a tout d'abord souligné que la mise en oeuvre de l'autonomie budgétaire des universités et d'un nouveau système d'allocation des moyens a pour objectif une modification durable des modes de fonctionnement et de gestion des établissements et l'optimisation de l'utilisation des fonds publics croissants consacrés à l'enseignement supérieur. Au-delà de la responsabilisation accrue des acteurs, l'instauration de dispositifs vertueux, efficients et transparents représente un enjeu majeur.

Il a rappelé que les deux commissions ont déjà, en 2008, dans le cadre d'un groupe de travail commun, contribué à la réflexion du ministère sur la révision du mode de calcul des dotations budgétaires attribuées par l'Etat aux universités : le système précédent dénommé « SAN REMO » a ainsi été remplacé en 2009 par un nouveau modèle baptisé, à l'initiative dudit groupe de travail, « SYMPA », cet acronyme signifiant « SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité ».

Avant de présenter les conclusions du contrôle sur la mise en oeuvre de l'autonomie budgétaire et de SYMPA, il a souhaité évoquer les mouvements de contestation, en soulignant leur impact négatif sur l'image internationale de certaines universités. A ce titre, il a jugé nécessaire d'engager une réflexion sur les moyens d'assurer la continuité du service public de l'enseignement supérieur.

De même, s'agissant de la gouvernance des établissements résultant de la loi LRU, il a constaté, avec regret, que le Sénat avait anticipé les difficultés actuelles mais qu'il n'avait pas été écouté. Ces problèmes sont liés, d'une part, à la non participation des personnalités extérieures à l'élection du président d'université et, d'autre part, à la prime majoritaire donnée à la liste arrivée en tête pour l'élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil d'administration. Le Sénat avait, en revanche, obtenu gain de cause sur la nécessité pour les listes d'assurer la représentation des quatre grands secteurs de formation de l'université et tout le monde s'en félicite aujourd'hui.

a souligné que la mise en place de l'autonomie et du nouveau système d'allocation des moyens s'est effectuée dans un contexte de fortes contestations liées non seulement à la modification du décret relatif au statut des enseignants-chercheurs, mais aussi à l'effet « désastreux » de certaines annonces en matière d'emplois. L'augmentation sans précédent des crédits en 2009 a été, de fait, occultée par ces polémiques. Or l'ensemble des universités a connu une augmentation moyenne de 7 % au titre de SYMPA, sachant que certains établissements, classés « sous-dotés » par le nouveau modèle en termes de crédits et d'emplois, ont pu enregistrer des augmentations de plus 20 % de leur dotation ; 117 millions d'euros de moyens nouveaux ont par ailleurs été dégagés à ce titre en 2009, contre 27,4 millions d'euros en 2008. Si la répartition des crédits suscite des critiques, les questions d'emplois ont compromis l'acceptation de la réforme :

- en premier lieu, la suppression d'emplois au titre de la révision générale des politiques publiques a ravivé la contradiction, déjà relevée par les rapporteurs l'année dernière, résidant dans la décision de faire de l'enseignement supérieur et de la recherche une priorité nationale tout en diminuant le nombre d'emplois. Si la décision de stabiliser les emplois de la mission en 2009, 2010 et 2011 est bienvenue, cette question a toutefois radicalisé les mouvements de contestation ;

- en second lieu, le redéploiement de 150 postes au titre du rééquilibrage entre universités a été mal perçu, ce dispositif, qui devait se cumuler avec la suppression d'emplois ci-dessus mentionnée, concernant majoritairement les universités passant aux compétences et responsabilités élargies.

a présenté ensuite un bilan « technique » du passage à l'autonomie de dix-huit universités et du premier exercice de SYMPA.

S'agissant de l'accès aux responsabilités et compétences élargies de la première vague d'universités :

- la transition, marquée par le transfert de la masse salariale aux établissements, a été correctement opérée, les personnels ayant été payés, dès janvier 2009, sur la base d'une enveloppe de crédits correctement établie ;

- le contrôle de gestion opéré par les rectorats semble faire l'objet de pratiques hétérogènes, et à ce titre une harmonisation serait souhaitable afin d'éviter des contrôles a priori excessifs ou des jurisprudences différentes s'agissant de la possibilité de placer les sommes afférentes à la masse salariale ;

- le ministère a annoncé, le 2 juin dernier, une liste de vingt-et-une universités qui passeront à l'autonomie au 1er janvier 2010 ; six d'entre elles n'avaient pas pu bénéficier de l'autonomie en 2009, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) ayant considéré qu'elles n'étaient pas prêtes, notamment sur le plan de la capacité de gestion. M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a rappelé la nécessité de vérifier la prise en compte des critiques faites en 2008-2009 et les réponses concrètes apportées afin de s'assurer du degré de préparation des établissements concernés.

S'agissant du premier exercice de répartition réalisé à partir de SYMPA, M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a rappelé les lignes directrices du modèle :

- les crédits répartis par le modèle en fonction de l'activité et de la performance des établissements sont ceux fixés par la loi de finances. Ils comprennent l'équivalent de la totalité des moyens précédemment dédiés à la dotation globale de fonctionnement (DGF) et au contrat quadriennal. Contrairement à l'ancien modèle d'allocation des moyens, le nouveau modèle prend en compte les moyens dédiés à la recherche universitaire et considère l'université avec toutes ses composantes, instituts universitaires de technologie (IUT) et instituts universitaires de formation des maitres (IUFM) compris. Il inclut également les crédits correspondant à la prime d'encadrement doctoral et de recherche et les crédits d'allocations de recherche, précédemment contractualisés. Il comprend enfin les moyens supplémentaires qui financent le plan « licence » et une partie du plan « carrières » ainsi que des crédits complémentaires accompagnant la mise en place du nouveau modèle. Certains autres crédits ne sont pas répartis par le modèle d'allocation des moyens car ils répondent à des logiques spécifiques, comme par exemple les crédits de mise en sécurité et d'accessibilité ;

- à l'initialisation du système, en 2009, chaque établissement a été positionné par rapport à sa dotation de référence 2008. Deux cas de figure existent : d'une part, les établissements considérés comme « au-dessous » du modèle et qui bénéficient d'une très forte augmentation de leurs moyens, permettant le rattrapage de situations historiques ; d'autre part, les établissements considérés comme « au-dessus » du modèle, qui voient leurs moyens progresser, mais dans une moindre mesure. Ainsi, alors que la progression moyenne de toutes les universités se situe à 7 %, les universités « au-dessous » du modèle ont vu leurs dotations augmenter en moyenne de 14 % et celles qui sont « au-dessus » du modèle de 4 % en moyenne ;

- le rééquilibrage des moyens financiers a été appuyé par un rééquilibrage en emplois entre établissements (150 emplois), qui a été encouragé et accompagné financièrement.

a considéré que l'analyse de la première répartition des moyens selon le nouveau modèle devrait conduire à modifier le modèle en 2010, afin que celui-ci soit à la fois plus juste et mieux accepté par l'ensemble des établissements. Ces ajustements, qui font l'objet de négociations entre le ministère et les différentes instances représentatives, concernent les points suivants :

- un meilleur équilibre entre les enveloppes nationales allouées respectivement aux licences (L) et aux masters (M), le poids de la première enveloppe devant a priori être plus élevé que la seconde compte tenu des caractéristiques du niveau L ;

- l'aménagement de la répartition de la part « activité » pour, d'une part, mieux comptabiliser certaines catégories d'étudiants (doctorants, étudiants en médecine, ou en IUFM) et, d'autre part, améliorer la prise en compte du coût réel des étudiants au regard de leur formation ou de leur environnement. Il s'agit notamment de mieux apprécier les coûts fixes des petites universités pluridisciplinaires par une surpondération des 10.000 premiers étudiants et de trouver une solution équitable pour les IUT afin que la répartition des crédits ne conduise pas « déshabiller Paul pour habiller Jacques » et prenne en compte leurs spécificités et leur réussite en termes d'insertion professionnelle ;

- l'enrichissement du volet « performance » de la recherche par la réflexion sur l'efficience des établissements, c'est-à-dire l'évaluation de la performance en fonction de leurs moyens. La prise en compte de l'efficience apparaît pleinement légitime, toutefois les modalités de celle-ci sont en discussion. La conférence des présidents d'université (CPU) demande que la mesure de l'efficience soit utilisée comme base de référence pour le calcul d'une dotation spécifique et complémentaire, afin d'améliorer le taux d'encadrement des établissements sous-dotés les plus performants, mais sans passer par le mécanisme des redéploiements entre universités. Elle demande que cette dotation spécifique réservée à l'efficience soit constituée par une partie des compensations pour emplois manquants et qu'elle soit versée directement dans la masse salariale pour les universités autonomes. M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a remarqué que la création d'une seconde enveloppe complexifierait le système et a estimé qu'il serait préférable de pouvoir intégrer la prise en compte de l'efficience au sein du modèle SYMPA, éventuellement par un mécanisme de pondération de la performance.

S'agissant du volet « performance », M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a jugé insatisfaisante la répartition des crédits, dans la mesure où bon nombre de critères ne sont pas opérationnels. Il s'est inquiété de la lenteur de la mise en place des critères relatifs dans la performance dite « négociée » avec chaque établissement et, notamment, des modalités de construction de l'indicateur relatif à l'insertion professionnelle. Il a fait valoir la nécessité de promouvoir des cahiers des charges identiques entre les universités mais aussi dans l'ensemble du système de l'enseignement supérieur (universités et grandes écoles), afin d'avoir la possibilité de comparer objectivement les données. Il a ainsi souhaité que la mise en oeuvre du volet performance soit accélérée.

a présenté ensuite les conséquences de ces réformes, qui, qualifiées de « structurantes » par l'OCDE, ne seront une réussite que si les universités parviennent à évoluer et à mieux remplir leurs missions.

Il a rappelé que l'autonomie, aussi bien que l'allocation des moyens à l'activité et à la performance, appellent des changements structurels qui passent notamment par une responsabilisation accrue des acteurs et une réflexion stratégique de chaque établissement.

Il a aussi dressé un bilan du dialogue des universités avec leur tutelle et leurs composantes en soulignant que :

- le dialogue entre l'Etat et les universités est marqué par des avancées tangibles, à savoir la réorganisation du ministère avec un pôle dédié à la contractualisation, la révision des contrats quadriennaux avec la refondation des tableaux de bord et l'organisation en cinq thématiques, dont deux concernent la modulation d'une part des crédits en fonction de la capacité de l'établissement à progresser sur certains objectifs ;

- l'évolution du dialogue entre l'université et ses composantes reste délicate à apprécier car la répartition des moyens 2009 n'a pas pu prendre en compte le nouveau modèle compte tenu de sa stabilisation tardive (décembre 2008). La situation apparaît hétérogène en fonction des universités, et l'évolution certainement plus avancée dans les universités « autonomes » compte tenu de la contrainte liée à la gestion de la masse salariale. Toutefois, M. Philippe Adnot, rapporteur, a jugé crucial que les mécanismes vertueux du dispositif d'allocation soient, a minima, déclinés dans les établissements afin que la répartition des moyens se fasse également au sein de l'université en fonction de l'activité et de la performance, et que le dialogue ainsi que le contrôle de gestion puissent exister.

A cet égard, il a souligné l'importance de garantir la crédibilité du système d'allocation des moyens en permettant à celui-ci de varier en fonction de l'activité et de la performance : or ce point était compromis par la lenteur de la mise en place du volet performance et les nécessités de lisser les variations brutales d'effectifs qui conditionnent les financements à l'activité.

Il a également mis l'accent sur la nécessité de poursuivre le renforcement de l'encadrement administratif des universités, corollaire indispensable à la bonne conduite du changement. Il s'est félicité de l'impact de la LRU sur l'attractivité des postes administratifs des universités, les embauches sur les postes de secrétaires généraux ou secrétaires généraux adjoints témoignant d'un élargissement de la sphère de recrutement.

a ensuite indiqué que le point noir des réformes réside dans la faible transparence de la gestion des universités, du fait notamment de l'inadaptation des systèmes d'information. La restitution par les établissements de données sincères et homogènes est malaisée compte tenu notamment de la pluralité des logiciels utilisés et des difficultés de partage des données. Les outils de pilotage ne sont pas nécessairement satisfaisants, comme en témoigne la version actuelle du logiciel de gestion de la masse salariale qui ne permet pas une appréciation des conséquences pluriannuelles de certaines décisions relatives à la gestion des ressources humaines. Enfin, la qualité des comptes des universités reste un enjeu majeur comme le souligne le rapport de la Cour des comptes sur la certification 2008 des comptes de l'Etat, qui estime que les comptes des universités sont affectés de « lacunes graves et multiples », aucune ne pouvant « être réellement considérée comme s'étant dotée d'une gestion comptable et financière aboutie. Ce constat inclut celles qui jouissent depuis 2009 des responsabilités et compétences élargies, alors même que cette autonomie renforce les enjeux qui s'attachent à la transparence de leur situation financière, assise sur la qualité de leurs comptes. »

Si l'agence de mutualisation des universités et des établissements (AMUE) réalise, selon les personnes auditionnées, un important travail, il convient de s'assurer que les meilleures pratiques soient identifiées, et publiées, afin de conduire à une homogénéisation qualitative des outils.

Compte tenu de ces observations, M. Philippe Adnot, rapporteur, a appelé le ministère à faire preuve de vigilance s'agissant du passage des universités aux compétences et aux responsabilités élargies, la réussite de cette réforme étant liée à la capacité des établissements à gérer leurs nouvelles responsabilités.

En conclusion, il s'est félicité que l'appétence des universités pour l'autonomie n'ait pas souffert des divers mouvements de contestation. Il a insisté sur la nécessité de permettre aux universités, dans le cadre de l'attribution des moyens, de faire valoir leur performance auprès de l'Etat si l'on souhaitait faire évoluer la gouvernance interne de ces établissements. La maîtrise des systèmes d'information représente un enjeu majeur, et ce d'autant plus que la dévolution de patrimoine fait l'objet d'un intérêt croissant : or, sans connaissance précise des patrimoines, le calcul des dotations d'amortissement et des capacités de valorisation des actifs immobiliers n'est pas possible.

Un large débat s'est ensuite instauré.

a observé que la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) constitue une réforme majeure et un défi pour les gestionnaires des établissements. La présente communication a mis l'accent sur les marges de progression des universités en termes de pilotage et de gestion comptable et financière.

a marqué son attachement à la « culture de l'évaluation des politiques publiques ». Il a observé que les résistances au changement pourraient s'atténuer au fur et à mesure de l'appropriation par les acteurs des adaptations proposées.

a jugé important de définir le modèle d'université recherché à travers les réformes. Il a estimé qu'il est primordial d'inclure, dans le cadre du processus d'allocation des moyens, les caractéristiques sociologiques de la population étudiante accueillie afin de mieux prendre en compte le travail de formation des universités qui ont fait face à une massification de l'enseignement supérieur au cours des dernières décennies.

a relevé la nécessité d'inclure dans l'évaluation de la performance les résultats des universités en matière d'insertion.

a fait remarquer qu'une partie des résistances sont nées des attentes déçues de certaines universités qui pensaient bénéficier, dans le cadre du nouveau modèle d'allocations, de nouveaux moyens substantiels compte tenu de leur appréciation de leur situation. Il a estimé qu'il est nécessaire d'instaurer un débat contradictoire entre la tutelle et les universités, afin que ces dernières progressent dans la connaissance d'elles-mêmes et de leur environnement.

a souhaité savoir si les deux rapporteurs avaient étudié précisément l'évolution des budgets des universités, l'augmentation globale affichée au titre du système d'allocation des moyens pouvant, selon certaines remontées de terrain, avoir été minorée par la diminution d'autres enveloppes.

a demandé des précisions sur l'état d'avancement de l'évolution statutaire des enseignants-chercheurs et des réflexions concernant une meilleure appréhension de certaines disciplines, notamment les sciences humaines et sociales, au regard des méthodes d'évaluation et de reconnaissance. Il a également observé que les modalités annoncées de financement de l'opération « Campus », notamment l'attribution de dotations de capital aux bénéficiaires de l'opération, lui semblent particulièrement dérogatoires aux principes de gestion budgétaire et présentent des risques « d'agencisation » de l'Etat.

a remarqué que la place des IUT dans les universités suscite des tensions, compte tenu du passage au budget global et à un système d'allocation rénové. Elle a reconnu qu'il était toutefois difficile de trouver un juste équilibre entre le fléchage des crédits des IUT et l'autonomie des universités. Elle a rappelé que, lors de leurs auditions devant la mission sur la politique en faveur des jeunes, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a estimé que les universités ont plus à gagner à prendre les IUT comme modèle de gestion que d'organiser la dilution de ces derniers dans l'université, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ayant quant à elle affirmé être attentive à la répartition du budget en faveur des IUT.

a jugé que le potentiel de ressources des universités est insuffisamment utilisé. Selon lui, la prépondérance qui doit être accordée au service public n'est pas incompatible avec la présence des universités sur le marché des services. S'agissant de l'évaluation de la performance des établissements, il a souligné que tous les critères ne sont pas nécessairement représentatifs de l'efficience, comme le soulignait un responsable de l'Unesco dans un grand quotidien en remettant en cause la pertinence du classement dit de Shanghai. Deux points lui semblent primordiaux dans l'appréciation de l'efficience des universités : d'une part, l'accueil et l'orientation des étudiants en première année de licence et, d'autre part, la formation continue, notamment celle dispensée par le centre hospitalier universitaire (CHU) en médecine générale.

a souhaité souligner deux points au regard de la performance des universités : en premier lieu, la nécessité de remédier à l'échec en première année de licence en analysant précisément les causes de cet échec et, en second lieu, la capacité des établissements à développer un rayonnement international, ce qui pose des questions aussi bien sur l'accueil des étudiants étrangers que sur la propension des universités à établir des partenariats à l'étranger. Il a critiqué la méthodologie du classement de Shanghai et fait part de son souhait de voir émerger un classement d'origine européenne.

Jean-Léonce Dupont et P hilippe Adnot ont apporté les éléments de réponse suivants :

- les approches permettant de fixer les parts du modèle d'allocation des moyens sont différenciées selon qu'il s'agit d'enseignement (65 % du total, dont 60 % à l'activité et 5 % à la performance) ou de recherche (35 % du total dont 20 % à l'activité et 15 % à la recherche) ;

- une réflexion devra permettre de mieux appréhender les sciences humaines et sociales, en termes de reconnaissance et d'évaluation ;

- il convient, en effet, d'être attentif aux IUT, sachant cependant que l'hypothèse, évoquée par certains, de créer une université autonome les regroupant ne serait certainement pas la bonne voie ;

- les classements, tels que celui de Shanghai, incitent en effet à la plus grande prudence ;

- l'orientation et l'accueil des étudiants sont effectivement essentiels et il faut avoir conscience que l'efficacité de l'orientation constitue la condition sine qua non de l'absence de sélection à l'entrée de l'université ;

- le financement de l'opération « Campus » repose a priori sur l'attribution, en 2012, de dotations de capital non consomptibles aux universités, qui financeront les loyers des partenariats-public-privés à partir des produits issus du placement de ces dotations constituées à partir du produit de la cession de 3,5 % des titres d'EDF en 2007. Cette équation suscite des interrogations légitimes, la question étant toutefois d'élaborer un dispositif qui responsabilise les universités et les incite à optimiser leurs investissements, ce qui n'est pas nécessairement le cas lorsqu'elles reçoivent des dotations budgétaires.

a insisté sur l'importance de la culture de l'évaluation, tant il est vrai « qu'on ne peut pas faire mieux quand on ne sait pas ce que l'on fait ».

A l'issue de ce débat, les deux commissions ont donné acte, à l'unanimité à MM. Jean-Léonce Dupont et Philippe Adnot, rapporteurs, de leur communication, et en ont autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.