Mme Pappalardo vient nous présenter le rapport du commissariat général au développement durable (CGDD) sur le schéma national des infrastructures de transport (SNIT). Il s'agit ici de l'évaluation du volet environnemental de ce schéma, et non des itinéraires que vous souhaiteriez voir mis en place dans vos départements !

Vous avez souhaité un éclairage sur l'évaluation environnementale du schéma national des infrastructures de transport (SNIT), sur ce qu'elle apporte et n'apporte pas, et sur les pistes de travail qu'elle ouvre. Les itinéraires dépendent en effet de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

Un avant-projet a été présenté en juillet dernier au comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement (CNDDGE), qui est le comité de suivi du Grenelle, puis mis en ligne pour une meilleure appropriation par le public.

En quoi l'évaluation environnementale est-elle une nouveauté ? L'article 16 de la loi Grenelle I prévoit que le SNIT veille à la cohérence globale des réseaux de transport et évalue leur impact sur l'environnement et l'économie. Il s'inscrit bien dans une démarche de développement durable.

La mise en ligne de l'avant-projet s'inscrit dans l'esprit de la « gouvernance à cinq » et de la consultation du public : il doit faire l'objet d'un débat. Nous complétons le rapport et l'évaluation environnementale, que nous faisons évoluer.

Troisième nouveauté : l'ampleur. Très peu de schémas ont été établis à une échelle comparable, hormis au Royaume-Uni et en Allemagne. Le SNIT, c'est une dizaine de programmes, et une soixantaine d'actions, des projets nouveaux ainsi que des actions sur des infrastructures existantes.

Il est difficile de tenir compte à la fois de la gouvernance à cinq et de la nécessaire confidentialité dans l'élaboration des projets, d'être rationnel dans les techniques d'évaluation utilisées tout en tenant compte des problématiques d'aménagement du territoire... Il faut une revue projet par projet, mais aussi une évaluation globale. Il faut évaluer des actions qui ne sont ni datées ni chiffrées, alors que la liste de projets évolue en fonction d'arbitrages qui ne sont pas encore rendus.

Le fondement juridique de l'évaluation environnementale est la directive européenne de 2001 sur l'évaluation des plans et programmes, dont les trois objectifs sont la prise en compte de l'environnement en amont, dès l'élaboration du SNIT, l'évaluation des conséquences du SNIT sur l'environnement et l'information du public, dans l'esprit de la convention d'Aarhus.

Jean-Louis Borloo, alors ministre, s'était en outre engagé à ce qu'il y ait une évaluation environnementale dans la continuité du Grenelle. Saisie par le ministre, la formation d'autorité environnementale du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) - l'ancien conseil général des ponts et chaussées - a rendu son premier avis en juin 2009 sur ce qui était attendu de l'évaluation environnementale. L'autorité environnementale a ensuite rendu, le 22 septembre dernier, son avis sur le SNIT et son évaluation environnementale. Nous avons inventé en marchant, avec une évaluation très en amont de la mise en oeuvre du SNIT, et très innovante en termes de démarche systématique.

L'évaluation environnementale est un processus continu. Cette démarche doit être intégrée dans l'élaboration des projets. Dans l'idéal, elle est progressive, prospective, transversale et territorialisée.

L'évaluation du SNIT a été poursuivie dans le cadre du CNDDGE et de ses groupes de travail et lors des échanges entre services. Le rapport environnemental, qui retrace cette partie du processus, doit présenter la logique suivie par le maître d'ouvrage dans ses choix et expliciter les contraintes et les impacts sur l'environnement, en l'état des connaissances actuelles. Le rapport traite un certain nombre de points dont la directive fait explicitement mention, comme l'étude d'incidences Natura 2000.

Nous avons utilisé les statistiques disponibles au sein du ministère, notamment sur les transports ou les gaz à effet de serre, et travaillé avec d'autres services, notamment déconcentrés. Les outils ont été divers : revue de projets, modélisation - ce qui prend du temps -, dialogue.

Les principaux résultats de l'évaluation sont résumés dans le rapport. Nous avons abordé divers domaines environnementaux dans l'analyse, sans rechercher l'exhaustivité. Premier exemple, les gaz à effet de serre. L'étude du 15 juillet évalue à 50 millions de tonnes les émissions de CO2 évitées sur une période de trente ans : 80 millions de tonnes évitées grâce au report modal, dont il faut déduire 30 millions de tonnes générées par la construction de nouvelles infrastructures. Les dernières estimations sont plus proches de 100 millions de tonnes sur trente ans - certains considéreront que le gain est faible, quand on compare ce chiffre aux 460 millions de tonnes d'équivalent CO2 émises par la France pour la seule année 2008...

Deuxième exemple : Natura 2000 et la biodiversité. À ce stade d'avancement des projets, nous n'avons pu déterminer les zones Natura 2000 directement impactées par le SNIT ; nous identifions donc plutôt des points de vigilance. Une deuxième version du rapport indiquera quelles sont les espèces les plus impactées par les tracés prévus. Nous pouvons toutefois conclure qu'il n'y a guère d'incidence significative à ce stade.

Troisième domaine : l'artificialisation des terres. L'objectif assigné au SNIT est de limiter l'artificialisation des sols et la consommation des espaces naturels et agricoles. Là encore, faute de connaître les tracés, nous ne pouvons dire quels terrains seront touchés. La baisse de l'emprise autoroutière semble être compensée par une consommation croissante de l'espace par les infrastructures ferroviaires et fluviales : le bénéfice final n'est pas évident... Il conviendra d'être vigilant lors de la détermination des itinéraires, en tenant compte des conséquences des infrastructures sur l'urbanisation. Les documents d'urbanisme et les outils d'aménagement du territoire influeront sur l'impact final.

À ce stade, l'évaluation ne peut être plus précise, car des arbitrages sont encore à rendre. Il faut tenir compte d'enjeux antagonistes : par exemple, le choix de minimiser la consommation d'espace peut faire opter pour un trajet plus rectiligne, aux dépens de zones protégées.

L'autorité environnementale a rendu un avis indépendant et rigoureux, non sur l'opportunité du programme et des projets, mais sur les améliorations à apporter au rapport environnemental. Elle invite à préciser le scénario de référence, en tenant compte des « coups partis » avant le Grenelle ; à mieux justifier les choix ; à démontrer la cohérence des options retenues avec les objectifs de réduction des gaz à effet de serre ; à définir les bases d'un programme de traitement du bruit ; enfin, à adapter la liste des indicateurs proposés.

À plus long terme, l'autorité invite à mettre au point des méthodes de révision pertinentes à l'échelle d'un réseau, ainsi que des études prospectives ; à analyser l'état des lieux et à justifier les choix à l'échelle des territoires pertinents ; à analyser en continu des solutions de substitution ; enfin, à pérenniser le groupe national de suivi.

Ces pistes d'amélioration sont à mettre en rapport avec les limites inhérentes à cette entreprise. L'évaluation environnementale, exercice inédit par son ampleur, évoluera parallèlement au contenu du schéma. Il devra également prendre en compte l'impact des politiques de fiscalité, d'urbanisme ou d'aménagement du territoire, ainsi que l'état d'avancement hétérogène des projets. Il faudra aussi améliorer les outils d'analyse et renforcer l'état des lieux des infrastructures existantes.

Le rapport définitif ne répondra pas à toutes les observations de l'autorité environnementale, mais nous continuerons à le compléter et à améliorer nos méthodes, sachant que le SNIT n'est qu'un outil parmi d'autres.

Quelle est la place de l'évaluation environnementale du SNIT dans l'évaluation du Grenelle ? L'évaluation indépendante, demandée par Jean-Louis Borloo au cabinet Ernst & Young, ainsi qu'aux présidents des groupes du Grenelle - qui ne fait pas mention de notre travail - conclut que les résultats du SNIT ne sont, bien entendu, pas mesurables pour l'heure, mais que l'avant-projet est en cohérence avec les objectifs du Grenelle.

La deuxième version, améliorée, du rapport paraîtra prochainement. Malgré les limites de l'exercice, le rapport environnemental sur un schéma souligne l'importance des choix qui seront faits, et de la qualité de leur réalisation. La première version pose des jalons pour l'amélioration des méthodes d'évaluation. Nous pourrons ainsi, dans le suivi du SNIT, comparer nos évaluations ex ante avec les constats ex post. L'évaluation environnementale a d'ores et déjà été prise en compte dans les choix du SNIT ; elle continuera à l'être dans les travaux à venir.

Merci de cette présentation. L'impact du SNIT est en effet complexe à appréhender, d'autant qu'il va encore évoluer, mais les orientations sont là.

Merci pour cet exposé. Le rapport est riche de tableaux et de données : nous avons de quoi nourrir la réflexion du groupe de travail sur le SNIT que je préside! Je me réjouis de constater que la France est à la pointe en Europe dans le domaine de l'évaluation, et je vous félicite pour ce travail de bénédictin, qui va encore évoluer.

Ce travail exceptionnel rencontre toutefois des limites. Premier constat : il n'y a pas d'état des lieux des performances environnementales des infrastructures de transport actuelles. Compte tenu de la conjoncture financière, il va falloir choisir, pour le ferroviaire notamment, entre rénover les réseaux existants et construire de nouvelles infrastructures. L'évaluation environnementale devrait aider à faire ces choix difficiles.

La France est-elle capable de diviser par quatre ses émissions de CO2 d'ici 2050, comme le prescrit le Grenelle ? Cet objectif du facteur 4 a été adopté à l'unanimité : pouvons-nous le tenir ? Le SNIT permettra-t-il à la France de tenir ses engagements internationaux ? Les résultats sont peu encourageants, en grande partie parce que l'évaluation ne tient pas compte d'éventuelles ruptures de comportement des Français. Le succès du bonus-malus prouve pourtant que l'on peut jouer sur les comportements. Le rapport n'évalue pas non plus les éventuels effets dynamiques de réseaux structurants comme le canal Seine-Nord-Europe ou les autoroutes ferroviaires. Pourquoi ne pas étudier plusieurs scénarios, en retenant par exemple trois hypothèses, l'une « au fil de l'eau », une deuxième optimiste et une autre pessimiste.

Enfin, pourquoi ne pas avoir étudié des solutions de substitution, au moins dans certaines zones géographiques, comme l'exige la directive du 27 juin 2001 ?

À l'instar de nombreux collègues, je m'interroge sur l'incidence du SNIT sur les émissions de gaz carbonique et le report modal. Si j'en crois les chiffres figurant page 47 de votre rapport, le trafic de poids lourds devrait diminuer de 3 %, alors que celui du fret ferroviaire s'accroîtrait de 9 %, la voie fluviale restant stable. Dans ces conditions, comment imaginer un report modal atteignant 12 milliards de tonnes-kilomètres, soit plus de 30 % de ce que le fret ferroviaire représente aujourd'hui ? Je doute du résultat, même avec des trains de marchandises plus longs.

« Ce qui manque aux orateurs en profondeur, ils vous le donnent en longueur », a dit Montesquieu. Toutes les études publiées à ce jour n'ont pas conduit nos concitoyens à modifier leurs comportements en matière de transport et de consommation.

Je m'interroge : combien coûte un tel rapport ? Quel est son bilan carbone ?

Dans cette commission, une intervention peut être à la fois longue et pertinente.

Vous nous avez remis un document très dense. Permettra-t-il aux décideurs de définir les priorités pour les infrastructures, par exemple dans le choix entre réalisations nouvelles et requalification de l'existant ? Conduira-t-il à des préconisations fortes ? Quel est son rôle face au SNIT ?

Le vrai sujet du SNIT est le report modal. Or, le calcul des coûts externes induits par le transport routier et ferroviaire reste un serpent de mer.

Enfin, un décret pris il y a deux jours vient d'autoriser la circulation des camions de 44 tonnes. Cette décision nous tombe sur la tête ! Nous verrons bientôt arriver des camions de 25 mètres, ce qui est contradictoire avec le SNIT et avec votre rapport !

Sur ce dernier thème, nous pourrions interroger Bruno Sido, qui est un éminent spécialiste sur cette question. D'autre part, le ministère a publié un rapport à ce propos.

Je serai bref, car Mirelle Schurch a largement abordé les sujets dont je voulais parler. J'ai remarqué, page 125 du rapport, une série d'analyses consacrées à l'entretien et à la modernisation des réseaux existants. Ces actions me semblent prioritaires par rapport à la construction de nouvelles infrastructures.

A-t-on étudié les conséquences qu'aurait la circulation de poids lourds de 60 tonnes pour le réseau routier et les ouvrages d'art, notamment dans nos villages ?

Enfin, pourquoi avoir utilisé le mot « évaluation », alors que l'on mentionne habituellement celui d' « études d'impact » ?

Monsieur Nègre, les renseignements sur l'état du réseau existant, l'état des lieux, ne relèvent pas du Commissariat général au développement durable, ce qui ne me conduit cependant pas à négliger l'importance du sujet. La question du choix entre rénovation et nouvelles infrastructures dépend de la DGITM.

D'autre part, nous manquons d'informations sur les performances environnementales des réseaux existants, mais nos services déconcentrés ont été sollicités à cette fin.

Nous faisons travailler le centre technique d'étude de l'environnement, rattaché au ministère, sur la dimension environnementale des infrastructures. C'est une tâche nouvelle pour cette entité.

Pourrons-nous tout financer ? La réponse vous appartient.

L'évaluation environnementale permet-elle de choisir entre réparer et construire ? À cet égard, du point de vue environnemental, il est toujours préférable de mettre un réseau à niveau, plutôt que de créer un nouvel équipement, mais la décision doit aussi prendre en compte les autres dimensions économique, sociale, politique et financière.

À l'évidence, le SNIT, à lui seul, ne suffira pas à atteindre le « facteur quatre » à l'horizon 2050, ni même la réduction de 20 % à l'horizon 2020, mais il tend à faciliter le développement des transports ferroviaires et fluviaux. J'insiste sur un point : la disponibilité d'une infrastructure ne suffit pas à induire un transfert modal. Parer la voie ferroviaire de toutes les vertus m'aurait été facile, mais elle ne suffira pas à atteindre les objectifs du Grenelle.

L'autorité environnementale aussi nous a reproché de ne pas avoir élaboré plusieurs scénarios. En fait, nous l'avons fait, à notre manière, avec une perspective « au fil de l'eau » intégrant les « coups partis », et avec une option plus volontariste du SNIT. Je ne suis pas certaine qu'il aurait été très utile de recourir à d'autres hypothèses.

Il me semble intéressant, sinon de proposer des solutions de substitution, du moins d'étudier les effets de la conjonction de plusieurs projets pour un même territoire. À cette fin, le SNIT devrait permettre d'identifier certaines zones justifiant que des études spécifiques y soient conduites pour déterminer la combinaison optimale des projets.

Monsieur Teston, il nous est habituellement reproché d'être pessimistes dans nos évaluations environnementales.

J'ai simplement mis en doute vos perspectives de report modal.

Ce sont elles qui justifient nos calculs de gaz carbonique émis. Nous allons bien sûr vérifier ce point, mais je ne pense pas que nous ayons commis de surévaluation. Il y a certes beaucoup à faire pour développer le report modal.

S'agissant du bilan carbone de notre rapport, Monsieur Houpert, je doute que nous ayons produit en l'élaborant plus de gaz carbonique qu'en nous consacrant à une autre tâche. Au demeurant, le travail a été réalisé par une toute petite équipe en un temps restreint.

Madame Schurch, nous essayons d'éclairer les choix opérés sur les réseaux. La véritable originalité de notre réflexion tient à ce que nous avons été associés depuis le début 2008 par la DGITM à l'élaboration des critères d'évaluation. Il vous appartient aujourd'hui de vous prononcer. Nous sommes en situation de conseil et d'information, non de décision, même si j'espère que nos conseils seront écoutés.

J'ignore si le rapport ministériel relatif aux camions de 44 tonnes a été communiqué au Parlement.

Une version du rapport est péniblement arrivée sur mon bureau.

Nous y avons contribué pour la partie environnementale. On peut craindre des effets négatifs sur les infrastructures, mais cela relève de l'aspect économique. En revanche, il n'y a pas de conclusion péremptoire sur le plan strictement environnemental, puisque le nombre de camions devrait baisser tandis que la consommation de carburant augmenterait.

J'ajoute que la France n'en est pas à autoriser des camions de 60 tonnes. Actuellement, ceux-ci ne roulent qu'en Australie et aux États-Unis.

Pourtant, on en parle.

Dans les médias.

L'évaluation environnementale prend en compte l'incidence du SNIT sur le trafic et le report modal. Pour l'instant, les coûts externes n'ont pas été monétarisés, mais ce sera peut-être fait dans une version ultérieure du document.

Le sujet des coûts externes est récurrent.

Ils incluent le gaz carbonique émis, mais aussi la congestion du trafic, très difficile à quantifier.

Le SNIT fera l'objet d'un suivi régulier. Nous espérons que les progrès à venir permettront d'améliorer ce processus.

Sur le plan sémantique, la notion d' « étude d'impact » s'applique à des projets particuliers, alors que l'expression d'« évaluation environnementale » désigne un processus évolutif destiné à améliorer la qualité environnementale globale d'un ensemble de projets.

Le mot « impact » a une dimension ponctuelle manifeste. Il ne convient donc pas au SNIT, qui s'inscrit dans une échelle de temps bien plus large.

S'agissant des poids lourds de 44 tonnes, je rappelle que le débat est plus vaste que le seul poids maximum des camions autorisés à circuler, puisque le rapport que nous avons demandé lors de l'examen de la loi Grenelle I au Sénat devait également aborder la limitation de la vitesse à 80 kilomètres par heure de tous les poids lourds et leur interdiction de se doubler sur autoroutes. Jamais aucun rapport n'a été consacré à ces sujets !

Les entreprises de transport savent que plafonner la vitesse à 80 kilomètres par heure ne fait pas perdre de temps, tout en économisant 20 % du carburant. J'ajoute que l'interdiction faite aux camions de se doubler économiserait des millions d'euros consacrés à construire une troisième file sur les autoroutes.

Le rapport ministériel est arrivé sur le bord du bureau de notre président de la commission. Mais il n'a toujours pas été officiellement déposé au Parlement ! Pour la simple raison que le ministère n'en veut pas. Dès lors, à quoi sert le Parlement ?

Bruno Sido a raison : des conditions avaient été posées pour accepter la circulation de camions atteignant 44 tonnes, mais ce dossier semble couvert par le secret défense. Il aurait fallu connaitre les conséquences environnementales de la circulation des poids lourds de 44 tonnes avant l'édiction de ce fameux décret.

Quant à l'évaluation des coûts externes générés par le transport routier de marchandises, force est de constater que le débat n'est pas clos. Certains affirment que ce secteur supporte toutes les externalités négatives qu'il engendre, en se fondant notamment sur des études qu'aurait réalisées le Conseil des ponts et chaussées en 2000 ou en 2002. C'est pourquoi je demande des éclaircissements à Madame Pappalardo sur ce point.

Plus généralement, je regrette les difficultés que nous rencontrons, en tant que Parlementaires, pour obtenir des rapports d'évaluation environnementale dans le domaine des transports. Je remarque que je n'ai pas connu de telles difficultés à Stockholm, où je me suis rendu l'an passé dans le cadre de ma mission sur les péages urbains, car j'ai pu alors me procurer très facilement toutes les études environnementales que je souhaitais, notamment celles qui étaient rédigées par des experts français, ce qui ne manque pas d'ironie...

Lors du débat sur la résolution présentée par le groupe CRC-SPG sur le wagon isolé, j'ai mentionné une étude européenne sur les externalités négatives du transport routier. Les résultats sont impressionnants, avec un coût estimé à 220 milliards d'euros à l'horizon 2020 !

Beaucoup dépend du sort que les calculs réservent à la TIPP. Nous ne manquons pas en France de spécialistes se livrant à ce genre d'études.

Je suis ravie que vous soyez aussi passionnés par ces sujets auxquels nous travaillons en continu.

L'évaluation des coûts externes s'améliore régulièrement et les Français y travaillent depuis longtemps. Nous continuons à y réfléchir en liaison avec le Conseil général de l'environnement et du développement durable, qui a succédé au Conseil général des ponts et chaussées. Au demeurant, les externalités négatives incluent l'impact sur la biodiversité. Vaste sujet ! L'an dernier, nous avons progressé sur la méthode permettant de « monétariser » la biodiversité.

Chaque année, le Commissariat général publie une revue comportant des articles rédigés par des experts de nos services ou par des universitaires et je serais heureuse de vous faire parvenir les documents qui se rapportent aux sujets qui vous intéressent.

Je vous indique que, contrairement à l'Assemblée nationale, une même commission est compétente au Sénat pour l'économie et le développement durable, ce qui vous évitera de dupliquer votre présentation. Nous vous remercions, madame la commissaire générale.