a rappelé que la Cour a rendu public le 19 juin 2007, soit quelques jours seulement après l'énoncé de sa position sur les comptes de l'Etat, le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale.

L'exercice de certification de ces comptes présente trois spécificités. La première réside dans le fait qu'à la différence de l'Etat, qui a dû recenser et évaluer son patrimoine et comptabiliser ses passifs pour établir pour la première fois son bilan, l'enjeu principal a porté sur le compte de résultat des organismes de sécurité sociale, par le biais de la vérification de la fiabilité des milliards d'opérations de liquidation, de recouvrement et de paiement correspondant aux cotisations encaissées et aux prestations versées.

La deuxième est que, contrairement à l'Etat, pour lequel la Cour a exprimé une position unique portant sur des états financiers uniques, les comptes de la sécurité sociale nécessitent neuf avis différents : le législateur a prévu que la Cour se prononce sur les comptes de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et sur ceux de chacune des caisses nationales d'assurance maladie, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales, à quoi s'ajoutent les comptes combinés de l'activité de recouvrement et ceux des quatre branches, maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et retraite.

La troisième spécificité de l'exercice tient au dispositif original institué pour les organismes du régime général : l'agent comptable de chaque caisse nationale dite « tête de réseau » valide les comptes des organismes de base, dont le nombre est supérieur à quatre cents, préalablement à leur combinaison. Cette procédure a été conçue comme une forme de « certification interne » destinée à permettre à la Cour d'élaborer son opinion sur les comptes combinés.

a ensuite présenté les positions de la Cour sur l'ensemble des états financiers du régime général :

- elle a certifié que les comptes de l'Acoss sont réguliers, sincères et donnent, dans leurs aspects significatifs, une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'organisme, avec toutefois une réserve tenant à la présentation du compte de résultat de l'exercice 2006 ;

- elle a également certifié, mais sous de nombreuses réserves, que les comptes de la Cnam et de la Cnav, les comptes combinés des branches maladie, accidents de travail et maladies professionnelles ainsi que ceux de la branche retraite et de l'activité de recouvrement, sont réguliers, sincères et donnent, dans leurs aspects significatifs, une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche ;

- en revanche, en ce qui concerne la Cnaf et la branche famille, la Cour a déclaré ne pas être en mesure d'exprimer une opinion.

Les réserves et les observations très importantes formulées pour les comptes de l'activité de recouvrement et pour ceux des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles et retraite tiennent aux limites que la Cour a rencontrées dans ses travaux, à des désaccords avec les organismes ou à des incertitudes comptables.

Ces limites s'expliquent d'abord par l'insuffisance des dispositifs de contrôle interne, ainsi que par le caractère trop formel de la validation des comptes des organismes de base réalisée par l'agent comptable de la « tête de réseau » : le plus souvent aucune mission sur place n'a été effectuée et la position de la caisse nationale s'est fondée sur des documents de nature essentiellement déclarative. La Cour s'est donc trouvée dans l'impossibilité de reprendre purement et simplement la validation d'une partie significative des comptes des organismes de base, d'autant que sur des points importants, ses propres travaux dans ces organismes l'ont conduite à des conclusions divergentes de celles des agents comptables nationaux.

Ces obstacles résultent pour une large part du délai très court, vingt-deux mois seulement, qui s'est écoulé entre l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et la publication du premier rapport de certification. Les organismes nationaux de sécurité sociale, ainsi que la direction de la sécurité sociale, n'ont disposé que de peu de temps pour rendre pleinement opérationnel l'ensemble du dispositif nécessaire pour parvenir à des comptes certifiés sans aucune réserve.

Abordant sur le fond les questions comptables, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a souligné que la Cour a formulé plusieurs observations sur les relations entre l'Etat et la sécurité sociale qui, pour n'être pas des réserves proprement dites, n'en sont pas moins très importantes.

Il a noté ainsi, au sujet des 7 milliards d'euros de créances des organismes du régime général, qu'à l'occasion de la certification des comptes 2006 de l'Etat, la Cour s'est assurée que des dettes d'un même montant figuraient bien au passif du bilan de la dette. Pour autant, il a considéré qu'il ne suffit pas que la puissance publique reconnaisse ses dettes si elle ne se donne pas les moyens de les régler dans des délais raisonnables.

En ce qui concerne les créances (1,22 milliard d'euros) anciennes, c'est-à-dire antérieures à 2002, relatives aux exonérations de cotisations sociales, bien que l'Etat reconnaisse désormais ses dettes puisqu'elles figurent au passif de son bilan, il n'a pas encore manifesté l'intention de les régler. La Cour estime que cette situation ne saurait se prolonger sans affecter la sincérité des états financiers du régime général. Elle sera donc très attentive aux dispositions de la prochaine loi de finances qui devrait, en bonne logique, prévoir les crédits nécessaires au paiement par l'Etat de ses dettes. En cas de carence, elle en tirera les conséquences dans l'exercice de certification des comptes de 2007.

En ce qui concerne la créance de la Cnam sur l'Etat, au titre de l'aide médicale pour la prise en charge des dépenses de santé des étrangers en situation irrégulière, il a considéré que le cas est différent, même s'il conduit à retenir une conclusion identique. Si la loi oblige l'Etat à rembourser à l'assurance maladie les versements qu'elle effectue, les remboursements qu'elle perçoit sont erratiques et très insuffisants. Ainsi, bien que l'Etat ait reconnu une dette s'élevant à près d'un milliard d'euros, il faudra que la valeur de cette créance soit, elle aussi, appréciée à la lumière des décisions prochaines des pouvoirs publics.

a ensuite évoqué le dossier du fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont la mission consiste à affecter des produits aux régimes de retraite (12,5 milliards d'euros en 2006) à partir de ressources fiscales votées par le Parlement. Faute de ressources suffisantes, le FSV n'est plus en mesure, depuis 2001, de verser la totalité de ce qu'il doit aux régimes de retraite. C'est en particulier le cas du régime général, auprès duquel le FSV avait accumulé, à la fin de l'année 2006, près de 6 milliards de dettes

Il a rappelé qu'en dépit de son statut d'établissement public administratif placé sous la tutelle de l'Etat, le ministère des finances considère que le FSV n'est pas, au sens des normes comptables de l'Etat, une entité qu'il contrôle, mais un « démembrement institutionnel des régimes de retraite » dont il assure une partie du financement : il ne doit donc pas être inscrit à ce titre au bilan de l'Etat.

Tirant les conséquences de la position du ministère des finances, la Cour a considéré que 90 % du résultat négatif du FSV doivent être inclus dans le résultat de la branche retraite, ce qui porterait son déficit pour 2006 de 1,9 à 3 milliards d'euros. Un tel rattachement du FSV au périmètre des comptes des régimes de retraite n'est pas prévu par les textes réglementaires en vigueur, mais la Cour estime que la présentation actuelle ne permet pas d'appréhender de manière exhaustive la situation financière de la branche vieillesse. En conséquence, elle a donc été conduite à certifier les comptes avec réserves et avec une mention spéciale sur le FSV, donc à réviser le chiffre du déficit 2006. Sur ce point, la Cour attend pour 2007 une amélioration sensible de la présentation.

a ensuite évoqué le déficit du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) qui, faute de pouvoir identifier un débiteur public précis, pèse « par défaut » sur la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Le montant croissant de cette contribution (700 millions d'euros en 2006) pose un problème qui devra être résolu.

En ce qui concerne la Cnaf et la branche famille, il a indiqué que la Cour n'a pas été en mesure d'exprimer une opinion et s'est donc trouvée dans l'impossibilité de certifier ou de ne pas certifier les comptes. Cela ne signifie nullement qu'ils soient faux ou dépourvus de fiabilité. Pour autant, les limites apportées aux vérifications de la Cour, conjuguées aux incertitudes qui affectent les comptes, ne lui permettent pas d'émettre un avis.

Les critiques portent notamment sur les déficiences importantes du contrôle interne, qui empêchent de sécuriser totalement les paiements et de détecter des indus, sur les lacunes des informations relatives aux bénéficiaires et aux ayants droit enregistrées dans les systèmes d'information et sur les insuffisances des modalités de vérification des déclarations de ressources. Le risque de paiements indus atteint probablement plus de 3 % des prestations versées, ce qui constitue un niveau élevé. Au surplus, les travaux d'audit pour valider les comptes des caisses d'allocations familiales ont été notoirement insuffisants en 2006. Cette situation montre que la prise de conscience des exigences de la certification, au sein de la direction de la Cnaf et de son conseil d'administration, reste insuffisante.

Par ailleurs, la qualité des comptes est caractérisée par trop d'incertitudes, au niveau des opérations d'inventaire destinées à rattacher l'ensemble des charges à l'exercice, d'une part, et des modes de comptabilisation des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), d'autre part.

L'AVPF a été instituée en 1997 afin d'accorder des droits à la retraite aux personnes disposant de ressources inférieures à un plafond et bénéficiant de certaines prestations familiales (telles que le complément familial ou la prestation d'accueil du jeune enfant), tout en n'exerçant pas d'activité professionnelle. En contrepartie, des cotisations sont versées par la branche famille à la branche retraite. Or, dans les faits, la gestion de ce dispositif connaît de graves dysfonctionnements administratifs qui contribuent à fausser ou à affecter d'une forte incertitude les montants de cotisations enregistrés dans les comptes de la branche famille.

La lenteur de la détection par les Caf des droits à l'AVPF au titre d'un exercice conduit chaque année à la comptabilisation de montants de cotisations très importants (4,2 milliards d'euros en 2006) sur une base estimative. Un retard considérable a été pris pour régulariser ces montants en fonction des droits réels des bénéficiaires.

La Cour attend de la Cnaf un redressement rapide et durable : elle sera donc très attentive à la mise en oeuvre des mesures annoncées par la direction de la caisse, en réponse à son rapport.

A cette exception près, elle a certifié les comptes de la sécurité sociale. De fait, les organismes nationaux ont mobilisé d'importants moyens et consacré beaucoup d'énergie à l'amélioration de la qualité de leurs états financiers : la certification n'a donc pas été seulement l'affaire des agents comptables des branches, mais aussi celle de leurs directeurs et de leurs tutelles.

Puis M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a observé que certaines des cinquante observations d'audit que la Cour a adressées aux caisses nationales ont donné lieu à des corrections comptables présentant un impact direct sur leur résultat. Il est heureux que cet exercice de certification, au-delà de sa dimension strictement comptable, ait permis d'améliorer significativement les dispositifs de maîtrise des risques financiers et de renforcer la lutte contre la fraude et la détection des abus.

En ce qui concerne la situation financière de la sécurité sociale, la Cour présentera en septembre prochain son traditionnel rapport sur la sécurité sociale. Les résultats de l'exercice 2006 y seront présentés en détail, assortis d'études thématiques portant notamment sur les pertes d'assiette des prélèvements sociaux, la fiabilité des comptes des hôpitaux, les revenus des médecins, les dépenses de médicament ou encore les aides publiques aux familles. Ce rapport comportera également pour la première fois l'avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2006.

Ceci étant, il faut constater que le déficit du régime général s'est sensiblement réduit, passant de 11,6 milliards d'euros en 2005 à 8,7 milliards d'euros en 2006. Mais cette amélioration apparaît limitée et fragile :

- parce que le régime général a bénéficié en 2006 d'un supplément de recettes dû notamment à l'assujettissement des plans d'épargne logement de plus de dix ans aux prélèvements sociaux, dont l'effet non reconductible peut être évalué à 1,2 milliard d'euros ;

- en raison de la dégradation des comptes de la branche retraite, liée tout à la fois aux départs anticipés pour longue carrière et au faible nombre d'actifs ayant opté pour le dispositif de prolongement d'activité. Encore faudrait-il aussi y ajouter la quote-part de 90 % du déficit du FSV ;

- enfin, parce que les dettes de l'Etat se sont alourdies de près d'un milliard d'euros. A la date du 31 décembre 2006, elles dépassaient ainsi les 7 milliards d'euros pour le seul régime général et atteignaient 9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes.

De la même façon, le régime des exploitants agricoles subit les effets de la situation du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa), dont le déficit a été néanmoins limité en 2006 à 1,3 milliard d'euros, grâce à un surplus d'enregistrement de recettes sur le tabac.

En ce qui concerne les perspectives financières des comptes sociaux pour 2007, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que les résultats observés depuis le début de l'année laissent craindre une nouvelle dégradation, alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 tablait sur une réduction du déficit du régime général. Or, la commission des comptes de la sécurité sociale l'estime à 12 milliards d'euros, et non 8. Trois raisons principales expliquent cette évolution défavorable :

- pour la branche maladie, le comité d'alerte a notifié au mois de mai 2007 un dérapage de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) 2007 de l'ordre de 2 milliards d'euros et il a jugé insuffisantes les mesures d'économies proposées par les caisses nationales d'assurance maladie ;

- les dépenses de la branche retraite devraient déraper d'un milliard d'euros en raison d'une nouvelle et forte progression des départs anticipés ;

- enfin, le coût des exonérations de cotisations de sécurité sociale apparaît sensiblement supérieur (à hauteur de 850 millions d'euros) au « panier » des impôts et taxes qui avaient été affectés en compensation.

Dans le même temps, le FSV et le Ffipsa devraient rester déficitaires à hauteur respectivement de 0,3 milliard et 2,1 milliards d'euros, tandis que les dettes non réglées de l'Etat pèsent d'un poids croissant sur la trésorerie des caisses.

a également observé que la version soumise aux caisses du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, en cours d'examen devant le Parlement, prévoit que les exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires feront l'objet d'un remboursement par l'Etat. Mais les modalités n'en ont pas à ce jour été précisées. Et selon la date d'application de la mesure, il peut en résulter en 2007 un alourdissement des dettes de l'Etat de 1 à 2 milliards d'euros, ce qui pèsera sur la trésorerie des régimes.

Considérant que l'accélération attendue de la croissance économique ne devrait pas se traduire, avant 2008 au mieux, par des recettes nouvelles, il a estimé que la trésorerie du régime général risque, au cours des prochains mois, d'être mise à rude épreuve par le cumul d'un déficit accru et de l'augmentation des dettes de l'Etat. Si la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a augmenté de 10 milliards d'euros le plafond des avances au régime général, en le portant de 18,5 milliards d'euros en 2006 à 28 milliards d'euros, ce relèvement risque de se révéler insuffisant, car il a été conçu sur la base d'un déficit estimé de 8 milliards d'euros.

Au surplus, il a considéré qu'il n'est pas sain de faire financer par des emprunts de trésorerie des déficits que l'on sait récurrents et structurels. Or, l'horizon d'un retour à l'équilibre, initialement espéré en 2007, s'est considérablement éloigné. Le recours à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) reste évidemment possible pour financer les déficits accumulés, mais à la condition, introduite par le Parlement, d'un relèvement du taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) pour ne pas allonger sa durée d'amortissement (estimée à quinze ans en valeur médiane). La Cour considère que le recours à la Cades n'a de sens que si, parallèlement, les comptes de l'exercice en cours et des suivants sont ramenés à l'équilibre par les mesures appropriées.

En conclusion, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que la situation financière des régimes de base de la sécurité sociale continue d'inspirer de vives inquiétudes : leur redressement financier nécessitera donc assez vite de nouvelles mesures.

Prenant acte des appréciations formulées par la Cour au sujet de la Cnaf et la branche famille, M. Nicolas About, président, a souhaité savoir quelles améliorations devraient prioritairement être apportées pour qu'elle soit en mesure d'en certifier les comptes.

a indiqué que, pour l'essentiel, il s'agirait de renforcer qualitativement et quantitativement les outils de contrôle et d'audit interne. Les comptes nécessiteraient eux aussi un effort particulier, notamment pour ce qui concerne le dossier de l'AVPF. La Cnaf s'est engagée à remédier à ces problèmes dans un délai d'un an et les travaux de la Cour ont permis une prise de conscience au sein de la branche famille sur ce qu'il convient d'améliorer.

Après avoir constaté que les appréciations de la Cour rejoignent les observations récurrentes que la commission formule dans ses rapports, M. Alain Vasselle a considéré qu'il est paradoxal que le projet de loi de financement de la sécurité sociale soit approuvé chaque année par des parlementaires dont certains nourrissent des doutes sur la sincérité des prévisions financières sur la base desquelles ce texte est élaboré. S'exprimant à nouveau à titre personnel, il a considéré que, compte tenu de l'ampleur des réserves qu'elle a formulées, la Cour des comptes pourrait même être taxée d'indulgence excessive, en certifiant néanmoins les comptes de l'Etat. Tirant toutes les conclusions de cet exercice nouveau en France, il s'est demandé quelles pourraient être les conséquences d'une absence de certification : n'est-il pas illusoire d'imaginer que la puissance publique change d'attitude en l'absence de sanction effective ?

En ce qui concerne le Ffipsa, il s'est interrogé sur le fait que le ministère des finances cherche à s'affranchir de sa responsabilité d'équilibrer les comptes du régime agricole.

S'agissant du FSV, il a souhaité savoir si la Cour n'aurait pas récemment procédé à une sorte de « revirement de jurisprudence ». En effet, interrogée sur ce point par la commission des affaires sociales en 2004, la Cour des comptes avait clairement imputé à l'Etat l'obligation de pourvoir à l'équilibre du FSV. Cette interprétation avait ensuite été confirmée par le rapport de la Cour de septembre 2005 sur la sécurité sociale. Or, dans son rapport de certification des comptes de la sécurité sociale, la Cour rapporte qu'« à l'occasion de l'établissement de son bilan d'ouverture au 1er janvier 2006, l'Etat a estimé qu'il ne contrôlait pas le FSV au sens des dispositions de la norme applicable à ses immobilisations financières (norme comptable de l'Etat n° 7) », et elle se range à cette position qu'elle qualifie de « justifiée par la raison que cet établissement public a, de facto, le caractère d'un démembrement institutionnel des régimes de sécurité sociale dont il assure une partie du financement ». Quelle est donc désormais l'opinion de la Cour sur la responsabilité de garantir l'équilibre du fonds ?

Il s'est également demandé si l'inclusion du FSV dans le périmètre comptable de la sécurité sociale, et notamment de la Cnav, n'est pas un facteur de confusion alors que le dispositif instauré en 1993 visait à séparer clairement ce qui relève du contributif de ce qui relève de la solidarité. Enfin, il a souhaité savoir si la Cour juge réaliste la mise en oeuvre d'un parcours de désendettement de ce fonds reposant exclusivement sur un retour à l'équilibre, suivi de l'apparition d'excédents au cours des prochains exercices.

Après avoir observé qu'aux Etats-Unis, l'institution chargée de certifier les comptes de l'Etat fédéral s'est déjà refusée à le faire pendant plusieurs années, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que la question posée par Alain Vasselle revient à se demander ce qu'il se passerait si le Parlement français venait à refuser de voter la loi de règlement. Dans tous les régimes parlementaires, à l'exception du Royaume-Uni, on peut se trouver confronté à une contradiction entre ses convictions personnelles et l'impossibilité d'en tirer les conséquences par un vote.

Sur le dossier du FSV, il ne s'agit pas d'un « revirement », mais plutôt d'un « changement de pied » : en acceptant le raisonnement du Gouvernement, la Cour en a tiré immédiatement la conséquence que le résultat négatif du fonds devait être inclus, pour 90 %, dans les résultats de la branche retraite.

Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre de la Cour des comptes, a fait valoir que la Cour a par là même pris au mot le ministère des finances et sa position, dont l'objectif principal est de faire en sorte que cette partie du déficit ne soit pas « cachée », a d'ailleurs, semble-t-il, été relativement peu appréciée. En outre, ce système de consolidation ne remet pas en cause la philosophie même du FSV : en 1993, les pouvoirs publics n'étaient d'ailleurs nullement obligés de créer un fonds spécifique, l'essentiel consistant à pouvoir affecter des produits aux régimes de retraite à partir de ressources fiscales.

s'est demandé dans quelle mesure l'amélioration récente des comptes du FSV permettra d'apurer sa dette car le code de la sécurité sociale prévoit le transfert de ses excédents au fonds de réserve des retraites.

Après avoir souligné l'ampleur du déficit de la sécurité sociale attendu pour 2007, M. Guy Fischer a considéré que toutes les réformes de la précédente législature ont échoué : compte tenu de ce bilan, on aurait d'ailleurs été en droit d'attendre que soit présenté au Parlement un projet de loi de financement rectificatif, afin qu'un débat ait lieu à ce sujet. Puis il s'est interrogé sur la dynamique que ne manqueront pas d'enclencher les nouvelles exonérations de cotisations sociales annoncées par le Gouvernement. Compte tenu des déficits du FSV et du Ffipsa, il a estimé que la présentation en « trompe-l'oeil » des comptes de la sécurité sociale ne reflète pas l'ampleur de son déficit et, dans ce contexte, il a jugé que les mesures d'économies annoncées par le Gouvernement vont inévitablement pénaliser les salariés. Après avoir pris acte des appréciations formulées par la Cour des comptes sur les indus et les problèmes posés par l'absence de certification des comptes de la Cnaf, il a mis en garde contre les dérives éventuelles de la politique de lutte contre la fraude qui ne doit pas tourner à la « chasse aux pauvres ».

Revenant sur le dossier de la Cnaf, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a considéré que, si la position de la Cour n'emporte en elle-même aucun effet juridique immédiat, elle n'est pas pour autant sans conséquence. Au-delà de l'amertume qu'elle a pu éventuellement susciter auprès des responsables concernés, il s'agit surtout d'une puissante motivation pour agir et améliorer le processus d'élaboration et de contrôle des comptes. Par ailleurs, cet exercice de certification est annuel, ce qui permettra à l'avenir à la Cour de faire état des progrès réalisés.

a estimé que la branche famille a la responsabilité de nombreuses prestations, mais que l'autonomie farouche des caisses d'allocations familiales n'en facilite pas la gestion d'ensemble. La position adoptée par la Cour dans ce rapport doit permettre d'avancer.

équilibres financiers de la sécurité sociale et assurance maladie) ;

- M. Dominique Leclerc (vieillesse) ;

- M. André Lardeux (famille) ;

accidents du travail).

mémoire et liens avec la nation) ;

outre-mer) ;

régimes sociaux et de retraite) ;

- M. Alain Milon (santé) ;

- M. Gilbert Barbier (sécurité sanitaire) ;

- M. Paul Blanc (solidarité et intégration) ;

- M. Louis Souvet (travail) ;

- M. Jean-Marie Vanlerenberghe (ville et logement).

pour siéger au sein du Conseil supérieur de l'établissement national des invalides de la marine ;