les Républicains - Seine-et-Marne)

M. Yves POZZO di BORGO (UDI-UC - Paris)

M. Simon SUTOUR (Socialiste et républicain - Gard)

M. Richard YUNG (Socialiste et républicain - Français établis hors de France)

Il en est ainsi décidé.

Feront partie du groupe de suivi au titre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées :

M. Jean-Pierre RAFFARIN (Les Républicains - Vienne)

M. Jean-Marie BOCKEL (UDI-UC - Haut-Rhin)

M. Christian CAMBON (Les Républicains - Val-de-Marne)

Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM (Les Républicains - Français établis hors de France)

M. Jacques GAUTIER (Les Républicains - Hauts-de-Seine)

Mme Eliane GIRAUD (Socialiste et républicain - Isère)

M. Jean-Noël GUERINI (RSDE - Bouches-du-Rhône)

Mme Gisèle JOURDA (Socialiste et républicain - Aude)

M. Jean-Pierre MASSERET (Socialiste et républicain- Moselle)

M. Xavier PINTAT (Les Républicains, Gironde)

La réunion est levée à 17 heures.