Nous examinons le rapport de M. Philippe Bas sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 et renforçant l'efficacité de ses dispositions ; la procédure accélérée a été enclenchée. Je remercie le président Bas d'avoir pu rapporter en si peu de temps.

À l'Assemblée nationale, de nombreux membres de la commission des lois étaient présents en séance pour l'examen de ce texte. Compte tenu du contexte, il serait bon que nous soyons également nombreux en séance demain après-midi. Le Premier ministre ouvrira la discussion générale à 15 heures.

Je m'associe à votre propos : il est important que nous donnions une belle image de rassemblement demain, à l'occasion de l'examen de ce texte, après ces événements qui nous ont tant marqués.

Ce texte proroge l'état d'urgence au-delà de douze jours. Déclenché le 14 novembre, celui-ci prendrait fin le 26 novembre, si le Parlement n'autorisait pas sa prorogation, ainsi qu'en dispose la loi de 1955 telle que modifiée par l'ordonnance du 15 avril 1960.

Depuis vendredi, l'action du Gouvernement a été immédiate. Un premier décret a déclaré l'état d'urgence sur le territoire de la métropole, Corse comprise. Il a été suivi de plusieurs autres décrets, délimitant d'abord des zones spécifiques à l'intérieur du territoire métropolitain au sein desquelles des mesures renforcées peuvent être mises en oeuvre, les étendant ensuite à l'ensemble de ce même territoire et appliquant l'état d'urgence à certaines collectivités d'outre-mer - hors Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

Le présent projet de loi comporte en outre des mesures élargissant et sécurisant les pouvoirs donnés au ministre de l'intérieur et aux préfets dans le cadre de cet état d'urgence et aménageant les modalités du contrôle juridictionnel des actes pris dans le cadre des pouvoirs exceptionnels ouverts par l'état d'urgence.

La conventionalité de ces mesures n'est pas douteuse. Le Conseil d'État a précisé que l'article 15 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales autorisait expressément, en cas de danger public menaçant la vie de la nation, d'écarter les procédures de droit commun en matière de protection des libertés publiques.

La constitutionnalité de ces mesures est une question plus délicate. L'article 66 de la Constitution érige le pouvoir judiciaire en gardien des libertés individuelles. Or les pouvoirs que nous voulons donner à la police et au ministre de l'intérieur dans le cadre de l'état d'urgence sont des pouvoirs de police administrative, permettant de restreindre l'exercice des libertés individuelles... De plus, l'article 34 impose au législateur de fixer les règles en matière de garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Pour éviter tout risque de sanction pour incompétence négative, il doit donc encadrer suffisamment les pouvoirs exceptionnels.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel et celle du Conseil d'État ne tranchent sans doute pas toutes les questions, mais y répondent largement.

Avec sagesse, le Gouvernement a pressenti la difficulté et nous propose de modifier le régime de la loi de 1955 pour que les mesures prises par le ministre de l'intérieur et les préfets soient suffisamment encadrées par le législateur et les voies de recours clarifiées. Le Conseil constitutionnel a considéré que la Constitution de 1958, bien que ne mentionnant pas, en son article 36, l'état d'urgence à côté de l'état de siège, n'a pas entendu abroger implicitement la loi de 1955, d'ailleurs substantiellement modifiée par l'ordonnance de 1960. Saisi en 1985 de la question de sa pérennité, le Conseil constitutionnel n'a pas relevé de contrariété entre la loi de 1955 et la Constitution de 1958, considérant qu'il n'est pas de liberté publique possible si les nécessités de l'ordre public ne sont pas préservées.

Saisi du présent texte, le Conseil d'État n'a pas dit autre chose : la Constitution ne s'oppose pas au principe d'une législation de crise, celle-ci ne contredit pas les dispositions protectrices des libertés inscrites dans la loi fondamentale. Autrement dit, l'état d'urgence n'est pas un régime dérogatoire à l'État de droit mais est la poursuite de l'État de droit dans des circonstances exceptionnelles, au moyen de pouvoirs étendus mais limitativement énumérés par la loi de 1955 et dont l'exercice est juridiquement encadré - durée limitée, voies de recours élargies et simplifiées par le projet de loi. Les procédures de référé sont applicables, comme elles l'ont été en 2005. Enfin, le caractère temporaire de l'état d'urgence oblige le Gouvernement à s'assurer que les conditions de son invocation demeurent réunies et le Parlement à contrôler son application.

Plutôt que de créer un arsenal permanent de pouvoirs étendus entravant l'exercice des libertés publiques, je préfère de beaucoup des dérogations temporaires au droit commun, pendant un temps limité, pour mieux revenir ensuite au socle de notre tradition républicaine protectrice des libertés publiques.

Le Gouvernement propose une prorogation de trois mois ; six mois ne m'auraient pas choqué...

Ah bon ?

C'était le cas en 1955.

Le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de l'intérieur, qui sont les mieux informés de l'étendue du risque terroriste, nous le disent : cette guerre contre le terrorisme sera longue. Mais je préfère que le Gouvernement revienne devant le Parlement dans trois mois plutôt que de lui donner six mois d'entrée de jeu. J'y vois une manière pour nous d'affirmer notre volonté d'être informés en permanence de la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels et d'en apprécier les résultats.

Il n'y a pas de doute que la motivation de l'état d'urgence est solide : il y a bel et bien un péril éminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, plus grave que ce qu'imaginaient Edgar Faure et son gouvernement en 1955.

Distinguons les pouvoirs de la loi de 1955, modifiée en 1960, des pouvoirs supplémentaires que le Gouvernement nous demande d'accorder à l'autorité administrative.

Le régime actuel donne aux préfets les pouvoirs de limiter la libre circulation sur le territoire visé par la déclaration d'urgence ; de réglementer le séjour, voire de l'interdire. Il autorise le ministre de l'intérieur à prévoir des assignations à résidence pour les personnes dont l'activité s'avère dangereuse pour l'ordre et la sécurité publique. Le ministre de l'intérieur peut ordonner la fermeture de certains établissements, salles de réunion ou débits de boisson, interdire des réunions et ordonner la remise d'armes de certaines catégories.

Ces pouvoirs pourraient être renforcés par décret : une forme de riposte graduée.

Le Gouvernement demande également, dans les zones visées, que les autorités de police soient autorisées, sous l'autorité des préfets, à procéder à des perquisitions de nuit comme de jour. La censure des organes d'informations, que la loi de 1955 rend possible, n'a pas été reprise dans ce texte.

Nous ne sortons pas de l'application du principe de légalité, ne l'oublions pas, d'où la demande de pouvoirs supplémentaires : possibilité d'escorter les personnes assignées à résidence, de leur imposer un pointage quotidien, jusqu'à trois fois par jour, d'interdire les contacts entre certains individus, d'imposer la restitution des titres d'identité mais aussi d'imposer le maintien à demeure pendant huit heures par jour, durée portée à douze heures par l'Assemblée nationale. Est visée une personne dont le comportement constitue une « menace » pour la sécurité et l'ordre public, et non un danger, ce qui permet des démarches préventives.

Lors d'une perquisition, la copie de fichiers informatiques est rendue possible ; les perquisitions sont étendues aux véhicules et aux lieux autres que le domicile, mais ne peuvent concerner les locaux d'exercice du travail parlementaire ou des professions « protégées ». Le procureur de la République est informé de chaque perquisition, qui doit se faire en présence d'un officier de police judiciaire.

Autre mesure, dont l'intérêt m'échappe : la disposition autorisant la dissolution d'associations incitant à des actes portant une grave atteinte à l'ordre public, qui recoupe l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

C'est le décret-loi de 1936.

On se fait plaisir... Le Conseil d'État était également sceptique. Je ne vous propose toutefois pas de refuser un vote conforme pour ce seul motif.

Même position sur l'alourdissement des peines à l'encontre des individus contrevenant aux interdictions du ministre de l'intérieur ou du préfet : quel que soit le quantum fixé dans la loi, le juge appréciera...

Je vous demande quitus de la manière dont j'ai procédé. Dans les circonstances que nous traversons, j'ai considéré qu'il me revenait d'assumer la responsabilité d'échanger autant que possible avec le Gouvernement et le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour que mes préoccupations - personnelles - soient prises en compte dans le débat à l'Assemblée nationale. J'ai ainsi été informé des interrogations du président-rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée et lui ai transmis, à mes risques et périls, mon avis et mon accord sur un certain nombre d'amendements. Étant d'accord avec le texte adopté à l'Assemblée nationale, je ne déposerai pas d'autre amendement.

L'un des amendements adoptés à l'Assemblée nationale porte de huit à douze heures la durée au cours de laquelle un individu assigné à résidence peut être astreint à demeurer à son domicile. D'aucuns souhaitaient 24 heures : j'ai considéré que cela serait inconstitutionnel. Ce délai de douze heures est raisonnable, d'autant que c'est un maximum.

Un autre amendement porte sur le bracelet électronique, mesure en principe prononcée par un juge comme alternative à la prison. La rédaction proposée par l'Assemblée nationale - qui ne vise que les personnes déjà condamnées à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement en lien avec un acte terroriste et ayant purgé leur peine depuis moins de huit ans - me semble convenable puisqu'elle prévoit l'accord de la personne concernée, recueilli par écrit ! Bref, elle ne contrevient à aucune liberté, je l'ai donc acceptée. Certes, plus la mesure est convenable, moins elle a de portée...

La possibilité de censure des médias, je l'ai dit, est supprimée. C'est raisonnable. La vie médiatique n'est plus ce qu'elle était en 1955 et j'imagine mal le ministre de l'intérieur interrompre l'émission d'une chaîne de télévision. Cela ne dispense toutefois pas les organes d'information, dans le respect des recommandations du CSA, d'être attentifs aux exigences de sécurité publique, notamment lorsque les forces de l'ordre risquent leur vie.

Reste le cas des réseaux sociaux, où tout va très vite. Leurs opérateurs ont eux aussi une lourde responsabilité - d'où l'intérêt de la mesure que les députés ont adoptée, même si je suis sceptique sur sa portée réelle, qui leur intime de mettre un terme rapide à la diffusion de certaines images ou informations, même si souvent, le mal est déjà fait.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, que j'aurais volontiers déposé moi-même, sur l'information du Parlement.

Enfin, j'ai souhaité qu'un amendement, auquel j'attachais une importance particulière, soit déposé, non par un groupe politique mais par le Gouvernement lui-même, en lui demandant d'indiquer qu'il le faisait à ma demande, ce qu'il a fait. Il dispose qu'en cas de perquisition, l'officier de police judiciaire ne soit pas un témoin passif, mais qu'il soit le seul à pouvoir saisir des pièces à conviction et constater par procès-verbal une infraction.

Très bien.

Cet amendement, qui respecte la distinction fondamentale entre police administrative et police judiciaire, a été adopté à l'unanimité. J'aurais évidemment préféré que cette disposition porte l'empreinte du Sénat, dont la protection des libertés publiques est depuis des générations la marque de fabrique, mais l'urgence en a décidé autrement.

Je vous propose d'adopter ce texte sans modification, ce qui n'altère en rien la vigilance dont nous aurons à faire preuve.

Merci, monsieur le rapporteur. Il était important de décliner les mesures adoptées à l'Assemblée nationale pour éclairer notre vote.

Nous sommes dans une situation exceptionnelle, votre marge de manoeuvre était contrainte. Votre message a été entendu, c'est une belle contribution.

Merci, monsieur le rapporteur. J'ai, comme beaucoup d'entre nous, suivi les débats à l'Assemblée nationale, qui se sont prolongés jusqu'à 14 h 30. Après l'épisode des questions au Gouvernement de mardi, j'y ai retrouvé l'état d'esprit d'union républicaine qui avait présidé à la réunion du Congrès. J'ai eu le sentiment que tous les groupes ont eu le souci de parvenir à un accord. Le nôtre suivra la position du rapporteur.

On a craint le pire !

J'apprécie toujours l'humour aiguisé de M. Mercier, mais les circonstances ne sont pas anodines. Nous aimons assez le débat, et une commission mixte paritaire ne m'aurait pas dérangé, mais il vaut mieux adopter ce texte conforme. Le Sénat a rarement été aussi présent dans les débats de l'Assemblée nationale : Jean-Jacques Urvoas repoussait des amendements au motif qu'ils remettaient en cause l'accord passé avec son collègue du Sénat... Je ne condamne nullement la méthode employée par notre président-rapporteur, étant donné les circonstances, mais associer les représentants des groupes ou le bureau de la commission aurait pu renforcer encore davantage le consensus...

L'alinéa ajouté par l'Assemblée nationale au début de l'article 4 dispose que « l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ». Je ne doute pas que vous eussiez proposé la même chose. L'Assemblée nationale a sollicité du Gouvernement une réunion hebdomadaire à laquelle seront conviés les présidents des groupes politiques. Il serait de bonne méthode que la commission des lois, dont c'est le rôle constitutionnel de contrôler le Gouvernement, soit régulièrement associée au suivi des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence.

Vous avez tout dit sur le bracelet électronique. Il s'agissait de prendre en compte certaines propositions, mais dans des conditions qui rendent en effet le dispositif quelque peu symbolique. Certaines propositions de groupes d'opposition n'ont pas été reprises dans le texte car elles relèvent du domaine réglementaire.

Nous sommes également totalement hostiles à la toute mise entre parenthèses de la liberté de la presse. Cela dit, vous avez raison de faire appel à l'éthique professionnelle, lorsque la vie d'otages est en jeu.

La loi relative à la lutte contre le terrorisme de 2014 prévoit déjà l'interdiction des sites Internet qui font l'apologie du terrorisme et entraînent nos jeunes vers des oeuvres de mort.

Je souligne les dispositions protégeant les avocats, les magistrats, les journalistes, les parlementaires. J'approuve aussi votre apport, monsieur le rapporteur, sur le rôle des officiers de police judiciaire et les prérogatives de l'autorité judiciaire.

J'ai dit hier à la tribune tout le mal que je pensais de la banalisation de la procédure accélérée ; pour une fois, elle est légitime. En votant ce texte, nous envoyons un signe positif.

Le temps manque pour examiner ce texte, nous aurons le débat en séance demain. Je fais mienne une phrase du Premier ministre : une situation exceptionnelle appelle des mesures exceptionnelles, pas des mesures d'exception.

Certaines mesures nous interpellent - l'article 4 notamment. Mais nous prendrons le temps de l'analyse avant de nous prononcer. Nous ne déposerons pas pléthore d'amendements mais nous interviendrons sur chaque article.

Proroger l'état d'urgence d'un mois nous semble suffisant, nous nous en expliquerons. L'ajout de l'article 4-1 était opportun, nous nous en félicitons. Reste que nos concitoyens ont besoin de comprendre les raisons pour lesquelles le Gouvernement propose ce texte, qui va au-delà de la prorogation de l'état d'urgence. Nous tâcherons de les y aider.

Je remercie à mon tour le rapporteur, qui a bien exposé les enjeux de ce texte, le resituant dans le droit et dans l'ambiance générale qui prévaut après les attentats. Nos concitoyens ne comprendraient pas qu'on refuse au Gouvernement les moyens juridiques de poursuivre son action.

Après avoir entendu le président Sueur, j'observe que les esprits ont beaucoup évolué. Après l'affaire Merah, lorsque j'étais représentant du gouvernement, j'avais reçu une volée de bois vert de la part de collègues ici présents : il ne fallait pas légiférer sous le coup de l'événement, me disaient-ils, il fallait laisser les choses retomber, nous avions tous les moyens juridiques de mener une action efficace...

Nous voterons ce texte, bien sûr. L'arsenal juridique est assez exceptionnel : jamais la loi n'a confié autant de pouvoirs à l'administration. Certes, le Conseil d'État les lui a largement reconnus avec la théorie des circonstances exceptionnelles - souvenez-vous de l'arrêt Heyriès. Depuis l'arrêt Canal du 19 octobre 1962, le juge administratif a toujours été le défenseur des libertés publiques. Les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence restent des mesures administratives, susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

Tout à fait.

Gaston Jèze y voyait, dès 1929, « le meilleur outil pour protéger les libertés publiques ».

Le parquet intervient depuis vendredi dans le régime de la flagrance : aucun juge d'instruction n'a été désigné et aucun ne le sera vraisemblablement. Le respect des libertés publiques ne peut donc être assuré que par le juge administratif et par le parquet. On retrouve donc la question de la réforme du statut du parquet - dont la fragilité est seule à justifier réellement une réforme constitutionnelle. Si le Gouvernement veut solidifier sa position juridique, qu'il aille jusqu'au bout !

Nos concitoyens attendent de nous des lois applicables. Il existe deux systèmes de bracelet électronique, les deux gérés par l'administration pénitentiaire : l'un est un simple système de pointage, l'autre mobilise neuf satellites pour localiser les porteurs - y compris outre-mer ! La surveillance permanente requiert sept personnes. Or je rappelle que le ministère de l'intérieur n'est plus en charge de l'administration pénitentiaire depuis 1914.

Oui, il faut proroger l'état d'urgence. Mais les mesures proposées doivent être techniquement applicables. Cela dit, vu l'état d'esprit du pays, nous voterons bien sûr ce texte conforme. Je vous recommande la lecture du dernier ouvrage de Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d'État, sur les libertés publiques. L'ayant lu, je voterai ce texte en confiance !

Merci pour cette excellente démonstration. Oui, nous devons réfléchir à une réforme du statut du parquet.

Exceptionnellement, mon groupe, dont ce n'est pas la philosophie, soutiendra la prorogation de l'état d'urgence, étant donné les circonstances tragiques, non sans se poser certaines questions. Neuf de nos membres voteront pour, j'incarnerai pour ma part ces interrogations quitte à être minoritaire. Je me rangerai aux côtés de Robert Badinter, pour qui l'État de droit n'est pas un État faible, de Me Henri Leclerc, du Syndicat de la magistrature, qui contestent, arguments à l'appui, ces mesures.

Historienne avant d'être parlementaire, je n'ai pas oublié, en 1961, l'état d'urgence qui dura trois ans, pendant la guerre d'Algérie, les tueries du 17 octobre 1961 et du 8 février 1962. Certes, je soutiens les efforts du Gouvernement pour contrer le terrorisme, mais je ne crois pas que l'état d'urgence soit la réponse la plus efficace, surtout vu l'arsenal dont nous disposons déjà. Je crois fermement que la lutte contre le terrorisme est multifacette, et n'admet pas une solution unique. Je m'abstiendrai donc, afin de rester en conformité avec ma conscience et mes combats passés en faveur des libertés.

Merci au président-rapporteur pour cette présentation, en somme des conclusions d'une commission mixte paritaire anticipée. Ce n'est pas un régime dérogatoire : il s'agit de prolonger l'État de droit dans des circonstances exceptionnelles - circonstances qui expliquent que nous n'ayons pas la même position qu'en 2011, monsieur Mercier ! Pour que nos concitoyens fassent confiance aux institutions, celles-ci doivent pouvoir répondre à la menace, tout en étant fidèles à elles-mêmes.

Ce texte est une réponse mieux proportionnée à la situation que la mise en oeuvre des articles 16 ou 36 de la Constitution. Vous êtes d'une prudence de Sioux, monsieur le président, dans vos efforts pour prévenir les recours éventuels. Il est vrai que depuis la révision de 2008, tout décalage avec les exigences constitutionnelles nous expose à être mis en porte-à-faux à la première question prioritaire de constitutionnalité. D'où la rédaction quelque peu baroque sur le bracelet électronique...

J'attire votre attention sur une erreur d'accord au premier alinéa de l'article 4.

Le douzième alinéa de l'article 4 prévoit la remise du passeport ou de « tout document justificatif de l'identité ». Cela englobe-t-il les passeports étrangers des binationaux ? Lors de l'examen de la loi sur le terrorisme, la réponse du ministre de l'intérieur avait été évasive...

Depuis ces drames, je suis heureux d'être au Sénat, qui a su prendre position, collectivement, lors du Congrès, pour défendre les libertés et poser quelques lignes rouges, à commencer par le contrôle du juge administratif. Je veux dire au conseiller d'État que vous êtes, monsieur Bas, combien je suis sensible à la préservation de la séparation entre police administrative et police judiciaire, et tiens à vous en remercier.

Merci pour le caractère constructif de ces interventions, qui sont bien dans l'esprit de notre assemblée et justifiées par les circonstances. Le président Sueur m'a donné son absolution, mais je ne récidiverai pas ! Si nous avions eu des raisons suffisamment fortes de modifier le texte de l'Assemblée nationale, nous l'aurions fait sans hésiter : nous en avions le temps avant l'expiration des douze jours.

Le climat d'unité nationale n'implique aucun alignement des positions - sinon, il n'y a plus de Parlement ! Un désaccord n'est pas un coup de canif dans l'unité nationale, mais la recherche, de bonne foi, des moyens de répondre aux défis. Nous n'avons pas voulu de vote conforme à tout prix, comme l'a bien dit le président Sueur.

À situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles, et non mesures d'exception, comme l'a dit Mme Assassi, citant le Premier ministre. Ce système ne met pas entre parenthèses l'État de droit, il le prolonge. Le contrôle de légalité reste entier, de même que le contrôle de la proportionnalité des mesures. Pas question d'ouvrir la voie à des mesures injustifiées : l'état d'urgence n'est pas un chèque en blanc.

Comme l'a dit Michel Mercier, la seule révision constitutionnelle utile serait que le texte que nous avons adopté en juillet 2013 soit immédiatement porté devant le Congrès : quand le parquet intervient comme juge pendant l'état d'urgence, sa nomination doit respecter toutes les garanties, sauf à nous exposer à des recours devant la Cour européenne des droits de l'homme.

Je n'ai guère eu le temps de réfléchir aux modalités de mise en oeuvre de l'obligation librement consentie de porter le bracelet électronique.

Mme Benbassa a rappelé l'histoire, je ne la conteste pas. Tout système permettant la mise en oeuvre de pouvoirs d'exception comporte des risques. Je crois que les circonstances le justifient, d'autant que ces risques sont tempérés par l'exigence de légalité. Le projet de loi renforce les possibilités de saisine du juge administratif, la commission départementale sera supprimée. Le contrôle du Parlement sera très important, il nous faudra avoir à l'esprit les dérives possibles.

Se limiter à un mois, comme le propose Mme Assassi ? Cela nous mènerait au 26 décembre, ce qui ne parait guère opportun.

Quel argument !

Je ne suis pas hostile à ce que l'on repose la question tous les deux mois, mais trois mois, c'est déjà assez court.

Oui, monsieur Leconte, je suis prudent : des questions prioritaires de constitutionnalité pourraient être soulevées. Mais les précautions prises pour renforcer les conditions de légalité des mesures me renforcent dans l'idée que ce système est constitutionnellement solide. Le Conseil d'État l'a confirmé.

Nous corrigerons la faute d'orthographe signalée par M. Frassa. Tel que le texte est rédigé, les passeports étrangers pourront être saisis.

Comme M. Vandierendonck, je suis heureux d'appartenir au Sénat, où le débat est sincère et respectueux des positions de chacun. Cette semaine, notre assemblée a démontré son esprit de responsabilité, sa retenue, sa modération, mais aussi ses exigences pour lutter contre le terrorisme et défendre les libertés publiques.

Je me réjouis qu'un large accord se dessine sur ce texte, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Le Sénat n'aura pas été absent du débat, nous le rappellerons demain.

Il y a des amendements au texte de la commission.

Je considère que les miens ont été défendus.

Avis défavorable à l'ensemble des amendements.

Les amendements ne sont pas adoptés.

Le texte est adopté sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est levée à 17 heures 30