Nous poursuivons nos travaux sur les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020. Cette étude, conduite par nos trois rapporteurs Vivette Lopez, Dominique Théophile et Gilbert Roger, a notamment pour objet d'étudier les conséquences du nouveau cadre financier 2021-2027 pour les outre-mer et d'éclairer la position de la France sur des dossiers importants et sensibles, tels que l'octroi de mer ou la taxation du rhum.

Ce matin, nous accueillons M. Arnaud Martrenchar, nommé délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer le 18 décembre dernier en Conseil des ministres. Il est chargé d'aider les outre-mer à réussir la transition de leur modèle agricole. Il nous dira pourquoi cette transition est nécessaire et quel modèle agricole il entend défendre ? Nous sommes très inquiets de l'avenir de la politique agricole commune (PAC) et du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi). L'avenir du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) nous préoccupe également. Un Conseil européen a lieu aujourd'hui même à Bruxelles au sujet du budget européen. Les prévisions ne sont pas très optimistes, car les États membres sont divisés. Les négociations sur le cadre financier pluriannuel auront un impact direct sur les outre-mer pour toute la décennie à venir.

Le Président de la République a tracé les grandes lignes de notre politique ultramarine lors d'un discours prononcé le 25 octobre 2019 à La Réunion, avec l'objectif que les territoires ultramarins atteignent l'autonomie alimentaire en 2030. Le territoire hexagonal est en autonomie alimentaire et même en capacité d'exportation, mais les situations sont contrastées selon les territoires d'outre-mer : la Guyane est presque autonome en produits végétaux, c'est pratiquement le seul cas, La Réunion est autonome à 70-80 % en fruits et légumes, les Antilles en sont plus éloignées. Certains territoires ont une capacité d'exportation - traditionnellement la banane aux Antilles, le sucre à La Réunion, et de façon plus limitée à la Guadeloupe -, mais souvenons-nous que la Guyane exportait autrefois du riz et des crevettes.

Le Président de la République souhaite que nous tenions compte de l'évolution des marchés. Le sujet central est le sucre. Les cours se sont effondrés. Les industries sucrières ultramarines ont longtemps été protégées par des quotas jusqu'à la fin de 2017. La filière canne-sucre-rhum bénéficie aujourd'hui d'un soutien annuel important : 75 millions d'euros du Poséi (via le FEAGA), 90 millions d'euros de crédits d'État, plus 38 millions d'euros pour aider les entreprises à s'adapter à la fin des quotas. Le secteur du rhum est lui-même aidé par des mesures de défiscalisation importantes : 100 millions d'euros par an pour le rhum vendu dans l'hexagone (il s'agit d'une mesure fixée par Bruxelles et cela représenterait 120 millions d'euros si l'on était à plein régime) ainsi que 100 millions d'euros au titre de la défiscalisation du rhum outre-mer vendu localement (une bouteille de rhum d'un litre à 50 degrés est à 7 euros dans les Antilles contre 20 à 22 euros en moyenne dans l'hexagone). Il y a un alignement prévu sur six ans pour une petite partie de la taxation, la vignette de sécurité sociale, qui ne représente cependant que 550 euros par HAP (hectolitre d'alcool pur). Pour l'essentiel de la taxation, c'est à dire l'accise (1 700 euros par HAP), il n'y a pas de mesure d'alignement prévu. Il restera un gros différentiel en faveur des rhums ultramarins. C'est donc une enveloppe importante.

Les cours du sucre se sont effondrés : ils sont passés de 600 euros la tonne à 320 aujourd'hui. Doit-on continuer à soutenir, quel que soit le niveau du marché ? Ou doit-on réfléchir à un autre modèle - la canne-énergie ou le sucre bio ?

Nous devons aussi tenir compte des attentes sociétales. La société est plus vigilante qu'auparavant, notamment sur l'utilisation des produits phytosanitaires. Les outre-mer ont des produits extraordinaires, mais nous devons aussi protéger les populations, par exemple de la contamination des sols par le chlordécone. Les produits phytosanitaires sont un véritable enjeu pour toutes les productions. La canne n'utilise presque plus de produits insecticides, mais encore beaucoup d'herbicides qui seront, un jour ou l'autre, à leur tour probablement interdits. Nos agriculteurs doivent apprendre à travailler sans ces produits ; ils savent faire, mais cela a un coût. Il faut arriver à le prendre en compte. L'interdiction de l'utilisation des fongicides pour la production des bananes est aussi annoncée : les producteurs essayent de s'adapter, mais ils ne savent pas encore travailler sans aucun fongicide. Il faut se préparer à cette évolution. La ministre des outre-mer a annoncé la Trajectoire outre-mer 5.0 (qui est la déclinaison des 17 objectifs de développement durable dans les outre-mer) et l'agriculture doit y participer : zéro déchet - cela concerne notamment les emballages plastiques des produits phytosanitaires, qui sont mal recyclés -, zéro carbone - cela impactera les méthodes agronomiques de travail de la terre -, zéro produit phytosanitaire, zéro exclusion - avec l'objectif de maintien de tous les emplois liés à l'agriculture - et enfin zéro vulnérabilité au changement climatique - les cultures de canne et de bananes sont plus résistantes aux phénomènes cycloniques que les arbres par exemple (qui repoussent plus rapidement).

C'est l'objet des travaux que je vais mener avec les professionnels ultramarins, mais aussi avec vous parlementaires, afin de réfléchir ensemble à la meilleure façon de s'adapter à tous ces défis.

Que savez-vous des positions de l'actuelle présidence croate du Conseil de l'Union européenne et de la future présidence allemande ?

La Commission prévoyait, dans sa proposition du 12 juin 2018, une baisse de 5 % de la PAC. Cette baisse entraînerait la diminution du budget Poséi. Quel bilan peut-on tirer de l'utilisation du Poséi dans les outre-mer ? La baisse envisagée du Poséi répond-elle à une mauvaise utilisation des fonds ?

Le nerf de la guerre, c'est le budget. Ce qui compte, c'est de savoir si les budgets vont être maintenus ou diminués. Le Royaume-Uni quitte l'Union européenne ; or il en était l'un des principaux contributeurs. Les positions sont partagées entre les 27 États membres : les pays du Nord, plus économes, voudraient un budget européen à moins de 1 % du revenu national brut, le Parlement européen à 1,3 %, la Commission à 1,1 % et la présidence du Conseil de l'Union européenne à 1,07 %. Ces différences se chiffrent en dizaines de milliards d'euros. Les chefs d'État se retrouvent aujourd'hui à Bruxelles pour en discuter.

Les annonces de la Commission concernant le Poséi sont liées à ce contexte d'incertitude budgétaire : il ne s'agit absolument pas d'une critique à l'égard du mécanisme. C'est uniquement lié au départ du Royaume-Uni. La France, appuyée par l'Espagne et le Portugal, a demandé son maintien en euros courants, à 279 millions d'euros annuels, et la Commission n'en a pas non plus critiqué le fonctionnement. Le Poséi est d'ailleurs le fonds le mieux utilisé, avec presque aucune perte de crédits grâce à la possibilité de les réallouer entre territoires au niveau national, contrairement au FEADER qui a perdu 10 % des fonds de sa programmation 2007-2013, soit environ 65 millions d'euros. Il y a le même risque sur 2014-2020, avec un budget de 850 millions d'euros.

La demande française n'est pas choquante. La PAC représente quelque 9 milliards d'euros par an pour la France, dont 7,5 milliards d'euros pour le premier pilier, et 1,5 milliard d'euros pour le second. Au niveau national, le premier pilier est cinq fois plus important que le deuxième pilier. Dans les régions ultrapériphériques (RUP), le Poséi est la déclinaison du premier pilier de la PAC et son montant - 280 millions d'euros par an - est de l'ordre du double de celui du FEADER - 120 millions d'euros par an. Dans les RUP, le budget du premier pilier est donc deux fois plus élevé (et non cinq fois plus élevé) que le deuxième pilier.

Par ailleurs, on accuse souvent les RUP d'être trop aidées. Certes, si l'on rapporte ces montants à l'hectare, les RUP semblent très aidées avec 2 500 euros à l'hectare, contre 450 euros dans l'hexagone. Mais ce qui compte, c'est l'emploi. Les exploitations outre-mer sont petites et nécessitent beaucoup plus de main-d'oeuvre : rapportées à l'emploi, les aides outre-mer sont inférieures aux aides reçues dans l'hexagone. Il n'est donc pas exact de dire que le Poséi serait surdoté dans les RUP par rapport à l'hexagone.

La présidence finlandaise du Conseil de l'Union européenne, qui s'est achevée fin janvier, proposait d'augmenter le second pilier de la PAC. Or le Poséi est inscrit dans le premier pilier. La France réussira-t-elle selon vous à obtenir l'augmentation du montant du premier pilier ?

Le Poséi relève du premier pilier. Les pays d'Europe du Nord veulent traditionnellement moins de PAC, moins de politique de cohésion (ils en bénéficient assez peu). Ils veulent réorienter les budgets vers la recherche, l'innovation, le changement climatique, etc. Les États membres veulent - et c'est bien naturel - orienter les politiques européennes vers les secteurs qui sont essentiels pour eux. Mais assurer la présidence du Conseil, c'est aussi tenir compte des 27 États membres et notamment des principaux contributeurs que sont la France et l'Allemagne.

Qui a la main pour répartir l'enveloppe du Poséi entre les différentes filières ? Est-ce l'Etat ou l'Union européenne ?

C'est l'État. Mais, s'il souhaite modifier l'enveloppe, il doit faire une proposition à la Commission. L'existence d'enveloppes différentes est le fruit de l'histoire. À l'origine, les aides étaient distribuées dans le cadre des organisations communes de marché (OCM). Il en existait une pour la banane et une autre pour le sucre. Le Poséi a permis de tout regrouper, mais l'organisation par enveloppe a été maintenue afin que les filières conservent les aides dont elles bénéficiaient auparavant et qu'elles considéraient comme leur propriété.

Du fait de la structuration des filières, certains agriculteurs ultramarins ne touchent aucune aide de l'Union européenne, contrairement à l'hexagone où tous les agriculteurs sont aidés, quelle que soit la production. On a voulu encourager la production, ne pas donner à tout le monde, donc agir sur le marché, donc la structuration. C'est la règle fixée en 1989. Certains agriculteurs voudraient que l'on prenne de l'argent aux aides à la banane et au sucre pour les leur reverser. Mais il existe aussi des disparités selon les territoires : c'est ainsi que les producteurs de bananes de la Guyane et de Mayotte touchent très peu de Poséi contrairement aux Antilles.

Il faut réfléchir à l'autonomie alimentaire. Nous allons rencontrer les acteurs locaux dans les instances de concertation afin qu'ils nous fassent remonter leurs propositions d'évolution du Poséi (notamment avec le Comité d'orientation stratégique et de développement agricole de La Réunion, COSDA, pour une meilleure articulation entre Poséi et FEADER). Il y a également des groupes locaux d'instance Poséi. Nous allons demander des remontées du terrain pour proposer des améliorations du Poséi.

Lors de notre déplacement à Bruxelles, nous avons été rassurés : même si le budget de la PAC devait baisser, celui du Poséi ne diminuerait pas. Qu'est-ce qui permet à la Représentation permanente d'assurer cela ?

Le Gouvernement avait le projet de fusionner les organismes de moins de cent employés au sein d'organismes plus importants. C'est ainsi que l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) devait fusionner avec FranceAgriMer, pour permettre quelque 800 000 euros d'économies sur un budget annuel de 5 millions d'euros. Le Gouvernement nous semble être revenu sur sa position en maintenant l'ODEADOM. Pouvez-vous nous le confirmer ?

L'Union européenne fixe les enveloppes, l'État assure leur répartition et en informe la Commission qui valide, évalue et contrôle. Ne sentez-vous pas une volonté de l'Union européenne d'assurer un contrôle désormais plus strict de la bonne utilisation des fonds ?

Le ministère de l'outre-mer est-il satisfait de l'action de la Représentation permanente s'agissant des outre-mer français ? Y a-t-il des besoins en personnel supplémentaire ? Je tiens à m'assurer que les outre-mer ne sont pas oubliés. Je voudrais savoir qui fait ce travail de suivi, mis à part les groupes de pression.

Nous avons toujours besoin de davantage de pression et d'influence au niveau européen en faveur des outre-mer. La Commission européenne nous demande certes de justifier nos demandes, mais les résultats sont satisfaisants : les territoires ultramarins reçoivent 800 millions d'euros d'aides par an ; nous n'avons jamais essuyé de refus ; la Représentation permanente a toujours porté nos demandes avec succès. Cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas continuer à maintenir la pression. Je me rendrai à Bruxelles le 25 mars prochain. Notre action, comme la vôtre, doit être menée sans relâche. M. Phil Hogan, l'ancien commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, avait assuré que le budget du Poséi serait maintenu. Mais il faut continuer à maintenir la pression. L'ODEADOM est le payeur du premier pilier (pas du deuxième pilier) et il est vrai que c'est grâce à son action que nous avons enregistré ces bons résultats pour le Poséi.

Attention aux accords commerciaux internationaux ! On nous serine qu'ils seraient très positifs pour la France, mais voyez ce qui s'est passé avec les importations de sucre en provenance du Vietnam ! Nous avons fait un rapport très utile sur le sujet. Les producteurs de bananes ont fait beaucoup d'efforts à la demande de l'Europe, mais on importe des bananes soi-disant bio d'Amérique du Sud... La balance n'est pas équilibrée. Pourquoi les mécanismes de stabilisation - prévus dans le cas où les importations mettraient en danger les productions locales - n'ont-ils jamais été mis en oeuvre ?

Vous nous dites que vous cherchez à transformer le modèle agricole tout en maintenant les emplois. Mais soyons vigilants, car la transformation des emplois sur une île comme celle de La Réunion peut être délicate : quelles perspectives va-t-on créer ? J'aimerais entendre votre volonté d'accompagner les territoires ultramarins.

Je suis intervenue il y a trois ans concernant le Poséi pour lancer l'alerte. La France s'apprêtait à le remettre en cause !

Votre nomination souligne une réelle prise de conscience. Mais quid de la question de la formation pour aider à la réorientation agricole des territoires ultramarins ? Avez-vous un plan de formation pour atteindre vos objectifs ?

Au-delà de votre volonté d'améliorer le système, quelle est votre méthode d'action ? Quel est votre démarche ?

Sur le sucre, nous avons réussi. Mais dans le cadre des accords commerciaux conclus avec l'Amérique centrale sur la banane, nous avons importé des bananes extrêmement traitées, au détriment de la banane antillaise ! Et on trouve partout ces bananes, contrairement aux bananes antillaises.

Nous sommes très attentifs aux questions de politique commerciale. Il ne faut jamais baisser la garde. Chaque accord commercial doit être surveillé comme le lait sur le feu. Les pays tiers veulent vendre des produits agricoles. Or, ils n'ont pas les mêmes coûts de main-d'oeuvre ni les mêmes normes environnementales. Ils souhaitent que nous supprimions nos barrières douanières et que nous leur ouvrions des quotas à droits réduits ou nuls. La France défend ses positions, mais la décision finale est prise par Bruxelles qui a la compétence de la politique commerciale.

Nous avons eu parfois des compensations : 40 millions d'euros en 2012. Mais il est vrai que les mécanismes de sauvegarde n'ont jamais été activés. Il faut en comprendre la raison. La Commission européenne tire prétexte du fait que nous avons toujours pu vendre nos bananes et notre sucre pour refuser l'activation de ces mécanismes. Elle nous dit : « citez- moi une seule année où vous n'avez pas pu vendre vos bananes parce que le marché était inondé par des bananes d'autres pays ? ». Nous sommes obligés de reconnaître que nous avons pu, à chaque fois, vendre nos bananes et notre sucre. La Commission nous reproche alors de crier avant d'avoir mal. Mais je préfère cela car il est ensuite trop tard. L'activation de la clause de sauvegarde est un processus terriblement long. Il faut informer la Commission, puis celle-ci finance une étude d'impact pour vérifier que l'on ne peut plus vendre des bananes. L'appel d'offres de l'étude d'impact prend elle-même énormément de temps.

Nous demandons à ce que les barrières douanières ne disparaissent pas. Nous demandons aussi à ce qu'elles ne baissent pas plus, ni sur la banane (la tonne de bananes est passée de 176 à 75 euros) ni sur le sucre. Nous défendons bec et ongles la banane, le sucre roux et le rhum dans chaque accord commercial.

Un jour, j'ai assisté à une conférence organisée au Sénat sur les accords commerciaux : pas un mot sur les outre-mer ! J'ai tenu à rappeler dans mon intervention que l'Union européenne n'était pas uniquement continentale, et que la France n'était pas qu'hexagonale. L'intervenant m'a confessé en aparté qu'il n'avait jamais pris en considération les réalités des outre-mer. La France est l'un des gros contributeurs de l'Union européenne : elle a son mot à dire ! Que faites-vous concrètement pour défendre la France dans la rédaction des accords ? Je suis un pragmatique !

Concrètement, lorsqu'un projet d'accord est envisagé par Bruxelles, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) transmet le projet aux différents ministères concernés afin de recueillir leurs commentaires et d'élaborer la position française. La ministre des outre-mer demande systématiquement que les outre-mer soient pris en compte. Mais rassurez-vous : dussions-nous les oublier, les filières - banane, rhum, sucre - sont actives et nous rappelleraient immédiatement à l'ordre ! Elles nous donnent des éléments objectifs pour argumenter vis à vis de la Commission.

S'agissant de la formation, l'enseignement a changé dans les établissements d'enseignement agricole, y compris dans les outre-mer. Les méthodes d'enseignement tiennent désormais compte du changement des attentes des populations. Le nombre de personnes formées dans l'enseignement agricole augmente outre-mer - et pas seulement en Guyane et à Mayotte ! -, contrairement à l'hexagone où ce nombre stagne. Même dans les territoires où la démographie est négative, le nombre de jeunes que l'on forme augmente !

Je tiens à vous remercier pour l'éclairage que vous nous apportez. La France revendique son rôle de principal contributeur, mais elle ne semble pas avoir la force de défendre son territoire dans son ensemble. L'Allemagne n'a pas les mêmes difficultés à défendre les intérêts de ses ressortissants !

Si la France ne se rend pas compte que son rayonnement international repose aussi sur ses outre-mer, elle s'appauvrira et se videra de sa substance. La France surtranspose souvent les réglementations européennes et met ainsi en difficulté ses ressortissants. Sachons faire notre autocritique. L'outre-mer, c'est souvent le dernier budget examiné au Parlement ! Le ministère des outre-mer ne doit pas être le seul à avoir une oreille attentive pour nos territoires.

Le ministère des outre-mer porte la voix de ces territoires, c'est sa raison d'être. Sa qualité de ministère de plein exercice lui permet de déclencher des réunions interministérielles et de solliciter l'arbitrage de Matignon. Les sujets ultramarins sont compliqués et il est vrai qu'il y a une méconnaissance des outre-mer dans les autres ministères. Je ne me satisfais pas de la situation actuelle : je connais l'état des routes, l'état des écoles, le niveau du chômage, etc. Mais les efforts portent. La troisième publication du compteur emploi montre que l'activité s'améliore en outre-mer. Dans nos négociations avec Bruxelles, nous avons eu des résultats sur le rhum : nous avons réussi à passer de 90 000 à 108 000 puis 144 000 hectolitres d'alcool pur par an. Ce qui nous limite aujourd'hui, ce n'est plus le contingentement mais le marché. Le niveau des budgets est tout de même important. Il est vrai qu'il est souvent discuté à la fin. Sur les 20 milliards attribués aux outre-mer chaque année, 2 milliards sont consacrés au ministère des outre-mer. Le plus gros du budget ultramarin est donc affecté aux autres ministères.

Dans le cadre des aides du FEADER, pouvez-vous nous donner un exemple de réussite outre-mer ?

L'évaluation d'une politique se mesure souvent par les montants dépensés. Le FEADER comprend des plans pour améliorer la compétitivité des entreprises, des aides aux investissements dans du matériel agricole, des mesures agro-écologiques, des mesures de soutien à l'installation des jeunes agriculteurs, de prise en compte des handicaps naturels etc. Cela a représenté un volume de crédits de 850 millions d'euros sur 2014-2020 contre 650 millions sur 2007-2013. Je pense particulièrement à la réalisation d'investissements importants comme celui de l'abattoir de volailles Crête d'Or à La Réunion grâce au FEADER mais aussi grâce à de la défiscalisation.

Sur certains sujets, nous pourrions être meilleurs, par exemple sur les aléas climatiques. Aujourd'hui, la réglementation européenne permet l'intervention du FEADER pour l'indemnisation des pertes suite aux aléas climatiques. Or aujourd'hui le recours aux FEADER pour ce type d'aléas est très faible. Le niveau d'indemnisation est très faible soit 30 % alors qu'avec le FEADER il pourrait être de 70 % ! Il y a un travail à faire sur ce sujet, d'autant plus que nous avons rendu 65 millions d'euros de crédits du FEADER !

On sent désormais une volonté européenne de puiser dans chaque programme pour financer de nouvelles actions comme le Green deal. On assiste aussi à un changement de méthode : les aides européennes ne sont plus des subventions, mais un accompagnement financier ; elles peuvent désormais devoir être remboursées en cas de mauvaise utilisation et il s'agit de plus en plus souvent des cofinancements. Cette nouvelle approche ne va-t-elle pas constituer un frein ?

Les territoires d'outre-mer produisent de très bons avocats, pourquoi ne les reçoit-on pas ?

S'agissant du chlordécone, il y a en ce moment une réflexion pour diversifier les cultures et tenter de promouvoir des types d'agriculture qui ne peuvent pas être contaminés par le chlordécone. Pourquoi ne pas replanter des arbres à pain ? Existe-t-il une aide européenne adaptée pour soutenir ces initiatives ?

Sur les marchés, on trouve de l'ananas, du melon, des litchis, des fruits de la passion qui viennent d'outre-mer. Mais pas assez, j'en conviens, et pas assez d'avocats en particulier. Nous manquons d'entreprises structurées pour entrer sur le marché hexagonal. Vendre en hexagone est plus difficile que produire outre-mer, bien que les filières d'autonomie alimentaire soient soutenues par le Poséi. Si vous vendez des produits à forte valeur ajoutée comme les plantes à parfum aromatique ou médicinales, vous pouvez réussir à les vendre sur internet. Mais pour le reste, il faut des filières structurées. Soyons aussi attentifs au coût, souvent élevé, de ces produits de contre-saison. Il faut savoir s'il y a un des consommateurs pour ces produits de meilleure qualité mais qui risquent d'être beaucoup plus chers. Pour cela, il faut réaliser des études commerciales, qui ne peuvent être initiées que par des filières structurées. On avancera à travers la structuration des filières.

S'agissant du chlordécone, on ne peut pas sciemment laisser les populations consommer des produits que l'on sait contaminés, quelque soient les conséquences que cela peut avoir. Dans les sols à forte contamination au chlordécone, on peut continuer à produire des fruits qui ne sont pas en contact avec le sol. Le FEADER peut aider à des mesures de replantation. Le Poséi quant à lui peut intervenir en aides à la production, à la transformation et à la distribution. Il faudra sans doute réorienter certaines cultures. Les produits les plus contaminés au chlordécone sont ceux de l'élevage de volaille et de porc. Les légumes, en particulier les tubercules, sont aussi très touchés. Il faudra réorienter ces producteurs vers la culture d'arbres qui, bien que poussant dans des sols contaminés, donnent des fruits sains.

Nous vous remercions de votre intervention devant notre délégation.