Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
Réunion du 7 novembre 2006 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
La commission a procédé à l'audition du général Guy Parayre, directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Sécurité »).
Le général Guy Parayre a rappelé que les contraintes budgétaires avaient conduit le gouvernement à lisser en 2008 l'exécution de la LOPSI qui aurait dû se terminer fin 2007. Présentant les résultats obtenus par la gendarmerie dans la lutte contre la délinquance, objectif premier de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), il a indiqué que la baisse cumulée des faits de délinquance constatés par la gendarmerie avait été de 12,1 % entre 2002 et 2005, ce chiffre s'élevant à 26,1 % pour la délinquance de voie publique. Les indicateurs d'activité reflètent l'efficacité des personnels de gendarmerie. Ainsi le taux d'élucidation global des crimes et délits a augmenté de 8,6 % et s'élève aujourd'hui à près de 40 % pour la gendarmerie. Les mises en cause, gardes à vue, et écrous ont augmenté respectivement de 16 %, 39 % et 13 %. Les enquêtes conduites dans des domaines tels que la lutte contre les stupéfiants ou l'immigration irrégulière sont en constante augmentation. Ces infractions sont relevées à l'initiative des services et leur forte augmentation explique que, statistiquement, la délinquance générale baisse moins vite que la délinquance de voie publique : pour les neuf premiers mois de 2006, la baisse de la délinquance générale est de 0,3 % et celle de la délinquance de voie publique de 5,5 %. Ces performances témoignent du travail de fond et de l'engagement des personnels de gendarmerie sur le terrain.
Abordant les résultats obtenus dans la lutte contre l'insécurité routière, souhaitée par le Président de la République, le directeur général de la gendarmerie nationale s'est félicité de ce que le nombre d'accidents corporels annuels constatés par les unités de gendarmerie soit passé de 37.798, en 2002, à 27.087, en 2005, et que le nombre de tués, durant la même période, ait régressé, de 5.973 à 4.102. Le nombre des blessés est passé de 57.451 à 36.828, soit une baisse de plus de 20.000. La fermeté affichée dans la répression des infractions les plus graves et la dissuasion qui l'accompagne ont permis d'inscrire dans la continuité la qualité des résultats obtenus.
Le général Guy Parayre a souligné que ces bons résultats trouvaient leur origine dans la motivation et les compétences des personnels de la gendarmerie, qui se sont sentis soutenus dans leur engagement par la LOPSI, qui a nettement contribué à renforcer les effectifs et renouveler les matériels.
Il a ensuite fait le point sur les deux grandes réformes liées à la couverture du territoire (assurée à 95 % par la gendarmerie), et parvenues en 2006 à leur rythme de croisière :
tout d'abord, la réforme du commandement territorial a rationalisé la chaîne hiérarchique, en supprimant un niveau de commandement et en étendant les attributions des commandants de région. Ces derniers disposent d'une marge d'initiative renforcée et constituent, pour le directeur général de la gendarmerie nationale, des courroies de transmission permettant de mettre en place les orientations gouvernementales. Ces nouvelles compétences opérationnelles permettent aux commandants de région de contrôler des événements dont l'ampleur dépasse les possibilités d'un groupement de gendarmerie départementale. Cette réforme a, par ailleurs, permis d'optimiser le pilotage des crédits et la déconcentration des actes de gestion ;
ensuite, la mise en oeuvre des communautés de brigades, c'est-à-dire la création d'un nouveau niveau de commandement, agrégeant les personnels de plusieurs brigades territoriales, rationalisent le service offert en mutualisant l'accueil et l'information au sein d'unités qui, prises individuellement, ne disposent pas d'un effectif suffisant pour assurer la continuité du service. Cette réforme a permis d'augmenter le temps passé par les militaires des unités territoriales en service externe et d'améliorer l'efficacité judiciaire. La désignation d'une patrouille chargée de l'intervention au sein de la communauté permet, par exemple, aux enquêteurs de se consacrer aux affaires en cours sans avoir à se préoccuper des sollicitations externes.
Le général Guy Parayre a mis en lumière l'amélioration que constituait l'extension du réseau Intranet dans toutes les unités : la mise en commun, en temps réel, des données disponibles facilite grandement le fonctionnement d'unités dont les effectifs sont répartis sur plusieurs sites. La mise en place du logiciel Pulsar permettra de parachever cette réforme essentielle.
Le général Guy Parayre a ensuite abordé le projet de loi de finances pour 2007. Celui-ci se situe dans le prolongement des efforts accomplis depuis le début de la mise en oeuvre de la LOPSI. La progression des crédits (2,5 %) est supérieure à celle du budget de l'Etat (+ 0,8 %), cette augmentation accompagnant principalement l'accroissement mécanique des dépenses liées aux créations de postes, ou encore au poids des pensions. C'est pourquoi, si l'on se fonde sur une hypothèse d'inflation à 1,8 %, la marge de progression est étroite et certains objectifs, notamment en matière de création d'emplois et d'équipements, devront être programmés sur une durée plus longue que ne l'avait prévue la LOPSI, qui arrive à échéance fin 2007.
Le directeur général a rappelé que les dotations en rémunérations et charges sociales représentaient 6,030 milliards d'euros, soit 81 % du budget total de la gendarmerie, ce qui permettra de financer l'essentiel des créations d'emplois nouveaux et de poursuivre la mise en oeuvre du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE). L'effectif moyen réalisé sera augmenté d'environ 1.200. Les rémunérations supplémentaires liées à la participation des gendarmes aux opérations extérieures seront partiellement couvertes par une provision de 11 millions d'euros (sur un total d'environ 20 millions d'euros). Il a conclu que la situation des crédits du titre 2 pouvait être considérée comme satisfaisante.
Abordant les crédits de fonctionnement, le général Guy Parayre a fait état d'une augmentation de 11,5 millions d'euros, soit un taux de progression de 1,3 %, mais, une part de ces crédits supplémentaires portant sur des dépenses supplémentaires (loyers budgétaires pour 2,5 M€, contribution SNCF pour 3,5 M€...), cette augmentation doit être ramené à 0,2 % compte tenu des créations d'effectifs. Plusieurs éléments vont induire une hausse des coûts de fonctionnement : l'augmentation des loyers, liée aux évolutions du marché locatif et aux surcoûts induits par les nouveaux moyens de financement, et celle du coût du pétrole. La mise en oeuvre du réseau SAPHIR 3 G et la géolocalisation des véhicules permettront incontestablement d'améliorer la performance au profit du citoyen, mais généreront de nouvelles dépenses de télécommunication ; enfin le développement des centres de rétention administrative induira également un surcoût. Les insuffisances prévisibles des crédits du titre 3 devront être compensées à hauteur de 30 millions (15 millions d'économies sur les frais de déplacement, l'activité de la gendarmerie mobile, les dépenses de formation et de communication, l'entretien du casernement et du matériel ; 15 millions transférés du titre 5 au titre 3, ce qui suppose le report d'une quinzaine de projets immobiliers).
Il a souligné qu'en 2007 la gendarmerie disposerait de crédits d'investissement importants : les autorisations d'engagement s'élèvent à 970 millions d'euros dont 400 millions sont destinés à lancer des opérations immobilières sur la base du partenariat public-privé avec autorisation d'occupation temporaire du domaine public. Toutefois, les crédits de paiement ne s'élèvent qu'à 570 millions d'euros. La différence sera couverte par un « reste à payer » de 431 millions d'euros, issue d'un décalage important apparu au cours des dernières années entre la capacité à engager et la capacité de payer. L'équilibre budgétaire pour les investissements sera donc atteint, mais ne laissera aucune marge de manoeuvre.
Dans ce cadre, bien qu'il s'avère très difficile de recourir, comme cela a été fait l'année dernière, à l'abondement du titre 3 à partir du titre 5, ce dernier se trouvant d'entrée en limite de soutenabilité si l'on intègre la mise en réserve des crédits, il n'est pas exclu que le directeur général soit contraint de recourir au titre 5 pour abonder le titre 3.
Le général Guy Parayre a conclu que le budget 2007 de la gendarmerie était caractérisé par un effort financier important (justifié par la priorité accordée à la sécurité intérieure), dont le niveau demeure néanmoins en retrait par rapport aux objectifs définis par la LOPSI. L'augmentation des effectifs, l'apparition de charges nouvelles et l'effet mécanique induit par les engagements des exercices budgétaires antérieurs limitent les marges de manoeuvre, mais ne doivent pas entraîner de retard dans le renouvellement des équipements, ni laisser la gendarmerie à l'écart des innovations technologiques.
a félicité le général Guy Parayre pour l'action de la gendarmerie dans le domaine de la sécurité. Il a indiqué que la commission mesurait l'étendue des difficultés liées aux tensions sur les crédits de fonctionnement de l'arme.
a demandé des précisions sur la provision inscrite au budget 2007 pour les opérations extérieures et sur son éventuelle augmentation. Faisant état des bons résultats obtenus par les Groupes d'Intervention Régionaux (GIR), il s'est interrogé sur les modalités de saisine des GIR par les élus locaux. En matière de politique immobilière, il a demandé des éclaircissements sur le recours croissant aux opérations dites BEA (Bail emphytéotique administratif) et sur les modalités de financement des futures opérations basées sur les autorisations d'occupation temporaire du domaine public, évaluées à 400 millions d'euros en autorisations d'engagement. Enfin, il a demandé des précisions sur les conditions d'utilisation et les effets sur l'organisme humain des pistolets à impulsion électrique (Taser) dont la gendarmerie va commander 1.000 exemplaires en 2007.
Le général Guy Parayre a apporté les éléments de réponse suivants :
- l'activité des groupes d'intervention régionaux, qui réunissent des compétences transversales dans la lutte contre certaines formes de délinquance « souterraine », est effectivement positive ;
- les élus locaux ne peuvent saisir les GIR directement mais peuvent saisir les forces de police ou de gendarmerie de leur département par l'intermédiaire des organismes de prévention, les responsables des GIR étant actionnés par les préfets de région et les procureurs de la république qui doivent exercer des choix de priorité au niveau régional et privilégier certaines actions ;
- les dépenses d'OPEX s'élèveront, en 2006, à 20 millions d'euros pour les dépenses de personnels et à 4,5 millions pour les dépenses de fonctionnement. Une provision de 11 millions d'euros et de 4 millions d'euros, correspondant à ces deux titres, est inscrite au budget 2007 et fait partie de l'enveloppe globale des moyens nouveaux accordés à la gendarmerie. La lisibilité budgétaire en est améliorée d'autant et, en gestion, la provision ainsi réalisée évite les ponctions sur les investissements. Toutefois, cela fait peser des contraintes sur les dépenses de fonctionnement pour 2007, cette provision étant imputée sur l'enveloppe des mesures nouvelles accordées à la gendarmerie. Les coûts de mobilité des escadrons des forces mobiles pourraient faire utilement l'objet, comme les OPEX, d'un provisionnement budgétaire ;
- l'inscription au budget de 400 millions d'autorisations d'engagement supplémentaires en 2007 provient de l'obligation, imposée par le ministère du budget, de prendre en compte, lors de la préparation des contrats immobiliers public-privé avec AOT, la totalité des charges obligatoires qu'ils feront peser sur le budget de l'Etat dans les années futures ;
- les gendarmes étant fréquemment engagés dans des opérations d'une violence croissante, il est préférable qu'ils puissent recourir à une arme efficace mais non létale, comme les pistolets à impulsion électrique. Les « Taser » permettent d'appréhender les personnes violentes avec un risque minimum, tant pour l'agresseur que pour l'agressé. Les services de santé consultés ne font pas état de risques pour la santé des personnes neutralisées par de telles armes.
a souligné la différence entre les statistiques relatives à la délinquance, qui attestent de sa diminution, et l'augmentation parallèle du sentiment d'insécurité ressenti par les populations. Il a par ailleurs souhaité que soit établi un bilan du fonctionnement des communautés de brigades et s'est enfin inquiété du poids croissant des opérations extérieures sur l'action de la gendarmerie.
a estimé que les citoyens, en cas de problème, avaient volontiers recours aux gendarmes dont la formation les prépare bien au contact avec la population. Elle s'est inquiétée des conséquences que pouvaient avoir les déplacements fréquents d'effectifs importants de gardes mobiles et a rappelé l'utilité de la police de proximité. Elle s'est enfin interrogée sur les effectifs de gendarmes déployés au Liban.
Le général Guy Parayre a apporté aux sénateurs les réponses suivantes :
- le nombre de gendarmes présents en OPEX au Liban est actuellement limité à 7 prévôts ;
- le recours aux forces mobiles est indispensable à l'occasion de manifestations importantes, de grands rassemblements, ou de flux de populations liés aux vacances, car les effectifs de gendarmerie territoriale sont alors insuffisants. Ce sont les troupes de gendarmes mobiles et les CRS qui permettent d'adapter à des situations particulières le dispositif territorial. Cependant, la moyenne de déplacement des escadrons de gendarmerie mobile est actuellement de 230 jours par an alors qu'elle devrait être limitée à 130 jours par an ;
- il est préférable d'augmenter les effectifs des pelotons de surveillance et d'intervention ou de projeter du personnel en soutien en cas de problème, plutôt que d'accroître les effectifs des brigades territoriales ;
- la bonne formation des gendarmes leur permet en effet de faire preuve de professionnalisme et de rigueur en cas d'événement grave ;
- en terme de délinquance, un « thermomètre » existe depuis de nombreuses années : le nombre d'infractions relevées par les services. Ce nombre évolue favorablement grâce aux efforts des forces de gendarmerie. Si un sentiment d'insécurité demeure dans la population, la gendarmerie ne peut y remédier qu'en accroissant sa visibilité ;
- un bilan sur les communautés de brigades a été réalisé l'an passé et il convient de laisser passer au moins une année avant d'en effectuer un second. Les commandants de région ont pour rôle de contrôler en permanence les éventuels dysfonctionnements des communautés de brigades. Ceux-ci peuvent avoir pour origine, d'une part, les difficultés qu'éprouvent les responsables de ces communautés à exploiter pleinement les possibilités offertes par cette nouvelle organisation et, d'autre part, un découpage territorial qui doit, dans certains cas, être corrigé au niveau régional ;
- s'agissant de l'incidence des OPEX sur les forces de gendarmerie, 513 gendarmes sur 104.000 hommes sont actuellement engagés sur des théâtres extérieurs, ce qui reste supportable. Les OPEX démontrent la participation active de la France à la politique internationale et au maintien de la paix. Les capacités spécifiques de la gendarmerie sont reconnues par l'Union européenne, l'OTAN et les Nations unies, en particulier lorsqu'il est nécessaire de rétablir l'Etat de droit.
évoquant l'action de l'Etat en mer, s'est interrogé sur la contribution de la gendarmerie maritime aux opérations de surveillance des approches et des plans d'eau.
a exprimé ses doutes sur la réalité des statistiques d'évolution de la délinquance ; évoquant la mission de surveillance des axes routiers, il a insisté sur l'importance de la localisation des forces de gendarmerie et sur les inconvénients qu'il y aurait à multiplier les contrôles dans des zones qui ne présentent pas de risques d'accidents. Il a souligné l'efficacité de l'informatique pour les forces de gendarmerie, tout en souhaitant que le recours à cet outil ne nuise pas à la « visibilité » des gendarmes par la population. Il a rappelé combien les efforts déployés par les gendarmes étaient appréciés lors des flux estivaux et a enfin appelé de ses voeux à un respect réciproque des gendarmes et des parlementaires.
s'est enquis du moral des personnels de la gendarmerie, affectés dans le passé par les difficultés liées aux logements ou aux rémunérations. Il a évoqué le problème récurrent de la comptabilisation des « heures-gendarmes » lors des transfèrements des prévenus. Il a enfin abordé les problèmes de sécurité que pouvait poser, ici ou là, la communauté des « gens du voyage ».
s'est inquiété de la distance qu'il sentait s'instaurer entre les gendarmes et la population. Il a souhaité une amélioration des contacts entre les commandants de région et les responsables territoriaux. Les responsables des communautés de brigades, dans leurs fonctions de contrôle et d'organisation, permettent aux brigades de gendarmerie de mieux se situer, tant par rapport à la population que par rapport à leur communauté de brigade.
Le général Guy Parayre a apporté les éléments de réponse suivants :
- en matière d'action de l'Etat en mer, l'ouverture de postes dans la gendarmerie maritime relève du programme 178 dont la responsabilité revient au chef d'état-major des armées ;
- les chiffres relatifs à la délinquance sont publics, vérifiés, et proviennent de l'observatoire indépendant de la délinquance créé en 2003 ;
- s'agissant de la sécurité routière et de la localisation des contrôles, les élus locaux peuvent en discuter avec les autorités de gendarmerie et les préfets. Les directives données aux gendarmes les incitent à se concentrer sur les infractions graves, à effectuer les contrôles dans les zones « accidentogènes », à éviter enfin ce qui peut être perçu comme des tracasseries ;
- le recours aux techniques informatiques et numériques ne doit pas éloigner les gendarmes de la population mais leur permettre au contraire d'être encore plus présents sur le terrain ;
- la formation initiale et continue des gendarmes inclut les valeurs civiques dont le respect réciproque des personnels de gendarmerie et des élus ;
- le moral des gendarmes est bon, mais quelques problèmes subsistent, notamment pour les logements : des insuffisances budgétaires ont eu pour conséquence la dégradation des grandes casernes. Toutefois, la participation des collectivités locales et du secteur privé a permis d'améliorer la situation. En termes de personnels et d'investissements, les objectifs fixés par la LOPSI ne sont pas tout à fait atteints. Au-delà de ces quelques insatisfactions, les gendarmes ont le sentiment de bénéficier du soutien de la population ;
- 2 millions « d'heures-gendarmes » ont été utilisées en 2005 pour les transfèrements de détenus dont le système de vidéoconférences ne permettrait d'éviter qu'une partie. Ces transfèrements devaient être pris en charge par le ministère de la justice, qui pourrait ainsi améliorer la cohérence de ces démarches ;
- s'agissant des difficultés que pourraient poser les gens du voyage, aucun système d'information n'est disponible pour suivre avec précision les mouvements de cette communauté. On constate que les moyens de l'Office de lutte contre la délinquance itinérante sont aujourd'hui insuffisants pour faire face à toutes les demandes ;
- les rencontres entre les responsables de gendarmerie et les élus ont une très grande utilité. Les commandants de région s'attachent à organiser des réunions de travail relatives, notamment, à la construction des casernes, aux problèmes de sécurité routière, aux violences dans les écoles... Les responsables des communautés de brigades, qui sont d'ailleurs de plus en plus souvent des officiers, dans le cadre de la mise en oeuvre du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées, s'organisent de telle façon que toutes les responsabilités ne reposent pas sur les commandants de brigades de proximité et que les gendarmes puissent tirer profit du dispositif pour être davantage au contact de la population. .
a estimé que des efforts devraient être faits pour que les gendarmes se rapprochent des élus locaux en de nombreuses circonstances, et pas seulement pour aborder les constructions de casernes. Au sujet des gens du voyage, il a indiqué que le principal problème rencontré par les autorités locales tenait à l'occupation des territoires communaux.
a salué l'expérience innovante de la « gendarmerie à cheval » dans les Cévennes. Il s'est par ailleurs inquiété de l'extension du trafic de drogue dans les zones rurales.
a salué les efforts de la gendarmerie et ses capacités d'adaptation aux situations difficiles. Il a estimé qu'il était indispensable d'offrir aux gendarmes et à leurs familles des conditions confortables de logement.
Le général Guy Parayre a fait observer que la gendarmerie est le reflet de la société et qu'elle a donc évolué avec elle au cours des vingt-cinq dernières années. Il peut parfois exister un décalage entre les jeunes officiers ou sous-officiers et la population dans des territoires qui ne sont pas des régions de recrutement ou d'attractivité. C'est pourquoi, dans chaque brigade, un « ancien » exerce un tutorat sur les jeunes recrues.
Il a confirmé que la lutte contre la drogue devait être menée, certes, au niveau des grands réseaux, mais aussi à celui des petits trafiquants, aucune zone n'étant désormais épargnée.
