Je salue la présence des deux rapporteurs pour avis de la mission « Agriculture » au nom de la commission de l'économie, Renée Nicoux et Gérard César. En février 2012, la commission des finances du Sénat a confié aux rapporteurs spéciaux des missions « Economie » et « Agriculture », une mission sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires. Je tiens à excuser notre collègue Joël Bourdin qui est en déplacement à l'étranger toute la semaine. Notre communication s'inscrit dans la continuité du premier rapport d'étape rendu par André Ferrand en octobre 2012. Nous nous sommes donnés pour objectif de dresser un diagnostic de la situation à l'export des industries agroalimentaires françaises et d'évaluer l'action publique en la matière afin de porter une appréciation sur l'utilisation des crédits budgétaires, l'efficience du dispositif et de proposer des améliorations. A cette fin, nous avons réalisé plusieurs déplacements et conduit de nombreuses auditions.

En introduction, quelques mots sur le contexte économique de notre contrôle. Nous connaissons tous le déficit chronique de notre commerce extérieur : le solde commercial, déficitaire de 67 milliards d'euros en 2012 après 74 milliards en 2011, est révélateur du déficit structurel des exportations par rapport aux importations. De rares secteurs échappent à ce constat, parmi lesquels : l'aéronautique tout d'abord - avec un solde positif de 20 milliards d'euros en 2012 - et les produits agricoles et agroalimentaires ensuite - avec un solde positif de 11,5 milliards d'euros en 2012. Ce surplus s'explique principalement par nos exportations de vins et de boissons alcoolisées, ce qui n'est pas satisfaisant. En effet, nous constatons que la France perd année après année des parts de marché, et ce pour tous les produits agricoles et agroalimentaires. Il en résulte que notre pays, encore deuxième exportateur mondial agroalimentaire à la fin des années 1990 après les États-Unis, n'arrive depuis 2012 qu'au cinquième rang après les États-Unis, les Pays-Bas, l'Allemagne et le Brésil. Nos exportations agroalimentaires progressent moins vite que celle de tous nos concurrents : avec une moyenne de 4 % par an en six ans, contre 5 % pour les Pays-Bas, 6 % pour l'Espagne, la Belgique et l'Italie et 7 % pour l'Allemagne.

Dans ce contexte, l'enjeu stratégique que représentent les exportations agroalimentaires a suscité un intérêt croissant de la part des pouvoirs publics. Notre mission a ainsi vu que différents rapports ont cherché, ces dernières années, à identifier des pistes de réforme. Nous avons également eu des échanges fréquents avec notre ancienne collègue Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur, et son cabinet. J'observe que le mois dernier, dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), des recommandations ont été faites par une mission sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation des entreprises. Leurs conclusions sont assez proches des nôtres et j'attends du Gouvernement qu'il reprenne ces recommandations.

Le champ de notre travail n'est pas allé jusqu'à inclure les questions de compétitivité, mais nous avons bien compris qu'il s'agissait parfois d'un frein à nos exportations. Je pense tout particulièrement au coût du travail par rapport à d'autres pays de l'Union Européenne, au phénomène des travailleurs détachés ou à l'appréciation de l'euro, qui sont - bien entendu - des facteurs qui pèsent sur notre solde commercial, mais là n'était pas l'objet de notre contrôle. Notre focalisation sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires n'interdit cependant pas de réfléchir aux autres éléments qui limitent notre dynamisme.

Je conclurai cette introduction en présentant les thèmes des trois exposés qui vont vous être faits ce matin : je présenterai plutôt l'amont et l'environnement général des filières et des entreprises exportatrices, en plaidant pour une agriculture résolument tournée vers l'export, puis André Ferrand rentrera dans les détails en faisant une présentation approfondie du dispositif national d'appui à l'export, il retracera notamment les enjeux budgétaires de ce dispositif, puis il préconisera une réforme ambitieuse de la gouvernance de ce dernier. Enfin, Christian Bourquin nous parlera du rôle des régions et en recommandant un dispositif régional de soutien à l'export lisible et efficace en direction des petites et moyennes entreprises (PME) et des très petites entreprises (TPE). Je relève à ce sujet, que lors du déplacement en Bretagne, j'ai recueilli des appréciations très positives sur l'agence Bretagne commerce international qui résulte de la fusion entre l'agence du conseil régional dédié à l'export et la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Bretagne. Plusieurs entreprises m'ont d'ailleurs assuré ne pas connaître les structures nationales d'appui à l'export, telles qu'Ubifrance ou Sopexa. J'ai donc pu voir que l'échelon régional représentait un niveau pertinent d'intervention, et Christian Bourquin nous en parlera de manière plus approfondie tout à l'heure.

Premier enseignement de notre diagnostic de l'action publique en matière de soutien à l'export dans l'agroalimentaire : un très grand nombre d'acteurs, souvent compétents et impliqués, mais qui agissent, au mieux, de façon peu coordonnée, au pire, sans aucune coordination. Je vous en cite quelques-uns pour mémoire : Ubifrance, Sopexa et FranceAgriMer que je viens de mentionner, mais aussi Adepta, les CCI, le programme de soutien à l'export de l'Union Européenne, les régions, les douanes, les services sanitaires et vétérinaires, le réseau diplomatique ou, encore, la Coface et la Banque publique d'investissement (BPI) qui prend la suite d'Oséo à partir de cette année. Certes, il existe un plan d'orientation à l'export agroalimentaire (POEAA), mais il n'est clairement pas suffisant en matière de coordination.

De plus, ce déficit de coordination est aggravé par l'absence de chef de file au niveau des ministères concernés. Il faut être conscient que face au ministre de l'agriculture et au ministre délégué à l'agroalimentaire, on trouve le ministre de l'économie et des finances qui a pour bras armé la direction générale du Trésor, mais on trouve aussi le ministère du commerce extérieur et le ministère des affaires étrangères. Et au milieu de tout cela évolue un délégué interministériel aux industries agroalimentaires qui, malgré toute sa bonne volonté, n'est pas en mesure d'assurer la coordination interministérielle requise. Tout au long de nos auditions, nous avons constaté que la concertation interministérielle reste assez faible et que cette absence de pilote était fort dommageable à notre dynamisme à l'export. J'ai relevé la solution retenue par les Pays-Bas, qui ont fait le choix politique de fusionner les ministères de l'économie et de l'agriculture dans une entité unique ayant autorité sur le réseau diplomatique.

J'en viens à la question de l'amont : nos auditions et nos déplacements nous ont appris que nos filières agricoles sont insuffisamment tournées vers l'export. Le fait de « chasser en meute » n'est malheureusement pas une disposition très française. Les entreprises développent en effet plutôt des stratégies individuelles, parfois même des opérations au coup par coup, et c'est pourquoi j'affirme que la culture de l'export est largement insuffisante dans les filières agricoles et les interprofessions. Une avancée récente peut être notée, avec la signature le 19 juin dernier du contrat de filière alimentaire, mais elle me semble bien timide en matière d'export par rapport aux enjeux. Nous recommandons donc de diffuser une culture de l'export dans les filières agricoles, FranceAgriMer pouvant de ce point de vue jouer un rôle majeur. Cet organisme, qui résulte de la fusion de l'ensemble des offices agricoles, pourrait ainsi contribuer à diffuser la culture de l'export dans nos filières agricoles et agroalimentaires, en structurant les filières en ce sens.

Un mot des contraintes rencontrées par les entreprises. Certaines procédures sont connues pour être lourdes et nous avons voulu vérifier ce qu'il en était. Il en résulte que les douanes font un bon travail d'accompagnement du commerce international. Outre la mise à disposition gratuite de statistiques détaillées, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) informe les entreprises des démarches à accomplir pour exporter et surtout s'inscrit dans une démarche de simplification, d'allègement des formalités déclaratives et de dématérialisation des procédures douanières. Ces efforts de simplification sont salués par de nombreuses entreprises.

A l'inverse, des entreprises se sont plaintes des contraintes imposées par les services sanitaires et vétérinaires sur notre propre sol, et je ne parle même pas ici des contraintes rencontrées à l'étranger, qui peuvent parfois s'apparenter à du protectionnisme déguisé et qui nécessitent de lever les obstacles sur les marchés étrangers en utilisant sans ménagement nos instruments de défense commerciale. Pour revenir aux contraintes que nous imposons à nos exportateurs, j'indique que c'est sans doute la contrepartie de notre ambition d'avoir les produits alimentaires les plus sûrs du monde, mais quoi qu'il en soit nous pouvons simplifier les procédures sur le terrain. Le constat est en effet partagé : les procédures sont lourdes et freinent le dynamisme des entreprises, voire les encouragent à aller exporter à partir d'autres États de l'Union Européenne.

Je souhaite évoquer rapidement trois autres points : les aides versées par l'Union européenne, les couvertures assurantielles et le sujet des infrastructures. S'agissant des aides versées par l'Union européenne pour la promotion transversale de produits, environ 50 millions d'euros par an, dont 10 millions pour la France, il me semble que les conditions imposées rendent les campagnes peu efficaces : en effet il est impossible de faire référence à l'origine nationale du produit ou même d'utiliser un symbole tel que la tour Eiffel pour ne pas discriminer les États membres entre eux. La politique commerciale européenne me paraît au total insuffisamment défensive et insuffisamment offensive : il faut moins de naïveté européenne en matière d'échanges agroalimentaires avec le reste du monde. La quasi-disparition des restitutions à l'exportation, qui s'élevaient à 10 milliards d'euros dans les années 1990, 3 milliards d'euros il y a 10 ans et 80 millions d'euros en 2012, pourrait être compensée par un renforcement des moyens alloués à la promotion.

Par ailleurs, il nous a été mentionné l'existence de difficultés rencontrées par certaines entreprises en termes de couvertures assurantielles. Ceci en dépit de l'offre gérée par la direction des garanties publiques de la Coface qui concerne cinq dispositifs : l'assurance-crédit principalement, qui permet de couvrir le risque de défaut de paiement, que la raison soit politique ou commerciale, mais aussi l'assurance risque exportateur, l'assurance change, l'assurance investissement et, enfin, l'assurance prospection. L'assurance-crédit représente 60 des 80 milliards d'euros du total des encours de ces garanties publiques, mais elle profite surtout à de gros contrats, une trentaine d'entreprises concentrant plus des trois quarts du total des encours. La Coface semble donc peu tournée vers les PME et faiblement réactive, ainsi des entreprises ayant essuyé des refus ont dû recourir à des compagnies d'assurance étrangères, néerlandaises en particulier.

Pour ce qui concerne les infrastructures, comme le montre l'exemple des Pays-Bas, il s'agit d'un point essentiel et nos installations routières, ferroviaires et portuaires doivent permettre de relever ce défi de s'appuyer sur des plateformes logistiques d'envergure internationale.

Enfin, j'en arrive à la concurrence destructrice entre Ubifrance et Sopexa. La défaillance dans la gouvernance que j'ai relevée tout à l'heure se décline dans les opérateurs puisque le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF) a son instrument Sopexa, tandis que la direction générale du Trésor exerce sa tutelle sur Ubifrance.

Ubifrance, qui a pris en 2004 la suite du Centre français du commerce extérieur (CFCE), est censé assurer un accompagnement commercial sur les marchés étrangers tandis que la société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (Sopexa), société anonyme créée en 1961, communique et organise des évènements tels que des « semaines françaises » ou des opérations de promotion en magasin ou lors de salon. En réalité, les deux structures se concurrencent et transgressent régulièrement les accords qu'elles concluent pour se répartir leurs champs d'intervention respectifs. Ces redondances sont inacceptables, surtout qu'elles peuvent aussi concerner FranceAgriMer.

Le bilan des deux opérateurs est incertain : Ubifrance rend principalement compte de son volume d'activité mais pas de ses résultats effectifs et, à ce jour, le bilan de la délégation de service public attribué à Sopexa pour la période 2008-2012 n'a toujours pas été communiqué au ministère de l'agriculture malgré des demandes répétées ! Pourtant la délégation de service public (DSP) accordée à Sopexa pour la promotion des produits agroalimentaires a bien été renouvelée pour 2013-2017, mais avec un montant modeste de 9 millions d'euros par an. En termes de message, la communication de Sopexa semble peu lisible, le « B to C » est délaissé alors que la communication grand public est un enjeu sur de nombreux marchés étrangers. En outre, cette société anonyme travaille de plus en plus pour des opérateurs étrangers, ce qui pose question au regard du rôle qui lui est dévolu par la DSP.

Pour conclure, je formule sept recommandations. Dans le cadre d'une stratégie concertée, nous devons pouvoir en arriver à un pilotage cohérent du dispositif, qui permette un dialogue interministériel effectif et efficace. Il nous faut ensuite assurer, a minima, une coordination entre les nombreuses structures qui concourent à la promotion des exportations. Dans le même ordre d'idées, il est même possible d'aller, a maxima, vers un opérateur unique chargé de la promotion et de l'accompagnement, mais en le plaçant dans ce cas sous une double tutelle du ministère de l'économie et des finances (MINEFI) et du MAAF. Plus spécifiquement, nous demandons que les procédures de certification sanitaires et vétérinaires soient, le plus possible, simplifiées et dans la mesure du possible dématérialisées. Cette simplification maximale devra bien évidemment se faire dans le respect des règles internationales et européennes. La DGDDI doit être partie prenante à part entière du dispositif de soutien à l'export. Il faut donc l'associer à l'équipe de France de l'export. Nous devons tourner davantage l'amont vers l'international, en structurant les filières dans ce sens, notamment grâce à la mobilisation de FranceAgriMer. Il nous faut préparer la fin de la délégation de service public à Sopexa en 2017. Se défaire de Sopexa est peu réaliste, surtout à court terme d'abord parce que la DSP court jusqu'en 2017, ensuite parce que des liens historiques et institutionnels existent entre cette entreprise et le ministère de l'agriculture, voire plus largement avec le monde agricole français. Pour mémoire, j'indique que les actionnaires actuels de cette société anonyme sont la plupart des interprofessions agricoles, les coopératives agricoles, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), le Crédit agricole, Sofiprotéol ou encore Unigrains. En dépit de cette situation, il demeure toutefois possible de remettre en question le fonctionnement actuel, en optimisant l'efficacité des actions conduites et en imposant une complémentarité harmonieuse avec les autres opérateurs du soutien public aux produits agricoles et agroalimentaires.

Nous avons un rendez-vous historique et nous ne devons pas le manquer, il en va de l'avenir de notre agriculture et de notre économie.

Je salue à mon tour la présence des deux rapporteurs pour avis de la commission de l'économie, Renée Nicoux et Gérard César. Je remercie mon collègue Yannick Botrel pour son exposé, dont je partage le constat et les propositions pour améliorer la culture de l'export dans le monde agricole. Sa présentation de l'action de Sopexa et d'Ubifrance fait office de transition vers la partie qu'il me revient de vous présenter et qui s'intitule « Pour une réforme ambitieuse de la gouvernance nationale de l'appui aux exportations agroalimentaires » et on pourrait ajouter : pour une réforme courageuse car il s'agit de bousculer les situations établies. Ce sujet constitue le prolongement naturel du point d'étape consacré à l'action du réseau d'appui à l'international à la lumière du marché agroalimentaire chinois que je vous avais présenté le 17 octobre de l'an dernier. Pour mémoire, j'avais alors proposé une série de six recommandations destinées à améliorer les conditions d'élaboration d'une stratégie commune et cohérente, dont la portée peut être étendue, au-delà de la seule expérience du marché chinois, d'une part à l'ensemble du réseau et d'autre part à d'autres secteurs économiques.

Il s'agissait d'abord, au niveau local, de consacrer clairement le « leadership » du représentant de l'Etat, l'Ambassadeur, afin qu'il dispose des moyens de coordonner l'action et d'assurer la synergie des différentes structures qui concourent à la promotion des exportations car c'était loin d'être le cas.

Il s'agissait ensuite de traduire le volontarisme de tous les acteurs à travers un plan stratégique et un plan d'action définissant des objectifs aussi précis que possible.

Je proposais de s'assurer que toutes les conventions, chartes et accords, signés à Paris entre les différents acteurs, fassent l'objet de déclinaisons locales permettant la réalité de leur mise en oeuvre.

Enfin, il me semblait nécessaire de rechercher et d'utiliser les circuits d'information les plus opérationnels afin de transmettre aux interprofessions, filières et régions les informations utiles quant aux opportunités identifiées sur les marchés étrangers.

Aussi, je me félicite du fait que ces recommandations aient été reprises par le Gouvernement, dans le cadre d'une convention conclue entre le ministre des affaires étrangères et celui du commerce extérieur, s'agissant notamment de confier à l'Ambassadeur avec l'appui du Conseiller économique la coordination des partenaires à travers les conseils économiques, nouvellement créés, grâce à l'intervention de Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères, dans le cadre de la diplomatie économique et d'élaborer le volet économique du plan d'action de chaque ambassade, lequel définit les objectifs adaptés au contexte local.

J'en viens maintenant au coeur de mon propos qui comprendra d'abord des constats sur le dispositif actuel, puis des considérations sur le contexte actuel qui me semble favorable au lancement d'une réforme ambitieuse, indispensable pour notre pays compte tenu de la situation économique actuelle. Je terminerai par la présentation de scénarios de réforme et de recommandations assorties de cas pratiques pour leur application.

Le constat de nos interlocuteurs est unanime : le dispositif actuel de soutien à l'export agroalimentaire se caractérise par la dispersion des moyens publics, l'éparpillement des opérateurs sectoriels et une gouvernance verticale en « tuyaux d'orgue » ou en « silo ».

Cet état de fait réside tant dans l'origine diversifiée des financements que dans l'hétérogénéité des opérateurs en charge du secteur.

Le ministère de l'agriculture a consacré 27,5 millions d'euros au travers des trois organismes d'appui Sopexa (13,5 millions d'euros), Ubifrance (0,7 million d'euros), ADEPTA (1,3 million d'euros) et 12 millions d'euros via le budget de FranceAgriMer.

En outre, environ 20 millions d'euros ont bénéficié au secteur agroalimentaire au titre de la subvention globale du ministère de l'économie à Ubifrance.

La diversité des acteurs du dispositif public de soutien pose donc la question de la synergie des trois niveaux d'intervention de l'Etat : le niveau régalien (administrations de tutelle), les opérateurs spécialisés dans la promotion à l'export (la Sopexa dans le cadre de la délégation de service public (DSP) et Ubifrance) et FranceAgriMer (FAM) en raison de son rôle de structuration des filières et de l'offre de produit dont il conviendrait en effet de rendre son action plus effective dans le domaine.

En outre, il faut signaler que les collectivités territoriales, en particulier les régions, et les organisations professionnelles contribuent également de manière substantielle à la promotion de l'export agroalimentaire. Et il ne faut pas négliger le rôle du ministère des affaires étrangères et des CCI françaises à l'étranger pour la partie internationale du dispositif d'appui.

S'agissant de la gouvernance au niveau national, nos auditions et déplacements nous ont permis de constater que le secteur de l'agroalimentaire se caractérisait historiquement par un manque de cohérence au niveau ministériel et stratégique, entre l'agriculture et le commerce extérieur, qui a cristallisé le débat sur la relation conflictuelle qu'entretiennent Ubifrance et Sopexa. Il en a résulté des chevauchements de compétences et un échec des tentatives de coordination et de répartition géographique. Concrètement, si des conventions, des chartes destinées à progresser sur tous ces points ont été signées à Paris, on se rend compte que beaucoup trop souvent, elles n'ont pas été déclinées ni mises en oeuvre d'une façon opérationnelle et efficace sur le terrain.

Comme j'ai pu m'en rendre compte depuis le début de cette mission, le plan d'orientation à l'export agroalimentaire (POEAA) ne constitue pas une véritable stratégie d'action concertée et partagée par tous les acteurs et, quant à lui, le programme « France Export », est la résultante d'une convention de partenariat entre Ubifrance et Sopexa s'apparentant davantage à un pacte de non agression, sorte de « Yalta » géographique de partage du monde, qu'à une véritable stratégie de collaboration. Aussi, j'ai été surpris de constater sur le terrain que les opérateurs, au lieu de se consacrer chacun aux fonctions dans lesquelles ils sont spécialisés, étaient amenés à dupliquer les mêmes fonctions.

Un schéma complexe illustre cette redondance des actions et la nécessité de clarifier les compétences de chaque acteur notamment en matière d'organisation de salon et d'accompagnement vers les professionnels ou vers les consommateurs. Cette situation est la résultante d'une partition géographique des rôles au lieu d'une répartition fonctionnelle. Normalement l'accompagnement « B to B », la compétence générale d'organisation de stand et la promotion de l'image France devait revenir à Ubifrance alors que le coeur de métier de Sopexa réside dans le marketing, l'image, l'accompagnement vers le consommateur, le « B to C » et la promotion en point de vente, par exemple l'apéritif à la française qui est une opération réussie.

Au lieu de cela, « tout le monde fait tout » chacun dans son coin, au risque d'une dilution des deniers publics et d'incohérences de calendriers que nous avons constaté sur le terrain.

Alors que des situations de redondance et de concurrence « stérile » entre opérateurs du service public peuvent subsister sur le terrain, l'organisation du « jeu collectif » doit conduire à une répartition des compétences entre Ubifrance et Sopexa fondée sur la complémentarité des savoir-faire et une saine émulation. Mais il apparaît trop souvent qu'aucune mutualisation des moyens n'est à l'oeuvre.

Cette situation est d'autant plus regrettable que les dotations budgétaires diminuent : 9 millions d'euros par an pour Sopexa en 2013 au lieu de 13,5 millions d'euros en 2012. Sans mutualisation des moyens, nous courrons le risque du saupoudrage et de l'abandon de certaines missions. D'ores et déjà, la DSP attribuée à Sopexa pour la période 2013-2017 ne lui permet plus d'assurer sa mission première de promotion auprès du grand public, à moins que la tutelle recentre la Sopexa sur son coeur de métier. C'est un avis communément partagé, sans remettre en cause les compétences de cette entreprise privée.

Pour en venir aux perspectives d'évolution, je dois prendre acte de la volonté de réforme dont fait preuve le Gouvernement et notamment Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur. Je note une réelle prise de conscience gouvernementale pour mettre en place une nouvelle stratégie associant filières, régions et diplomatie économique. Je constate également une réelle mobilisation interministérielle qui s'est manifestée par l'adoption par les ministres de l'agroalimentaire et du commerce extérieur d'un plan interministériel commun pour l'export agroalimentaire. C'est une initiative à saluer.

En outre, dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), le rapport Bentéjac-Desponts sur l'évaluation des dispositifs de soutien à l'internationalisation des entreprises préconise la création d'une grande entité unique « France international » réunissant Ubifrance, AFII ainsi que les CCI et les régions. Les contours de cet ensemble sont certainement à expertiser mais cette proposition va dans le bon sens. J'ai moi-même proposé, sur la base d'un projet identifié aux Pays-Bas, le regroupement de nos agences dans une implantation commune qui serait une « maison de la France ».

Mais je constate que, en marge des actions conduites par Ubifrance ou Sopexa, se développent une multitude d'initiatives spécifiques à l'agroalimentaire. Certes, celles-ci ne sont pas nécessairement coordonnées ou soutenues, mais elles démontrent que, dans des logiques de projets, la promotion de l'agroalimentaire français constitue un « vrai produit d'appel » pour la France : comité Asie, Club des exportateurs de l'agroalimentaire USA, « French gourmet » à Hong-Kong ou « Taste of France » à New-York.

Il reste à construire un concept attractif de l'excellence alimentaire française, comme les Italiens ont pu le faire autour du goût et de la simplicité et les Espagnols autour des tapas et de la fête. Sur ce point, le bilan de Sopexa peut sembler inachevé car le positionnement marketing de l'agroalimentaire français ne semble pas clairement défini.

Enfin, pour en venir à mes recommandations, il me semble, à la lumière de l'expérience, que les dysfonctionnements et les errements constatés ne pourront être remis en cause sans une réforme ambitieuse et courageuse.

Dans les trois scénarios de réforme que j'ai identifiés, le premier me semble voué à l'échec. En effet, dans un statu quo amélioré entre agriculture et commerce extérieur, il faut prendre en considération le fait que la situation actuelle résulte déjà de l'empilement de déclarations d'intention, de conventions et de chartes qui n'ont pas été suivies d'effets. Pourquoi cela fonctionnerait-il mieux à l'avenir sans réforme de structure ?

A l'inverse, dans un second scénario, une éviction des opérateurs sectoriels, Adepta, Sopexa, dédiés à l'agriculture est-elle concevable ? Sur un plan strictement rationnel, oui. De nombreux secteurs industriels ne disposent pas d'opérateurs sectoriels spécifiques à l'export et ont recours soit à des opérateurs privés, soit à Ubifrance. Mais il est aussi vrai que des raisons historiques et culturelles font de Sopexa un acteur de référence dans le monde agricole. En outre ses prestations dans le secteur délimité du marketing et de la promotion « B to C » ne sont pas remises en cause.

Aussi, dans le troisième scénario, je propose une reconfiguration du dispositif d'appui autour d'un opérateur commun de référence, dans le respect de l'acquis et des compétences sectorielles. L'expérience passée montre que sans réforme ambitieuse de gouvernance, les pratiques n'évoluent pas. Pour des raisons budgétaires, pour mutualiser les moyens et pour mettre en cohérence les actions, le recours à l'opérateur de référence du commerce extérieur doit être privilégié, tout en conservant les compétences acquises par Sopexa, lequel n'est d'ailleurs pas un opérateur de l'Etat mais un prestataire privé agissant sous délégation.

Il est d'ailleurs dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances que l'export soit considéré comme une mission interministérielle à laquelle le ministère de l'agriculture serait associé au ministère du commerce extérieur, ce dernier demeurant naturellement le chef de file de l'export. Mais, cela suppose naturellement que les acteurs de l'agriculture (ministère, Sopexa,...) acceptent un nouveau schéma de tutelle et de gestion.

Il faut certes se féliciter du travail commun réalisé par les ministères de l'économie et de l'agriculture, notamment dans le cadre du plan export agroalimentaire, mais compte tenu de la réduction généralisée des crédits alloués, il convient de travailler sur des axes de mutualisation pour l'application de cette stratégie commune au niveau des opérateurs. Aussi, sans remettre en cause dans l'immédiat la DSP accordée à Sopexa et l'action du ministère de l'agriculture, il est proposé de renforcer la coordination de l'action de Sopexa avec Ubifrance dans le cadre d'une labellisation Ubifrance obligatoire pour toutes les actions menées à l'étranger, comme cela se fait déjà pour certaines CCI françaises à l'étranger et ainsi que le préconise le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) relatif à l'industrie agroalimentaire.

Le scénario ici présenté prend acte de la position centrale de la composante Agrotech de l'opérateur Ubifrance pour l'appui aux exportations agroalimentaires, lequel aurait pour vocation de mutualiser toutes les actions en associant Sopexa pour ce qui relèverait de la DSP. Ce schéma présente plusieurs avantages.

Au niveau politique et ministériel, il permet de reconnaître au ministère de l'agriculture un lien de tutelle formel sur Ubifrance dans le cadre de la stratégie commune du plan export agroalimentaire au même titre que le ministère du commerce extérieur. Nous obtiendrions une meilleure lisibilité de la politique mise en oeuvre.

Au niveau stratégique, ce schéma conduit à s'appuyer sur l'opérateur dédié à l'export Ubifrance, ou toute autre structure issue d'un regroupement, par exemple « France international », comme pivot de la traduction des orientations définies par les ministères de tutelle. Cela doit permettre une meilleure coordination des actions à mener.

Enfin, au niveau opérationnel sur le terrain, ce schéma a pour effet d'inscrire tous les acteurs dans une démarche obligatoire de travail en commun et de mutualisation des connaissances et des compétences pour une meilleure utilisation des deniers publics.

Christian Bourquin abordera la question spécifique des régions.

Pour conclure cette partie, j'en viens maintenant à mes recommandations que j'assortirai de cas pratiques de mise en oeuvre. Je propose six recommandations qui vont également dans le sens esquissé par Yannick Botrel :

Faire le choix d'une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires ; Reconfigurer la gouvernance de l'export agroalimentaire autour d'un opérateur commun de référence dédié au commerce extérieur ; Prendre en compte et clarifier le périmètre des compétences sectorielles et géographiques sous labellisation des actions et gestion des DSP par l'opérateur commun de référence ; Communiquer sur les marchés extérieurs d'une seule voix, celle de la France, et non au titre du ministère de tutelle ou d'un opérateur particulier ; Mutualiser les moyens par une mise en commun concrète des logos, matériels de promotion, fichiers existant ainsi que de la conception des nouveaux outils dans le cadre de la « Marque France » ; Coordonner les actions sur le plan fonctionnel, géographique et calendaire avec les opérateurs nationaux, les régions et les réseaux consulaires.

Mais ces recommandations ne doivent pas rester lettre morte et celles-ci doivent trouver à s'appliquer dès à présent sur des projets concrets. Ainsi, ai-je identifié quatre cas pratiques que notre nouvelle stratégie doit soutenir.

En premier lieu, elle doit inspirer et diffuser les bonnes pratiques mises en oeuvre par les initiatives diverses (« comité Asie », club des exportateurs de l'agroalimentaire USA, « French gourmet », « taste of France » à New-York) et les appuyer au plus haut niveau de l'Etat.

En deuxième lieu, elle doit intégrer dans la stratégie de promotion de l'export les plateformes logistiques et vitrines commerciales reconnues à l'exemple du marché d'intérêt national de Rungis qui doit être soutenu pour mieux saisir les opportunités d'exportation ou de réexportation.

En troisième lieu, notre stratégie doit associer au développement de la « Marque France » la gastronomie et l'excellence alimentaire française en vue de développer un concept novateur actuel et attractif de la nourriture française à l'international comme l'Italie et l'Espagne ont su le faire.

En quatrième lieu, il faut rendre opérationnelle la nouvelle gouvernance et lui fixer comme objectif la promotion de l'agroalimentaire français à l'exposition universelle Milano 2015 « Nourrir la planète. Energie pour la vie ».

Il s'agit pour nous d'organiser le jeu collectif public et privé. Je dois reconnaître que cette approche n'est pas dans nos gènes et c'est pourquoi il me semble important que l'éducation nationale soit associée, à travers ses programmes, à une sensibilisation plus grande des jeunes générations à l'aspect économique de la mondialisation et aux opportunités données à notre pays par le commerce international.

Je vous remercie et je passe à présent la parole à Christian Bourquin.

Je remercie Yannick Botrel et André Ferrand pour leurs recommandations relatives aux volets agricole et national de la gouvernance de l'appui à l'export et nous avons des identités de vues tant sur les constats que sur les recommandations, par-delà la diversité de nos positions politiques.

Il me revient maintenant de vous présenter la troisième partie de cette communication consacrée au volet régional de notre mission, que j'ai intitulée « Pour un dispositif régional de soutien à l'export des PME et TPE lisible et efficace ».

Pour ma part, j'ai souhaité axer mes travaux sur l'articulation des dispositifs publics nationaux avec l'action régionale d'appui aux exportations agroalimentaires. En effet, les régions participent très activement au développement économique et à l'internationalisation des entreprises. C'est pourquoi, sans étudier spécifiquement la politique des régions, respectant en cela la libre administration des collectivités locales, je me pose, comme beaucoup d'entre vous, de nombreuses questions sur la manière de rendre encore plus performante l'offre agroalimentaire française à l'étranger.

D'abord, notre système est-il optimal ? Quels axes d'amélioration seraient souhaitables pour renforcer la coordination avec l'ensemble des acteurs publics et privés qu'il s'agisse des réseaux de l'Etat (Ubifrance, Sopexa), des réseaux consulaires, des filières, des inter-professions, et des entreprises.

Quelles sont les synergies développées en matière de gestion et en matière d'optimisation de l'influence sur les marchés extérieurs ? L'articulation des dispositifs publics nationaux avec l'action régionale d'appui aux exportations agroalimentaires est-elle suffisante ? Quelles seraient les voies d'améliorations envisageables au niveau régional pour mieux faire circuler l'information entre l'aval (marché à l'export) et l'amont (production agricole et agroalimentaire) ? Cela relève d'une réelle complexité organisationnelle qui débouche sur beaucoup d'incohérence.

Pour approfondir ces questions, j'ai participé avec mes collègues à plusieurs déplacements en France et à l'étranger, mais j'ai aussi organisé, le 21 février dernier à Montpellier, une table ronde réunissant l'ensemble des acteurs publics et privés au niveau régional de l'agroalimentaire et de l'export pour travailler sur deux thèmes : le retour d'expérience et recueil des besoins exprimés par les entreprises et opérateurs privés de l'export ; les synergies des acteurs institutionnels régionaux et la coordination entre offre régionale et stratégies aux niveaux national et international.

Le constat est sans ambiguïté : les entreprises considèrent que le dispositif public est illisible, qu'il manque de simplicité et qu'il n'y a pas d'interlocuteur clairement identifié capable d'orienter les PME et TPE vers les structures adéquates. C'est sévère.

Il faut se rendre à l'évidence, la mosaïque des administrations de l'Etat se surajoute aux acteurs locaux vers lesquels les entreprises s'orientent plus naturellement : la région, le réseau consulaire, les associations régionales des industries agroalimentaires (ARIA), les filières, et aussi les acteurs privés, dits « opérateurs spécialisés du commerce international » (OSCI).

De son côté, l'Etat duplique au niveau régional ses structures centrales et il en ressort un dispositif encore plus pléthorique. Je les cite : les directions régionales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF), les conseillers internationaux des DIRECCTE, les douanes, les six directeurs interrégionaux d'Ubifrance et leurs délégués hébergés dans chaque chambre de commerce et d'industrie régionale, les quatorze bureaux de la COFACE, les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) en régions, les trente-sept directions régionales d'OSEO, devenu BPI, qui accueilleront les conseillers internationaux d'Ubifrance et les ambassadeurs en régions. J'en oublie sûrement !

Parallèlement, il faut observer une montée en puissance des régions dans l'internationalisation des entreprises pour plusieurs causes, notamment du fait des compétences reconnues aux régions en matière de développement économique, de leur présence à l'étranger déjà entamée à l'occasion de projets de coopération décentralisée, mais aussi, et surtout, du fait des lacunes des acteurs nationaux dans l'accompagnement des PME et TPE, soit par manque de disponibilité du réseau, soit par inadéquation des services proposés.

Aussi, les spécificités et les besoins propres à chaque région les ont conduites à mettre en oeuvre leurs compétences de manière très diversifiée : sous forme associative (ERAI), de société d'économie mixte (Sud de France développement) ou encore par regroupement d'entités existantes, par exemple Bretagne commerce international.

Ensuite, les objectifs poursuivis peuvent aussi varier qu'il s'agisse de l'hébergement et de la représentation commerciale à l'étranger (ERAI, ARD-Ile de France), de la promotion d'une marque régionale (Sud de France). Les moyens mis en oeuvre demeurent aussi très divers. Certains font appel à des consultants privés, d'autre des partenariats avec les chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger ou avec Ubifrance. Au final, la présence à l'étranger des régions s'est très clairement affirmée, on constate quelques 151 implantations ou relais recensés par la mission Bentéjac/Desponts.

Pour ma part, je voudrais réaffirmer la nécessité de rationaliser le dispositif tout en respectant les spécificités régionales. Ainsi, la région Languedoc-Roussillon a développé une approche intégrée et globale en créant une marque régionale publique « sud de France » englobant tout le champ de l'attractivité, de l'investissement et du tourisme. A l'inverse, d'autres régions ont privilégié des approches sectorielles ou complémentaires de labels ou marques promus par le secteur privé, par exemple « Produit en Bretagne ». Cette diversité n'empêche pas que chacune de ces voies soient des réussites dans leur domaine.

Toutefois, nous avons aussi relevé, à travers nos travaux, de nombreuses marges de progression. A leur actif, les régions ont déjà entamé un mouvement de rationalisation de leur organisation, mais il doit s'accompagner d'une clarification du rôle de l'Etat et d'une simplification de ses structures. Ainsi, j'ai retiré de nos auditions deux enseignements : le guichet unique qui devait être mis en place par les chambres de commerce et d'industries régionales n'existe pas et les représentants de l'Etat en régions (Préfet, DIRECCTE et DRAAF) ne sont pas identifiés comme des interlocuteurs dans la promotion de l'export par les entreprises. De ce point de vue, nous ne saurions nous contenter de l'existant, même amélioré.

Aussi, la création de la BPI et l'implantation de conseillers Ubifrance en région pourrait pour l'avenir constituer l'opportunité de simplifier et de mieux intégrer dans le tissu régional le dispositif de l'Etat. En tous cas, je l'appelle de mes voeux dans la mesure où ce nouveau dispositif serait le complément des plans régionaux d'internationalisation des entreprises que nous concluons avec l'Etat.

Il est donc nécessaire de se rassembler pour agir efficacement et j'en viens maintenant à mes recommandations. Au nombre de six, elles visent toutes à mettre en oeuvre un principe qui m'a servi de ligne guide : « s'inspirer et diffuser les bonnes pratiques mises en oeuvre avec succès dans les régions ».

Mes recommandations sont les suivantes :

1) il faut reconnaître pleinement, à l'échelon national et international, l'action des régions dans le développement à l'export des PME et TPE ;

2) il apparaît maintenant nécessaire d'instaurer une diffusion des bonnes pratiques entre les régions pour mutualiser les retours d'expériences réussies ;

3) les régions doivent être associées à la gouvernance, à l'élaboration de la stratégie de l'opérateur national et à la coordination des actions ;

4) il serait pertinent de confier aux régions un rôle pivot dans l'articulation des dispositifs publics nationaux avec l'action régionale d'appui aux exportations agroalimentaires, en lien avec les agences régionales de développement et BPIFrance ;

5) il n'y a pas de contradiction à intégrer dans la communication nationale les marques régionales. Au contraire, celles-ci sont des marqueurs de qualité et d'attractivité complémentaire d'une marque commune France. Cela ne pose d'ailleurs pas de problème pratique dans l'organisation des salons ;

6) enfin, il y aurait tout avantage à s'inspirer dans le développement de la marque France du retour d'expérience des marques régionales qui ont expérimenté une approche globale des fonctions de développement, d'export, d'investissements et de tourisme. A ce titre, « Sud de France » peut-être considéré comme un laboratoire, à l'échelle régionale, du concept international que souhaite développer la mission pour la marque France. C'est une marque publique qui représente 3 200 entreprises régionales, 7 500 produits alimentaires. Une marque produit un flux aller et retour, car les personnes qui souhaitent se rendre sur un territoire le font avec le souvenir d'avoir dégusté un bon produit. L'agriculture est un remarquable générateur d'investissements et de transformation d'un territoire en une destination touristique.

Merci à nos rapporteurs spéciaux pour ces exposés complets qui débouchent sur des propositions directes et concrètes de réforme pour être plus efficace et lisible.

Je souscrits à ce panorama exhaustif et partage les recommandations formulées par nos rapporteurs.

Je constate aussi que tout le monde veut tout faire avec le sentiment pour chacun de bien faire. C'est un trait caractéristique de notre organisation territoriale, avec la clause de compétence générale, or quand tout le monde veut tout faire globalement on fait mal. Vous faites donc bien de vouloir clarifier notre gouvernance car depuis 2002, la France a perdu 185 milliards d'euros à l'export, et donc des emplois, puisque chaque milliard représente en gros 15 000 emplois. La taille des entreprises est insuffisante pour l'export, seulement 5 % de nos PME sont actives à l'international. Je pense qu'il y a une vraie déficience de nos services économiques à l'étranger en matière d'accompagnement des PME et TPE notamment dans le secteur agricole.

Les produits agroalimentaires ainsi que le vin sont le fer de lance de nos exportations : le vin et le patrimoine sont des atouts pour le tourisme. Mais on traite mal le vin dans notre pays ! Interdire toute communication au prétexte de la prévention de l'alcoolisme est tout simplement une aberration économique et culturelle. Quand je pense que certains veulent instaurer une taxe comportementale sur l'alcool alors qu'il faudrait promouvoir notre production et nos exportateurs, autant se tirer une balle dans le pied ! C'est un constat de lucidité, nous devons défendre notre production et nos emplois.

Je voudrais remercier nos collègues pour leurs interventions et j'indique que je partage leurs analyses et leurs orientations. Il faut tout d'abord relativiser notre perte de classement dans les exportations agroalimentaires car, somme toute, la France ne représente que 1 % de la population mondiale et 0,7 % de la surface agricole mondiale. Vos préconisations me conviennent car cela me rappelle des situations intolérables de concurrence frontale entre des groupes publics français à l'étranger qui ont conduit à la perte de marchés : la RATP face à la SNCF ou AREVA contre EDF par exemple. A cet égard, vous faites donc bien de vouloir réintégrer la Sopexa dans un dispositif commun de soutien à l'export sans pour autant supprimer l'action de cette entreprise. La critique de Sopexa est un vieux serpent de mer, sans faire disparaître cet organisme il faut pouvoir l'intégrer dans un opérateur commun.

En revanche, je précise que je suis défavorable au développement de la mode qui consiste pour un pays à s'identifier comme une marque. Je pense qu'il faut plutôt travailler sur le terme d'« appellation » qui permettrait à la France d'y insérer ses atouts culturels que sont la mode, le patrimoine, la gastronomie et le tourisme.

Par ailleurs, je voudrais indiquer que Rungis est certes une plateforme remarquable mais que celle-ci est surtout une porte d'entrée plus importante pour les importations que pour les exportations. Enfin, je voudrais conclure en plaidant pour une représentation des chambres d'agriculture dans le futur dispositif et pour une reconnaissance du ministère du commerce extérieur comme futur chef de file.

Je félicite nos rapporteurs pour leur excellent travail tout en précisant que je siège au conseil d'administration d'Ubifrance et que le rôle de cet opérateur est aussi très important pour le déploiement des volontaires internationaux en entreprise (VIE) qui contribuent au rayonnement de nos entreprises dans le monde.

Tout comme l'ambassadeur doit être le chef de file de notre dispositif à l'étranger, je souscris pleinement à un recentrage de l'action de Sopexa sous l'égide de l'opérateur commun de l'export. Votre scénario doit donc être suivi.

En région aussi, l'ensemble doit être simplifié car il faut aussi se garder du foisonnement d'initiatives dont on peut douter de l'efficacité. Quand on voit que certains départements se lancent également à l'international, avec quels moyens de tels projets ont-ils une chance de réussite. Ne nous dispersons surtout pas. Il y a donc des progrès à faire : supprimer les situations de concurrence inutiles et parler d'une seule voix à l'étranger.

Je salue le volontarisme exprimée par nos rapporteurs et je les soutiens. Ils nous ont apporté un éclairage précis et très documenté. Il faut rassembler ces structures pour éviter la dispersion des moyens, mais aussi pour faire des économies d'échelle. Ce ne sera pas facile : chacun voudra bien évidemment garder sa marque et naturellement Sopexa ne sera pas enclin à abandonner l'affichage de son sigle dans les campagnes promotionnelles, mais elle devra s'y résoudre si elle veut continuer à oeuvrer pour le service public. Par ailleurs, je rejoins les réticences de Jean-Paul Emorine face au développement de l'idée de « marque France ». J'aurais, enfin, une remarque concernant les compétences de nos ambassadeurs car je pense que tous ne sont pas forcément sensibilisés à l'aspect économique de leur fonction, et il ne faudrait pas se priver des compétences apportées par le secteur privé.

Je rejoins les félicitations adressées à nos collègues. Je me demande comment expliquer la montée en puissance de l'Allemagne et des Pays-Bas. Par ailleurs, je souhaite formuler une remarque concernant le vin. Je partage l'opinion de François Patriat selon laquelle ce produit doit faire l'objet d'une meilleure approche : il s'agit d'un élément de notre culture et de notre patrimoine.

Je voudrais féliciter à mon tour les rapporteurs spéciaux. Je tiens à nuancer le rôle que l'on espère voir jouer par les diplomates. Ces derniers n'ont pas de formation commerciale et n'ont pas d'appétence particulière pour les enjeux économiques. A l'exception de la signature de grands contrats, ils ont même l'idée que cela pourrait nuire à leur image. De même, les attachés commerciaux dans les ambassades ne sont pas de très grande qualité. S'agissant des modèles nationaux d'organisation, j'invite à s'inspirer de l'Italie et pas seulement de l'Allemagne et des Pays-Bas.

Je me suis rendu récemment en Allemagne : leurs succès reposent sur plusieurs facteurs. J'observe tout d'abord qu'il n'y a plus d'Allemands dans les fermes allemandes, mais une main-d'oeuvre étrangère. De plus, leur agriculture est structurée différemment, avec de très grandes exploitations par exemple. Une anecdote : dans ma circonscription, les fleuristes sont livrés chaque matin par des livreurs néerlandais. En outre, nous devons nous poser la question de la culture d'organismes génétiquement modifiés (OGM). Le port de Lorient dispose d'une logistique qui permet d'ores et déjà d'importer du soja génétiquement modifié en provenance des Amériques. Dans ce débat, il ne faut pas surestimer les risques réels de contamination par les OGM, surtout concernant le maïs.

Notre réunion traite des exportations agroalimentaires, pas des OGM !

Je note que les ressources publiques des différents opérateurs dont nous avons parlé sont des dotations budgétaires et que les rapporteurs spéciaux recommandent des réformes précises.

Je souhaite répondre aux questions relatives à l'action régionale. Il convient d'observer une grande inégalité entre les régions françaises en matière de soutien aux exportations. Certaines régions ont une image très marquée, reconnue à l'international. A l'inverse, d'autres sont beaucoup plus discrètes. La Bourgogne, chère à François Patriat, représente un cas de figure particulier puisqu'il s'agit à la fois d'une région et d'un vin renommé. En réponse à Jean Germain, j'indique que les Pays-Bas sont certes un petit pays par leur superficie mais ils ont pris des mesures fortes : leur réussite doit beaucoup à la fusion des ministères de l'économie et de l'agriculture dans une structure unique et au regroupement de tous les opérateurs dans une grande agence nationale dédiée à l'exportation. Ils disposent également du plus grand port européen tourné vers l'extérieur, avec un taux de contrôle extrêmement faible, de l'ordre de 0,4 % des importations par exemple. La plupart de nos concurrents témoignent d'une présence plus claire et plus lisible que la France dans les grands salons internationaux. Lors du Salon international de l'agroalimentaire (SIAL) qui s'est tenu à Villepinte l'année dernière, nous avons pu voir l'écart entre les pavillons turc, italien ou allemand et ceux des différents opérateurs français. Nous souffrons d'un manque d'approche collective. En outre, il est vrai que l'Allemagne bénéficie d'un coût du travail bien plus réduit, notamment pour ses productions animales. Cependant, ce facteur n'est pas l'unique motif de la compétitivité allemande. Nos voisins disposent en effet de ressources alternatives qui profitent à leurs agriculteurs, à l'instar de la méthanisation. Cet atout vient se conjuguer à un cadre institutionnel plus performant. La supériorité de l'Allemagne, c'est donc un tout.

Pour prolonger la réponse de Yannick Botrel, j'ajoute que les Pays-Bas se caractérisent par une culture du consensus et du travail en équipe qui, alliée à leur sens reconnu du commerce, produit de remarquables résultats à l'international. D'ailleurs, si nous arrivions à exploiter pleinement l'atout que représente la plateforme de Rungis, nous pourrions les égaler en matière de produits alimentaires de qualité comme ils ont su se construire une plateforme de réexportation des fleurs pour toute l'Europe. D'ores et déjà 10 % du chiffre d'affaires de Rungis concerne l'export, soit 800 millions d'euros sur 8 milliards d'euros.

S'agissant de l'Allemagne, il ne faut pas oublier qu'elle bénéficie non seulement d'un coût du travail incomparablement plus bas pour ce qui concerne les ouvriers agricoles, mais aussi de l'héritage, dans l'ancienne Allemagne de l'Est, des grandes fermes organisées selon le modèle productiviste soviétique.

Enfin, je voudrais rappeler que nous avons aussi la chance de posséder des ambassadeurs de grande qualité et que les profils changent. Je suis persuadé que la diplomatie économique n'est pas un slogan mais une orientation nouvelle de notre présence à l'étranger. Il faut y croire.

Je remercie mes collègues pour leur soutien et je conclurai en formulant trois questions : aurons-nous le courage de faire cette réforme profonde de nos structures et habitudes ? Saurons-nous cibler les bons produits et les bons pays ? Pourrons-nous soutenir nos entreprises car c'est d'elles que nous devons tirer la croissance et l'emploi ?

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) ont été créés en 1990 pour venir en aide aux élèves des classes maternelles et primaires rencontrant des difficultés que ne peuvent pas prendre en charge les professeurs des écoles et les instituteurs. Ils réunissent des psychologues scolaires et des professeurs des écoles spécialisés qui viennent en renfort des équipes pédagogiques des écoles et ne sont donc pas affectés à une classe en particulier.

Les intervenants des RASED sont recrutés parmi les professeurs des écoles et les instituteurs disposant d'une formation spécialisée : d'une part, le diplôme d'Etat de psychologie scolaire (DEPS) pour les psychologues ; d'autre part, le certificat d'aptitude professionnelle pour les aides spécialisées, les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (CAPA-SH), pour les maîtres spécialisés. Il existe deux types de spécialisation : les premières à dominante pédagogique qui visent à surmonter les difficultés des élèves à comprendre et à apprendre alors qu'ils en ont les capacités ; ces aides sont dispensées par les maîtres ayant suivi l'option E (dominante pédagogique) du CAPA-SH, d'où leur nom de « maîtres E » ; les secondes à dominante rééducative, destinées aux élèves ayant des difficultés à s'adapter aux exigences scolaires ; ces aides sont dispensées par les maîtres ayant suivi l'option G (dominante rééducative) du CAPA-SH, communément appelés « maîtres G ». Il y a donc trois catégories d'intervenants dans les RASED : les psychologues scolaires, les maîtres E et les maîtres G.

A cet égard, avec Claude Haut, il nous est apparu nécessaire, pour élargir le recrutement des psychologues scolaires, de permettre l'accès à ces fonctions des étudiants en psychologie titulaires d'un master, à condition qu'ils aient suivi une formation sur le système éducatif ou aient été admis à un concours spécifique de psychologue de l'éducation nationale.

Si à leurs débuts les RASED ont fait l'objet d'une attention particulière, notamment dans le cadre de travaux menés par l'inspection générale de l'éducation nationale en 1996 et 1997, ils ont ensuite disparu des textes institutionnels, et les réformes de l'éducation nationale conduites en 2008 et 2009 ont coïncidé avec le sentiment répandu, parmi les RASED, les parents et les maîtres, que le dispositif des aides spécialisées était en déclin.

En 2008, la réforme de l'enseignement primaire a fixé la durée du temps scolaire à vingt-quatre heures hebdomadaires, auxquelles s'ajoutent deux heures d'aide personnalisée en petits groupes pour les élèves en difficulté et une heure de travaux en équipes pédagogiques. Une ambiguïté est apparue sur l'articulation entre l'aide personnalisée et les aides individualisées : des maîtres E et des maîtres G ont dispensé l'aide personnalisée, ce qui est contraire à leur statut et aux textes. C'est pourquoi nous appelons à clarifier le régime des aides personnalisées et des aides spécialisées, en soulignant qu'elles sont complémentaires et en rappelant explicitement que les maîtres spécialisés n'ont pas à apporter d'aide personnalisée.

Une circulaire du 17 juillet 2009 a clarifié le régime des RASED, en précisant que les aides spécialisées interviennent quand les autres dispositifs se sont révélés insuffisants. Par ailleurs, il a été précisé le cadre dans lequel exercent les maîtres spécialisés et les psychologues scolaires, conformément au projet d'école, en concertation avec le conseil des maîtres et sous l'autorité de l'inspecteur de l'éducation nationale. Ces éclaircissements sont apparus utiles, mais n'ont pas levé toutes les incertitudes sur le régime des intervenants des RASED. En particulier, il est nécessaire de mieux identifier les contours et le contenu de la mission de rééducation des maîtres G, qui ne sont pas des psychothérapeutes. Ces précisions nous semblent devoir figurer dans un texte juridique d'un statut plus élevé qu'une simple circulaire, comme c'est aujourd'hui le cas sur la base de deux circulaires de 1990 et 2009. Il faudrait l'adoption d'un arrêté ou d'un décret.

Mais la principale faiblesse de la réforme de 2009 est d'avoir servi à justifier une réduction drastique des postes de RASED. Entre la rentrée 2008 et la rentrée 2012, 4 800 postes ont été supprimés sur un total de 14 800, soit un tiers des postes.

On compte aujourd'hui un peu moins de 10 000 postes en RASED répartis entre 4 500 postes de maîtres E, 1 800 postes de maîtres G et 3 700 postes de psychologues scolaires.

Ces réductions d'effectifs, déclinées par académie, ont exclusivement porté sur les emplois des maîtres spécialisés, les maîtres E et les maîtres G. Comme l'objectif de l'ancienne majorité était qu'il n'y ait pas de classes sans maître, les postes de RASED ont été dans une large part réaffectés dans les classes ou été placés en position surnuméraire, dans une ou plusieurs écoles. Contrairement au discours alors tenu par le ministère, je ne suis pas sûr que tous les maîtres E et les maîtres G souhaitaient effectivement être réaffectés dans des classes, alors qu'ils avaient fait le choix de suivre des formations spécialisées. Par ailleurs, ce sont 250 000 élèves qui, chaque année, n'ont plus bénéficié d'une aide adaptée à leurs besoins, faute de maîtres spécialisés. Les RASED ont bel et bien servi de variable d'ajustement budgétaire.

La diminution des effectifs des RASED a accru les inégalités territoriales et entre académies. Entre 2008 et 2012, la suppression du nombre de maîtres E et de maîtres G s'est élevée à 43 % pour l'ensemble du territoire national, mais cette baisse a atteint des pics de 68 % dans l'académie de Toulouse, de 65 % dans celle de Caen et de 64 % dans l'académie de Limoges. De véritables zones blanches, non couvertes par les RASED, sont apparues dans certaines régions rurales, sans que a contrario nous disposions d'informations fiables pour vérifier si les zones d'éducation prioritaire ont été davantage épargnées.

Sur les 1 000 postes supplémentaires de professeurs des écoles recrutés dès la rentrée 2012, en application de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, 100 ont été réaffectés à la reconstitution des RASED, suivant les priorités identifiées par chaque académie.

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, adopté par le Sénat le 25 juin 2013, a prévu, au cours du quinquennat, la création de 54 000 postes dans l'éducation nationale, dont 7 000 pour favoriser l'évolution des équipes pédagogiques. Parmi ces postes, le renforcement des RASED figure explicitement parmi les objectifs à atteindre. Un rétablissement à due concurrence des postes supprimés représenterait 3 500 emplois pour les RASED. Si les RASED ont bien figuré parmi les priorités de créations de postes à la rentrée 2012, pour la rentrée 2013, selon les organisations professionnelles, seulement 72 postes nouveaux seraient déployés dans les réseaux d'aide spécialisée, ce qui souligne l'ampleur de la tâche à accomplir au cours de la législature.

Le dispositif « plus de maîtres que de classes » doit ainsi accompagner le rétablissement des RASED, et non s'y substituer. Je ne doute pas que telle est d'ailleurs l'interprétation qu'en a le ministère de l'éducation nationale.

Une recommandation clé que nous formulons à l'issue de notre contrôle budgétaire consiste donc à rétablir les postes de RASED supprimés entre 2008 et 2012. Par ailleurs, il faut disposer des informations factuelles nécessaires sur les effectifs des élèves suivis par les RASED. L'enquête conduite à ce titre pendant l'année scolaire 2010-2011 n'a malheureusement pas été renouvelée. Certes, des disparités entre académies rendent les comparaisons difficiles à établir. Mais je ne pense pas que casser le thermomètre permette de faire baisser la fièvre. Ces données factuelles sont nécessaires, tout comme celles relatives au nombre de demandes présentées. Il importe que celles-ci puissent être prises en charge en totalité, et que l'on dispose également de statistiques par académies sur les dossiers présentés au titre des RASED.

Un indicateur des inquiétudes qui se sont fait jour sur l'avenir et la pérennité des RASED est reflété par l'effondrement des effectifs en formation de spécialisation. Durant l'année scolaire 2008-2009, 879 stagiaires avaient suivi une formation au CAPA-SH E et G et au DEPS. Pour l'année scolaire 2012-2013, ces effectifs ne s'élevaient plus qu'à 28 pour les maîtres E, moins de 30 pour les maîtres G (les statistiques étant incomplètes pour un tiers des départements) et 82 pour les psychologues scolaires.

D'autres dépenses que celles de personnel concourent au fonctionnement des RASED. A cet égard, il est dommage que la nature des crédits de fonctionnement relatifs aux RASED, à hauteur de 3 millions d'euros par an, ne soit pas précisée dans la justification au premier euro qui figure dans les projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances initiales et dans les rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement. Cette lacune des documents budgétaires devra être comblée. Par ailleurs, les frais de déplacement des intervenants des RASED ne sont pas toujours intégralement remboursés, ou ce remboursement intervient trop tard.

Sur un plan plus qualitatif, un groupe de travail intercatégoriel a été mis en place par la direction générale de l'enseignement scolaire et l'inspection générale de l'éducation nationale pour réfléchir à des aménagements du régime des RASED. Sur la base de ces travaux, une concertation doit s'engager cet automne en vue d'une mise en oeuvre des réformes à la rentrée 2014. Nos travaux entendent contribuer à cette réflexion.

Tout d'abord, il importe de conforter la place des maîtres des RASED par rapport aux différents acteurs du monde de l'éducation.

Ainsi, un besoin de coordination apparaît au sein de la communauté éducative. Nous préconisons d'identifier un temps hebdomadaire unique, de trois heures, consacré à l'aide personnalisée et à la concertation, alors qu'aujourd'hui les obligations réglementaires de service des professeurs des écoles dissocient l'aide personnalisée d'une part et les travaux pédagogiques en équipe d'autre part. L'objectif serait de permettre une intervention dans des délais resserrés auprès des élèves en difficulté.

Les RASED ont donné lieu à une mobilisation dès 2009 des parents d'élèves. Cependant, ils souffrent toujours d'un manque de visibilité, alors qu'un des objectifs de la refondation de l'école est de pleinement impliquer les parents dans le processus éducatif. A cet égard, les maîtres des RASED jouent souvent un rôle de médiateur irremplaçable entre les professeurs des écoles et les parents. C'est pourquoi nous recommandons de présenter la place et le rôle des RASED dans le guide des parents distribué au sein des écoles lors de la rentrée scolaire.

Enfin, l'échec scolaire englobe un ensemble de facteurs, notamment sociaux, culturels et familiaux. Tenant compte de cette situation, les associations de rééducateurs de l'éducation nationale ont proposé de faire évoluer les objectifs et les missions des RASED qui deviendraient des pôles spécialisés dans la prévention et la réussite à l'école, par un travail en réseau avec les parents et les autres dispositifs sociaux et médico-sociaux. Une telle évolution apparaît effectivement souhaitable.

Des aménagements au régime des RASED impliquent également de réaffirmer la place de l'enfant dans le système éducatif, alors que les exemples étrangers - en Scandinavie, en Corée ou au Japon - nous montrent la nécessité d'une école inclusive où la recherche de l'excellence doit se combiner avec un soutien aux élèves les plus fragiles. Il s'agit d'élever le niveau d'exigence pour l'ensemble des élèves. Tel est le principe du socle commun de compétences inscrit au projet de loi de refondation de l'école.

Par ailleurs, la réforme introduite par la circulaire du 10 juillet 2009, a favorisé la sédentarisation des maîtres pour qu'ils restent dans la classe. Ce choix a permis de ne pas stigmatiser les élèves des RASED et de maintenir une continuité avec l'enseignement dispensé à l'ensemble des élèves. Toutefois, comme l'ont déploré les syndicats, l'expérience des maîtres sédentarisés n'a pas profité à l'ensemble des élèves qui auraient eu besoin de l'intervention des RASED.

Il serait donc utile de conduire une évaluation de la sédentarisation des maîtres suite à la réforme de 2009, au regard du nombre d'élèves aidés et de l'efficacité d'un dispositif resserré sur certaines écoles.

Il pourrait ainsi être envisagé une sédentarisation dans les zones d'éducation prioritaire où le suivi des élèves, par petits groupes, devrait davantage être approfondi et s'inscrire dans la durée. En toute hypothèse, la sédentarisation devrait être ciblée pour ne pas priver certaines zones, plus isolées, de toute intervention des RASED. Elle devrait s'appuyer sur une évaluation des besoins des élèves, appréciés par les maîtres, les enseignants spécialisés et les corps d'inspection.

Enfin, les données conduites au cours de l'année scolaire 2010-2011 ont montré que les interventions des RASED avaient bénéficié en premier lieu aux élèves de CP et de CE1, qui ont représenté 45 % de l'ensemble des élèves aidés. Certes, les retards dans les connaissances de base sont plus difficiles à combler après le CE1. Mais les années d'école maternelle n'en sont pas moins déterminantes pour la réduction des inégalités scolaires et le repérage des élèves en difficulté. C'est pourquoi nous préconisons de réaffirmer, dans les textes réglementaires, que le champ d'intervention des RASED doit couvrir l'ensemble des classes de maternelle et du primaire.

En conclusion, les RASED ont répondu à l'objectif de réduire l'échec scolaire par rapport aux dispositifs qui les ont précédés. La baisse du taux de redoublement a été un indicateur de cette amélioration. Cependant, les RASED ont souffert de réductions de postes beaucoup plus importantes que dans le reste de l'éducation nationale et l'atout qu'ils constituent pour la réussite scolaire de tous les élèves a été fragilisé.

A présent, il nous appartient donc de nous donner pleinement les moyens de renouer avec une ambition qui fasse des RASED le vecteur de la réussite éducative de l'ensemble des élèves. Les moyens devront être adaptés aux situations locales. A cet égard, je crois fondamentalement à la complémentarité des RASED et du programme « plus de maîtres que de classes ». Les zones d'éducation prioritaire et les secteurs ruraux isolés ont vocation à être les premiers bénéficiaires d'une ambition de réussite partagée par tous les acteurs du système éducatif.

La question des RASED représente un sujet important aux plans tant qualitatif que quantitatif. Sans doute la simplification attendue en matière d'exportations agro-alimentaires pourrait-elle également être demandée à l'éducation nationale.

D'un point de vue qualitatif, le débat n'est pas clos. On souhaite aider en priorité les enfants en difficulté tout en les retirant de la classe, ce qui ne correspond pas au système éducatif inclusif que l'on souhaite mettre en place.

La question des redoublements a été évoquée. J'avoue ma surprise quand j'entends évoquer la possibilité de redoublements en maternelle.

Les retards ont de multiples facteurs, familiaux, médicaux ou tenant encore à des problèmes comme la dyslexie. Ces sujets font débat au sein même des RASED et parmi les enseignants. Il n'y a pas de réponse tranchée quant à une intervention au sein de la classe ou en dehors.

Mon sentiment est que la question des RASED ne concerne pas seulement le rétablissement des moyens.

Je retiens tout particulièrement l'idée qu'il faut disposer d'une meilleure évaluation des RASED. Un des défauts de l'éducation nationale est ce manque d'évaluation, qui conduit parfois à la disparition de dispositif pourtant efficaces.

Certains pays ont choisi de faire porter leurs efforts sur l'école maternelle. Mais une telle pratique existe aussi dans certaines écoles françaises, et ces exemples devraient être mieux connus. Je déplore que les RASED interviennent de moins en moins dans les classes de maternelle, faute de moyens !

Les suppressions de postes ne permettent plus d'accueillir tous les enfants, ce qui pose des difficultés particulières dans certains milieux où la langue française n'est pas pleinement maîtrisée.

Plusieurs questions sont posées : celles des moyens, des formations et des lieux d'intervention. Des villes et des quartiers entiers ont perdu leurs RASED car leur implantation est devenue trop diffuse. On a déshabillé Pierre pour habiller Paul. Par ailleurs, la qualité de l'intervention dépend aussi de la participation d'une équipe complète, ce qui n'est plus le cas quand seul un psychologue scolaire est présent.

La question du regroupement des aides personnalisées a été évoquée. Aujourd'hui la réforme des rythmes scolaires pose de vraies difficultés, y compris pour les collectivités territoriales. Cette proposition méritera d'être examinée en détail.

La poursuite de multiples objectifs dans l'éducation nationale conduit toujours à des créations de postes, qu'il s'agisse des RASED ou de l'accueil des élèves handicapés. Comment y parvenir dans le cadre d'une enveloppe budgétaire contrainte ? En tout cas, j'observe qu'il n'y a pas nécessairement une unanimité du corps enseignant sur la priorité à accorder aux RASED.

Les difficultés accrues des élèves exigent d'apporter des réponses appropriées. Tel n'est pas le cas quand la moitié des moyens humains en maîtres E et en maîtres G ont été supprimés entre 2008 et 2012. Par ailleurs, la profession doit également s'adapter pour éviter un éparpillement des aides.

Je partage l'observation de Marie-France Beaufils sur l'importance des évaluations, sans lesquelles il sera difficile d'obtenir des postes. Par ailleurs, je prends bonne note que l'aménagement des rythmes scolaires devra être combiné avec une évolution des obligations de service en ce qui concerne le regroupement des heures de travail en dehors de la classe.

En réponse à Albéric de Montgolfier, j'indique qu'il faut bien évidemment respecter la norme d'emplois prévue. Les créations de postes de RASED - à hauteur de 3 000 ou 3 500 - seraient comprises dans une enveloppe de 7 000 postes supplémentaires au cours du quinquennat pour favoriser l'évolution des équipes pédagogiques. Notre rapport ne demande pas de postes supplémentaires, mais souligne que des arbitrages en interne devront conduire à des redéploiements, sans que l'on sache si nous arriverons à atteindre cet objectif pour les RASED.

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.