a rappelé que la mission « Immigration, asile et intégration » avait été créée en 2007 avec deux programmes : le programme 303, sur « l'immigration et l'asile », et le programme 104, sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ».

Il a précisé que, depuis cette création, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées se saisissait pour avis du programme 303 et, plus particulièrement, de l'action n° 2 portant sur la « garantie de l'exercice du droit d'asile », qui relevait auparavant du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE). Il a indiqué que cet avis avait pour but de continuer à examiner les conditions de fonctionnement de l'office pour les réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), alors que l'OFPRA relevait désormais du ministère de l'immigration, et que la CNDA avait été rattachée, au 1er janvier 2009, au Conseil d'Etat.

Il a retracé la journée de travail qu'il avait passée dans chacun de ces organismes, au mois de mars dernier, rappelant qu'à l'OFPRA, il avait assisté à un entretien mené par un officier de protection avec un demandeur d'asile, dans la langue de ce dernier. Il a fait valoir que ces entretiens avaient pour but de confronter les éléments du dossier constitué par les demandeurs d'asile à la réalité politique du pays dont ils étaient issus, pour en vérifier le fondement et la crédibilité. Il s'est félicité de l'objectivité et de la minutie du travail réalisé par l'officier de protection, qui rédige ensuite un rapport argumenté sur la suite à donner à la demande d'asile.

Il a également décrit les délibérations d'une des formations de jugement de la CNDA, qui sont ouvertes au public, et présidées par un magistrat vacataire du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes, ou de l'ordre judiciaire. A la fin de l'audience, le président renvoie la décision au terme d'un délai de réflexion d'une quinzaine de jours. Ces formations de jugement examinent les recours formulés, dans le délai d'un mois, par les demandeurs déboutés par l'OFPRA.

Il a estimé que c'était l'honneur de la République de fournir aux demandeurs d'asile un double degré d'examen de leur cas.

Puis il a évoqué la situation financière de ces deux institutions, précisant que l'augmentation des moyens attribués à l'OFPRA après la réforme de l'asile, en 2003, conjuguée à une baisse des demandes d'asile formulées en France pour les personnes majeures de 57 700 en 2004 à 26 300 en 2006, avait permis de réduire la durée d'instruction des dossiers d'une vingtaine de jours en moyenne. Ainsi, cette moyenne est passée à 110 jours en 2007, après avoir avoisiné 130 jours en 2004. Le stock des dossiers en instance avait ainsi été significativement réduit de 28 % en 2006, pour s'établir à environ deux mois d'activité, soit 8 400 dossiers.

Mais il a constaté que l'année 2008 avait vu un nouvel allongement des délais d'examen, d'environ deux mois devant l'OFPRA, et d'environ treize mois devant la CNDA, à laquelle sont affectés, depuis le 1er septembre 2009, des magistrats à plein temps, en sus des magistrats vacataires. Il a précisé que M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, lors d'un entretien, le 4 novembre 2009, avec les trois rapporteurs du Sénat, avait évoqué une « explosion » de la demande d'asile, particulièrement en France, qui est le pays le plus demandé en Europe. Le ministre a fait valoir que seule une harmonisation européenne, que le Président Sarkozy s'efforcera de faire avancer lors du prochain Conseil européen, permettrait d'alléger cette pression sur la France, mais qu'une harmonisation de cet ordre ne pourrait être éventuellement obtenue qu'au terme de discussions longues et difficiles.

a rappelé que les effectifs de l'OFPRA s'élevaient en 2009 à 412 ETP (équivalents temps plein), dont 156 officiers de protection (cadre A), 36 secrétaires (cadre B) et 126 adjoints (cadre C), et que le projet de loi de finances pour 2010 maintenait ce plafond d'emploi.

La CNDA comptait, elle, 220 magistrats vacataires au 1er janvier 2009, auxquels ont été adjoints 10 magistrats à temps plein au 1er septembre 2009.

s'est félicité de la professionnalisation accrue des membres de la Cour qui permettra une meilleure harmonisation de ses décisions. Leur impact est en effet considérable, puisque, lorsque la CNDA casse un avis négatif de l'OFPRA, elle accorde, ipso facto, le statut de réfugié au demandeur initialement débouté. En moyenne, le délai séparant le recours devant la CNDA de la décision de cette dernière est de treize mois ; l'objectif de le réduire à six mois sera difficile à atteindre si, comme il est prévisible, le taux de recours augmente encore, alors qu'il avoisine déjà 80 % des décisions négatives de l'OFPRA.

En conclusion, M. André Trillard, rapporteur pour avis, a estimé que la situation de l'asile en France était, comme dans tous les pays destinataires de demandes accrues, très délicate. Il est notoire qu'une partie de ces demandes est fondée sur la misère économique, et non sur des motifs inhérents à l'attribution du statut de réfugié, comme la persécution politique. Le travail accompli par l'OFPRA et la CNDA est donc crucial.

Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.

a interrogé le rapporteur pour avis sur les relations entre l'OFPRA et la CNDA.

a souligné l'importance du travail accompli par ces deux institutions.

a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de recrutement des interprètes intervenant auprès d'elles.

En réponse, M. André Trillard, rapporteur pour avis, a précisé que ceux-ci étaient recrutés par marchés publics communs à l'OFPRA et à la CNDA, mais que le vivier d'interprètes disponibles était parfois trop restreint. Il a précisé que plus de 80 % des refus formulés par l'OFPRA étaient soumis, par les personnes déboutées, à la CNDA, ce qui allongeait d'autant la durée d'examen de leur dossier.

a rappelé que la mission « Action extérieure de l'Etat » regroupait les programmes 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » et 185 « Rayonnement culturel et scientifique », et qu'il était chargé de suivre les crédits des deux premiers programmes, Mme Monique Cerisier-ben Guiga suivant le programme 185.

Il a précisé que la mission « Action extérieure de l'Etat », qui relève du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), ne regroupait que 40 % de l'ensemble des crédits que consacre la France à son action extérieure. Ceux-ci s'élèvent, en effet, à 6,693 milliards d'euros au total pour 2010 en crédits de paiement (CP). Les montants financiers qui dépendent du MAEE lui-même représentent 2,630 milliards d'euros en CP pour 2010.

Puis il a présenté le programme 105, rappelant qu'il constituait l'une des principales composantes de l'action extérieure de l'Etat. Placé sous la responsabilité du directeur général pour les affaires politiques et de sécurité, ce programme, avec 1,708 milliards d'euros en CP, regroupe près du tiers des crédits, et la moitié des emplois du MAEE, avec 8 254 ETPT (équivalents temps plein travaillés). Il est articulé en six actions d'inégale importance financière. Ce sont l'action n° 1 : coordination de l'action diplomatique, avec 5,7 % des crédits, l'action n° 2 : action européenne, avec 3,3 % des crédits, l'action n° 4 : contributions internationales, avec 38,7 % des crédits, l'action n° 5 : coopération militaire et de défense, avec 6,7 % des crédits, l'action n° 6 : soutien par les services de la direction générale de l'administration, avec 15 % des crédits, et l'action n° 7 : réseau diplomatique, avec 30,7 % des crédits du programme.

Il a constaté que la légère progression du programme 105 bénéficiait, pour l'essentiel, aux contributions internationales et aux opérations de maintien de la paix (OMP), ainsi qu'au renforcement de la sécurité du réseau diplomatique, 50 millions d'euros supplémentaires étant ainsi attribués aux contributions internationales, dont 46,4 millions pour les OMP.

Il a rappelé que ces opérations, décidées par l'ONU, ont beaucoup augmenté en nombre, parallèlement à la montée de l'instabilité internationale, et qu'elles étaient très coûteuses en personnel, et donc financièrement lourdes. Il a déploré que les résultats obtenus ne soient pas toujours à la hauteur des moyens déployés, mais a constaté que ces OMP représentaient souvent le seul recours disponible pour la communauté internationale dans sa volonté d'apaiser les tensions les plus vives, et de défendre les populations civiles contre les exactions de troupes, régulières ou non.

Il a précisé que, dans la ligne des années précédentes, la part du programme 105 dévolue à ces OMP croissait de 370 millions en 2009 à 420 millions en 2010.

Il s'est félicité que, à l'occasion de son audition par la commission, le ministre des affaires étrangères et européennes ait souligné que, en association avec le Royaume-Uni, la France avait milité pour une meilleure prise en compte des coûts prévisionnels dans les décisions de création ou de reconduction des OMP, et que cette volonté avait été actée par une résolution du Conseil de sécurité, adoptée en août 2009.

Il a rappelé que, parallèlement, la France s'efforçait d'aligner sa quote-part au budget général de l'ONU, d'un montant de 6,3 % du total, sur son poids dans la richesse mondiale, qui s'élève à 4,7 %, souhaitant que les pays émergents, comme le Brésil, l'Inde et la Chine par exemple, soient plus fortement sollicités.

Il a fait valoir que la part croissante des contraintes multilatérales au sein du budget du MAEE pèse sur les financements bilatéraux, qui constituent, dans les faits, la seule variable d'ajustement.

Il a ainsi regretté que les crédits d'intervention attribués à la coopération de sécurité et de défense française plafonnent à 31,5 millions d'euros, comme en 2009, après avoir décru de 10 millions d'euros en 2008, et a rappelé que la formation, en France, ou en français, des élites militaires, faisait l'objet de nombreuses demandes émanant de pays aussi divers que l'Ethiopie ou le Kazakhstan, qui ne peuvent être satisfaites, ce qui compromet l'image de la France dans le monde ainsi que ses capacités d'exportations.

Puis il a analysé le programme 151 : « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui se monte à 324,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit 12,3 % de l'ensemble de la mission « action extérieure de l'Etat », et regroupe 3 407 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il a rappelé qu'il était composé de trois actions : « l'offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » avec 55,5 % des crédits du programme, « l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) », avec 32,7 %, et « l'instruction des demandes de visas », avec 11,8%. Il a précisé que seuls progressaient les crédits affectés à l'accès des enfants français au réseau de l'AEFE, avec 20 millions d'euros attribués à la prise en charge du coût de la scolarité des élèves de seconde, achevant ainsi, pour les classes de lycée, la promesse du Président de la République sur l'instauration de la gratuité de l'enseignement français à l'étranger.

Il a rappelé que les deux assemblées du Parlement s'étaient émues, en 2008, du coût exponentiel de cette prise en charge, et que des amendements avaient été adoptés, notamment par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la soumettre à condition de ressources. Il s'est félicité de l'annonce, par le ministre, qu'une éventuelle poursuite de cette prise en charge serait subordonnée à un audit, mené en juillet 2010 en concertation avec l'AEFE, sur son coût prévisionnel, et les conditions de son encadrement.

Il a constaté que le niveau des autres financements attribués au programme 151 suscitait des interrogations, et plus particulièrement la diminution des crédits d'action sociale attribués aux consulats, qui régressent de 19 à 17,5 millions d'euros.

Enfin, l'instruction des demandes de visas, dont les crédits restent stables à 38,5 millions d'euros, devrait faire face aux coûts induits par l'extension des visas biométriques, dont la délivrance requiert des locaux et des matériels adaptés à la venue, en personne, du demandeur dans les consulats.

Il a conclu sa présentation en faisant part de sa préoccupation face aux conséquences de l'application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) au MAEE, qui doit « rendre » 700 ETP durant la période 2009-2011, alors que les missions de ce ministère augmentent.

Il a exprimé la crainte que la restructuration du réseau diplomatique en trois catégories d'ambassades, proposée par le Livre blanc, puisse être difficile à mettre en oeuvre faute de moyens minimaux attribués aux postes à présence simplifiée.

Puis il a conclu en faveur de l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Un débat s'est alors ouvert au sein de la commission.

a exprimé sa préoccupation touchant la baisse des crédits d'aide sociale du programme 151, précisant qu'elle proposerait à la commission un amendement tendant à les augmenter.

a critiqué l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » à l'initiative de M. François Rochebloine, député de la Loire. Cet amendement transfère 10 % des crédits inscrits, dans le PLF 2010, en faveur de la prise en charge des élèves scolarisés dans les lycées à l'étranger, vers les dépenses immobilières des établissements de l'AEFE. Il a annoncé qu'il déposerait, lors de l'examen des crédits de cette mission par le Sénat, un amendement tendant au retour au budget initial.

a estimé que l'amendement de M. Rochebloine n'était pas judicieux dans sa formulation, mais qu'il constituait une protestation contre l'absence des crédits qui devaient accompagner le transfert des compétences immobilières du MAEE à l'AEFE.

a indiqué que les crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » progresseraient de 2,6 % en 2010, cette augmentation résultant uniquement de celle du budget de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), en hausse de 10 %. Celle-ci bénéficie d'une nouvelle étape dans le renforcement des effectifs, à hauteur de 145 emplois, et des crédits d'investissement, portés à 176 millions d'euros en 2010, soit 40 % d'augmentation sur deux ans. L'accentuation de l'effort d'équipement portera sur les moyens techniques d'acquisition et d'analyse du renseignement.

a rappelé que le principe d'une utilisation mutualisée des équipements entre les différents services de renseignement avait été mis en application depuis plusieurs années, environ 80 % du budget annuel d'investissement de la direction technique de la DGSE finançant des projets intéressant également d'autres organismes. Il a indiqué que ces orientations étaient confortées par la réorganisation de la politique du renseignement qui a été menée, à la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, sous l'égide du Conseil national et du coordinateur national du renseignement.

Il a estimé que, s'agissant du renseignement, le projet de budget se situait en conformité avec les orientations pluriannuelles découlant des travaux du Livre blanc. Tout en saluant cet effort budgétaire, il a rappelé qu'il portait sur des montants relativement modestes et faisait suite à une certaine stagnation, tant en matière d'effectifs que d'investissements, au cours de la dernière loi de programmation militaire. Il a également souligné que le maintien de certaines capacités d'acquisition du renseignement dans les domaines de l'imagerie ou de l'écoute spatiales exigerait le respect des échéances de plusieurs programmes à venir, comme les satellites Musis et Ceres.

a indiqué que, en dehors du renseignement, les autres crédits du programme 144 étaient simplement reconduits au même niveau qu'en 2009.

Il a précisé que les crédits d'études-amont diminueraient, par rapport à la loi de finances initiale pour 2009, de 5 % pour les autorisations d'engagement (672 millions d'euros) et de 1,3 % pour les crédits de paiement (651 millions d'euros). Ces dotations plafonnent en-dessous des 700 millions d'euros et aucune progression n'est véritablement attendue au cours de la loi de programmation militaire alors qu'un objectif de 1 milliard d'euros par an avait été jugé nécessaire au maintien et au renforcement des capacités technologiques.

a néanmoins rappelé que, au cours de l'année 2009, la recherche amont avait bénéficié de 110 millions d'euros supplémentaires au titre du plan de relance. Cette majoration significative ne constitue cependant, comme tous les crédits du plan de relance, qu'une avance destinée à être remboursée à compter de 2011.

Le rapporteur pour avis a cité les principaux programmes bénéficiaires des crédits d'études-amont, notamment dans le domaine de la dissuasion, de l'espace et de la détection des missiles balistiques. Il a estimé que la volonté de couvrir la quasi-totalité du spectre technologique risquait de se heurter au plafonnement programmé des financements, alors que le partage de l'effort de recherche entre pays européens ne progressait que lentement. Il a regretté à ce propos que l'Agence européenne de défense n'ait toujours pas atteint la taille critique pour jouer un véritable rôle d'impulsion, du fait notamment des réticences britanniques. Il a également considéré que le renforcement des synergies entre recherche civile et recherche militaire, préconisé par le Livre blanc, devait être accentué.

Abordant le programme 212 « Soutien de la politique de défense », M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a mentionné la très forte augmentation des dotations liées aux restructurations. Les autorisations d'engagement, multipliées par deux, atteignent 680 millions d'euros, et les crédits de paiement, pratiquement multipliés par cinq, plus de 360 millions d'euros.

Il a estimé que les besoins financiers nécessaires à la mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement pourraient avoir été sensiblement sous-évalués, les premiers redéploiements faisant apparaître des besoins complémentaires.

S'agissant de la politique immobilière, qui représente l'une des actions majeures du programme 212 ainsi qu'un enjeu financier essentiel pour l'ensemble du ministère, étant données les espérances fondées sur les ventes d'actifs immobiliers, il a observé qu'il avait été particulièrement difficile d'en assurer le suivi au cours de ces derniers mois. En effet, les dotations sont réparties entre le programme 212 et le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », selon des critères qui ont varié en cours d'exercice et ont de nouveau été modifiés pour 2010. De plus, les dotations figurant sur chacun des deux ensembles ne sont pas de même nature, puisqu'il s'agit dans le cas du programme 212 de crédits votés et, dans celui du compte d'affectation spéciale, de simples prévisions de recettes, dont on a pu mesurer en 2009 le caractère très aléatoire.

a précisé que les dotations de politique immobilière prévues pour 2010 comportaient 961 millions d'euros de crédits budgétaires au programme 212 et 700 millions d'euros de prévisions de recettes inscrites au compte d'affectation spéciale « immobilier », ces 700 millions d'euros intégrant le produit de la vente des immeubles parisiens du ministère de la défense qui avait déjà été inclus dans les recettes du même compte en 2009.

Il a ensuite souligné la non-réalisation des recettes attendues en 2009, du fait du retard de la conclusion de la vente de ces immeubles parisiens. Alors que 972 millions d'euros étaient attendus au crédit du compte d'affectation spéciale en 2009, les recettes proprement dites se sont limitées à 220 millions versés par la Société nationale immobilière, dans le cadre d'une avance sur les loyers qu'elle perçoit pour le compte du ministère au titre des logements militaires, et 20 millions d'euros seulement de cessions d'actifs. Ces recettes s'ajoutent au solde de 140 millions d'euros en début d'année et pourraient être complétées par une trentaine de millions supplémentaires avant la fin de l'année.

Le rapporteur pour avis a indiqué que, pour compenser ce manque à gagner considérable, il avait fallu procéder en cours d'année à des transferts et des mouvements de trésorerie. Les 170 millions d'euros de crédits immobiliers ouverts par le plan de relance ont été bienvenus, mais il s'agit d'une avance à rembourser après 2011. Au final, il subsistera en tout état de cause un déficit de l'ordre de 130 millions d'euros sur l'année 2009 en matière de politique immobilière.

a ensuite évoqué le retard pris par l'opération de cession de l'immobilier parisien et indiqué que la transaction, prévue pour la fin de l'année, s'effectuerait vraisemblablement à un prix bien inférieur à la valeur estimée qui avait servi de base aux hypothèses financières de la loi de programmation militaire. Soulignant les fortes incertitudes pesant sur les recettes que l'Etat pourra retirer de la location de longue durée de l'hôtel de la Marine et des cessions d'emprises en province, du fait des coûts de dépollution et du dispositif de cession à l'euro symbolique au profit des collectivités locales les plus affectées par les restructurations, il a estimé qu'il fallait s'attendre à un écart très significatif, peut-être de l'ordre de 500 millions d'euros, entre les réalisations effectives et le montant de 1,9 milliard d'euros inscrit dans la loi de programmation au titre des recettes immobilières pour les trois années 2009-2011.

a ainsi estimé que pour l'immobilier comme pour les fréquences hertziennes, les recettes exceptionnelles s'annonçaient donc plus tardives et moins importantes que prévu dans la loi de programmation militaire, ce qui posera inévitablement la question de savoir si ces crédits pourront ou non être garantis d'une autre façon.

Résumant ses observations, M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, s'est félicité de la poursuite satisfaisante du renforcement de la fonction renseignement. Il a jugé que l'effort en matière de recherche et technologie n'était en rien négligeable, mais qu'il restait en dessous des besoins. Il a en revanche estimé que l'on pouvait nourrir de fortes inquiétudes sur le financement des opérations d'infrastructure, qui avait été programmé sur des hypothèses exagérément optimistes, ce qui aurait des conséquences pour l'équilibre financier de l'ensemble du budget de la défense. Il s'en est donc remis à la sagesse de la commission sur l'adoption des crédits relevant de son rapport.

A la suite du rapporteur pour avis, Mme Bernadette Dupont a souhaité savoir si le renforcement des moyens alloués aux services de renseignement permettrait de remédier au déficit en linguistes. Elle s'est également inquiétée du respect des échéances de mise en service des satellites Musis et Ceres.

s'est demandé dans quelle mesure des crédits de politique immobilière déjà inscrits dans la loi de finances pour 2009 pouvaient l'être à nouveau dans le projet de loi de finances pour 2010.

a demandé des précisions sur les surcoûts éventuels des opérations de restructuration.

a demandé au rapporteur pour avis son sentiment sur le projet de location de l'hôtel de la Marine.

a apporté les réponses suivantes :

- le renforcement des effectifs et des crédits de rémunérations de la DGSE vise pour partie à pourvoir les besoins en linguistes, notamment dans certaines langues rares extrêmement utiles pour certaines zones d'intérêt ;

- aucune dérive ne peut aujourd'hui être constatée sur les programmes de satellites Musis et Ceres ; tout retard d'ordre financier ou industriel dans la réalisation de ces programmes entraînerait une perte temporaire de capacité en matière d'imagerie ou d'écoute électromagnétique ;

- des écarts peuvent apparaître entre les hypothèses générales retenues lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire et les dépenses réellement nécessaires à la mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement ; il semblerait que des surcoûts soient ainsi constatés sur certains redéploiements territoriaux ;

- on peut légitimement se demander s'il est réellement de l'intérêt de l'Etat de céder l'utilisation de l'hôtel de la Marine à un opérateur privé dans le cadre d'une location de longue durée ; sans remettre en cause le regroupement des états-majors sur le futur site de Balard, d'autres utilisations du bâtiment, notamment par des institutions publiques, sont envisageables et mériteraient d'être sérieusement étudiées.

a rappelé qu'en tout état de cause l'Etat resterait propriétaire de l'hôtel de la Marine et que l'éventuelle cession de l'usufruit à un opérateur privé n'était envisagée que dans le cadre d'un cahier des charges très strict respectant le caractère historique et la vocation culturelle du lieu. Il a par ailleurs indiqué que le vote sur l'ensemble des crédits de la mission « défense » interviendrait après la présentation des programmes 146 et 178.

a regretté que la politique de révision générale des politiques publiques (RGPP) s'applique avec une rigueur particulière au MAEE, ce qui peut finir par nuire à l'image de la France à l'étranger.

a jugé que ce ministère était, en effet, et depuis de nombreuses années, plutôt victime que bénéficiaire des arbitrages budgétaires.

Il a indiqué que le vote sur les crédits de l'ensemble de la mission « Action extérieure de l'Etat » interviendrait après l'examen du programme 105 « Rayonnement culturel et scientifique ».