Commission des affaires économiques
Réunion du 28 janvier 2009 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Francis Grignon, rapporteur, sur le projet de loi n° 501 (2007-2008) relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports (urgence déclarée).
a introduit son propos en notant que l'organisation et la régulation des transports ferroviaires représentaient, comme l'indique son intitulé, l'objet essentiel du projet de loi. En effet, très peu de dispositions du texte concernent les transports guidés, c'est-à-dire les tramways ou les métros, et les dispositions diverses portent sur les concessions routières et des mesures concernant les personnels des entreprises de transport aérien. Le « coeur » du projet de loi, et le sujet sur lequel est également centré son rapport, est donc constitué par les dispositions tendant à créer une autorité de régulation des transports répondant aux exigences posées par le droit communautaire.
Afin de replacer l'examen du projet de loi dans son contexte, M. Francis Grignon, rapporteur, a commenté à ses collègues deux tableaux faisant apparaître respectivement l'état de transposition des textes européens en matière de transport ferroviaire et le « paysage ferroviaire national » tel qu'il se présente aujourd'hui.
Rappelant que la démarche communautaire avait débuté en 1991 avec l'adoption de la directive 91/440/CE du 29 juillet 1991, relative au développement de chemins de fer communautaires, il a ensuite successivement évoqué :
- les textes de 2001 composant ce que l'on a appelé le « premier paquet ferroviaire », portant sur les infrastructures, déjà partiellement satisfaits par la loi du 13 février 1997 créant un nouvel établissement gestionnaire du réseau, Réseau Ferré de France (RFF), séparé de la SNCF, même s'il lui délègue l'essentiel de ses missions, mais qui a donné également lieu à l'intervention du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003, transposant les règles relatives à l'ouverture du réseau aux transporteurs européens, à l'institution de la licence d'entreprise ferroviaire et aux conditions de tarification et de répartition des sillons ferroviaires, inscrites dans un document de référence du réseau contenant l'ensemble des informations nécessaires aux entreprises qui souhaitent y accéder ;
- le « deuxième paquet ferroviaire », relatif à l'ouverture du marché du fret, a été transcrit en droit français par la loi du 5 janvier 2006 créant l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) et mettant fin au monopole de la SNCF sur le service intérieur de marchandises dès le 31 mars 2006, mais aussi par les décrets intervenus en 2005 et en 2006 pour permettre notamment l'adaptation en France du nouveau système de spécifications techniques d'interopérabilité et la libéralisation du fret international à partir du 1er janvier 2006 ;
- le projet de loi s'inscrit dans la transposition du troisième paquet ferroviaire, relatif au transport des voyageurs, en prévoyant la libéralisation du transport international de voyageurs au 13 décembre 2009, en encadrant les possibilités de cabotage et en prévoyant la possibilité d'accords cadres pluriannuels entre entreprises ferroviaires et gestionnaires du réseau.
En revanche, a souligné le rapporteur, le projet de loi ne prévoit pas, en l'état, la transposition de la directive n° 2007/59/CE relative au certificat de conduite européen des trains.
Analysant ensuite le paysage ferroviaire français tel qu'il résulte aujourd'hui des mesures déjà prises pour s'inscrire dans la démarche d'harmonisation des règles nationales favorisée, au niveau communautaire, par l'Agence ferroviaire européenne, M. Francis Grignon, rapporteur, a indiqué que les compétences étaient actuellement réparties entre :
- l'Etat, responsable de la délivrance des licences de transport ferroviaire mais qui reste aussi chargé en dernier ressort du contrôle des activités ferroviaires et de la fixation des redevances d'utilisation des infrastructures ;
- l'EPSF, qui délivre les certificats et agréments de sécurité ;
- RFF, chargé de l'entretien du réseau, de la répartition de ces capacités et de la gestion des circulations, toutes attributions qu'il délègue largement à la SNCF ;
- la mission de contrôle des activités ferroviaires (MCAF), créée en 2003, qui exerce auprès de l'Etat une mission consultative en matière de contrôle des conditions d'accès au réseau ;
- l'Autorité de la concurrence, qui intervient aussi sur les problèmes de discrimination en matière d'accès au réseau.
Ce paysage, a noté M. Francis Grignon, rapporteur, ne répond pas aux exigences communautaires en matière de garantie du respect des règles de concurrence, la MCAF n'ayant qu'un rôle consultatif auprès du ministre des transports qui est par ailleurs l'autorité de tutelle d'un opérateur majeur, la SNCF, entreprise publique détenue à 100 % par l'Etat, et l'inexistence en France d'une autorité indépendante de contrôle ou de « régulation » chargée de garantir l'accès équitable et non discriminatoire au réseau est donc un des griefs - mais non le seul - formulés dans la mise en demeure que la Commission européenne a adressée à la France le 26 juin 2008.
a fait ensuite observer que la loi du 13 février 1997 modifiée portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » avait fait le choix de créer une entité séparée de la SNCF, alors que la règlementation européenne exigeait seulement la tenue d'une comptabilité séparée, et que RFF avait reçu en plus en 2003 la responsabilité de répartir les sillons, tâche qu'il avait dû déléguer à la SNCF. La libéralisation du fret a permis depuis 2007 à dix nouvelles entreprises de conquérir près de 10 % du marché. L'ordre du jour est désormais à la libéralisation du transport des voyageurs mais uniquement sur les lignes internationales, avec possibilité de cabotage ou arrêt en territoire national, les lignes de trains express régionaux (TER) n'étant pas concernées.
a indiqué que l'absence d'indépendance de la MCAF justifiait la création par le projet de loi d'une commission de régulation des activités ferroviaires.
Puis, il a présenté le contenu du projet de loi :
- le titre Ier transpose le troisième paquet ferroviaire et prévoit notamment l'ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs avec possibilité de cabotage à compter du 13 décembre 2009 ;
- le titre II ne comprend qu'un seul article d'ordre technique qui valide des décisions prises par le conseil d'administration de RFF et susceptibles d'être mises en cause pour des raisons de forme et de procédure ;
- le titre III, soit 19 articles sur les 25 que compte le texte, est consacré à la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante, la Commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF), qui remplace la MCAF. Il s'agit d'une autorité administrative indépendante du ministre mais dépourvue de personnalité juridique propre, comme la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur le modèle desquelles elle est largement construite. Elle est compétente pour trancher les litiges (article 9), ce qui implique des pouvoirs d'enquête et d'investigation (article 14 à 17) importants ainsi que des pouvoirs de sanction (article 10). En amont du règlement des litiges, elle est dotée d'un pouvoir réglementaire subordonné, car elle peut préciser toute les dispositions législatives ou réglementaires (article 7). Elle exerce également des missions consultatives, ainsi qu'un droit de veto sur la fixation annuelle par le ministre du niveau des péages payés à RFF par tous les transporteurs qui utilisent le réseau ferroviaire (article 8). Pour remplir ces missions, la CRAF est dirigée par un collège de cinq personnalités nommées par le Gouvernement, les présidents des assemblées et du conseil économique social et environnemental, nommés pour un mandat de six ans non renouvelable, tout comme le président (article 5). La Commission dispose enfin de services dirigés par un secrétaire général. L'instance pourrait employer soixante personnes pour un coût annuel de 8 millions d'euros, ce qui est un montant raisonnable au vu des exemples étrangers et des autres autorités de régulation françaises.
- les titres IV et V traitent des « diverses dispositions relatives aux transports » annoncées dans le titre du projet de loi, dans le domaine routier, avec l'extension de la concession du tunnel du Mont Blanc pour financer les travaux de mise aux normes des tunnels, et dans l'aérien avec principalement la transposition d'un accord professionnel intervenu sur le décompte du temps de travail des personnels navigants.
a souligné l'importance de ce projet de loi, qui procède, d'une part, de nos obligations communautaires et, d'autre part, de l'adaptation au secteur ferroviaire du modèle des autorités de régulation qui a déjà fait ses preuves dans notre pays.
Il a proposé d'y apporter trente et un amendements, poursuivant deux objectifs essentiels.
Le premier objectif est de renforcer et mieux positionner la nouvelle instance de régulation :
- un amendement propose de modifier le nom de l'organisme en l'intitulant Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) ;
- un amendement prévoit d'étendre le domaine des sujets relatifs à l'accès au réseau pour lesquels l'ARAF est compétente pour préciser les dispositions légales et réglementaires ;
- il est également proposé de permettre aux gestionnaires d'infrastructures de saisir l'ARAF et d'étendre son champ de compétence, afin qu'elle émette un avis sur le document de référence du réseau ;
- l'article 9 fait l'objet d'un amendement de réécriture globale afin de clarifier le rôle de l'ARAF et d'éviter toute confusion avec celui de l'EPSF.
Le deuxième objectif, a ensuite indiqué M. Francis Grignon, rapporteur, est de mieux inscrire la France dans le cadre européen. Il se traduit par cinq amendements visant à améliorer la transposition du troisième paquet ferroviaire réalisée par l'article 1er. Il s'agit notamment d'introduire en France le certificat de conduite de locomotive européen.
a ensuite exposé que le projet de loi ne réglait pas tous les problèmes de conformité du droit français aux exigences européennes, tels que la Commission les avait rappelés dans une lettre de mise en demeure en date du 24 juin 2008 :
En effet, si le projet de loi répond très largement à un grief portant sur le système de tarification en vigueur en France dans la mesure où il donne à une autorité indépendante, l'ARAF, un droit de veto sur les péages, il n'aborde pas en revanche le sujet de la fonction de gestion des capacités, qui devrait être exercée de façon indépendante à l'égard de tous les opérateurs ferroviaires. Cette fonction est aujourd'hui déléguée par RFF à l'opérateur historique, à savoir la SNCF.
a estimé que la réponse la plus cohérente consisterait dans le transfert de la SNCF à RFF des 14 000 agents aujourd'hui chargés de la gestion des capacités et des circulations. Conscient des étapes nécessaires pour la mise en oeuvre d'une telle évolution, qui passe notamment par l'identification des services concernés au sein de la SNCF et leur séparation d'un point de vue opérationnel, il a rappelé la solution envisagée par M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des Transports, à savoir regrouper l'ensemble de ces services au sein d'une direction de l'exploitation indépendante du reste de la SNCF. Il a proposé de considérer, le moment venu, les amendements que déposerait éventuellement le Gouvernement afin de mettre en oeuvre une telle disposition dans le cadre du présent projet de loi.
S'agissant enfin de l'ouverture à la concurrence en matière de trains régionaux, M. Francis Grignon, rapporteur, a indiqué que le règlement n° 1370/2007 (CE) du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (règlement OSP), devrait protéger l'organisation actuelle jusqu'en 2019.
a confirmé que le Gouvernement proposait de créer une direction indépendante au sein de la SNCF, dont il nommerait le directeur. Cette solution constitue une première étape, sur laquelle l'ARAF pourrait émettre un avis au regard du respect des critères de libre concurrence, s'agissant des conditions d'accès au réseau ferroviaire.
saluant le travail effectué par le rapporteur, est convenu de la nécessité de transposer les directives européennes dans le droit interne mais a considéré que le projet de loi déposé par le Gouvernement présentait des faiblesses. Il a regretté, d'une part, que la deuxième directive du troisième paquet ferroviaire, relative au certificat de conduite, ne figure pas dans le texte alors qu'elle constitue une étape pour la mise en place de l'Europe sociale, tout en notant avec satisfaction que le rapporteur proposait de l'inclure par voie d'amendement. Il a estimé, d'autre part, concernant la répartition des rôles entre RFF et la SNCF, que la meilleure solution serait de réunir les deux établissements au sein d'une holding commune avec reprise de la dette par l'Etat, le projet de direction séparée ne constituant pas une proposition satisfaisante. Enfin, il a déclaré craindre que l'ouverture à la concurrence induise un émiettement des acteurs du secteur alors qu'il faudrait plutôt les inciter à coopérer. Il a indiqué enfin que le groupe socialiste s'abstiendrait lors du vote des amendements, n'ayant pas eu la possibilité de les examiner avant le début de la réunion.
Estimant que la libéralisation du transport ferroviaire n'était pas une question urgente, Mme Mireille Schurch a estimé que la mise en oeuvre du troisième paquet ferroviaire méritait une réflexion supplémentaire et qu'il aurait d'abord fallu évaluer l'application des deux premiers paquets, notamment sur le plan de leur bilan carbone. Elle a proposé qu'une possibilité de retour en arrière soit instaurée lors de l'ouverture à la concurrence, dans le cas où elle ne produirait pas d'effets positifs. Elle a considéré que ce texte représentait un risque important pour l'avenir de la SNCF, dans la mesure où il permet à de nouveaux entrants de se positionner sur des axes rentables en laissant l'exploitation des autres axes à la SNCF, ce qui remettrait en cause la fonction de péréquation entre les territoires qu'elle assure actuellement. Soulignant l'état de dégradation de nombreuses lignes, elle a déploré une logique d'abandon du service public, celui-ci n'étant pas mentionné dans le texte. Elle a enfin souhaité savoir si les rôles respectifs de l'ARAF et de l'EPSF étaient bien délimités dans le projet de loi.
a opposé la qualité des nouveaux matériels ferroviaires en termes de performance et de confort d'une part et l'état des voies, souvent dégradé, d'autre part, soulignant que certains trains ne peuvent de ce fait rouler à la vitesse que leur permettraient leurs caractéristiques techniques.
En réponse aux intervenants, M. Francis Grignon a apporté les éléments de réponse suivants :
- l'ouverture à la concurrence étant décidée, il convient de choisir la meilleure manière de s'y engager ; elle ne concerne d'ailleurs que les lignes internationales et le temps nécessaire aux entreprises pour acquérir les équipements nécessaires laissera du temps au secteur pour s'adapter aux nouvelles circonstances, d'autant que l'opérateur historique bénéficie par rapport à ses concurrents d'une longue expérience de terrain ;
- s'agissant du manque d'investissement en matière d'infrastructures de transport, l'Etat a fortement augmenté la redevance domaniale payée par les sociétés d'autoroute, tandis que l'instauration de la taxe sur les poids lourds ou « éco-redevance » permet d'espérer des recettes nouvelles ; le « contrat de performance » passé par la SNCF est le signe d'une vraie prise de conscience ;
- la réécriture par voie d'amendement de l'article 9 assure une meilleure prise en compte des impératifs de sécurité ;
- des transferts éventuels de personnels s'effectueraient sans changement de statut.
a souhaité connaître la position du rapporteur sur l'expérimentation éventuelle par une région de l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs.
a estimé qu'une telle ouverture à la concurrence poserait des difficultés concernant le statut des personnels transférés à l'opérateur gestionnaire des lignes. Il a proposé qu'une commission réfléchisse avec les régions à la manière de mettre en place cette ouverture à la concurrence.
En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la SNCF avait une dimension européenne et qu'elle avait créé de nombreuses filiales dans le monde entier.
La commission a alors examiné les amendements proposés par le rapporteur.
A l'article 1er (ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, quatre amendements tendant à :
encadrer les risques de divulgation des données économiques de trafic et de coût relatives aux transports ferroviaires, dans la mesure où certaines de ces données sont couvertes par le secret des affaires, en prévoyant qu'il revient à un service habilité par le ministre des transports d'organiser leur diffusion ;
corriger un oubli du projet de loi par rapport à la directive et prévoir que serait précisé par décret en Conseil d'État le niveau de services effectivement offert aux entreprises ferroviaires pour l'accès aux prestations de base ainsi qu'aux prestations dites complémentaires ;
modifier l'intitulé de la nouvelle autorité ;
prévoir, conformément à la directive 2007/58, sur l'ouverture à la concurrence des services internationaux de transports de voyageurs, qu'il sera possible de limiter les dessertes intérieures proposées dans ce cadre, mais pas de s'opposer à leur création.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er afin de transposer les dispositions communautaires sur le certificat européen de conduite des trains.
A l'article 2 (dispositions relatives à Réseau ferré de France), la commission a adopté un amendement prévoyant que les principes d'évolution des redevances sont fixés de façon pluriannuelle, afin de rendre leur évolution prévisible et favoriser ainsi le libre exercice de la concurrence et le développement du trafic ferroviaire.
A l'article 3 (validation d'actes administratifs), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
A l'article 4 (statut et champs de compétence de la Commission de régulation des activités ferroviaires), la commission a adopté un amendement remplaçant la qualification d'autorité administrative indépendante par celle d'autorité publique indépendante, afin de renforcer l'indépendance de l'ARAF en lui attribuant la personnalité morale.
A l'article 5 (collège de la CRAF), la commission a adopté, MM. Louis Nègre et Daniel Dubois s'abstenant, un amendement supprimant la limite d'âge, fixée par le projet de loi à soixante-huit ans, pour la nomination des membres du collège.
A l'article 7 (pouvoir réglementaire de la CRAF), la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à étendre le pouvoir réglementaire de l'ARAF à l'examen des conditions économiques d'accès au réseau et de l'utilisation des installations constituant des facilités essentielles, d'autre part, à permettre au régulateur de préciser certains textes sur les prestations associées aux sillons, pour garantir le bon fonctionnement de la concurrence.
A l'article 8 (missions et pouvoirs de la CRAF), la commission a adopté deux amendements tendant à :
rappeler, par coordination avec l'amendement proposé à l'article 1er exposant que les autorités nationales ne peuvent pas interdire une desserte mais seulement limiter un service de cabotage intérieur ;
soumettre le document de référence du réseau à un avis motivé de l'ARAF, afin de conforter son rôle de promoteur économique et pas seulement de « gendarme ».
A l'article 9 (compétence de traitement des litiges et de réformation des décisions), la commission a adopté un amendement de réécriture globale, afin :
d'une part, de bien séparer les pouvoirs de l'ARAF en matière de sécurité et son intervention dans les autres domaines, afin notamment de ne pas empiéter sur les pouvoirs de l'EPSF ;
d'autre part, de préciser les pouvoirs de l'ARAF dans les autres domaines, en levant toutes les ambiguïtés du texte initial en matière de péages.
A l'article 10 (pouvoirs de sanction de la CRAF), la commission a adopté un amendement tendant à donner aux gestionnaires d'infrastructures la possibilité de solliciter l'ARAF lorsqu'ils constatent des manquements aux règles relatives à l'accès au réseau.
A l'article 14 (moyens budgétaires de la CRAF), la commission a adopté un amendement tendant à renforcer l'autonomie financière de l'ARAF en lui assurant un financement pérenne et indépendant du budget de l'Etat, ce qui est également une demande de la Commission européenne. Cette contribution serait perçue auprès des gestionnaires d'infrastructures à proportion de leurs recettes et de leur activité, y compris sur les lignes qui n'appartiennent pas au réseau ferré national.
A l'article 15 (pouvoirs d'investigation), la commission a adopté deux amendements tendant à :
préciser la rédaction de l'article en prévoyant que l'ensemble des services de l'Etat et des autorités organisant des services de transport ferroviaire peuvent fournir des informations à l'ARAF ;
combler une lacune du texte en précisant que les locaux, lieux, installations et matériels auxquels auront accès les agents de l'ARAF sont uniquement ceux qui relèvent des personnes soumises à son contrôle, c'est-à-dire les gestionnaires d'infrastructure, les entreprises ferroviaires et les autres entreprises intervenant sur le marché des transports ferroviaires.
A l'article 16 (droit de visite et de saisie), la commission a adopté quatre amendements tendant à :
supprimer une disposition, devenue inutile, selon laquelle les recours contre les ordonnances autorisant des visites ou des saisies ne pourront être formés par voie électronique qu'à compter du 1er janvier 2009 ;
prévoir que les officiers de police judiciaire, dans le cas où ils procèdent à une visite ou à une saisie en l'absence de l'occupant des lieux ou de son représentant, doivent requérir deux témoins choisis en dehors des personnes relevant de son autorité ou de celle de l'ARAF ;
supprimer une référence à l'article 56 du code de procédure pénale, cette disposition étant redondante avec celles, ayant même objet, qui figurent au deuxième alinéa du III de l'article.
Après l'article 16, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel tendant à reprendre et modifier les dispositions relatives à l'habilitation et à l'assermentation des enquêteurs de la commission qui figurent dans le paragraphe III de l'article 17 du projet de loi initial, article dont l'objet essentiel est de prévoir une mesure pénale.
A l'article 17, la commission a adopté trois amendements tendant :
pour deux d'entre eux, à restreindre l'application d'une disposition pénale prévue par cet article aux entraves au droit de visite et de saisie défini à l'article 16 du projet de loi, l'ARAF disposant par ailleurs de moyens importants, prévus à l'article 15, pour prévenir ou sanctionner les atteintes aux pouvoirs d'investigation ;
pour le troisième, par coordination, à supprimer les dispositions transférées par un amendement examiné dans un article additionnel après l'article 16.
A l'article 22 (coordination et date d'entrée en vigueur des dispositions du Titre III), la commission a adopté un amendement qui transfère certaines dispositions de cet article dans un article additionnel après l'article 22, dont elle propose la création.
A l'article 24 (durée de travail et régime de travail du personnel navigant de l'aéronautique civile - article L. 422-5 du code de l'aviation civile), la commission a adopté un amendement rectifiant une erreur de référence juridique.
La commission a enfin adopté un amendement tendant à intituler le projet de loi comme suit : « Projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports ».
Puis, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
La commission a ensuite procédé à la nomination de quatre rapporteurs sur le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement (urgence déclarée) :
Dominique Braye, rapporteur du Titre 1 (Bâtiments et urbanisme) et du chapitre troisième (Dispositions relatives aux déchets) du Titre 5 ;
rapporteur du Titre 2 (Transports) et des chapitres premier (Lutte contre les nuisances lumineuses et sonores) et deuxième (Autres expositions comportant un risque potentiel pour la santé) du Titre 5 ;
