Nous examinons ce matin deux textes dont notre commission est saisie pour avis, afin de permettre à nos rapporteurs de participer, demain, à la réunion de chacune des commissions saisies au fond.

Le projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi, présenté le 22 avril dernier en Conseil des ministres, a pour objet principal de réformer le dialogue social dans les entreprises. Il comporte également une partie relative au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle ainsi qu'un volet instaurant la prime d'activité, correspondant au titre IV du projet de loi.

La prime d'activité doit remplacer, à compter du 1er janvier 2016, le volet « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l'emploi (PPE), dont nous avons approuvé la suppression à la fin de l'année dernière dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2014. Le Gouvernement a prévu une enveloppe de 4,1 milliards d'euros pour cette nouvelle prime, qui sera intégralement financée par le budget de l'État. Il est donc apparu légitime que la commission des finances du Sénat se saisisse pour avis de ce titre IV - comme l'a fait la commission des finances de l'Assemblée nationale. À l'origine, il comprenait quatre articles - les articles 24 à 27 - ; il en compte désormais six, à l'issue de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, achevé le 29 mai dernier et qui n'a apporté que peu de modifications au texte présenté par le Gouvernement.

La prime d'activité a vocation à pallier les défauts des dispositifs actuels de soutien financier à l'activité des travailleurs pauvres ou à revenus modestes.

En premier lieu, la prime pour l'emploi est un crédit d'impôt accordé sur une base individuelle à chaque membre du foyer fiscal percevant des revenus d'activité professionnelle compris entre 0,3 et 1,25 fois le SMIC. Elle est largement critiquée en raison de son manque de ciblage, du décalage d'au moins un an entre la perception des revenus et le versement de la prime - lié à l'imposition sur le revenu - et de la complexité de son articulation avec le RSA « activité » - le montant de RSA « activité » versé l'année n étant déduit de la PPE perçue l'année n+1.

En second lieu, le RSA « activité » est une prestation sociale familialisée, versée dès le premier euro d'activité, à partir de 25 ans, jusqu'à un certain seuil de revenu d'activité. Il correspond à 1,15 SMIC pour une personne seule. En 2010, dans le cadre d'un rapport d'information, j'avais eu l'occasion, avec des collègues de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, de souligner un certain nombre de ses dysfonctionnements. De fait, son efficacité est contestée en raison d'un faible taux de recours - environ 32 % -, dû à la complexité du fonctionnement de la prestation, dont le versement mensuel génère de nombreux indus et récupérations, ainsi qu'au caractère « stigmatisant » de son lien avec le RSA « socle ».

Un consensus semble donc exister sur la nécessité de modifier ces deux aides. Dès juillet 2013, notre collègue député Christophe Sirugue, a remis au Premier ministre de l'époque, Jean-Marc Ayrault, un rapport esquissant des scénarios de réforme. La question du coût semble toutefois avoir conduit l'exécutif à repousser la mise en oeuvre de ces scénarios.

La censure par le Conseil constitutionnel de la réduction dégressive de cotisations salariales, en août 2014, a conduit le Président de la République à annoncer la « fusion » de la PPE et du RSA « activité ». Une première étape a été franchie en décembre dernier avec la suppression de la PPE - qui a d'ailleurs suscité très peu de débats.

En quoi consiste la prime d'activité proposée par le Gouvernement ?

L'exposé des motifs la présente comme une prestation sociale, correspondant à l'actuel RSA « activité » auquel viennent s'ajouter des bonus individuels pour les travailleurs composant le foyer et gagnant plus de 0,5 SMIC. Ces bonus se concentrent principalement sur les travailleurs dont la rémunération est comprise entre 0,8 et 1,2 SMIC.

Cette prestation unique, qui sera versée dès le premier euro d'activité, comprendra à la fois une part familialisée et une part individualisée. Elle sera ouverte à tous les travailleurs, y compris aux jeunes entre 18 et 25 ans.

Selon le Gouvernement, la prime d'activité a donc vocation à opérer « un compromis entre les deux dispositifs qu'elle remplace. Plus ciblée que la PPE, elle s'adresse à un public plus large que celui du RSA « activité », notamment aux jeunes actifs ».

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que la réforme s'inscrit également dans une « démarche de simplification », à la fois pour les bénéficiaires et pour les caisses d'allocations familiales (CAF) qui géreront la prime. En particulier, l'introduction d'un « effet figé » de trois mois, durant lesquels la prime ne peut varier, même en cas d'évolution des revenus d'activité, devrait en faciliter la gestion par rapport à l'actuel RSA « activité ». Il est également prévu d'exclure de la base des ressources prises en compte dans le calcul de la prime certains revenus, comme les avantages en nature, les capitaux non producteurs de revenus ou les revenus du capital non imposables, afin d'alléger les démarches des bénéficiaires.

Il n'en demeure pas moins que la nouvelle prestation demeure extrêmement complexe et peu lisible. En effet, le projet de loi se borne à définir le cadre général du dispositif, l'essentiel de ses règles de fonctionnement et de ses paramètres devant être fixés par voie réglementaire. D'un point de vue financier, le projet de loi précise toutefois clairement que la prime d'activité sera financée par le budget de l'État. L'enveloppe de 4,1 milliards d'euros prévue pour l'année 2016 représente un effort supplémentaire de 300 millions d'euros comparé au coût total qu'auraient représenté, en 2016, le RSA « activité » et la PPE. Cette estimation est construite à partir de l'hypothèse d'un taux de recours à la prime de 50 % des personnes éligibles - contre 32 % actuellement pour le RSA « activité ». La dépense correspondant à un taux de recours théorique de 100 % est estimée à environ 6 milliards d'euros.

En raison du ciblage spécifique de la prime sur les travailleurs gagnant entre 0,8 et 1,2 SMIC et de sa base familialisée, la prime d'activité devrait faire environ 1,2 million de gagnants, concentrés parmi les 20 % des ménages les plus pauvres, et 820 000 perdants, correspondant à environ un quart des actuels bénéficiaires de la PPE, notamment les concubins imposés séparément qui percevaient la PPE sans qu'il soit tenu compte des revenus de leur conjoint. La réforme serait neutre pour environ la moitié des ménages concernés. J'appelle toutefois votre attention sur le fait que les chiffres communiqués par le Gouvernement intègrent non seulement les effets de la nouvelle prime d'activité mais aussi ceux de la réforme du « bas de barème » de l'impôt sur le revenu (IR), adoptée dans le projet de loi de finances pour 2015, qui a permis d'éviter 370 000 ménages perdants du fait de la suppression de la PPE.

Si donc un certain consensus semble se dégager autour de cette nouvelle prestation, qui paraît corriger certains défauts des dispositifs antérieurs - la prime d'activité répond donc au problème du saupoudrage et du décalage dans le temps de la PPE, tout en étant ouverte aux jeunes actifs -, il n'en faut pas moins souligner les limites et la vigilance qu'appellent certains points.

Premièrement, le caractère très vague du dispositif législatif et la complexité du mécanisme de la prime obligent le législateur à se reposer entièrement sur le pouvoir réglementaire, auquel il reviendra de préciser à partir de quand et selon quel rythme la prime sera versée, ainsi que de définir l'essentiel de ses paramètres de calcul et de ses modalités de fonctionnement. D'ailleurs, la complexité de la formule de calcul est telle que sa définition législative est pratiquement illisible.

Deuxièmement, la simplification proposée paraît bien relative. En effet, la formule de calcul de la prime d'activité, à la fois familialisée et individualisée, est si complexe qu'il sera toujours malaisé, voire impossible à un bénéficiaire d'anticiper, sans simulateur, le montant qui lui sera versé !

Ensuite, même légèrement simplifiée, la base des ressources prises en compte exigera des bénéficiaires qu'ils fournissent un certain nombre de justificatifs et des CAF un important travail de vérification et de gestion. Des échanges d'information entre la direction générale des finances publiques (DGFiP) et les CAF sont certes prévus mais ils ne seront pas immédiatement automatisés. On comprend mal que n'aient pas été retenues les bases fiscales figurant sur les certificats d'imposition ou de non-imposition.

En outre, compte tenu des modifications apportées, la base de la prime d'activité n'est désormais plus identique à celle applicable au RSA. L'exclusion de certaines aides dans la base des ressources prises en compte pour le calcul des prestations sociales est source de complexité. Je souscris pleinement au principe d'un dispositif unique, mais le Gouvernement manque d'ambition : au lieu de « bricoler » un dispositif existant, il aurait pu proposer une véritable réforme en alignant ces différentes bases de ressources et en les rapprochant de l'assiette fiscale.

Enfin, même si les CAF semblent prêtes à gérer cette nouvelle prestation, il est permis de penser que le calcul des primes d'activité sera pour elles un exercice complexe et que le risque d'indus restera élevé.

Troisièmement, l'ouverture de la prime d'activité aux étudiants et aux apprentis, par le biais d'un amendement du Gouvernement, adopté pour mettre en oeuvre l'annonce du Président de la République du 19 avril, soulève une question de principe : compte tenu des seuils d'éligibilité à la prime d'activité, ne risque-t-on pas d'encourager les étudiants qui ont une activité professionnelle à travailler davantage, au détriment de leurs études ? Alors que certains étudiants rencontrent des difficultés pour se loger et pour financer leurs études, il serait plus logique de se pencher sur la question des bourses que de leur attribuer le bénéfice de la prime d'activité, qui les poussera à travailler davantage plutôt qu'à s'investir dans leurs études. Cette extension du champ de la prime est également paradoxale au regard de son objectif principal : inciter et encourager l'exercice ou la reprise d'une activité professionnelle. Concrètement, très peu d'étudiants et d'apprentis devraient finalement pouvoir y prétendre, compte tenu des critères très restrictifs qui sont prévus. Je vous présenterai tout à l'heure un amendement qui tend à restreindre l'ouverture du bénéfice de la prime aux seuls apprentis répondant aux conditions de rémunération et de durée d'activité prévus par le texte.

Quatrièmement, alors que le Gouvernement assigne pour objectifs à cette prime l'encouragement à la reprise ou la poursuite d'activité et le soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes, il est permis de douter de son impact sur l'emploi, surtout dans un contexte de chômage de masse. D'autant que les temps partiels, notamment les plus petits, sont souvent subis par les travailleurs. Ce n'est donc pas la prime d'activité qui, toute incitative qu'elle soit, fera qu'ils travailleront davantage mais bien une politique efficace de lutte contre le chômage.

Enfin, d'un point de vue financier, l'enveloppe prévue - 4,1 milliards d'euros - repose, comme cela a déjà été dit, sur des hypothèses de taux de recours et des paramètres de calcul difficiles à vérifier. Il conviendra d'être extrêmement vigilant, au cours des prochaines années, dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Solidarité », sur les coûts qui résulteront de cette nouvelle prestation.

Je ne suis pas un fanatique des rapports, mais puisque l'Assemblée nationale a prévu, à l'article 28, un rapport d'évaluation du Gouvernement, autant qu'il serve à quelque chose. Je vous proposerai donc un amendement visant à en compléter son contenu par des informations plus précises sur les déterminants de la dépense, qui pourraient se révéler utiles pour envisager des ajustements visant à contenir le coût de ce nouveau dispositif.

La nouvelle prime d'activité a le mérite de remplacer deux dispositifs par un seul en palliant certains de leurs défauts, mais reste une prestation sociale dont le mode de calcul et les modalités d'attribution demeurent très complexes. Il faut espérer que les hypothèses de travail et les simulations réalisées par le Gouvernement seront confirmées afin que l'enveloppe budgétaire initialement prévue soit respectée.

Sous réserve des amendements que je vous propose et tout en réaffirmant la nécessité d'être vigilant quant au coût de cette nouvelle prestation, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption du titre IV, qui comprend les articles 24 à 29 du projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi.

Alors que la situation financière de la France est catastrophique, c'est une erreur fondamentale d'augmenter encore la dépense de 4 milliards d'euros. Le Gouvernement ne fait que créer des aides sociales, financées par l'emprunt, ce qui nous mettra dans une situation encore plus difficile dès que les taux d'intérêt vont augmenter. Les entreprises cherchent à embaucher en dessous du SMIC, qu'elles jugent trop élevé compte tenu des charges qu'elles payent. Cela pourrait représenter beaucoup d'emplois pour ceux qui n'ont pas de travail.

Vous n'avez rien dit des autres dispositions du texte.

La saisine de la commission des finances ne porte que sur le titre IV, qui entre dans le champ de sa compétence. C'est la commission des affaires sociales qui est saisie au fond.

On ne peut pas dire que notre rapporteur général fasse preuve d'un enthousiasme débordant en faveur de la prime d'activité. Pourtant, il est clair que l'un des freins à la reprise d'activité tient au fait que certains chômeurs ne gagnent rien à reprendre un emploi. Encourager les gens à aller chercher du travail est donc, en soi, une bonne mesure. J'entends vos objections sur la complexité qui marque encore ce dispositif, malgré un effort de simplification. Peut-être pourra-t-on faire des propositions pour le rendre plus lisible.

Je rappelle à Serge Dassault que le dispositif est à enveloppe constante : ces 4,1 milliards d'euros ne représentent pas une dépense supplémentaire. Ce Gouvernement s'emploie au contraire à réduire le déficit de l'État, ce qui ne se fait pas sans douleur. D'autres peuvent prétendre qu'ils feraient mieux et réduiraient les dépenses publiques de 100 milliards d'euros. C'est à voir...

Il est vrai, en revanche, que ce dispositif donne un nouvel exemple de la complexité à la française. Au motif d'éviter toute tricherie, on ne cesse de complexifier à outrance. Cela étant, reconnaissons à la mesure ce mérite qu'elle vise à encourager l'emploi, non pas directement, mais en jouant sur les effets de seuil, et qu'elle donne du pouvoir d'achat aux catégories les plus démunies. Or, chacun s'accorde sur la nécessité de relancer le pouvoir d'achat.

J'en viens à vos amendements. Vous envisagez de revenir sur l'ouverture aux étudiants et apprentis. J'avoue que j'étais plutôt favorable à cette initiative du Gouvernement. Sur le rapport, en revanche, je suis prêt à vous suivre.

Vous avez salué, monsieur le rapporteur pour avis, une mesure qui prend en compte les défauts des dispositifs antérieurs. Pouvez-vous préciser lesquels ? S'agissant du RSA « activité », on déplorait sa complexité, qui en fermait l'accès aux personnes qui manquaient d'un accompagnement. On sait aussi que des raisons psychologiques pouvaient arrêter les demandeurs : il est légitime qu'un salarié estime qu'un emploi rémunéré devrait suffire à assurer sa subsistance, sans avoir à être assisté. Ce qui pose la question du niveau des salaires. S'il était plus haut, un tel dispositif n'aurait plus lieu d'être. Il est vrai qu'une hausse généralisée des salaires supposerait de prendre certaines dispositions fiscales...

Je peux rejoindre Serge Dassault sur un point. S'il est vrai que théoriquement, on reste, avec ce dispositif, à coût constant, par rapport à la dépense de PPE et de RSA « activité » enregistrée en 2014, il est clair que cette dépense n'est pas financée autrement que par la dette, sachant ce qu'il en est du déficit, sur lequel Didier Migaud, que nous avons entendu à plusieurs reprises, a été très clair.

Cette mesure ramènera-t-elle de l'activité ? Je ne le crois pas. L'idée initiale du RSA « activité » était sans doute bonne, puisqu'il s'agissait de parer aux effets de seuil. Une personne au RSA qui voudrait reprendre une activité n'y est pas incitée si elle n'y trouve aucun avantage financier. Or, le faible taux de recours montre que ce n'a pas été une réussite.

Pour simplifier le dispositif, il aurait fallu aller plus loin, et retenir les revenus qui figurent sur l'avis d'imposition ou de non-imposition au lieu de prévoir une déclaration à la CAF. Il est vrai que se pose la question du décalage entre le moment où les revenus sont déclarés et le versement de la prime, et c'est peut-être ce qui explique le débat actuel sur le prélèvement à la source. Je rappelle, également, que certaines prestations sociales sont prises en compte dans la base, tandis que d'autres, au nombre de vingt-quatre, ne le sont pas. Tout cela reste très complexe et crée encore des effets de seuil. Nous aurons ce débat en séance publique.

En quoi ce dispositif remédie-t-il aux défauts de ceux qu'il remplace, me demande Éric Bocquet. Il évite le saupoudrage qui caractérisait la prime pour l'emploi. Il introduit quelques simplifications, comme l'effet figé sur trois mois, qui limitera des indus. Mais quand le Gouvernement nous dit que la procédure sera totalement dématérialisée, et accompagnée d'un simulateur, je m'interroge : je ne suis pas sûr que tous les bénéficiaires potentiels aient accès à un ordinateur. Autre simplification : certaines ressources ne seront plus prises en compte dans la base, et le versement ne sera plus décalé d'une année. Il n'en reste pas moins que le principal défaut perdure : la formule de calcul reste d'une extrême complexité. La base de revenu prise en compte par la CAF ne sera pas le revenu fiscal de référence ; certaines prestations seront inclues dans la base mais pas d'autres. Cela reste une usine à gaz.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à intégrer, sous certaines conditions, les élèves, les étudiants et les apprentis parmi les bénéficiaires de la prime d'activité.

Par exception au principe selon lequel ces personnes sont exclues du bénéfice de la prestation, au même titre que pour le RSA « activité » aujourd'hui, il est proposé qu'elles puissent y prétendre si elles justifient percevoir des revenus professionnels dont le montant serait fixé à 0,78 SMIC net mensuel, soit environ 900 euros, et exercer leur activité professionnelle depuis une période déterminée, qui devrait être de trois mois.

L'ouverture à ces publics semble pour le moins paradoxale dans la mesure où la prime, qui a pour principal objectif de faciliter et soutenir la reprise d'une activité professionnelle, serait alors servie à des étudiants conduits, en vertu du seuil retenu, à travailler sur des durées importantes, alors qu'ils devraient bien plutôt être encouragés à se consacrer à leurs études, pour les réussir. De fait, un étudiant payé au SMIC horaire devra travailler un nombre d'heures important, au détriment de ses études, pour bénéficier du dispositif.

Je ne méconnais pas les difficultés financières que peuvent rencontrer certains étudiants pour poursuivre leurs études, mais il semble que, plutôt que de les inciter à avoir une activité salariée, il serait préférable de s'appuyer sur un système de bourses sur critères sociaux efficace et une offre de logements adaptée aux besoins.

La mesure adoptée par l'Assemblée nationale propose ainsi, selon moi, une mauvaise réponse aux difficultés rencontrées par des étudiants qui, disposant de peu de moyens financiers, pourraient être incités à travailler davantage pour bénéficier de cette prime.

Le fait de cibler les étudiants percevant plus de 0,78 SMIC conduit, en effet, à soutenir ceux qui ont a priori un temps de travail hebdomadaire difficilement compatible avec leurs scolarité et susceptible de remettre en cause leurs chances de réussite, comme l'ont déjà démontré plusieurs études économiques.

Enfin, il ne paraît pas raisonnable d'étendre le champ des bénéficiaires alors que la réforme doit être réalisée à périmètre financier constant, soit une enveloppe de 4,1 milliards d'euros. Alors qu'il est d'ores et déjà permis de douter de la soutenabilité financière de la réforme proposée, cette extension aux étudiants et apprentis aurait un coût de 100 millions d'euros. Sera-t-il couvert par l'enveloppe prévue ? La question n'est toujours pas tranchée. Je ne manquerai pas d'interroger le Gouvernement sur ce point.

Je vous propose donc, par mon amendement FINC 1, de n'ouvrir le bénéfice de la prime d'activité qu'aux apprentis répondant aux critères envisagés par le Gouvernement - être rémunéré au moins 0,78 SMIC net mensuel et exercer cette activité depuis plus de trois mois. Sont ainsi visés les apprentis déjà bien avancés dans leur scolarité et pour lesquels le bénéfice d'une telle prestation peut se justifier par le souci d'encourager et de faciliter leur intégration dans le monde du travail.

Il s'agit, par cet amendement, de pousser le Gouvernement à répondre de ses contradictions. Affirmer que la prime vise avant tout à inciter à l'exercice d'une activité professionnelle, pour finir par en ouvrir le bénéfice aux étudiants et aux apprentis selon des modalités très circonscrites, qui conduiront à détourner de leur scolarité les étudiants les plus en butte à des difficultés financières en est une. Le texte initial me semblait plus cohérent.

Ne risque-t-on pas de rencontrer ici le même problème de cumul avec la demi-part fiscale qui se posait avec les APL ? Pour les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents, l'avantage est-il cumulable avec la demi-part fiscale ?

C'est une question qui se pose effectivement. La ministre, Marisol Touraine, a rappelé, à l'Assemblée nationale, que les jeunes en formation initiale qui bénéficient d'un revenu d'activité supérieur à 0,78 SMIC sont considérés comme des actifs pour le calcul des allocations familiales ou des allocations logement.

Je voterai cet amendement. Tant qu'il n'existera pas un réel contrôle de l'assiduité des étudiants boursiers, problème sur lequel la Cour des Comptes a appelé à plusieurs reprises l'attention, il ne me paraît pas souhaitable d'étendre ce dispositif aux étudiants. Il nous faut des assurances du Gouvernement en ce sens. C'est, au-delà, l'ensemble des dispositifs concernant les étudiants, et leur cumul, qu'il convient de remettre à plat, y compris les aides au logement et la demi-part fiscale.

L'assiduité des étudiants boursiers fait partie de notre programme de contrôle de l'année. Philippe Adnot pourra vous en dire plus. Si ce dispositif encourage de faux étudiants, en réalité salariés, sans qu'aucun contrôle d'assiduité n'entrave de telles pratiques, ce serait en effet un problème. On ne saurait encourager l'activité professionnelle des étudiants sans prévoir aucun contrôle de leur assiduité dans leurs études. La situation des apprentis, qui sont déjà dans le monde du travail, est différente.

Il est moins que certain, nous l'avons compris, que cette mesure se fera à dépense constante. Vous qui êtes en contact privilégié avec le ministère des finances, pouvez-vous nous dire quelle est l'évolution du produit de l'impôt ? S'il est, comme je le crains, sur la même pente que l'an dernier, on peut craindre que cette mesure ne fasse qu'aggraver notre déficit qui, je le rappelle, malgré tous les propos rassurants qui nous ont été servis en début d'année, s'est accru, l'an dernier, de près de 10 milliards d'euros.

C'est toute la difficulté : personne n'est en mesure de dire, à ce stade, si cette mesure tiendra ou non dans l'enveloppe.

La politique idéale serait d'offrir davantage de bourses et d'avoir suffisamment de places en cités universitaires ; nous sommes tous d'accord là-dessus. Mais ainsi que vous ne manquez pas de le souligner, le budget est contraint... J'observe aussi qu'alors que vous n'êtes pas les derniers à vous plaindre de contrôles jugés trop tatillons, vous réclamez ici plus de contrôle. Fort bien, mais n'oubliez pas que contrôler l'assiduité des étudiants a un coût. Je ne suis pas favorable à cette approche par le soupçon.

C'est à l'université qu'il revient de faire des contrôles.

Laissez-moi le temps de rendre mon rapport sur la question !

J'estime que l'amendement de notre rapporteur est loin d'être anecdotique. Il est même hautement symbolique. Quand on élargit le nombre de bénéficiaires potentiels d'un dispositif, il faut dire, si l'on prétend agir à coût constant, qui va, en retour, en sortir.

Fixer un seuil de 0,78 SMIC incitera d'évidence tous ceux qui sont en dessous à l'atteindre. C'est une absurdité. Mieux vaudrait améliorer le sort des boursiers en faisant en sorte que ceux qui n'en ont pas besoin n'aient pas accès aux bourses.

Que signifie ce seuil de 0,78 SMIC ? Qu'un étudiant payé au SMIC, comme cela est souvent le cas, devra travailler, pour bénéficier de la mesure, 80 % d'un temps plein soit 30 heures par semaine. Autant de temps qu'il ne consacrera pas à ses études. Nombre d'études économiques montrent que des étudiants décrochent à cause d'une activité professionnelle trop prenante. Inciter les étudiants à travailler davantage n'est pas une bonne réponse. Le texte initial était mieux calibré, sur le seul objectif de favoriser l'activité.

Améliorer le niveau des bourses serait sans doute la meilleure solution, mais faut-il rappeler que la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Geneviève Fioraso, a dû se battre, après sa nomination, pour trouver les 150 millions d'euros de la dixième mensualité de bourses, annoncée par son prédécesseur, Laurent Wauquiez ? Depuis 2012, les budgets votés pour l'enseignement et la recherche ont prévu des enveloppes non négligeables pour l'amélioration des bourses ou l'exemption de droits d'inscription.

Il est vrai que le système des aides aux étudiants, très complexe, mériterait une remise à plat, comme le soulignait Michel Bouvard. De nombreuses associations revendiquent l'autonomie pour les étudiants, mais il ne faut pas oublier que de nombreux étudiants sont aidés par des parents qui en ont largement les moyens.

Cela étant, les risques qui ont été évoqués me paraissent surestimés. Seront surtout concernés par cette mesure, à mon sens, les étudiants de deuxième ou troisième cycle. Ceux qui travaillent à temps presque plein sont généralement en fin de cursus. Cet apport supplémentaire leur permettra de terminer leurs études dans de meilleures conditions. Je ne crois pas, en revanche, qu'il incitera les étudiants de licence à se précipiter sur le marché du travail.

L'amendement FINC 1 est adopté.

L'article 28, introduit par l'Assemblée nationale, a prévu un rapport : autant que celui-ci serve à quelque chose. C'est pourquoi je propose de l'enrichir d'une analyse relative au poids des différentes composantes de la prime d'activité et à l'effet « volume », lié à l'évolution du nombre de bénéficiaires. Une grande incertitude pèse en effet sur le coût réel de la nouvelle prime, qui repose sur des taux de recours et des paramètres de calcul impossibles à vérifier à ce stade. En cas de dépassement important de l'enveloppe prévue, il faudra s'interroger sur les conditions d'attribution de la prime. Les précisions ici demandées sur l'évaluation du coût du dispositif pourraient se révéler utiles pour identifier les raisons d'un éventuel dépassement et identifier les ajustements à opérer.

L'amendement FINC 2 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 24 et 28 (nouveau) tels que modifiés par ses amendements et à l'adoption sans modification des articles 25, 26, 27 et 29 (nouveau). Elle autorise le rapporteur pour avis à déposer en vue de la séance publique les amendements que la commission des affaires sociales, saisie au fond, n'aurait pas intégrés à son texte.

Notre commission s'était saisie pour avis, en première lecture, du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. La commission mixte paritaire n'a pu s'accorder sur un texte commun et l'Assemblée nationale l'a examiné en nouvelle lecture, le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée.

Nous avions relevé, en première lecture, la grande hétérogénéité de ce texte, affecté de trois travers principaux : d'une part, la multiplicité des objectifs, à échéance variable et dépourvus de lien évident entre eux ; d'autre part, la création de nombreux outils ou structures dont les contours demeurent flous ; enfin et surtout, l'absence d'informations relatives aux modalités de financement des mesures proposées, alors que la transition énergétique aura un coût certain.

Tout cela fait planer un doute sur la crédibilité des engagements annoncés. Or, à mon sens, le texte issu de la nouvelle lecture ne permet toujours pas d'éviter ces écueils.

Quelles sont les principales modifications apportées en nouvelle lecture, dans le champ de notre saisine ? Je rappelle que celle-ci s'était limitée aux articles fiscaux ainsi qu'à ceux dont l'adoption aurait un impact direct sur les finances publiques.

Le projet de loi comprend désormais 209 articles. A ce stade, seuls 78 articles ont été adoptés sans modification par nos collègues députés. L'Assemblée nationale a conservé plusieurs dispositions sénatoriales et proposé plusieurs modifications pertinentes à certains des articles qui nous concernent. Elle a notamment confirmé la suppression de trois articles dont nous avions relevé le caractère inopérant : l'article 5 bis C relatif à la possibilité temporaire de modulation des droits de mutations à titre onéreux (DMTO) en fonction de critères de performance, et les articles 22 septies A et 22 septies visant à inciter les communes à réduire l'éclairage public.

En outre, à l'article 43 relatif à la réduction du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) au profit des électro-intensifs, l'Assemblée nationale a opportunément introduit une compensation de cette réduction au profit du gestionnaire du réseau public de transport, afin de limiter l'impact de cette disposition sur sa trésorerie et de lui permettre de développer ses investissements en faveur de la transition énergétique. Cette mesure permettra aussi d'éviter une hausse trop brutale du TURPE pour les autres utilisateurs.

En revanche, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications qui suscitent davantage d'interrogations.

À l'article 5 quater, les dispositions relatives au Fonds de garantie pour la rénovation énergétique des logements privés ont été adoptées sans modification. Je rappelle ici qu'il conviendra de rester vigilant sur les modalités de mise en oeuvre et d'alimentation de ce fonds, les conditions concrètes garantissant son bon fonctionnement demeurant floues.

En outre, l'Assemblée nationale a introduit à cet article, à l'initiative du Gouvernement, une nouvelle disposition visant à créer un Fonds dénommé « Enveloppe spéciale transition énergétique » au sein du Fonds de financement de la transition énergétique (FFTE). D'après les informations que j'ai pu recueillir auprès du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, la principale vocation de cette enveloppe, abondée par la Caisse des dépôts et consignations, serait de financer des aides aux collectivités territoriales pour des actions en faveur de la transition énergétique. Elle serait de 750 millions d'euros sur trois ans.

Pour autant, de nombreuses interrogations subsistent sur le montage financier de cette enveloppe, que je qualifierai de « byzantin » : nous ignorons quelles ressources viendront l'alimenter, c'est la loi de finances qui le définira. Nous ne savons pas grand-chose non plus ni de son champ concret d'intervention ni des modalités de sa gestion et de son fonctionnement. Quelle sera, en particulier, l'articulation entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations ? Quel sera le circuit budgétaire des fonds ? Il conviendra donc de faire preuve d'une grande vigilance, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, afin que cette enveloppe spéciale ne reste pas une « coquille vide ».

À l'article 23, qui réforme le soutien à la production électrique d'origine renouvelable, l'Assemblée nationale a conservé la disposition adoptée à l'initiative de notre commission, qui visait à préciser que la durée maximale des contrats de complément doit être, pour chaque filière, fixée par arrêté. Elle a en outre adopté plusieurs amendements du Gouvernement qui ont pour conséquence d'assouplir, de façon ciblée et encadrée, les conditions de renouvellement du contrat d'achat et du complément de rémunération au profit de certaines installations.

Toutefois, l'une de ces dérogations donne aux producteurs des installations qui le souhaitent la faculté de rompre leur contrat d'achat pour un complément de rémunération sur la durée restante du contrat d'achat initial. Cela pourrait induire des effets d'aubaine ; il conviendra donc que les textes d'application encadrent suffisamment cette dérogation pour garantir l'application du principe législatif selon lequel le niveau du complément de rémunération ne peut conduire à ce que la rémunération totale des capitaux immobilisés, résultant du cumul de toutes les recettes de l'installation et des aides financières ou fiscales, excède une rémunération raisonnable des capitaux, compte tenu des risques inhérents à ces activités.

J'en viens, pour terminer, à la suppression regrettable de deux apports importants de notre assemblée. L'Assemblée nationale a ainsi supprimé l'article 1er bis, introduit à l'initiative de notre commission des finances, qui demandait au Gouvernement un rapport sur les conséquences financières de l'objectif de réduction de la part du nucléaire à l'horizon 2025. Il s'agissait d'évaluer, dans une démarche de transparence et de vérité vis-à-vis de nos concitoyens, le coût que représentera l'atteinte de cet objectif en raison des fermetures et du démantèlement de réacteurs et de l'indemnisation que l'État devra verser à EDF.

J'avais déposé cet amendement en première lecture, car il me semble primordial que le Parlement ne se contente pas d'avaliser de belles pétitions de principe mais sache bien ce qu'il vote, en particulier quand ses choix auront des conséquences fiscales, économiques ou financières.

En outre, l'Assemblée nationale a rétabli son texte initial à l'article 50, supprimant, dès l'examen en commission spéciale, la réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) adoptée par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances. Si le co-rapporteur a salué le travail accompli par les sénateurs, il a estimé qu'il n'était « pas opportun d'engager à moitié ce chantier, alors que le Gouvernement a confié à plusieurs administrations une mission visant à identifier des pistes de réforme en vue du prochain projet de loi de finances ».

Pour ma part, je considère que cette réforme est essentielle et urgente au regard de l'impératif démocratique et des enjeux juridiques et financiers qui s'attachent à la CSPE - dont je rappelle que le produit s'élève à 6 milliards d'euros. Il n'est pas acceptable qu'elle demeure soustraite au vote du Parlement.

Je souligne au passage que le rapport des inspections n'a toujours pas été remis au Gouvernement, alors qu'il était attendu pour la fin avril. Surtout, ce rapport a été annoncé par la ministre en février, c'est à dire postérieurement à notre proposition de refonte de la CSPE votée en commission fin janvier. Il convient par conséquent de poser dès maintenant les jalons d'une réforme, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2016. Je vous proposerai donc de rétablir, par amendement, notre version de l'article 50.

Enfin, à l'article 60, par coordination avec la suppression de la réforme de la CSPE à l'article 50, l'Assemblée nationale a réintroduit la CSPE dans l'assiette du financement du chèque énergie. Elle a également adopté un amendement gouvernemental visant à inscrire le principe d'une mise en oeuvre progressive du chèque énergie dans le cadre d'une expérimentation, en reportant l'extinction des tarifs sociaux au plus tard à fin 2018.

Mon amendement n° 1 vise à revenir à la réforme de la CSPE, dans la version adoptée par le Sénat à l'issue de l'accord intervenu en séance publique entre notre assemblée et le Gouvernement. Je rappelle qu'à l'issue du débat, la ministre s'était félicitée du travail accompli en ces termes : « Nous sommes parvenus à un juste équilibre entre le pouvoir qui est celui du Parlement en matière de fixation des règles, en l'occurrence du plafond, et la nécessaire souplesse qui conduira ce même Parlement à redéfinir annuellement un seuil et, éventuellement, à le faire pour chacune des filières, sans que rien ne soit figé dans le présent projet de loi. »

Afin de ne pas risquer de freiner le développement des énergies renouvelables, le plafond ici retenu est supérieur de 20 % à celui initialement proposé, et s'applique de manière globale à l'ensemble des différentes filières bénéficiant d'un soutien public.

Je rappelle les grands objectifs de cette réforme : il s'agit, d'une part, de rendre le fonctionnement de cet impôt plus transparent et démocratique, en fixant dans la loi son taux ainsi que le plafond du montant des charges compensées et, d'autre part, de resserrer le champ des charges que finance la CSPE sur le seul surcoût dû à la production d'électricité à partir de sources d'énergies renouvelables.

Ce faisant, nous remédions à deux lacunes : nous permettons au Parlement de se prononcer chaque année, en loi de finances, sur cette imposition dont le montant dépasse celui de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), et nous assurons la compatibilité du régime juridique de la CSPE avec le droit communautaire.

Je vous proposerai deux autres amendements, de conséquence, mais en revanche, à ce stade de la navette, je n'ai pas souhaité déposer un amendement tendant à rétablir l'article 1er bis : en effet, mon collègue Ladislas Poniatowski, rapporteur au fond, m'a indiqué qu'il déposerait un amendement tendant à rétablir la rédaction de l'article 1er du texte votée par le Sénat qui supprime, s'agissant de la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité, la référence à l'horizon 2025.

Compte tenu de l'accord intervenu en première lecture avec la ministre, j'imagine que nos collègues suivront le rapporteur. Moi de même, au bénéfice de quelques rappels. Le produit de la CSPE, rangée sous les impositions de toutes natures par le Conseil constitutionnel, est de 6 milliards d'euros, et pourrait passer à 11 milliards d'euros. Or, nous nous sommes dessaisis de notre pouvoir, en le transférant à la commission de régulation de l'énergie (CRE). Alors qu'il nous arrive, lors de la discussion du projet de loi de finances, de débattre des heures durant sur des écarts ne dépassant pas le centime, nous nous dessaisissons sur des sommes de cette importance ! C'est le rôle du Parlement que de se prononcer sur l'impôt, et la commission des finances est pleinement dans son rôle en présentant cet amendement. J'ajoute que la CSPE est actuellement un « fourre-tout », puisqu'elle sert à financer aussi bien les tarifs sociaux de l'énergie que les énergies renouvelables ou l'approvisionnement des îles non reliées au réseau. Cela pose, ainsi que l'a relevé la ministre, un problème juridique au plan communautaire. Il faut clarifier les choses. Il serait logique de financer par du budgétaire ce qui relève de missions particulières comme le soutien aux tarifs sociaux ou l'alimentation électrique des îles isolées et par la CSPE, dont le taux devrait être fixé annuellement par le Parlement, ce qui relève du soutien aux énergies renouvelables. Cet amendement, tant sur le plan des principes que des enjeux financiers mérite donc d'être soutenu, position que nous avions soutenue lors du débat en première lecture.

L'amendement n° 1 est adopté.

Mon amendement n° 3 vise à exclure de l'assiette de la CSPE le financement du futur chèque énergie. Nous l'avions déjà adopté en première lecture.

L'amendement de conséquence n° 3 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 46 bis, 50 et 60 tels que modifiés par ses amendements. Elle autorise le rapporteur pour avis à déposer en vue de la séance publique les amendements que la commission des affaires économiques, saisie au fond, n'aurait pas intégrés à son texte.

La réunion est levée à 10 h 20.