Pour la deuxième année consécutive, les crédits de la mission « Outre-mer » augmentent sensiblement : après 3,4 % en autorisations d'engagement (AE) et 3,8 % en crédits de paiement (CP) en 2013, les crédits augmentent de 1,1 % en CP, ce qui est remarquable dans le contexte de redressement des comptes publics et confirme la détermination du Gouvernement à apporter des réponses aux graves difficultés rencontrées par nos outre-mer. Ceux-ci ne restent pas pour autant à l'écart de l'effort de redressement des comptes publics. Le ministère réalise un effort de maîtrise de ses dépenses courantes : l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom) voit ainsi sa subvention pour charges de service public diminuer conformément à la norme appliquée à l'ensemble des opérateurs de l'État. En outre, l'article 70 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « outre-mer », qui recentre sur les bas salaires les exonérations de charges sociales patronales spécifiques aux entreprises ultramarines, devrait permettre une économie de 90 millions d'euros en 2014.

Cette augmentation des crédits ne constitue en rien un traitement de faveur ou un privilège pour nos outre-mer. À l'heure où l'opinion publique hexagonale s'inquiète légitimement des difficultés économiques et sociales rencontrées par certaines régions hexagonales, je souhaite souligner par quelques chiffres la gravité de la situation économique et sociale dans nos outre-mer : le taux de chômage atteignait au deuxième trimestre 2012 21 % en Martinique, 22,3 % en Guyane, 22,9 % en Guadeloupe et 28,5 % à La Réunion contre 10,2 % en France hexagonale au dernier trimestre ; les Rmistes représentaient 16 % de la population à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, 24,4 % en Martinique, 26,1 % en Guadeloupe, 26,5 % en Guyane et près de 30 % à La Réunion en décembre 2012 contre 6,8 % dans l'hexagone ; les besoins des départements d'outre-mer sont estimés à 12 000 logements sociaux par an, ce qui, rapporté à la population hexagonale, correspond à un besoin de 380 000 logements sociaux par an ; le ratio entre nombre de demandeurs de logements sociaux et relogements en cours d'année, qui apparaît pour la première fois dans les bleus budgétaires, est dans l'hexagone de 2,5 en zone C, de 3,1 en zone B2, de 6 en zone B1 et de 12,1 en zone A, quand il atteint 15,4 dans les outre-mer ! L'augmentation des crédits constitue simplement l'affirmation de la solidarité nationale à l'égard de territoires en souffrance.

Le premier programme de la mission « outre-mer », le programme 138 « Emploi outre-mer », voit ses crédits stabilisés en 2014. Près de 80 % d'entre eux financent la compensation aux organismes de sécurité sociale des dispositifs d'exonérations de charges patronales spécifiques aux outre-mer qui doivent être recentrés sur les bas salaires (article 70), sans que cela remette en cause leur équilibre : leurs effets seront désormais concentrés sur les rémunérations dont le montant est inférieur ou égal à 1,4 SMIC, ce qui couvre les deux tiers des salariés ultramarins ; la mise en oeuvre du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) permettra de compenser cette réforme pour les entreprises dont les salariés sont rémunérés entre 1,4 et 2,5 SMIC ; un projet de loi devrait prévoir de nouvelles mesures d'aides ciblées en 2014 sur la compétitivité outre-mer.

Le second programme, le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », voit ses crédits augmenter de près de 5 % en crédits de paiement. Au sein de ce programme la ligne budgétaire unique (LBU) voit ses crédits sanctuarisés une année encore en AE et augmenter fortement, de près de 8 %, en CP. En trois ans, ces crédits se sont accrus de plus de 25 %, ce qui constitue un signal fort de la priorité donnée par l'État à la politique de logement dans les outre-mer. Si la construction de logements sociaux s'est accélérée au cours des dernières années, notamment sous l'effet du dispositif de défiscalisation créé par la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodeom), je souhaite attirer l'attention du gouvernement sur plusieurs problèmes : les impayés de l'État à l'égard des organismes de logement social ont fortement augmenté au cours des dernières années en passant de 2,9 millions d'euros en 2010 à plus de 40 millions d'euros en 2012 - nous sommes loin de la sous-consommation de la LBU que nous connaissions il y a quelques années ! - ce qui pénalise tant les organismes de logement social que les entreprises du BTP ; l'accession à la propriété est totalement en panne dans les outre-mer puisque seuls 575 logements en accession à la propriété devraient être financés en 2014 ; en matière d'encouragement à la construction de logements intermédiaires dans les outre-mer, le dispositif Duflot a fait l'objet d'adaptations insuffisantes pour le rendre attractif, alors qu'il faudrait l'exclure outre-mer du plafond global des dépenses fiscales de 10 000 euros pour le soumettre au seul plafond spécifique de 18 000 euros, sous peine d'être aussi inefficace outre-mer que l'a été le Scellier.

Ce programme comprend également 50 millions d'euros en AE et 25,9 millions d'euros en CP au titre du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) qui doit contribuer au plan de rattrapage des équipements structurants annoncé par le Président de la République au cours de sa campagne, et dont je me réjouis qu'il soit maintenu en 2014. Plus d'une quarantaine de projets ont été sélectionnés en 2013, pour un montant de 47 millions d'euros générant 118 millions d'euros d'investissements publics dans des domaines tels que l'adduction d'eau, la prévention des risques naturels ou encore les équipements publics de proximité. Pour autant, ce plan devra monter en puissance en 2015, 2016 et 2017 pour respecter l'engagement du Président de la République d'un plan de 500 millions d'euros sur le quinquennat.

L'article 13 prévoit quant à lui une réforme des dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer, qui ont fait l'objet d'une évaluation dans le cadre du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (Cimap) après une large concertation avec les acteurs socio-professionnels. Le Sénat s'est fortement mobilisé sur cette question : la délégation sénatoriale à l'outre-mer et notre commission des affaires économiques ont constitué un groupe de travail, dont la présidente était Marie-Noëlle Lienemann et les rapporteurs Éric Doligé et moi-même, et qui a dressé un tableau sans concession et sans a priori des dispositifs de défiscalisation, estimant qu'ils constituent un levier incontournable. Soucieux de prendre en compte les impératifs de discipline budgétaire et d'amorcer de nouvelles avancées vers davantage de maîtrise et d'efficience, il a élaboré une dizaine de propositions pour optimiser l'impact de l'aide fiscale

L'article 13 crée deux nouveaux crédits d'impôts. Les organismes de logement social pourront recourir au premier, créé dans le domaine du logement social, s'ils le souhaitent. Dans les autres secteurs, la quasi-totalité des entreprises conserve la possibilité de maintenir la réalisation d'investissements avec le régime actuel de défiscalisation. Seules les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 20 millions d'euros devront recourir au second crédit d'impôt créé. Cela devrait limiter les frais d'intermédiation et supprimer la part de la dépense fiscale qui ne bénéficie qu'aux contribuables. L'article 13 comporte également plusieurs mesures de rationalisation et de moralisation de ces dispositifs, telles que l'augmentation du taux de rétrocession minimal légal.

Je me réjouis du maintien des dispositifs de défiscalisation et du niveau de l'aide en faveur des entreprises et des organismes de logement social ultramarins, ainsi que de la reprise de certaines propositions du groupe de travail sénatorial, comme le relèvement des taux de rétrocession légal. Je regrette l'absence d'autres propositions : aucune mesure n'encadre la défiscalisation de plein droit par un régime déclaratif effectif, et le décret prévu par la loi de finances pour 2012 visant à moraliser et à encadrer l'intervention des intermédiaires n'a toujours pas été publié... Je vous proposerai d'adopter cinq amendements, qui ne reprennent pas l'intégralité des propositions du groupe de travail, car je prends acte de certains choix opérés par le gouvernement, entérinés par l'Assemblée nationale. Notre assemblée s'apprêtant, selon toutes probabilités, à rejeter la première partie du projet de loi de finances...

C'est un procès d'intention !

il m'a paru préférable de sélectionner des questions prioritaires en espérant que nos collègues députés auront la bonne idée d'y prêter attention.

Quatre de ces amendements reprennent des propositions du groupe de travail : le premier demande au Gouvernement la remise d'un rapport, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2015, sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un prêt à taux zéro servi par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) alternatif à la défiscalisation en matière de logement social, proposition forte du groupe de travail qui pourrait permettre une économie d'au moins 110 millions d'euros ; le deuxième réduit à deux ans la durée de portage dans le cas de la défiscalisation du logement social, ce qui réduirait les coûts d'intermédiation et les frais de gestion ; le troisième déconnecte le plafond de 18 000 euros du plafond global des dépenses fiscales de 10 000 euros, autorisant un contribuable à bénéficier des deux, afin d'apporter une réponse aux difficultés de collecte, notamment pour les projets des TPE et PME ultramarines, suite à la décision du Conseil constitutionnel qui a censuré la part variable du plafond de déductibilité que le Parlement avait adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2013 ; le quatrième amendement, améliorant la prise en compte des priorités sectorielles territoriales et du contexte économique local dans la procédure des agréments, relève le seuil de déconcentration de la délivrance des agréments dans les DOM et met en place une procédure déconcentrée semblable dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Le cinquième et dernier amendement que je vous propose n'est pas issu des travaux du groupe de travail. La nouvelle condition fixée pour bénéficier du dispositif de défiscalisation en matière de logement social - un minimum de 5 % de subvention publique, autrement dit de LBU - pose plusieurs problèmes. Elle briderait l'efficacité de la défiscalisation, qui a pourtant dopé la production de logements sociaux depuis trois ans : une fois l'ensemble des crédits de la LBU consommés, ce qui n'est pas inenvisageable au vu des impayés de crédits que j'évoquais tout à l'heure, plus aucun logement ne pourrait être construit en mobilisant de la défiscalisation ! Je rappelle d'ailleurs qu'à La Réunion, 30 % des logements sociaux construits mobilisent seulement 1 euro de LBU ! Cette disposition pourrait aussi conduire à siphonner la LBU pour la seule construction de logements locatifs sociaux, alors que la défiscalisation a permis de la mobiliser pour d'autres politiques telles que la résorption de l'habitat insalubre ou la réhabilitation. Je vous propose donc un amendement réduisant la quotité obligatoire de LBU de 5 à 3 %. À titre personnel, j'aurais préféré supprimer cette disposition qui me paraît être une astuce de Bercy pour réduire l'efficacité et donc le coût des dispositifs de défiscalisation...

Exactement !

Le rejet probable du projet de loi de finances par le Sénat m'incite toutefois au pragmatisme : mieux vaut limiter les dégâts.

Je soutiens complètement les propositions de Serge Larcher. Je souhaite d'abord convaincre nos collègues qui connaissent moins le dossier que, dans certains cas, la défiscalisation est incontournable pour le développement des PME. Les demandes de subventions des petites structures se heurtent en effet à des difficultés : les banques ne leur consentent pas de prêt, un préfinancement préalable est nécessaire et la BPI n'existe pas de manière opérationnelle. Pour une amélioration de l'agriculture - un énorme travail pour l'autonomie agricole doit en effet être engagé - les acteurs ne vont pas se lancer dans un dossier BPI !

Mais défiscalisation ne veut pas dire laxisme. Or nous assistons à la stratégie selon laquelle qui veut noyer son chien l'accuse de la rage : toutes les propositions pour mieux contrôler les dispositifs ont été écartées ! Le texte réglementaire prévu par la loi n'est toujours pas pris ! Et l'on entend ensuite parler de suspicion... Si le seuil de 10 000 euros tout compris est conservé, les contribuables n'iront pas placer leur argent dans les DOM, ils se contenteront de leur femme de ménage ! Cela assèchera donc les capitaux nécessaires aux PME. Notre stratégie était claire : rendre le logement social progressivement indépendant de la défiscalisation en lui substituant le prêt à taux zéro, dont nous demandions l'expérimentation, pour être sûr que nos prévisions se confirment. Mais il ne faut pas que des aspects techniques brident la construction de logements sociaux, comme cette quotité minimale de LBU requise pour ouvrir droit à défiscalisation. La défiscalisation sera moindre et la LBU stérilisée, alors qu'elle sert à résorber l'habitat insalubre. Or, sans entrer dans les détails, les besoins en cette matière sont énormes.

Les grandes entreprises, qui ont accès au crédit bancaire, peuvent généralement bénéficier du crédit d'impôt ; elles n'ont donc pas besoin de la défiscalisation qui coûte plus cher. Je ne peux pas nier des arbitrages positifs - la défiscalisation n'est pas remise en cause complètement - mais comme toujours, Bercy ajoute des critères innombrables, alors que face à une situation économique préoccupante, une relance du BTP pourrait avoir un effet immédiat. Les propositions de Serge Larcher sont raisonnables - et même en deçà de ce qui aurait pu être réclamé - et choisissent les bonnes cibles. Il ne s'agit pas de faire plaisir aux outre-mer ; il s'agit de rigueur. Parfois, ne pas mettre d'argent public là où il faudrait coûte plus cher. Je pourrais vous en raconter de belles : dans l'Océan Pacifique, chacun raffole du concombre de mer ; nos territoires pourraient en exporter. Figurez-vous que le bureau de la défiscalisation, à Paris, l'interdit, car cela contreviendrait aux normes européennes de qualité des eaux - alors qu'il n'y a pas de production de concombre de mer ailleurs en Europe... C'est fou ! On perd des parts de marchés, et on pleurniche ensuite sur la perte de compétitivité... Cette défiscalisation n'est pas démagogique ! Moi qui y suis plutôt opposée par principe, je peux vous dire que, calée comme elle l'était, elle était efficace.

M. Daniel Raoul, président. - Quel plaidoyer !

L'amendement n° AFFECO.1 demande au gouvernement un rapport sur le prêt à taux zéro. C'est un amendement d'appel pour que le gouvernement nous confirme qu'il sera bien expérimenté l'année prochaine.

Vous connaissez mon tropisme pour les demandes de rapports. Mais si c'est un amendement d'appel...

Vous dites la même chose à chaque fois !

Bercy dit oui, et ne fait rien ensuite...

Si Serge Larcher obtient satisfaction du ministre, il pourra retirer son amendement... La délégation à l'outre-mer devra suivre de près cette affaire.

Tout à fait.

Bercy se méfie d'une idée dont il n'est pas l'auteur.

L'amendement n° AFFECO.1 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° AFFECO.2 réduit à deux ans la durée de portage dans le cas de la défiscalisation du logement social, ce qui permet d'économiser l'intermédiation, soit 60 000 euros pour chaque projet.

C'est donc une économie... Pourquoi le gager ?

Par précaution !

L'amendement n° AFFECO.2 est adopté à l'unanimité.

La défiscalisation a dopé la construction de logement social en outre-mer ; à la Réunion en particulier, 30 % d'entre eux sont construits avec 1 euro de défiscalisation. Le projet de loi ajoute une quotité de 5 % de LBU, qui est pourtant très limitée, avec 40 millions de dette. La LBU sera donc siphonnée, et lorsqu'elle sera épuisée, il n'y aura plus de construction de logements sociaux, dont l'outre-mer manque pourtant cruellement : 15 % seulement des demandeurs y obtiennent un logement social, contre 12 % dans les zones les plus tendues de l'hexagone. L'amendement n° AFFECO.3 abaisse donc cette quotité à 3 %.

Pourquoi pas 0 % ?

Il faut 1 % pour obtenir l'aide de la CDC.

C'est une position intermédiaire, susceptible d'être reprise par l'Assemblée nationale, en cas de rejet de la loi de finances par le Sénat.

L'amendement n° AFFECO.3 est adopté à l'unanimité.

Dans sa décision du 29 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a supprimé la part variable du plafond de déductibilité, ramenant à 18 000 euros le plafond global applicable aux investissements outre-mer, ce qui affecte la collecte des fonds, d'autant que le plafond de 10 000 euros la limite encore davantage. L'amendement n° AFFECO.4 déconnecte donc les deux plafonds.

Vous faites bien de le gager : il a un coût.

En effet.

L'amendement n° AFFECO.4 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° AFFECO.5 - c'est de la déconcentration - rapproche les décisions du terrain en relevant le plafond de délivrance de l'agrément par la direction régionale des finances publiques de 1,5 à 5 millions d'euros. Cela fera gagner du temps et permettra de mieux prendre en compte les priorités locales.

La barre est haute ! Puisque vous excluez le logement, vous auriez pu la mettre à 3 millions. J'ai peur de la réaction de Bercy !

La décision reste prise par des fonctionnaires du ministère des finances.

L'exemple donné par les départements d'outre-mer pourrait être suivi dans tous les territoires, qu'il s'agisse de l'élargissement de l'assiette ou la territorialisation des interventions de l'État.

On pourrait effectivement l'envisager pour le Feder ou le FSE.

L'amendement n° AFFECO.5 est adopté à l'unanimité.