M. Alain Milon, victime d'un retard de train, m'a demandé d'ouvrir cette séance au cours de laquelle nous accueillons M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), accompagné de M. Daniel Lenoir, directeur. Des économies ont été annoncées sur la branche famille pour 2015 mais leur ventilation a notablement évolué depuis un mois. L'Assemblée nationale a voté, vendredi, le principe d'une modulation des allocations familiales selon le revenu, mais supprimé l'article relatif à la prime à la naissance. Le plan n'est plus celui sur lequel le conseil d'administration de la Cnaf avait été consulté début octobre. Nous souhaiterions néanmoins entendre vos observations sur les débats en cours. Comment les caisses font-elles face à leurs missions, un an après la signature d'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion avec l'Etat ?

Le texte sur lequel notre conseil d'administration avait rendu un avis négatif a en effet considérablement évolué depuis. Même si je m'en suis entretenu hier soir avec les représentants des principales tendances représentées, je ne peux pas vous donner sa position sur la modulation. En revanche, je puis relayer des interrogations sur la mise en oeuvre de ce dispositif. Celui-ci reste universel, puisque toutes les familles de deux enfants continuent d'en être bénéficiaires, bien que les versements soient réduits pour certaines. Il est cependant plus complexe, ce qui contrarie la simplification recherchée par la convention d'objectifs et de gestion, signée en juillet 2013.

Il nous faudra en effet suivre désormais non seulement l'évolution des familles, mais aussi celle de leurs ressources. La question de la modulation avait déjà été soulevée par Jean-Marc Ayrault qui avait finalement tranché en faveur de la fiscalisation avec la modification du quotient familial ; notre observatoire des charges avait alors conclu à une surcharge de travail pour les agents des caisses. Tout est faisable : la loi, quelle qu'elle soit, sera appliquée. Cependant, cette surcharge arrive au moment où nous retrouvons un peu d'air, où les files d'attente diminuent.

Nous interpellerons la ministre sur la question de la transmission par la direction générale des finances publiques (DGFIP) des informations sur les ressources du million et demi de familles qui ne bénéficient que des allocations familiales et dont, par conséquent, nous ignorons le revenu. Un délai est prévu pour la mise en oeuvre technique : si celle-ci peut attendre le 1er juillet 2015, cela nous laisse quelques mois pour adapter notre système informatique.

En tant que gestionnaire, je n'ai pas à prendre parti dans le débat sur la définition de la politique familiale. Que la représentation nationale se rassure : avec une application au 1er juillet 2015, nous y arriverons. Les premières estimations du coût de fonctionnement et de l'impact en termes d'équivalents temps plein (ETP) de ces mesures donnent des chiffres inférieurs à ceux qui avaient initialement circulé : ce serait significativement moins que 600 ETP.

Un échange permanent avec la DGFIP économiserait un temps de travail significatif et éviterait de complexifier les procédures pour les allocataires. Reste le problème des changements de situation ; nous sommes en train de mettre en place des dispositifs de simplification, notamment grâce à notre site caf.fr.

Quant au nombre de places de crèches, le conseil d'administration n'a pas délibéré mais le projet de budget de Fonds national d'action sociale (Fnas) financera l'ensemble des places nouvelles. La difficulté - et je n'apprendrai rien aux membres de la Haute assemblée, jadis qualifiée de grand conseil des communes de France - résidera dans la faiblesse de l'offre proposée par les communes, du fait de leurs contraintes financières. C'est pourquoi il est proposé d'augmenter les aides à l'investissement.

La situation des caisses d'allocations familiales (CAF) s'est considérablement améliorée depuis un an. Ce matin, le délai de traitement des dossiers était revenu à cinq jours, soit deux ou trois de moins ; les dossiers à plus de quinze jours - les plus sensibles, qui demandent des rendez-vous... - n'en représentent plus que 6 à 7 %. Les CAF ont connu une forte réorganisation avec la mise en place de l'accueil sur rendez-vous, des mesures de simplification telles que la suppression des pièces justificatives pour l'allocation de rentrée scolaire pour les 16-18 ans et l'aide au logement étudiant : les pièces justificatives ne sont pas une sécurité, puisqu'il est facile de les falsifier ; c'est pourquoi nous les remplaçons par des contrôles ciblés assortis de sanctions dissuasives. Nous enregistrons une forte fréquentation de notre site caf.fr, accessible également par smartphone, grâce à une application.

Je suis attachée au principe d'universalité des allocations familiales. Que se passera-t-il si l'on en vient à constater que les allocations versées aux familles ayant des revenus de plus de 6 000 ou 8 000 euros sont si faibles qu'elles ne valent pas le coût de leur gestion ? N'est-ce pas une porte ouverte à leur suppression pure et simple pour ces familles ? Quelle sera la surcharge de travail occasionnée par la modulation ? Des revenus tels que les treizièmes mois seront-ils pris en compte ?

Les conséquences financières de la réforme du congé parental dépendent du nombre de pères qui accepteront de le prendre. Le gouvernement parle de 10 %, ce qui génèrerait une économie de 50 millions d'euros en 2015, et jusqu'à 290 millions par an en 2017. Est-ce réaliste ? Qu'en est-il du transfert de charges à prévoir vers les autres dispositifs ? Le décalage du début du paiement de la prestation de base de la Paje au mois suivant la naissance sera-t-il un allègement de charges suffisamment important pour justifier les difficultés de trésorerie que ne manqueront pas de rencontrer certaines familles ?

Malgré les mesures incitatives prévues, les communes auront-elles les moyens de construire de nouvelles crèches ? La baisse des dotations conduit les élus locaux à revoir à la baisse de nombreux projets. Une crèche, ce n'est pas seulement de l'investissement, mais aussi de lourdes dépenses de fonctionnement. La réduction à deux ans de la durée du congé parental amènera des enfants à être gardés un an plus tôt. Enfin, quelle est l'incidence de la réforme des rythmes scolaires sur le budget de la Cnaf ?

L'augmentation du nombre de places en crèche ne sert à rien si nous ne définissons pas à qui elles servent. Elles ne constituent pas le moyen normal de résorption de l'écart entre l'offre et la demande. Cela coûte très cher : une crèche de vingt places coûte près de 60 000 euros à une commune. Pourquoi les vingt enfants qui y sont gardés reçoivent-ils de l'argent public, alors que les autres, gardés chez des assistantes maternelles, ne bénéficient d'aucun avantage particulier de la collectivité ? Peut-être parce qu'il s'agit d'un moyen de cohésion sociale ayant pour effet de compenser des carences éducatives chez des enfants auxquels il donne la possibilité de réussir dans la vie. Il faut donc s'assurer que les bénéficiaires de cette dépense sont issus de milieux populaires et que, dès lors, elle sert bien l'intérêt de la société en luttant contre le déterminisme social.

Deuxième remarque que certains taxeront de procès d'intention : les assistantes maternelles ont trouvé un bon moyen pour se faire financer avec la création des maisons d'assistants maternels (MAM). Présentées comme des moyens d'amélioration de leurs conditions de vie, elles finissent par avoir des effets problématiques, comme lorsque l'enfant est gardé par une autre assistante maternelle que celle avec laquelle les parents ont signé un contrat. Comme nous pouvions le supposer, les collectivités sont maintenant sollicitées pour les financer. Quelles sont les intentions de la CAF ?

Le principe de l'universalité des allocations familiales n'est pas tombé du ciel ; c'est le résultat d'une convention établie par des gouvernants. Nous décidons maintenant, comme pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), de prendre en compte les ressources du bénéficiaire...

Cela n'a rien à voir !

Il serait intéressant de comparer ce que perçoivent, par enfant, les familles du décile ayant les revenus les plus élevés et celles du décile aux revenus les moins élevés...

Le principe d'universalité a toujours guidé notre politique familiale et c'est ce que le Gouvernement veut briser. Il faut faire des économies : qui le conteste ? Mais faut-il les faire sur les familles ? Vous parlez des crèches : les familles ne payent pas les mêmes tarifs ! Les familles des classes moyennes payent beaucoup plus...

Plus, oui ; pas beaucoup plus.

Je souhaite que ce soit l'intérêt de l'enfant qui prime et non le revenu des parents. Demain, que modulerons-nous ? Les remboursements de médicaments, le forfait hospitalier, l'accès à l'école publique ? Certains parlent d'une réforme de gauche, qu'ils assument ; s'il m'arrive de soutenir des initiatives de gauche, bien que n'étant pas de gauche, je considère qu'il ne faut pas toucher à l'enfant.

Je souscris à cela. Vous ne pouvez pas comparer APA et allocations familiales, qui n'ont rien à voir ! Je ne comprends pas vos propos sur les crèches ; vous semblez souhaiter qu'elles pallient une éducation que les parents ne seraient pas en mesure de donner. Une telle approche pervertit le principe. Le but des crèches est de garder les enfants des familles où les deux parents travaillent, c'est tout. Cela représente une charge importante pour les communes : autrefois maire d'une commune de 6 000 habitants, je me souviens que cela représentait un déficit de fonctionnement de 3 000 euros par an et par enfant.

Comment peut-on dire que les assistantes maternelles se sont bien débrouillées pour faire financer les MAM ? Cet excellent dispositif ne se développe pas assez. Où en est-on depuis la loi de 2010 ? Vous parlez d'un problème d'offre pour les places en crèches ; j'en ai parlé avec la CAF du Loiret : il y aurait un effort de communication à faire sur ce sujet, car c'est beaucoup moins coûteux qu'une crèche.

La modulation des allocations familiales constitue surtout un message négatif concernant un des derniers atouts français : la démographie. Vous estimez que les coûts supplémentaires liés à la modulation seront moins élevés qu'initialement prévu, mais avez-vous un chiffre ? Quelle est la tendance budgétaire à prévoir pour les aides à l'investissement des collectivités ? La question des compétences entre communes et intercommunalités sur les MAM, d'une part, et les garderies, d'autre part, pose des difficultés avec la CAF.

On ne saurait diviser notre commission entre les défenseurs de la famille et ceux qui veulent y porter atteinte. Comme l'a dit Marisol Touraine à l'Assemblée nationale la semaine dernière, c'est quand les familles sont fortes que la devise républicaine peut tenir ses promesses. Défendre la branche famille, c'est défendre ses moyens. Or, n'en déplaise à certains, la situation de déficit de 2012 était le résultat d'une mesure de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le transfert d'une part de CSG de la branche famille à la Cades et son remplacement par un panier de recettes non pérennes. A cela s'opposent les 2,5 milliards de dépenses nouvelles engagées par le Gouvernement actuel pour augmenter diverses prestations.

Notre système de protection sociale ne perdurera que s'il évolue. Oui, le principe d'universalité est maintenu ; la plupart des aides sont soumises à des conditions de revenu. Dire, comme j'ai pu l'entendre sur les ondes, qu'une famille dont le revenu avoisine celui d'un parlementaire moyen va quitter la France à cause de cette modulation relève de la caricature. Nous pouvons faire évoluer notre système autour de principes de justice que nous pouvons partager.

Quels moyens seront-ils mis en oeuvre pour éviter les effets de seuil par un lissage ?

Pour parler des places d'accueil, certains conseils généraux, comme celui de l'Aisne, peinent à héberger tous les mineurs isolés étrangers. Nous n'avons plus de place pour héberger les jeunes placés sur décision de justice et la responsabilité du président de conseil général pourrait être engagée.

L'application par les CAF de normes strictes conduit à des refus de financement d'activités dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires. Pourriez-vous donner des consignes de souplesse pour les dossiers qui vont dans le bon sens, même si certaines règles ne sont pas totalement respectées ? Les CAF doivent encourager les collectivités qui avancent dans ce domaine.

J'ai présenté en juillet dernier un rapport sur la petite enfance devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation : la diversité des modes de garde est une richesse unique. Je le vois d'autant plus que depuis l'Alsace, je peux comparer avec les deux pays voisins - Suisse et Allemagne - qui ont une offre très restreinte. Chaque euro dépensé pour la petite enfance est bien dépensé. J'ai toujours été surprise de constater qu'il était plus facile de dépenser 700 000 euros pour construire un giratoire plutôt que pour aider les familles.

Il y a cependant des moments où il faut réformer. Si une famille fait des enfants, ce n'est pas pour toucher les allocations familiales, comme on peut l'entendre ici ou là. Vous êtes des hommes et des femmes de terrain, vous entendez aussi la demande d'accompagnement des familles.

La mesure proposée présente de graves dangers pour la cohésion sociale : elle remet en cause le pacte social mis en place par le Conseil national de la Résistance. D'un premier abord, elle peut apparaître comme juste à des personnes désespérées. Mais elle peut être lourde de conséquences : pourquoi continuer à participer à un système de protection sociale s'il n'est d'aucun apport pour votre famille ? Demain, modulera-t-on le remboursement des médicaments ? S'agit-il de la seule solution pour faire des économies ? Personne ne parle du noeud du problème, à savoir la baisse des cotisations patronales à la branche famille, prévue par le pacte de responsabilité. Des solutions, mon groupe en propose...

Nous aussi !

mais pas de cette nature. Luttons contre le travail non déclaré, dont la Cour des comptes a chiffré le coût ; cela a été contesté, mais nous attendons toujours les preuves. Réformons la fiscalité et ne mélangeons pas tout. Modulons les cotisations patronales en fonction de l'attitude des entreprises vis-à-vis de l'emploi, pour ne pas pénaliser les entreprises vertueuses.

Il ne faut pas opposer les modes de garde. J'ai eu le sentiment - mais peut-être ai-je mal compris - que M. Tourenne voulait réserver à certains enfants la garde en crèche : attention à la ghettoïsation ! Vous soulevez par là le manque criant de moyens des collectivités territoriales. Les MAM sont précieuses ; il est utile que les assistantes maternelles aient des lieux où elles puissent échanger.

Comment gérerez-vous les effets de seuil, qui promettent de donner du fil à retordre ? Quelle sera la périodicité de l'ajustement au revenu : tous les trimestres, tous les ans ? Certaines professions ont des revenus qui varient beaucoup dans l'année. Procéderez-vous à de rappels de trop-perçu ?

L'augmentation de la précarité fait tomber des bénéficiaires des aides personnalisées au logement (APL) dans une spirale des impayés qui leur inflige la double peine, avec la suppression des aides et une dette exponentielle. On se rapproche du tiers-monde quand certaines familles ont un reste à vivre de trois euros. Ne peut-on pas continuer à verser les APL dès lors qu'un plan d'apurement des impayés a été mis en place ?

Au Royaume-Uni, les allocations familiales sont versées dès le premier enfant. D'environ 100 euros par mois, elles ne sont versées qu'à la mère, et en aucun cas au père. Le gouvernement de David Cameron les a plafonnées il y a un an pour les familles ayant un revenu de plus de 60 000 euros par an.

Le diable se nichant dans les détails, comment allez-vous faire pour appliquer cette mesure ? Combien coûtera-t-elle ? Quid du supplément familial de traitement qui a fait l'objet d'un article dans Le Point ? Vous parlez de la devise républicaine à laquelle nous sommes tous attachés : lorsqu'une catégorie de la population est avantagée, cela pose un problème vis-à-vis de l'égalité.

Ces questions suscitent des débats passionnés. L'universalité des allocations familiales est là depuis leur création, à la suite de la guerre, dans un but démographique et de cohésion sociale. Faut-il y toucher ? La modulation proposée est-elle la bonne réponse, laquelle aurait combiné universalité et équité sans effet de seuil ? La cause du déficit de 2,3 milliards de la branche famille est la prise en charge, en 2010, d'une partie des dépenses de la branche vieillesse, avec de bonnes raisons, celles de la compensation des bonifications de pensions, ainsi que d'un transfert de CSG à la Cades. En 2015, nous n'aurons pas les 700 millions prévus à l'origine, mais 400 millions. Si l'on ajoute 130 millions au titre du congé parental et de mesures diverses, cela représente 530 millions. Le compte n'y est pas et il manque 2,3 milliards.

Enfin, les prestations de la Cnaf sont multiples et complexes. Ne serait-il pas souhaitable de simplifier, ne serait-ce que pour réaliser des économies de gestion ?

Quelle seront les économies nettes dégagées par la modulation si l'on tient compte des coûts de gestion directs et indirects ?

Notre mission consiste à appliquer les mesures que vous votez. Techniquement, nous savons comment corriger les effets de seuil. Ensuite, faut-il maintenir un système universel et uniforme ? Il ne m'appartient pas de trancher le débat. Certains s'inquiètent que la dégressivité des aides, qui conduit à verser parfois des prestations très faibles avec un coût de gestion important, ne conduise à terme à les supprimer. Les mêmes questions se sont posées pour les allocations logement.

Le choix du conjoint qui bénéficie du congé parental relève du couple. Aujourd'hui, dans 96 % des cas, c'est la femme qui le prend. L'avenir dira si la réforme modifiera cette répartition. Dans tous les cas, nous devons proposer une solution d'accueil. Dans l'actuelle convention d'objectifs et de gestion comme dans la précédente, nous nous sommes attachés à augmenter le nombre des places d'accueil tout en renforçant la diversité des modes de garde, individuels et collectifs. Les crèches sont plus adaptées à un milieu urbain et dense. En revanche, en milieu rural, il est plus judicieux d'encourager l'installation d'assistantes maternelles. Notre objectif est de créer 100 000 places d'accueil individuelles et 100 000 places en collectif d'ici à 2017. Le Fnass a été rebasé mais les objectifs demeurent. Avec les fonds publics aux territoires ou les schémas territoriaux de service aux familles, nous nous efforçons d'atteindre ces objectifs. Nous prenons ainsi parfois en charge jusqu'à 80 % de l'investissement. Il est toutefois souhaitable que les collectivités territoriales y participent aussi. Les mesures incitatives semblent bien accueillies par les collectivités.

Nous avons 11 millions d'allocataires : 4,8 millions touchent des allocations familiales dont 1,5 million qui ne touchent que ces allocations. Notre travail consistera à connaître les ressources de ces dernières.

Oui, la branche famille est en déficit, mais notre équilibre de branche manque de stabilité. On nous a transféré les majorations familiales sur les pensions, soit 4,5 milliards qui étaient autrefois pris en charge par le FSV. Nous finançons aussi pour un montant de 4 milliards d'euros l'allocation vieillesse des parents au foyer. Comment parvenir à l'équilibre si l'on ne cesse d'accroître nos charges ? Il nous faudrait aussi des ressources stables. Une partie du produit de la CSG dont nous bénéficions a été transférée à la Cades, qui avait besoin de recettes pérennes, et remplacée par des taxes au rendement plus incertain. Chaque année les paramètres changent. Difficile de parvenir à l'équilibre dans ces conditions.

Il y a 900 maisons d'assistantes maternelles. Les CAF souhaitaient des conventions, mais elles ne sont pas obligatoires. Le suivi nous échappe, même si nous assurons le reste à charge. L'accueil des jeunes enfants doit répondre à l'objectif de cohésion sociale. La PSU et les participations familiales ont pour objet de favoriser l'égalité d'accès quels que soient les revenus de la famille. De même, nous cherchons à renforcer l'accueil des enfants handicapés.

En tant que gestionnaire, il ne m'appartient pas de prendre position sur l'opportunité de la modulation. La faisabilité de cette réforme dépend de nos systèmes d'information et de l'organisation de nos services. La loi prévoit sa mise en place le 1er juillet 2015. Cela est faisable, mais il serait souhaitable que les règles de gestion soient fixées au plus vite pour tenir compte du temps de reset, lié à la modification de nos modèles informatiques : nous devons en effet faire tourner nos applications à blanc pour nous assurer que les modifications apportées n'affectent pas les autres paramètres. Le lissage des effets de seuil n'est pas très compliqué.

Le surcroît de charge de travail avait été évalué, en 2013, dans le rapport Fragonard. Celui-ci estimait le besoin en ETP à 660. Le coût serait ici moins élevé car le dispositif voté par l'Assemblée nationale est moins complexe...

C'est-à-dire ?

La différence serait de l'ordre de 20 % en moins. Il est difficile d'être plus précis, car nous ne disposons pas des informations concernant le revenu des contribuables. Selon que nous utilisons les données fournies par les prestataires ou celles de Bercy, la charge pour nos services ne sera pas la même. Nous souhaiterions pouvoir réaliser des échanges informatisés avec les services fiscaux...

Donc vous ne savez pas !

Nous avons des contacts avec le ministère des finances. Il faut qu'il mette en place une procédure d'échange. En outre, la direction a engagé dans le cadre de la COG, avec le soutien du conseil d'administration, un plan de gains de productivité. Une partie des ETP nécessaires en proviendra. Des mesures de simplification ont déjà été prises - je plaide pour qu'il y en ait davantage. L'essentiel repose sur des dispositifs de transmission automatique des données. Lorsqu'à l'assurance maladie, nous avions lancé le programme Sesam-Vitale, nous avons réalisé d'importantes économies de gestion.

Le revenu considéré est le revenu annuel imposable. Nous devons aussi prendre en compte les changements de situation en cours d'année. Si la déclaration est informatisée, la charge est allégée. Ainsi, le chiffrage sera inférieur à l'estimation que j'évoquais et les modalités de mise ne oeuvre de la prestation peuvent faire varier encore le coût à la baisse.

J'avais été interrogé par Mme Schillinger lors de la rédaction de son rapport sur les collectivités territoriales et la petite enfance. Notre objectif est de mettre en place une offre diversifiée de 200 000 places sans compter les 75 000 places en classes-passerelles de l'éducation nationale. Nous cherchons à nous adapter aux territoires. Nous avons expérimenté dans dix-huit départements, dont le Pas-de-Calais, des schémas territoriaux des services aux familles. Il s'agit d'appliquer le principe de subsidiarité pour définir les réponses adaptées à l'échelon le plus approprié. Si nous préférons souvent l'intercommunalité car elle coïncide avec le bassin de vie, dispose d'une capacité d'investissements plus importante, et constitue un interlocuteur unique pour les CAF, les règles sont précisées dans le cadre de chaque schéma territorial de façon concertée.

Nous réaliserons une étude économique car les coûts d'investissement ont été multipliés par deux en dix ans, tandis que les coûts de fonctionnement varient de un à deux selon les crèches. Il importe d'améliorer la gestion des structures d'accueil des enfants.

Outre la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, notre politique en faveur de l'accueil des jeunes enfants a aussi pour objectif de renforcer l'égalité des chances. Un colloque que nous avons organisé avec deux think tanks de sensibilité différente, l'Institut Montaigne et Terra Nova, a montré que l'existence de structures d'accueil collectives représente un facteur de réduction des inégalités. Toutefois il ne faut pas oublier non plus les structures d'accueil individuelles : la diversité est importante. Les MAM ne disposent pas de statut positif juridique et il y a d'autres dispositifs d'appui comme les relais d'assistantes maternelles que nous cherchons à développer avec la COG.

Enfin, en juillet, notre conseil d'administration a simplifié la procédure pour les rythmes scolaires. Le Fnass rebasé couvre le développement des places d'accueil collectif et individuel. Les schémas territoriaux visent à définir l'offre la plus adaptée tout en s'efforçant de réduire les inégalités territoriales. En France, la capacité d'accueil des enfants de moins de 3 ans est de 52 % en moyenne, mais de 25 % en Seine-Saint-Denis contre 95 % en Haute-Loire. L'objectif de la COG est d'assurer leur développement partout. Les CAF financent jusqu'à 80% la création d'une place de crèche ce qui soulage les communes. Nous avons simplifié les procédures des collectivités territoriales auprès du Fnass en créant un dossier unique tout en clarifiant, en lien avec l'AMF, la distinction entre activités scolaires et périscolaires.

Je vous remercie.

La séance est levée à 11 heures.