Je me suis rendu à Helsinki pour participer à la Conférence interparlementaire sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), organisée par le Parlement finlandais du 4 au 6 septembre derniers. La Finlande assure en effet la présidence de l'Union européenne jusqu'à la fin de l'année 2019.

Cette participation a été rendue possible par la courtoisie de l'Assemblée nationale, qui a accepté, à titre exceptionnel, de céder l'une des places normalement réservées aux députés.

En effet, jusqu'à présent, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées assurait seule la représentation du Sénat lors de ces conférences consacrées à la PESC et à la PSDC. Elle avait ainsi désigné trois de nos collègues : Joël Guerriau, Gisèle Jourda et Ronan Le Gleut, auteur avec Hélène Conway-Mouret d'un récent rapport sur la défense européenne. L'Assemblée nationale était représentée par la députée Aude Bono-Vandorme.

La première journée de la conférence a été marquée par l'intervention du président de la République de Finlande, M. Sauli Niinistö. Il a traité de manière globale des enjeux dans les régions de la mer Baltique et en Arctique, tant du point de vue stratégique et sécuritaire que commercial et environnemental. Il a notamment insisté sur la nécessité d'un dialogue avec la Russie et les États-Unis. La Finlande, qui n'est pas membre de l'OTAN, a 1 400 kilomètres de frontière avec la Russie !

S'agissant de la lutte contre le réchauffement climatique, très rapide en Arctique, il a prôné des actions concrètes et ciblées, susceptibles de recueillir l'assentiment des différents acteurs de la zone, en prenant l'exemple de la lutte contre la pollution au charbon noir. J'aurai l'occasion d'approfondir ces différents enjeux lors de la réunion de l'Arctic Circle, à laquelle je me rendrai avec notre collègue André Gattolin mi-octobre. Mais l'intervention du président Niinistö s'est révélée plus large, et il nous a livré sa vision du rôle et de la place de l'Union européenne dans le monde. J'y reviendrai.

L'après-midi était consacré à trois séquences d'échanges. La première était relative aux priorités de l'Union européenne en matière de PESC et de PSDC. La Haute Représentante Federica Mogherini y participait par vidéoconférence, ce qui lui a aussi permis de dresser une forme de bilan de son action, puisqu'elle ne sera pas renouvelée dans ses fonctions. La deuxième portait sur la possibilité de restaurer une unité transatlantique sur la scène internationale. La troisième était dédiée à l'avenir de la défense de l'Union européenne : « Force de paix ou puissance militaire ? ».

Je n'ai malheureusement pas pu assister à la seconde journée d'échanges. Celle-ci comprenait une session plénière dédiée au changement climatique et à la sécurité, ainsi que trois ateliers consacrés à la situation politique dans les Balkans occidentaux, à la lutte contre les menaces hybrides et à l'Iran. La déclaration finale de la coprésidence relate l'ensemble de ces questions.

Pour ma part, je retiens plus particulièrement quatre points de cette conférence interparlementaire. Le premier est celui d'un constat des faiblesses de l'Union européenne. Quatre-vingts ans après le début de la Seconde Guerre mondiale, le président finlandais a appelé à ne pas oublier l'objectif de paix qui fonde le projet européen. Il a regretté la fragilité actuelle de l'Europe et son image brouillée en interne, les citoyens percevant davantage les divergences que les points communs entre les États membres. Il a donc jugé nécessaire de faire émerger des projets communs. Cet appel fait écho à la nécessité de « redécouvrir notre unité », mise en avant par Ursula von der Leyen dans son discours devant le Parlement européen en tant que candidate à la présidence de la Commission européenne. La paix et la prospérité constituent l'ADN de l'Union européenne. On le constate aujourd'hui avec le volet irlandais du Brexit...

Sur la scène internationale, le président Niinistö a fait part de son souhait qu'émerge une Europe puissance, afin de passer d'un « triangle » États-Unis/Russie/Chine à un « carré » incluant l'Europe. Il a salué à cet égard le fait que le président Emmanuel Macron se soit engagé et qu'il ait formulé des propositions en faveur d'une Union européenne plus forte.

Ces faiblesses de l'Europe ont aussi été soulignées par l'ancien Premier ministre suédois Carl Bildt. La politique commerciale apparaît aujourd'hui comme le véritable élément de puissance de l'Union. C'est évidemment un élément de réflexion, dans le contexte des débats que nous connaissons concernant le CETA ou le traité de libre-échange avec le Mercosur.

Le deuxième sujet qui a suscité de nombreux débats concerne la Russie. Le président Niinistö a longuement insisté sur la nécessité de maintenir un dialogue avec la Russie. Un dialogue que je qualifierais « d'équilibré », tant pour son pays que pour l'Union européenne dans son ensemble. Le Président finlandais a naturellement souligné l'importance de maintenir de bonnes relations avec son voisin russe, tout en insistant sur les capacités militaires dissuasives que possède son pays. Il a fait valoir que la Finlande avait été le premier État membre à condamner l'invasion de la Crimée et affirmé que, dans le dossier ukrainien, il appartenait à la Russie de faire le premier pas en direction de l'Europe, avant que celle-ci n'envisage un changement de position. Ces propos ont une résonance particulière au moment où le Président de la République appelle à « repenser notre lien avec la Russie ». Lors de la conférence des ambassadeurs à l'Élysée fin septembre, à laquelle j'ai assisté, il a d'ailleurs consacré une partie importante de son propos à la Russie.

Le troisième point concerne la relation transatlantique, aujourd'hui dégradée, je le regrette. Plusieurs intervenants ont appelé à inventer une relation nouvelle, en misant notamment sur des acteurs d'avenir, plutôt qu'à chercher à restaurer la relation antérieure qui est périmée, au-delà même de la personnalité de l'actuel président des États-Unis. Une chercheuse américaine a ainsi affirmé que, depuis l'administration Obama au moins, les États-Unis ont perdu « la compréhension stratégique de l'Europe ». Cette formule élégante me plaît beaucoup ! Ce travail de retissage ou de « réinvention » des liens transatlantiques prendra certainement plusieurs années.

La relation avec l'OTAN a été largement discutée. Je rappelle que le traité sur l'Union européenne prévoit que l'OTAN « reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre ». Le Président finlandais - qui a écarté l'idée d'une armée européenne - la Haute Représentante Federica Mogherini et de nombreux intervenants ont soutenu le renforcement en cours de la politique de sécurité et de défense commune, notamment via le Fonds européen de la défense (FEdef). Ils ont écarté l'idée d'une concurrence ou d'une opposition entre l'OTAN et le développement de la sécurité de l'Union européenne. Au contraire, ils ont plaidé que le renforcement de la défense de l'Union serait un atout pour l'OTAN, en évoquant par exemple les menaces hybrides.

Le quatrième et dernier point que je souhaite mettre en exergue concerne précisément l'avenir de la politique de sécurité et de défense commune et les nouveaux instruments en cours de déploiement. La Haute Représentante Federica Mogherini a rappelé les développements réalisés au cours de son mandat en matière de défense européenne, notamment l'élaboration de la stratégie globale de l'Union européenne en matière de politique étrangère et de sécurité en 2016, la mise en place de la coopération structurée permanente en 2017 (de nouveaux projets devant être décidés en novembre prochain), et l'accord partiel intervenu cette année pour créer le Fonds européen de la défense, destiné à « favoriser la compétitivité et la capacité d'innovation de la base industrielle et technologique de l'Union européenne dans le domaine de la défense ». Les conditions de mise en oeuvre de ce fonds devront être suivies de près, notamment s'agissant de l'accès d'entreprises de pays tiers à ces crédits européens. C'est un point que j'ai moi-même souligné lors de mon intervention à Helsinki, afin que ce fonds bénéficie bien à l'industrie de l'Union. Nous savons que les États-Unis ont émis des critiques à l'encontre du dispositif, qu'ils jugent trop protectionniste. Florence Parly avait eu une belle formule en indiquant que l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord n'était pas « l'article F 35 ». Contrairement à ce que peuvent laisser entendre les États-Unis, les règles générales en matière de marchés de défense ne sont pas modifiées par la création du Fonds européen de la défense et je ne doute pas que certains États membres continueront à acheter des matériels américains... Je pense par exemple à nos amis polonais ! Mais il m'apparaît essentiel que les crédits communautaires dédiés au renforcement de la base industrielle et technologique de l'Union européenne soient bien utilisés conformément à leur objet.

Comme l'ont relevé nos collègues Ronan Le Gleut et Hélène Conway-Mouret dans leur rapport sur la défense européenne, la mise en place de ce fonds, que la Commission européenne propose de doter de 13 milliards d'euros sur la période 2021-2027, marque un tournant majeur. Pour la première fois, des crédits communautaires viendront financer directement une politique de défense. La Cour des comptes européenne vient d'ailleurs de souligner les enjeux qui se poseront en termes de processus décisionnel et de performance de la dépense publique européenne.

S'y ajoute désormais la création d'une nouvelle direction générale « Défense et Espace », placée sous la tutelle du commissaire chargé du marché intérieur. Elle confirme le changement de dimension de la défense européenne.

Dans son intervention-bilan, globalement positive, Federica Mogherini a toutefois souligné les difficultés liées à la mise en oeuvre concrète des décisions prises dans le cadre de la PESC-PSDC, en faisant valoir que les États membres ne se sentent pas tous réellement impliqués par ces décisions. Deux points ont par ailleurs été soulevés pour l'avenir. D'une part, les conditions de mise en oeuvre de la clause d'assistance prévue par l'article 42 paragraphe 7 du Traité sur l'Union européenne, et le cas échéant son articulation avec l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord, ont été évoquées à plusieurs reprises. La France avait eu recours à cette clause d'assistance après les attentats de 2015. Ce recours s'était fait de manière empirique, comme l'a rappelé Federica Mogherini, mais le président finlandais a exprimé le souhait d'une clarification de l'interprétation de cet article. À mon sens, cet article est plus protecteur que l'article 5 !

D'autre part, a été soulignée la nécessité de trouver les voies d'un partenariat adapté avec le Royaume-Uni à l'issue du Brexit, compte tenu du poids de cet État dans le domaine de la défense.

La prochaine conférence interparlementaire consacrée à la PESC et à la PSDC se tiendra à Zagreb début mars 2020. Au travers de la montée en puissance de la PSDC, de la mobilisation nouvelle de crédits communautaires via le fonds européen de défense, de la création d'une nouvelle direction générale et de la feuille de route adressée à Sylvie Goulard, commissaire désignée appelée à superviser cette direction générale, nous assistons à une part de communautarisation de la défense. Il nous appartient donc de travailler plus étroitement avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur ces sujets, comme nous le faisons sur les enjeux relatifs au commerce ou sur le Brexit.

Nous vous proposons de faire le point sur le projet d'accord-cadre entre l'Union européenne et la Suisse finalisé en novembre 2018 par les négociateurs, qui doit maintenant être approuvé par le Conseil fédéral, c'est-à-dire par l'exécutif helvétique. Ce sujet n'est pas sans rappeler, à bien des égards, nos débats sur le Brexit : il s'agit de construire un partenariat avec un État extrêmement intégré à l'Union européenne, parfois même plus que certains membres, puisqu'il fait partie de l'espace Schengen. Mais bien qu'il nous soit si proche économiquement et culturellement, il n'en demeure pas moins un État tiers. Ne pas parvenir à un accord avec la Suisse menacerait les accords existants, ce qui aurait aussi des répercussions importantes sur nos échanges commerciaux et sur la vie des 1,7 million de citoyens de l'Union qui vivent ou travaillent dans la Confédération. Pour préparer cette communication, nous avons rencontré des représentants des autorités suisses, françaises et communautaires.

La relation entre l'Union européenne et la Suisse est marquée par une coopération construite sur la perspective d'une adhésion, perspective aujourd'hui abandonnée.

En mai 1992, la Confédération dépose sa demande d'adhésion à l'Union européenne. Cette demande devient cependant caduque dès le mois de novembre de la même année, quand les citoyens suisses rejettent l'adhésion à l'Espace économique européen. Dès lors, la Suisse et l'Union européenne s'engagent sur une « voie bilatérale », en signant au cours des années 1990 et 2000 une série d'accords. Aujourd'hui, l'Union et la Suisse sont liées par 120 accords bilatéraux, ce qui est considérable.

Il en résulte que la Suisse est fortement intégrée à l'Union européenne. Elle est notamment membre de l'espace Schengen, participe au projet Galileo et aux programmes de recherche, à l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et à certaines missions de la PESC. De même, elle contribue, ou devrait contribuer, à la politique de cohésion, directement auprès des États membres concernés. Du point de vue des échanges commerciaux, l'intégration est forte : la Suisse est le troisième client de l'Union et son quatrième fournisseur, tandis que l'Union représente 52 % des exportations et plus de 71 % des importations de la Suisse. L'Europe réalise un excédent commercial de 19 milliards d'euros par an ; s'agissant de la France, nos échanges sont déficitaires à hauteur de 1,35 milliard d'euros. Enfin, 1,4 million d'Européens vivent en Suisse, 450 000 Suisses vivent dans l'Union européenne et 320 000 Européens, dont nombre de Français, sont travailleurs transfrontaliers en Suisse.

Le rapprochement entre l'Union européenne et la Suisse s'est fait avec la perspective, progressivement abandonnée, d'une adhésion. Il en découle que les accords se sont fondés sur l'acquis communautaire au moment de leur conclusion, sans prévoir d'adaptation aux évolutions du droit de l'Union ; de plus, ces accords ne prévoient pas de mécanismes de règlement des différends. Nous nous retrouvons donc, sur certains sujets, dans une situation de blocage où nous constatons des divergences sans pouvoir les résoudre. Il s'agit par exemple des « mesures d'accompagnement » suisses, qui entravent la libre circulation des travailleurs.

Prenant acte du fait que la Suisse n'adhérerait pas à l'Union, cette dernière a commencé à évoquer à la fin des années 2000 la conclusion d'un accord-cadre, déterminant de façon transversale les modalités de coopération et prévoyant notamment un mécanisme de règlement des différends. En 2012, le président Barroso déclarait aux autorités suisses que « la voie bilatérale était terminée » ou, plus exactement, que la poursuite de la relation bilatérale était conditionnée à l'adoption de l'accord-cadre.

Début 2014, les autorités suisses et européennes adoptaient leur mandat de négociation respectif, mais les discussions étaient immédiatement interrompues, à la suite de l'adoption de l'initiative populaire suisse « Contre l'immigration de masse », contraire à la libre circulation des personnes. Les négociations sur l'accord-cadre et sur d'autres dossiers bilatéraux se sont alors trouvées gelées ; elles n'ont repris qu'en 2017, après une mise en oeuvre de l'initiative populaire compatible avec la libre circulation des personnes. Enfin, le projet d'accord fut finalisé en novembre 2018.

L'accord-cadre met en place un tribunal arbitral, qui se prononcera sur les désaccords entre les deux parties. Siègeraient en son sein des arbitres nommés par la Suisse et par l'Union, de manière paritaire. La Cour de justice de l'Union conserverait cependant le monopole de l'interprétation du droit communautaire et pourrait être saisie par le tribunal arbitral. Le non-respect d'une décision de ce dernier pourra donner lieu à des mesures compensatoires, dont le tribunal sera compétent pour apprécier la proportionnalité.

L'accord pose également le principe de la reprise dynamique de l'acquis : l'Union donne accès partiellement à la Suisse à son marché intérieur, mais, en contrepartie, celle-ci doit s'adapter à la législation européenne pour conserver un équilibre. La Suisse bénéficiera cependant de délais de reprise de la législation communautaire suffisamment longs pour lui permettre d'appliquer sa procédure législative ordinaire, laquelle inclut la possibilité du référendum.

L'accord-cadre s'appliquera aux futurs accords et à cinq accords existants, correspondant aux plus importants, exception faite de la libre circulation des marchandises. Il est également prévu que soient reprises les règles relatives aux aides d'État et sur les travailleurs détachés. En revanche, il ne tranche ni sur les dispositions relatives au regroupement familial et à l'accès aux prestations de l'aide sociale ni sur le versement des prestations chômage aux travailleurs transfrontaliers, qui représente un véritable problème pour la France. Ces points pourraient être tranchés par le tribunal arbitral.

Le processus d'adoption de l'accord est aujourd'hui dans une situation de blocage.

Le projet d'accord devait être examiné par le Conseil fédéral suisse en décembre 2018, avec l'espoir qu'il y donne un avis favorable. Cependant, plusieurs de ses membres ont exprimé certaines réserves sur l'accord et le Conseil a finalement décidé, avant de se prononcer, de lancer une consultation publique d'une durée de six mois. En réaction à ce contretemps, l'Union européenne a alors décidé de ne prolonger que de six mois, c'est-à-dire la durée de la consultation publique, « l'équivalence boursière » dont bénéficie la Suisse. Celle-ci permet aux acteurs financiers européens de traiter des titres directement auprès des bourses suisses, sachant que les ordres étrangers représentent la moitié du volume de la bourse de Zurich. Parallèlement, le Conseil puis le Parlement européen ont appelé les autorités helvétiques à approuver l'accord dans les meilleurs délais.

À l'issue de la consultation publique, les autorités suisses ont fait parvenir à la Commission européenne des demandes de « clarification », portant sur les aides d'État, la protection des salaires et la libre circulation des citoyens. Surtout, elles ont décidé en juin dernier de lancer une nouvelle consultation, cette fois auprès des partenaires sociaux. Ces décisions ont été interprétées comme une volonté des autorités suisses de « temporiser », dans la perspective des élections fédérales du mois prochain, tandis que les demandes de clarification ont été perçues comme des demandes de rectifications et donc de renégociation de l'accord.

Le président Juncker a indiqué aux autorités helvétiques que la Commission était prête à apporter toutes les clarifications nécessaires, tout en rappelant que l'accord « ne sera pas renégocié ». De plus, l'Union a décidé de ne pas prolonger l'équivalence boursière, qui est donc venue à expiration le 30 juin dernier. Cette décision a été perçue comme discriminatoire par nos partenaires suisses, d'autant plus que l'équivalence boursière est accordée à des territoires comme Hong Kong, dont on peut considérer qu'ils nous sont moins proches.

La situation est donc aujourd'hui relativement bloquée : nous attendons un retour des autorités suisses, mais le contexte politique national complique les choses. En effet, des élections fédérales auront lieu en Suisse le mois prochain, tandis qu'une consultation populaire sur « une immigration modérée », qui remettrait en cause les accords existants sur la libre circulation des personnes, aura lieu probablement en mai 2020. De même, l'accord-cadre ne pourra probablement être adopté que par consultation populaire. Si les sondages effectués il y a quelques mois étaient optimistes, une adoption n'apparaît plus évidente aujourd'hui et les craintes d'un « gouvernement des juges étrangers » ou d'une menace sur le niveau des salaires sont vives.

De son côté, l'Union européenne pourrait prendre d'autres mesures à l'encontre de la Confédération et notamment ne pas prolonger la reconnaissance mutuelle des certificats de conformité, en particulier dans le secteur médical, ce qui aurait un effet important en Suisse. Ce blocage est d'autant plus regrettable qu'il empêche de négocier d'autres accords, comme dans le secteur de l'électricité.

En conclusion, nous nous proposons de continuer à travailler sur ce sujet et de refaire un point devant la commission quand les choses auront évolué, probablement au début de 2020.

À court terme, deux échéances retiendront notre attention : à la suite des élections fédérales, nous espérons que les discussions pourront reprendre, au niveau technique ; de même, nous formulons le voeu que la Suisse confirme, en décembre prochain, sa contribution à la politique de cohésion.

Je vous remercie pour vos exposés, sur ce sujet qui est loin d'être clos. La Suisse est un partenaire très proche, mais nous devons rester vigilants sur la question du passeport financier et la problématique des travailleurs détachés et de la protection sociale.

Avec Simon Sutour et Christophe-André Frassa, nous vous présenterons une communication similaire sur Monaco, mais la situation est moins bloquée que pour l'accord avec la Suisse.

J'ajoute que l'accord sur la reconnaissance mutuelle et les certificats de conformité arrive à expiration au printemps 2020. Il faudrait que les discussions techniques reprennent en décembre, juste après les élections. Pourtant, aucun agenda n'a été fixé... De plus, la mise en place par les autorités suisses d'une commission politique sur cette question, qui vient compléter la commission technique, crée une ambiguïté sur le processus de prise de décision. Nous suivrons l'évolution de ce dossier dans les prochains mois avec attention.

Les Anglais sont très attentifs à la question de l'attribution du passeport financier. C'est un sujet majeur en cas de Brexit dur ! Il faut bien protéger le marché unique.

Je vous informe du récent dépôt d'une proposition de résolution européenne tendant à garantir, au sein de la PAC, le système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050.

Les droits de plantation de la vigne constituent en effet un outil de régulation du potentiel de production viticole qui garantit la stabilité du marché. Aussi, il importe de convaincre les autres États membres de l'Union de la nécessité de les proroger pour assurer la croissance de l'économie du vin.

Il nous incombe de nommer un rapporteur sur ce texte, que notre commission doit examiner avant le 11 octobre prochain. Je vous propose de nommer Gisèle Jourda, qui en est aussi l'auteur et qui maîtrise donc parfaitement le sujet.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 10 h 25.