Nous sommes réunis conformément à la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Nous entendons Robert Ophèle, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Nous devrons ensuite voter sur la proposition de nomination. En application de l'article 3 de la loi organique, les délégations de vote ne sont pas autorisées. L'audition de Robert Ophèle s'est tenue ce matin à l'Assemblée nationale, mais le dépouillement aura lieu de façon simultanée dans les commissions des finances des deux assemblées.

Les votes des deux commissions des finances seront agrégés et seul un vote négatif représentant plus des trois cinquièmes des voix peut empêcher la nomination du candidat.

Je vous précise que cette audition est ouverte à la presse et au public. Elle fait l'objet d'une captation vidéo retransmise en direct sur le site du Sénat.

Monsieur Ophèle, nous vous souhaitons la bienvenue à la commission des finances du Sénat.

Votre curriculum vitae a été distribué aux membres de la commission. Je vous invite maintenant à nous exposer les raisons ayant motivé votre candidature aux fonctions de président de l'AMF et les raisons pour lesquelles vous pensez être bien placé pour exercer cette responsabilité.

Le Président de la République m'a fait l'honneur d'envisager de me nommer en qualité de président de l'Autorité des marchés financiers.

Cette nomination ne peut intervenir qu'après recueil des avis des commissions des finances des deux assemblées et je me réjouis de pouvoir nouer avec vous, à cette occasion, un dialogue fructueux sur les missions de l'AMF et les axes stratégiques qui pourraient être mis en oeuvre. En effet, il est très clair dans mon esprit que l'autorité publique indépendante qu'est l'AMF a naturellement, en contrepartie de son indépendance, des comptes à rendre et une responsabilité toute particulière vis-à-vis du Parlement, avec lequel elle doit travailler en étroite symbiose.

Sachant qu'une large partie de cette audition est réservée à l'échange, je voudrais concentrer mon exposé liminaire sur quelques axes stratégiques que je souhaite mettre en oeuvre si ma nomination est confirmée.

Le code monétaire et financier donne à l'AMF une mission apparemment simple : l'AMF « veille à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers et tous autres placements donnant lieu à appel public à l'épargne, à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers. »

La protection des investisseurs, donc des épargnants individuels, est ainsi au coeur des missions de l'Autorité, mais, pour qu'il y ait des investisseurs, professionnels ou non, il faut des émetteurs d'instruments financiers nombreux et en bonne santé, des intermédiaires performants, des marchés efficaces et, in fine, des investisseurs bien informés. C'est donc bien sur toute la chaîne financière que l'AMF doit veiller.

Or les missions de l'AMF s'exercent dans un environnement en profonde mutation : les modalités de financement de l'économie française évoluent et l'Union des marchés de capitaux se met progressivement en place en Europe. Ces deux évolutions très profondes interpellent l'AMF, qui se doit de les accompagner de façon résolue.

Tout d'abord, les modalités de financement de l'économie française évoluent en profondeur. Je vois, dans ces évolutions, deux tendances lourdes. La première consiste à reporter sur les investisseurs, institutionnels ou particuliers, des risques qui étaient jusqu'à présent assumés par les intermédiaires financiers. La seconde, qui résulte plus d'une volonté de politique économique, consiste à favoriser les financements de long terme, au besoin peu liquides et, si possible, en fonds propres, au détriment des investissements liquides en dette de court terme.

Premièrement, la conjonction de taux très bas, d'exigences réglementaires renforcées sur les intermédiaires financiers traditionnels (banques et assurances) et de l'émergence d'innovations via les Fintech, qui permettent de rapprocher directement les besoins et les capacités de financement, conduit à faire supporter par les investisseurs des risques qui étaient habituellement assumés par les intermédiaires professionnels. Les exemples sont nombreux : assurance vie en unités de comptes, au détriment de l'assurance vie en euros, fonds de prêts, placements privés en euro ou « Euro PP », plateformes de financement participatif ou « crowdfunding », projet de produit paneuropéen de pension individuelle, qui, nous l'espérons, sera finalisé au cours des prochains trimestres.

Tout cela diversifie de façon bienvenue les canaux de financement de l'économie, mais génère de nouveaux risques, tant au niveau microéconomique - en particulier en termes de bonne information des investisseurs et de bonne compréhension par eux des risques qu'ils prennent - qu'au niveau macroprudentiel, avec le développement des grands gestionnaires de fonds en parallèle au système bancaire et assurantiel. Cela renouvelle à l'évidence en profondeur le rôle de l'AMF. De fait, ce que certains appellent la finance de l'ombre ou « shadow banking » entre directement dans le champ de l'Autorité.

La seconde tendance lourde est la prise de conscience que le financement de notre économie serait mieux assuré si, au lieu d'avoir une épargne investie en produits liquides de court terme, on orientait directement ou indirectement l'épargne vers des financements de long terme et en fonds propres. En simplifiant à l'extrême, on pourrait dire que le financement de projets d'infrastructures appelle une épargne longue, quand le financement de l'innovation appelle des financements en fonds propres. Or on observe, en France, une évolution rapide -significativement plus rapide que dans les autres pays européens - de l'endettement des entreprises, qu'il s'agisse du crédit bancaire ou de l'endettement de marché. Il est nécessaire de renforcer l'attractivité du renforcement en fonds propres et, dans cette perspective, tout doit être fait pour renforcer l'attractivité de notre marché réglementé. Bien évidemment, l'AMF a, là encore, un rôle déterminant à jouer.

L'autre évolution profonde de l'environnement réside dans l'émergence d'un marché européen unique des financements - Union bancaire et Union des marchés de capitaux. Cette dernière se met progressivement en place. C'est, dans mon esprit, une ardente obligation pour assurer, là encore, un meilleur financement de nos économies, tout particulièrement celui des investissements dont nous avons besoin pour augmenter notre potentiel de croissance. Mais un marché unique passe par l'émergence de règles communes et d'une supervision homogène, si ce n'est unique, tout cela, je le rappelle, dans le contexte du Brexit, qui, de facto, doit faire de l'AMF un superviseur de référence dans l'Union européenne.

Cela implique que l'AMF soit très présente dans toutes les instances européennes, singulièrement à l'Autorité européenne des marchés financiers, tant en y détachant des agents qu'en participant activement à ses instances de gouvernance. Le rôle de l'Autorité européenne des marchés financiers doit être renforcé et la place de l'AMF doit y être très importante, si ce n'est prépondérante, après le départ de la Federal Conduct Authority (FCA) britannique. Mais, pour occuper une vraie place en Europe, l'AMF doit être présente en dehors de celle-ci, par des contacts bilatéraux avec ses principaux homologues et par son action dans les organisations internationales - je pense en particulier à l'Organisation internationale des commissions de valeurs (IOSCO), et au Conseil de stabilité financière (FSB), qui a en charge d'assurer la stabilité financière au niveau mondial et de proposer les évolutions réglementaires permettant de l'atteindre.

Ces mutations conduisent à adapter la manière dont l'AMF exerce ses missions.

L'AMF est souvent perçue comme le gendarme des marchés, avec sa surveillance permanente, ses contrôles, ses enquêtes et sa commission des sanctions. Ces missions sont naturellement fondamentales, car elles assurent le bon fonctionnement des marchés, en réprimant sans faiblesse les abus de marché, en faisant respecter sans faiblesse les règles déontologiques, en exigeant une information financière de qualité et une publicité non trompeuse, tout particulièrement lorsque les produits sont complexes, voire atypiques. In fine, ces missions assurent la confiance des participants de marché. Elles permettent également une connaissance fine de ces marchés, de sa microstructure et des risques qu'ils font courir à nos économies. Mais ces missions ont une forte dimension européenne et internationale. Moins de 50 % des transactions déclarées et analysées par l'AMF sont issues de déclarations françaises, de prestataires de services ou d'entreprises de marché. Plus de 50 % viennent donc de déclarations de régulateurs étrangers, singulièrement de la FCA britannique. Les enquêtes font régulièrement appel à la coopération internationale, particulièrement, là encore, avec la FCA. La commercialisation de produits en libre prestation de services à l'intérieur de l'Union européenne, et pense qu'il y en aura de plus en plus, appelle également une remise à plat, sous l'égide de l'Autorité européenne des marchés financiers, de la coopération entre régulateurs du pays d'émission (« home ») et du pays de diffusion (« hosts »). L'harmonisation et la coopération européennes sont donc vitales, et la coopération internationale, essentielle.

Au-delà de son rôle de gendarme des marchés, l'AMF, c'est aussi soutenir et aider. C'est d'abord soutenir l'industrie financière française et la place de Paris pour qu'elles se développent et, de ce fait, facilitent le financement de l'économie française au coût le plus bas possible. Cela consiste également à soutenir l'industrie de la gestion, les infrastructures de marché localisées à Paris, ainsi que toutes les innovations financières, avec des services proposés par des Fintech souvent très innovantes, mais qu'il convient d'aider dans le parcours complexe de la réglementation. Vous avez vous-même contribué de façon décisive à la réflexion dans ce domaine dans votre rapport récent sur les places financières, dont beaucoup de préconisations ont, me semble-t-il, été retenues par le Gouvernement.

Il s'agit également d'aider les investisseurs, singulièrement les investisseurs non professionnels, à comprendre les risques qu'ils prennent et, en cas de problème, de leur proposer un service de médiation. Un médiateur, à l'AMF, remplit cette fonction.

Le système financier sera, dans cinq ans, profondément différent de celui que nous connaissons aujourd'hui : il sera plus européen, plus orienté vers le financement direct de l'économie réelle. Cette mutation nécessite la mobilisation coordonnée de toutes les autorités publiques - l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ; l'AMF ; l'Autorité des normes comptables (ANC) ; la Banque de France ; les services du ministère de l'économie - et le soutien résolu du Parlement. Comment pourrait-on traiter de la supervision des chambres de compensation ou des prestataires de services d'investissement sans mobiliser les deux superviseurs et la banque centrale ? Comment surveiller efficacement la commercialisation des produits financiers sans un pôle commun ACPR-AMF pugnace ? Comment traiter de l'éducation financière du public sans mobiliser tous les services de l'État ? Comment peser dans les débats internationaux sans coordonner étroitement nos positions ?

À la sortie de mes études, j'ai souhaité me consacrer au service public économique et financier. J'ai donc rejoint la Banque de France en 1981. J'y ai trouvé une institution particulièrement ouverte et tolérante, qui m'a permis d'exercer des métiers très divers. Sous-gouverneur depuis le début de l'année 2012, j'ai en fait passé l'essentiel de ma carrière professionnelle dans des responsabilités en relation directe avec les marchés financiers, en tant qu'acteur - la Banque de France est un acteur important des marchés financiers : elle gère, en dehors même des opérations de politique monétaire, environ 200 milliards d'euros sur des supports très diversifiés - et, surtout, en tant que régulateur ou superviseur des banques, des assureurs, des infrastructures de marché, des entreprises d'investissement, en raison des fonctions que j'ai occupées ou que j'occupe au titre de la Banque de France lorsque j'en étais directeur général des opérations, de l'ACPR, que je préside sur délégation du gouverneur, de la BCE, puisque je siège au conseil de surveillance, lequel a en charge la supervision unique des banques de la zone euro, ou encore de l'AMF, dont je suis membre du collège.

Je pense ainsi être à même, avec l'aide d'un collège riche d'expertises très diverses, de piloter l'AMF dans la période complexe qui s'ouvre, où les autorités nationales vont devoir s'impliquer plus largement dans les débats européens et accompagner de façon rigoureuse l'essor des financements de l'économie via des opérations de marché. Dans un contexte marqué par la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, l'AMF a vocation à devenir une référence européenne, si ce n'est la référence, des superviseurs de marché et à être moteur dans l'émergence d'un système européen de supervision associé au marché unique des capitaux.

Vous avez très justement parlé du Brexit et de ses conséquences. Vous savez que ce sujet intéresse particulièrement la commission des finances du Sénat. Vous avez mentionné le rapport que j'ai rédigé à ce sujet et relevé que la plupart des propositions que j'y ai formulées ont été retenues par le Gouvernement, ce dont nous nous réjouissons.

Dans les différents déplacements que nous avons effectués, nous avons systématiquement évoqué, avec les régulateurs, le risque d'installation d'entités boîtes aux lettres, qui permettraient en quelque sorte de contourner le problème du passeport, au sein de l'Union européenne.

Si vous êtes nommé président de l'AMF, vous serez membre du collège des superviseurs de l'Autorité européenne des marchés financiers. Quelle serait votre position sur cette question ? Comment peut-on, à votre sens, prévenir ce risque ?

Je veux ensuite poser deux questions sur l'attractivité de la France, toujours dans le contexte du Brexit.

On entend parfois dire que la France surtranspose les réglementations financières - il semble que ce soit une maladie française, au-delà du seul domaine des marchés financiers. Le Gouvernement a déclaré qu'il ne souhaitait pas surtransposer. On peut notamment penser au projet de directive MIF 2, qui laisse une certaine marge de manoeuvre, par exemple sur les seuils de publication des opérations financières. Pensez-vous que la France surtranspose les réglementations européennes en matière financière ? Comment assurer la compétitivité de la France, tout en assurant l'application d'une réglementation européenne, sans surtransposition ?

Pour ce qui concerne les Fintech, un certain nombre de jeunes pousses, que nous avons entendues dans le cadre du rapport sur le Brexit, évoquent la nécessité d'une réglementation spécifique, plus adaptée : le « bac à sable » réglementaire. Certains l'ont mis en place ; d'autres sont plus hésitants. Il est vrai que la voie est complexe. Les flux financiers pouvant être importants, il faut évidemment assurer la sécurité des transactions. Pensez-vous qu'il faille, pour les Fintech, une réglementation spécifique de type « bac à sable » ?

Enfin, l'adoption d'amendements que j'avais déposés a permis d'étendre l'interdiction de la publicité des produits exotiques. Malheureusement, les intérêts financiers sont tellement importants que ces produits continuent à fleurir, avec, parfois, des drames, des épargnants ruinés. La FCA a ouvert une enquête sur les plateformes fournissant des produits en ligne. Comment assurer une protection effective, renforcée, de l'épargnant face à ce que votre prédécesseur qualifiait d'« escroquerie systématique » ?

Pour certaines de ces questions, la réponse ne peut qu'être européenne.

Pour ce qui concerne les boîtes aux lettres, il s'agit d'une préoccupation majeure. Une politique de localisation n'est pas efficace si la localisation consiste en une simple boîte aux lettres ! Les centres de maîtrise du risque ne sont alors pas localisés.

Comment éviter la boîte aux lettres sans tomber dans l'excès inverse, qui consisterait à obliger à ce que tout soit réalisé sur place, alors même qu'il peut être pertinent que des économies d'échelle induisent des gestions de risque à un niveau plus vaste que le territoire national ou européen, voire à l'échelle internationale ? La réponse n'est pas simple parce qu'elle dépend de l'activité que l'on exerce et de la chaîne de décision du superviseur. En matière bancaire, il existe désormais un superviseur unique.

Notre doctrine est bien ancrée dans un certain nombre de textes. L'externalisation d'une fonction essentielle ne peut être réalisée que sous un certain nombre de règles extrêmement précises.

En matière bancaire, nous avons dit aux établissements qu'ils ne pourraient pas s'installer dans la zone euro et déboucler toutes les opérations qu'ils y réaliseraient sur un centre, par exemple à Londres, où demeurerait l'essentiel. L'existence d'un ancrage réglementaire et d'un superviseur unique, qui le met en oeuvre de façon cohérente et homogène sur la zone, permet donc la mise en place d'un certain nombre de principes.

En matière d'assurance, il n'y a pas de superviseur unique, mais il existe un corpus de règles.

Pour ce qui concerne les sociétés de gestion ou les services financiers, le corpus de règles est très faible. En l'état actuel des textes, l'établissement ne peut pas proposer ses services aux particuliers dans un pays. En revanche, la gamme de libres prestations de services est beaucoup plus étendue pour ce qui concerne les services offerts aux professionnels.

Cela étant, le corpus de règles sur l'externalisation de fonctions essentielles aux établissements qui veulent s'installer en Europe est très faible.

Actuellement, un débat a lieu à l'Autorité européenne des marchés financiers pour harmoniser une approche cohérente entre tous les pays, en particulier sur l'absolue nécessité de la présence physique, in situ, d'un certain nombre de fonctions clés. Ce débat, très complexe, montre bien qu'il faut aller plus loin dans l'harmonisation des règles européennes, pour éviter une concurrence par le bas qui se ferait au détriment de tous. Si l'on peut déjà observer un premier résultat, les personnes devant être physiquement présentes pour la localisation d'un service financier, il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine.

La surtransposition, aussi qualifiée de gold plating, est toujours une tentation. L'approche du Gouvernement sur ce sujet me paraît, d'ailleurs, extrêmement intéressante. Il s'agit de revenir en arrière lorsqu'une surtransposition est constatée. En effet, on fait parfois de la surtransposition sans le vouloir ! Mais le souci de tous les superviseurs, de tous les régulateurs français depuis quelques années est vraiment d'éviter ce phénomène. Vous avez évoqué la transposition de la directive MIF 2 : pour y avoir participé, en tant que membre du collège de l'AMF, je peux vous assurer que nous avons essayé de réduire cette tentation au maximum.

Je prends l'exemple du financement de la recherche, sujet qui a quelque peu ému parce qu'on avait le sentiment, à raison du reste, que la mise en oeuvre des règles résultant de la directive MIF 2 se ferait au détriment de la recherche sur les valeurs moyennes, dont le coût est aujourd'hui mutualisé avec le coût de la recherche sur les grandes valeurs. L'identification du coût de la recherche, sa prise en charge explicite par la société de gestion ou sa refacturation explicite au client, qui doit donner son accord, sont quelque peu compliquées. Après avoir consulté tous les professionnels, l'AMF va rendre public un guide sur la mise en oeuvre de la directive. Vraiment, je crois qu'il n'y a là aucune surtransposition.

J'en viens à la question des Fintech et de l'alternative entre « bac à sable » et approche proportionnelle. On évoque souvent la proportionnalité, le terme a de quoi séduire - la réglementation est très compliquée mais on va l'appliquer de manière proportionnée -, mais, dans les faits, la proportionnalité est très difficile à mettre en oeuvre, d'où l'idée du bac à sable. Votre rapport présente bien les arguments pour et contre ces deux approches mais nous considérons que le vrai bac à sable n'est pas compatible avec la réglementation européenne. Il y a actuellement une consultation européenne en la matière, qui permettra peut-être d'évoluer.

Par exemple, on trouve beaucoup de Fintech dans le système de paiement ; elles peuvent commencer petit, en étant d'abord agents d'un établissement de paiement, puis devenir établissements de paiement avant de se transformer en établissements de crédit. Il existe donc une gradation. L'ACPR et l'AMF travaillent conjointement sur ce sujet, car il faut parfois des combinaisons de licences pour offrir un panel de services. Il faut aider, accompagner ces sociétés. Très souvent, la réglementation sur ces niches n'est pas si lourde qu'on le croit. Ce qui est compliqué, c'est la multiplicité des niches.

À terme, une Fintech qui réussit vraiment, qui se développe, a vocation à avoir le statut le plus général possible, celui d'établissement de crédit, qui fournit l'ensemble des services. Je ne ferai pas ici la cartographie complexe des niches, mais il faut les aider à trouver la bonne licence ; selon moi, ce n'est pas si complexe.

En ce qui concerne la publicité, le combat n'est pas perdu d'avance, mais il ne doit pas être que répressif. Il faut bien sûr l'être, et la loi « Sapin 2 » donne des outils pour cela, mais la clé, c'est l'éducation financière. Il faut que les gens comprennent que la promesse d'une rentabilité de 20 % par an a quelque chose de louche. La Banque de France et l'AMF ont tenté de joindre leurs forces dans ce combat.

Nous avons beaucoup légiféré depuis 2008, en France et en Europe. Le Président de la République souhaite réorienter l'épargne française vers l'économie, pour accroître la part de financement par les marchés, plus faible que dans les pays anglo-saxons

Dans ce cadre, après une carrière dans le monde bancaire, votre candidature aux fonctions de président de l'AMF doit-elle être interprétée comme la volonté d'accompagner ce virage et de renforcer les garanties offertes aux épargnants ? Devons-nous encore compléter notre réglementation financière en Europe ?

Votre exposé illustre vos états de service et votre bonne compréhension des éléments de doctrine qui sont des atouts pour ce poste. Je veux évoquer le modèle français. Vous avez indiqué notre souhait que la France devienne une référence en Europe en matière de régulation. L'Allemagne a un régulateur unique - la BaFin -, de même que six autres pays de la zone euro. Quel est votre sentiment sur l'organisation française, qui repose sur l'ACPR et l'AMF ? Faut-il envisager un rapprochement ?

Le focus de la cartographie des risques pour 2017 de l'AMF porte sur les cyberattaques. Vous avez indiqué en 2014 que le secteur financier est la deuxième cible de ces attaques, derrière les administrations publiques. Comment mieux protéger le secteur financier ?

Enfin, sur les risques liés aux nouvelles technologies, quel regard portez-vous sur l'activité des traders à haute fréquence ? L'AMF est-elle assez outillée pour surveiller le comportement de ces acteurs ?

Ma première question rejoint celle de François Marc. Pensez-vous que l'AMF est suffisamment outillée en personnel pour faire face à ses missions ? Quand on la compare aux autres régulateurs européens, l'AMF est plutôt du côté des petits. Votre budget, dont nous avons déjà débattu, est plafonné à 94 millions d'euros. C'est un plafond de verre, vous ne pouvez pas avancer ni recruter. De plus, les contributions du secteur financier sont supérieures à ce montant, mais la part qui revient à l'AMF étant plafonnée, le reste s'apparente à un impôt. C'est donc très discutable.

La question des ressources, c'est la face Nord du Mont-Blanc.

Sur l'Autorité européenne des marchés financiers, nous sommes nombreux à partager ce que vous avez dit. Il est nécessaire de développer le marché européen de capitaux, mais cela n'avance pas. La révision de la directive sur les prospectus est sûrement louable, mais ne changera pas le monde. Certains pays ont de l'épargne à investir et d'autres ont des investissements à financer, mais on n'arrive pas à organiser les flux entre ces pays.

Comment voyez-vous donc la contribution de l'AMF à ce sujet et faut-il aller vers un superviseur européen unique des marchés financiers, comme c'est le cas de la division de la BCE qui supervise le système bancaire ?

Nous restons attachés, dans les départements, aux antennes de la Banque de France. On se heurte beaucoup, dans les territoires, au monde des banques et des établissements de crédit, c'est un monde inaccessible, les petits artisans ou les petites entreprises sont confrontés à bien des barrages et des projets modestes ne voient pas le jour. Comment favoriser l'accès aux financements ?

J'ai eu le sentiment de participer à la création de l'Union monétaire puis à celle de l'Union bancaire. Je trouve stimulant de participer à la création effective de l'Union des marchés de capitaux. Si le fait d'avoir fait ma carrière à la Banque de France rassure, je m'en réjouis.

Il y a un superviseur des banques et des assurances et un superviseur des marchés. On trouve toutes les organisations dans le monde et le temps n'est pas aux modifications institutionnelles. La clé, c'est la coopération. Elle fonctionne et elle continuera de fonctionner. Faire des modifications institutionnelles, c'est s'écarter du sujet important. Au Royaume-Uni, on est passé d'un système à l'autre puis on est revenu à l'organisation initiale. Le 13 juillet dernier, le nouveau président de la Securities and Exchange Commission (SEC) a prononcé un discours articulé autour de huit axes ; le dernier était : la coordination entre agences est la clé du succès. C'est important chez nous aussi. Cette coordination existe et on va essayer de l'amplifier. Des modifications institutionnelles seraient donc un divertissement par rapport aux vrais sujets.

Cela dit, au Royaume-Uni, 4 500 personnes sont investies dans la régulation du système financier. En Allemagne, cela représente 3 000 personnes. En France, l'ACPR et l'AMF représentent 1 500 personnes. Cet écart pose des questions, tout de même, eu égard à l'importance du système financier dans notre pays. Si l'on veut qu'il se développe, il faudra bien faire quelque chose. Ainsi, notre budget est plafonné à 94 millions d'euros, mais on récolte environ 110 millions d'euros et on dépense entre 100 et 110 millions d'euros. Par conséquent, si l'on maintient ce plafond, on devra réduire nos effectifs, alors que tous les régulateurs européens les augmentent de façon très significative. Je pense que cela fera l'objet d'un débat le moment venu, mais il est étrange d'avoir un plafond inférieur à nos ressources collectées et aux dépenses effectives.

Une des particularités de l'AMF est qu'elle est très rigoureuse dans ses procédures d'enquête, de contrôle et qu'elle assure un suivi pointu des marchés et fait de l'analyse des données. Vous citiez les transactions à haute fréquence. Grâce à ce suivi, les acteurs qui ne respectaient pas les règles ont été poursuivis et condamnés. L'AMF est la seule autorité en Europe, hors Royaume-Uni, à l'avoir fait, car elle est la seule à avoir la capacité d'analyse très fine nécessaire pour le faire - c'est d'ailleurs peut-être là une manifestation du génie français, on mathématise beaucoup - et il est très important que l'évolution du système d'information maintienne cette capacité. Il s'agit d'une expertise française indispensable.

En ce qui concerne les cyberattaques, il est vital d'être très attentif, car il y a une interconnexion forte des acteurs et beaucoup d'innovation informatique en la matière, ce qui ouvre la brèche à des attaques de plus forte ampleur encore. Ainsi, la directive relative aux systèmes de paiement, permettant d'initier des paiements entre comptes, touche à un domaine dans lequel les risques de cyberattaques sont significatifs ; il faudra bien les mesurer avant de mettre en oeuvre les dispositifs. Par exemple, quand on crée une plateforme de financement participatif, il faut étudier sa résistance aux attaques. En France, l'Agence nationale de sécurité informatique (ANSI) valide les dispositifs touchant à un système d'importance vitale et il faut conserver cette dimension. Ensuite, il y a un réseau européen dans ce domaine ; dès qu'il y a une attaque quelque part, on se tient au courant pour y faire face.

Quant à la supervision unique, c'est un long chemin, cela ne se décrète pas. Le premier stade consiste à se donner des règles communes, à les faire émerger à tous les niveaux, des grands principes aux procédures concrètes. Ensuite, second stade, chacun est censé les mettre en oeuvre au niveau national ; on se regarde les uns les autres et on vérifie que chacun l'applique, de manière cohérente. Enfin, dernière étape, on passe à la supervision unique. On en est très loin. Il y a un marché unique et, un jour ou l'autre, on n'aura plus vingt-neuf superviseurs mais un seul. Telle est ma vision des choses.

Votre question, monsieur Laménie, relève plus du système bancaire que de l'AMF, mais la Banque de France a une implantation territoriale fine, dans chaque département. C'est un choix stratégique, qu'elle a confirmé. Elle est le relais de l'AMF et nous travaillons conjointement pour aider le tissu économique local dans sa recherche de financement ou de crédit, tant pour les entreprises que pour les particuliers. Il y a un droit au compte en France mais pas de droit au crédit ; chacun doit donc faire de son mieux et la présence fine de la Banque de France sur le territoire est cruciale à cet égard.

La commission des finances du Sénat porte un regard positif sur le travail et les résultats de l'AMF. Nous avons eu des relations privilégiées avec vos prédécesseurs, ce qui nous a permis d'avoir un aperçu régulier des avancées de cette autorité.

Nous avons eu le même sentiment positif au moment de la question du non bis in idem ; il fallait absolument, selon nous, conserver la qualité des enquêtes de l'AMF et la rapidité de ses sanctions. Nous souhaitions donc privilégier cette vision financière à une approche judiciaire. À cet égard, la loi du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché précise les relations entre le Parquet national financier et l'AMF. Pourriez-vous nous faire un retour sur la qualité de ces relations et sur la répartition de ce qui relève du Parquet national financier et ce qui relève de l'AMF ?

Sur la nécessité de la formation et de l'éducation des consommateurs, effectivement, un produit revendiquant 20 % de rendement devrait appeler à la prudence. Mais comment est-il possible de protéger le consommateur malgré lui, car il n'est pas toujours capable d'avoir une analyse fine ?

Sur l'Union des marchés de capitaux, on a l'impression que, après l'instauration de règles sur les prospectus, la titrisation ou le capital-risque, beaucoup de pays freinent quand il s'agit de renforcer les règles parce qu'ils pensent que la réglementation viendra des grands pays et qu'elle les écartera de leur propre marché des capitaux. Quels sont vos espoirs de progrès sur la voie de l'Union des marchés de capitaux ? À quelle échéance ? Il s'agit d'un sujet majeur pour le financement des grandes infrastructures et de l'industrie.

J'aurai une seule question, prolongeant celle du rapporteur général sur les suites du Brexit. Un espoir de la place financière de Paris est de récupérer une partie de l'activité financière londonienne, mais je redoute un accord entre la bourse de Londres et la bourse allemande afin que les transactions transitent uniquement sur le territoire européen. Avez-vous travaillé sur ce risque ? Pourra-t-on l'éviter ? En effet, on comprend bien l'intérêt britannique de conserver les activités de transaction à Londres et de faire en sorte que la transaction ne passe que pendant un instant de raison sur le territoire de l'Union européenne...

La France compte de belles entreprises de taille intermédiaire (ETI), même si d'autres pays en Europe, comme l'Italie, en ont plus que nous. Lorsqu'elles ont besoin de financer leur croissance, deux solutions s'offrent à elles : s'adosser à un grand groupe international ou accéder au marché financier.

La première solution présente des problèmes d'indépendance et, pour l'élu de province que je suis, des soucis d'aménagement du territoire et des risques de délocalisation. D'où l'intérêt de la deuxième solution. Or entrer sur le marché financier est un processus long, coûteux et complexe ; en sortir est très long, très coûteux et très complexe ! De nombreux chefs d'entreprises familiales et régionales peuvent en témoigner.

En tant que président de l'AMF, pourrez-vous et aurez-vous les moyens de faire oeuvre utile pour notre économie en fluidifiant et en facilitant l'accès des ETI au marché financier ?

La presse fait régulièrement état de bulles financières en voie de reconstitution à travers le monde. Nous savons les dégâts qu'elles ont récemment produits. Décelez-vous des risques potentiels auxquels nous pourrions être confrontés ? Quelle action pourriez-vous mener dans ce domaine ?

Quel est votre point de vue sur la localisation des chambres de compensation après le Brexit ? Notre pays peut-il envisager un transfert de ces institutions ?

Sur le Brexit, j'observe que la fusion entre le London Stock Exchange (LSE) et la Deutsche Börse n'a pas eu lieu.

Cela n'empêche pas...

Mais cela n'aide pas !

Les bourses de l'Union, en particulier la Deutsche Börse mais aussi Euronext, n'ont pas intérêt à servir de simples boîtes aux lettres. La Deutsche Börse et Euronext ont une carte à jouer pour accueillir non seulement les entreprises de la zone qui veulent être cotées, mais aussi les entreprises internationales qui souhaitent être cotées en Europe. En effet, l'excèdent de paiements courants en Europe est de 300 milliards d'euros par an : le marché européen est donc très attractif.

En Europe, il existe d'importantes chambres de compensation. En France, Clearnet, filiale de la London Clearing House (LCH), elle-même filiale de LSE Group, compense des produits d'Euronext et, de façon très significative, des opérations de pension livrée (repo) en euros et de couverture de défaillance (Credit Default Swap). En Allemagne, Eurex a également une capacité de compensation extrêmement forte.

La localisation de la compensation suscite beaucoup d'émotion des deux côtés de la Manche, car elle renvoie à la question de la reconnaissance des établissements situés dans des pays tiers. Le Brexit conduit à revoir cette question de manière brutale. Nous n'aurions jamais imaginé que cette reconnaissance concernerait des établissements à nos frontières, et non plus des établissements en Asie ou aux États-Unis.

La Commission européenne a proposé une révision de la réglementation en la matière, dite « Emir » (European Market and Infrastructure Regulation), qui me paraît intéressante. En effet, on peut appliquer une réglementation impeccable, absolument équivalente à la nôtre, dans un pays tiers ; pour autant, cela ne signifie pas que nous avons le droit de compenser 100 % du produit concerné dans cette chambre. C'est une question non pas de qualité de supervision, mais de souveraineté. Si les règles appliquées par le pays tiers, aujourd'hui équivalentes de facto, sont modifiées alors que la totalité des produits y est compensée, nous perdons toute capacité de peser dans le débat. S'agissant de certains produits sensibles pour nos économies, il doit y avoir, selon moi, des alternatives effectives dans l'Union européenne. C'est ce qui est en filigrane dans l'approche à trois niveaux de la proposition de la Commission européenne : les chambres de compensation standards, systémiques et super-systémiques.

Sur la question de la publicité, l'AMF est face à un dilemme. Aujourd'hui, elle vérifie les publicités ex ante, ce qui est extrêmement lourd, pour une efficacité certes réelle mais pas totale. Tout dépend des moyens qui lui sont accordés. La formation des publics doit mobiliser tous les acteurs intéressés. L'AMF est très présente dans ce domaine, notamment avec lafinancepourtous.com, une plateforme internet qui offre de nombreux supports éducatifs. Nous avons intégré cet outil dans une approche plus large conduite avec la Banque de France, qui a été investie d'une mission nationale. La clé, c'est l'éducation financière. Il faut donner des réflexes aux jeunes. De nombreuses conventions sont en train d'être conclues avec les rectorats afin de fournir des supports sur le terrain, en s'appuyant sur le réseau de la Banque de France.

J'en viens aux ETI, qui sont moins nombreuses en France qu'ailleurs. Pour qu'une PME devienne une ETI et pour que cette ETI prospère, deux éléments sont à prendre en considération. Le premier est le marché boursier (Alternext, le compartiment B...). Le second, sur lequel nous nous sommes mobilisés avec la chambre de commerce de Paris-Île-de-France, le ministère de l'économie, l'AMF et la Banque de France, est le développement d'un marché de placements privés. Une ETI ne peut pas faire d'émission obligataire, car le marché doit connaître l'émetteur et ainsi faire confiance à sa signature. Si une entreprise émet pour 20 millions d'euros, et surtout si elle ne le fait qu'une seule fois, cela n'intéressera personne !

Nous avons considéré qu'il fallait développer un marché du placement privé, avec des investisseurs institutionnels, pour des émissions de 10 à 20 millions d'euros - des montants qui correspondent aux investissements des ETI. Pour que ce marché se développe, il faut que personne n'ait le sentiment qu'il pourrait exister un conflit d'intérêts. Il faut une charte de bonne conduite qui doit être respectée sur ce marché. C'est ce que nous avons élaboré avec les parties prenantes - avocats, banques, émetteurs.

En ce qui concerne le marché boursier, un travail est actuellement mené pour faciliter la sortie de ce marché. L'idée est que l'on ne rentre sur le marché que si l'on sait que l'on peut en sortir.

Certains d'entre vous ont fait remarquer que l'Union des marchés de capitaux est décevante, qu'elle n'avance pas. La directive prospectus est une avancée, mais elle ne constitue pas un progrès assez significatif. Néanmoins, il faut garder espoir, car on s'aperçoit qu'il faut traiter trois sujets, même s'ils sont compliqués, pour réussir cette union.

Le premier sujet est le droit de la faillite. Aux États-Unis, le Chapter 11 constitue une règle commune. Si le droit de la faillite est complètement différent d'un pays à l'autre dans un marché unique, un investisseur ne fera pas l'effort de connaître toutes ces règles. Pour aller vers une plus grande fluidité, il faut progresser sur ce point. Nous y travaillons.

Le deuxième sujet, qui n'est pas décisif, est les normes comptables. Si elles sont très différentes, elles peuvent constituer un obstacle.

Le troisième sujet est la création de produits paneuropéens de long terme. Les fonds d'investissement de long terme (Long Term Investment Funds, LTIF) existent déjà ; un produit paneuropéen de pension individuelle est en projet. Pour l'instant, ce produit n'est pas satisfaisant, mais il constitue une base à améliorer.

S'agissant du Parquet national financier (PNF), il faut raisonner en termes de vitesse de sanction. La vitesse n'est pas la même à l'AMF et au PNF. Mais les peines sont différentes. Même si elles sont virtuelles, les peines de prison ne doivent pas être négligées. L'enquête est toujours conduite par l'AMF qui propose au PNF de se saisir de l'affaire. Le PNF se saisit souvent du dossier lorsqu'il existe des affaires connexes, afin d'obtenir un « effet masse ». Le non bis in idem a été une surprise pour beaucoup. Nous avons trouvé une solution équilibrée à ce stade. Il est trop tôt pour faire un bilan, mais les échos que j'ai entendus ne sont pas négatifs.

Pour ce qui concerne les bulles financières, nous avons en France un Haut Conseil de stabilité financière, dont la fonction est d'identifier, le plus en amont possible, d'éventuels risques, que ce soit chez nous ou à l'étranger, s'ils peuvent avoir des conséquences dans notre pays.

On peut distinguer différentes sortes de bulles : celles qui touchent les avoirs financiers ; celles qui atteignent les prix de l'immobilier et qui sont plus dangereuses, car elles concernent un nombre plus important de personnes, dont la mobilité est de fait réduite, ont des effets durables et touchent le secteur du bâtiment.

Aujourd'hui, le risque n'est pas considéré comme alarmant pour l'immobilier des particuliers. Nous avons eu une inquiétude sur l'immobilier commercial, mais la bulle ne semble pas prospérer. On examine aussi l'endettement des entreprises, considéré comme un peu trop rapide en France, mais il faut analyser de manière plus granulaire les faiblesses que cela peut révéler. On surveille également le risque que peut représenter la valorisation élevée des bourses aux États-Unis, ainsi que le niveau inquiétant des crédits automobiles et des crédits aux étudiants dans ce même pays.

La surveillance s'exerce à tous les niveaux : français, européen, mondial.

Je me demande si l'AMF est suffisamment active en matière de lutte contre le blanchiment.

Je prends note de votre préoccupation. À l'ACPR, nous avons fait un effort important dans ce domaine, que ce soit pour les banques et, ce qui était moins naturel, pour les assurances.

Je vous remercie, monsieur Ophèle.

M. Robert Ophèle quitte la salle de réunion.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Voici le résultat du vote :

Nombre de votants : 21 ; Blancs : 3 ; Pour : 18 ; Contre : 0.

Ce vote sera agrégé à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

La réunion est close à 15 h 30.