A titre liminaire, M. André Lardeux, rapporteur, a dressé un rapide panorama de la situation des enfants en danger en France et des politiques qui concourent à leur prise en charge. Selon l'observatoire de l'action sociale décentralisée (Odas), les départements ont reçu, en 2004, environ 95.000 nouveaux signalements d'enfants en danger, dont 19.000 correspondant à des situations d'« enfants maltraités » et 76.000 à des situations d'« enfants en risque ». Cette même année 2004, on recensait, selon l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned), près de 140.000 enfants bénéficiant d'une mesure de protection de l'enfance.

Il a rappelé que la politique de protection de l'enfance relève des départements depuis les lois de décentralisation et qu'ils y ont consacré plus de 5 milliards d'euros en 2005.

Malgré ce bilan très satisfaisant de l'action départementale, la protection de l'enfance continue d'impliquer l'intervention du juge : plus de 80 % des enfants protégés relèvent du régime de l'assistance éducative, ce qui pose des problèmes de stigmatisation des familles, entretient la méfiance de celles-ci vis-à-vis de l'aide sociale à l'enfance et empêche d'instaurer un climat favorable à la prévention. Ce recours massif au juge témoigne de la délimitation confuse des domaines d'intervention respectifs des départements et de l'autorité judiciaire.

Puis M. André Lardeux, rapporteur, a souligné la démarche de concertation entreprise par le Gouvernement pour l'élaboration du texte : débats avec les professionnels de terrain, journées thématiques au niveau national, rapports préparatoires confiés à des parlementaires et tenue, les 10 et 11 avril dernier, des premières assises nationales de la protection de l'enfance à Angers. Il en est ressorti un consensus, portant tant sur la nécessité de la réforme que sur les grands axes à retenir.

Trois constats ont été établis à cette occasion :

- d'abord sur le caractère encore perfectible des procédures de signalement : le grand public ignore souvent quel est l'interlocuteur à même de recevoir ses interrogations sur la situation d'un enfant et les professionnels ont besoin de pouvoir recouper leurs informations avec d'autres pour se forger une conviction. Il en résulte un besoin criant d'amélioration du recueil, du traitement et de l'évaluation des informations.

Certes, la loi du 10 juillet 1989 sur l'enfance maltraitée a prévu la centralisation, par le département, des signalements d'enfants en danger mais ce dispositif reste, en pratique, très lacunaire car 20 % des signalements qui parviennent au juge sont effectués par des personnes étrangères au dispositif départemental de coordination des signalements et les conseils généraux n'en sont pas correctement informés.

Enfin, l'application de la règle du secret professionnel constitue un frein au signalement, car les professionnels appréhendent souvent assez mal ce que permet ou défend la législation en termes de partage de ces informations confidentielles ;

- ensuite, sur la rigidité excessive des modes de prise en charge de l'enfant : les termes de l'alternative actuelle entre intervention à domicile et accueil de l'enfant à temps complet hors de son lieu de vie habituel ne permettent plus de répondre à la diversité des situations. S'agissant plus particulièrement de la protection judiciaire, elle apparaît même comme un carcan, puisque toute évolution, même ponctuelle, de la prise en charge, suppose de repasser devant le juge ;

- enfin, sur la grande pauvreté du dispositif de prévention précoce dans le domaine de la protection de l'enfance : la prévention assurée par l'aide sociale à l'enfance (ASE) relève déjà du traitement des difficultés familiales et les véritables agents de prévention, comme les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), mis en place conjointement par l'Etat et par les caisses d'allocations familiales, se situent en réalité en dehors du champ strict de la protection de l'enfance.

La protection maternelle infantile (PMI) aurait dû être l'outil par excellence de la prévention : son action se situe en amont de toute difficulté familiale et elle bénéficie, à travers la prévention sanitaire, d'un moyen légitime d'entrer en contact avec les familles. Mais ses atouts ne sont malheureusement pas mis à profit, notamment par manque de moyens humains.

Abordant ensuite la réforme proprement dite, M. André Lardeux, rapporteur, a indiqué qu'elle s'organise précisément autour de ces trois volets, en confirmant le rôle de chef de file du département en matière de protection de l'enfance.

Pour améliorer le signalement, le projet de loi crée, sous la responsabilité de chaque département, une cellule opérationnelle chargée de centraliser les informations préoccupantes transmises par les professionnels. Cette cellule aura un triple rôle : assurer la visibilité du dispositif départemental de signalement et constituer ainsi un point de repère pour le grand public ; simplifier le travail de recoupement des signaux de maltraitance nécessaire pour mieux repérer les enfants en danger ; permettre une première analyse de la situation, afin d'orienter l'enfant vers la prise en charge la plus adaptée.

Son efficacité supposant qu'aucun signalement ne puisse lui échapper, le projet de loi prévoit que les professionnels qui saisissent directement la justice devront en informer la cellule et que le juge pourra désormais indiquer au département les saisines qui lui parviennent en dehors du circuit départemental de signalement.

Le partage des informations au sein de la cellule ne sera possible que si les difficultés liées au secret professionnel sont levées. Le projet de loi est parvenu à trouver un juste équilibre en la matière : les informations à caractère confidentiel pourront être partagées entre professionnels liés par le même devoir de discrétion, dans la limite de ce qui est strictement nécessaire pour assurer la protection de l'enfant.

Enfin, le projet de loi clarifie les critères d'orientation vers la protection administrative ou judiciaire, en posant le principe d'une intervention subsidiaire du juge. Celui-ci ne sera plus saisi que dans deux cas : lorsque la protection administrative est insuffisante et lorsque cette dernière se révèle impossible à mettre en oeuvre par refus de collaboration de la famille.

Dans le domaine de la diversification des modes de prise en charge, M. André Lardeux, rapporteur, a expliqué que le projet de loi s'attache en réalité à donner une base légale aux solutions innovantes déjà expérimentées par certains départements. Trois nouveaux types d'accueil sont ici envisagés : l'accueil de jour, l'accueil exceptionnel ou périodique et l'accueil d'urgence, cette dernière formule étant plus spécifiquement destinée aux jeunes fugueurs, pour lesquels une mise à l'abri provisoire est prévue pour tenter de dénouer la crise. Particulièrement souple, cette formule n'exige pas d'admission formelle à l'ASE : elle pourra donc s'organiser sur la base d'une simple information des parents, sous réserve du contrôle du juge.

Parmi les nouveaux modes de prise en charge prévus par le projet de loi, il a également salué la création d'une mesure administrative d'accompagnement en économie sociale et familiale destinée à la prise en charge précoce des familles, en amont d'une éventuelle mesure de tutelle aux prestations familiales. Sa mise en place risque toutefois de soulever des difficultés pratiques pour les départements, les professionnels capables d'assurer ce type de prestation étant pour l'instant faiblement représentés parmi les effectifs des conseils généraux.

Il a souligné le double souci du projet de loi d'assurer la continuité de la prise en charge pour l'enfant et d'associer, autant que possible, ses parents à la définition des mesures et à leur mise en oeuvre. En témoignent l'obligation pour l'ASE d'élaborer avec les parents un document de prise en charge pour chaque enfant confié et la désignation d'un référent de l'enfant pour en assurer le suivi.

Le texte organise aussi les conditions du maintien du lien avec la famille : selon les cas, le juge pourra désormais suspendre intégralement le droit de visite, le conditionner à la présence d'un tiers ou, au contraire, en assouplir les modalités d'exercice, laissant les parents et le service accueillant l'enfant en définir les aspects pratiques.

Enfin, pour ce qui concerne la prévention précoce, M. André Lardeux, rapporteur, a expliqué que l'objectif du projet de loi est de multiplier les occasions de contact entre les familles et les professionnels, en amont de toute difficulté, pour anticiper les problèmes et accompagner les parents. Il s'appuie sur la PMI qui voit ses missions étendues de la prévention sanitaire à une forme de prévention sociale, grâce notamment à l'organisation d'un entretien obligatoire pour les femmes enceintes au cours du quatrième mois de grossesse et à la possibilité qui lui est ouverte d'entrer en contact avec les parents dès la maternité, afin de leur proposer un suivi à domicile pendant les suites de couches.

Approuvant les orientations générales du projet de loi, le rapporteur a ensuite présenté les amendements destinés à en parfaire certains aspects.

S'agissant du dispositif de signalement, il lui a semblé nécessaire d'assurer l'exhaustivité de l'information transmise aux départements, grâce à un retour systématique du juge sur les cas de saisine directe et sur leurs suites. De même, les maires, qui signalent des familles en difficulté, mais ne parviennent jamais à savoir si une solution leur a été proposée, doivent aussi bénéficier de ce retour d'information.

En ce qui concerne les caractéristiques de la formation prévue par le texte en matière de protection de l'enfance, il convient de mettre en place des modules de formation communs aux différentes professions, pour faire progresser une culture partagée de la prévention et des bonnes pratiques de signalement.

S'agissant des modes de prise en charge, il a approuvé le dispositif de mise à l'abri prévu par le projet de loi pour les jeunes fugueurs mais les procédures à appliquer lorsque la fugue révèle des difficultés plus profondes et que le retour de l'enfant dans sa famille est impossible doivent être précisées ; de même, il conviendrait de préciser que le dispositif autorisant l'hébergement exceptionnel par les services d'action éducative en milieu ouvert (AEMO) ne concerne que les enfants pour qui le juge a préalablement prévu cette possibilité et doit pouvoir être contesté par les parents.

Il a enfin plaidé pour un approfondissement de la politique de prévention, grâce à l'intervention accrue de la PMI et de la médecine scolaire.

Abordant, pour conclure, les aspects financiers du projet de loi, M. André Lardeux, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement avait évalué le coût de la réforme à 150 millions d'euros, dont 115 millions d'euros à financer par les conseils généraux, notamment au titre du recrutement du personnel social et médical. Le contexte financier difficile que connaissent les départements, avec l'explosion des dépenses de RMI et la montée en charge rapide de la nouvelle prestation de compensation du handicap, justifie que leur soit accordée la compensation de ces charges nouvelles.

s'est félicité de ce que le rapporteur ait fait référence à la notion de « bientraitance », estimant que celle-ci devait inspirer l'ensemble de la politique de protection de l'enfance.

a reconnu que le projet de loi avait fait l'objet d'une large concertation, mais il a estimé que ses mesures ne permettraient pas de contrebalancer les effets d'autres textes, notamment ceux sur la prévention de la délinquance, sur l'immigration, sur la réforme des ordonnances de 1945 et sur l'égalité des chances. Il a regretté le manque d'ambition du projet de loi, qui ne s'attache pas à résoudre les difficultés de fond de la protection de l'enfance et dont la mise en oeuvre se heurtera à l'insuffisance des moyens humains et financiers à la disposition des départements. Il a enfin considéré que la réforme proposée repose sur une approche excessivement comportementaliste et qu'au total, elle risque d'accroître les inégalités. Pour toutes ces raisons, il a déclaré que le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre le texte.

a relayé la déception des associations de protection de l'enfance devant un texte qui n'améliore qu'à la marge les dispositifs existants. Il s'est toutefois déclaré satisfait de la reconnaissance du rôle de chef de file du département en matière de protection de l'enfance. Il a estimé que les mesures prévues en faveur du développement de la prévention précoce se heurteraient à un problème de financement. Il a enfin dénoncé le télescopage entre cette réforme et celle prévue en matière de prévention de la délinquance. Il a donc annoncé que le groupe socialiste, apparentés et rattachés, s'abstiendrait sur le texte.

s'est déclaré satisfait de la concertation menée par le Gouvernement sur le texte. Il a voulu savoir si la réforme s'était inspirée d'expériences fructueuses menées à l'étranger. Après avoir approuvé le retour d'informations prévu en faveur des maires, il s'est interrogé sur le rôle de l'éducation nationale en matière de signalement. Il a enfin souhaité connaître les aides prévues pour les femmes dont les difficultés auraient été repérées au cours du nouvel entretien obligatoire du quatrième mois de grossesse.

Après avoir salué à son tour la concertation ayant présidé à l'élaboration de la réforme, M. Gérard Dériot a approuvé la réaffirmation du rôle de chef de file des présidents de conseil général opérée par le projet de loi. Il a signalé que la mise en oeuvre des mesures prévues en matière de partage d'informations suppose un changement de culture des travailleurs sociaux. Il a également prévenu que l'extension des compétences des services de PMI se heurterait à la pénurie de médecins capables de les mettre en oeuvre. Le contrôle de légalité devra impérativement être plus souple pour permettre aux départements de recourir à des médecins vacataires. Il a enfin approuvé la proposition du rapporteur de prévoir une compensation financière intégrale pour les départements, tout en s'interrogeant sur les modalités de celle-ci.

a insisté sur la nécessité de passer d'un système de protection de l'enfance uniquement centré sur l'enfant à un dispositif d'assistance à la famille. Elle a salué l'action des conseillères en économie sociale et familiale (CESF), dont le recrutement doit être encouragé. Le développement de cette profession suppose toutefois d'accroître le nombre de personnes formées chaque année, ce qui nécessite une coopération accrue avec les régions désormais responsables des établissements de formation en travail social. Elle a souligné, elle aussi, que la mise en oeuvre de la réforme implique un changement de mentalité chez les professionnels de la protection de l'enfance.

s'est à son tour inquiétée du financement de la réforme. Elle a salué l'initiative du rapporteur de renforcer le retour d'informations en faveur des maires qui signalent des familles en difficulté. Elle a enfin regretté que la réforme proposée par le Gouvernement reste en deçà des attentes des associations.

a reconnu que l'élaboration du texte avait été précédée d'un vrai débat avec les professionnels de la protection de l'enfance, mais elle a regretté que le projet de loi se borne finalement à améliorer l'existant. Elle a émis des doutes sur la capacité de l'éducation nationale à participer à la prévention, alors que le Gouvernement a décidé de réduire fortement le nombre de postes au sein de ce ministère. Elle a déploré l'absence d'une véritable politique nationale de la famille. Elle a également repéré plusieurs oublis dans le projet de loi, notamment sur la prise en charge des mineurs étrangers isolés et sur la reconnaissance des lieux de rencontre parents-enfants. Elle s'est enfin inquiétée du financement de la réforme et de son télescopage avec le texte sur la prévention de la délinquance.

s'est félicité de l'extension du rôle des services de PMI. Il a approuvé l'initiative du rapporteur d'élargir l'objet de la visite médicale obligatoire à l'entrée en cours préparatoire et de créer un examen similaire à l'entrée au collège. Il a appuyé la demande du rapporteur de prévoir une compensation des charges nouvelles pour les départements, dès lors que les crédits ne seront pas prélevés sur la branche famille de la sécurité sociale.

a salué le rôle fondamental des techniciennes d'intervention sociale et familiale (TISF) et des CESF pour accompagner les familles et les enfants en amont de toute difficulté. Elle a approuvé l'idée de mieux associer les maires au dispositif de signalement, tout en soulignant les difficultés actuelles rencontrées par les élus pour travailler avec les assistantes sociales. Elle a enfin insisté sur la nécessité de mieux recruter et contrôler les familles d'accueil pour éviter des placements inadaptés et préjudiciables à l'enfant.

s'est ému des délais de prescription en matière d'abus sexuels, trop brefs à son sens pour certaines victimes. Il a ensuite plaidé pour que les infractions sexuelles mineures commises par des jeunes de moins de seize ans puissent ne pas être inscrites durablement à leur casier judiciaire. Aujourd'hui en effet, les jeunes subissent les conséquences de leur acte malheureux pendant plus de vingt ans, car ils sont automatiquement inscrits au fichier des délinquants sexuels, ce qui les empêche d'accéder à certaines professions.

a regretté le mutisme du texte sur la question des mineurs étrangers isolés, estimant qu'on ne peut pas renvoyer chez eux, à leur majorité, des enfants qu'on avait auparavant accepté de prendre en charge.

a dénoncé les reconductions à la frontière opérées ces derniers mois à Mayotte, où des enfants ont été renvoyés chez eux sans leurs parents, et vice versa. Elle a également protesté contre les suppressions de postes dans l'éducation nationale et le manque de moyens humains des PMI, estimant que ces facteurs ne pouvaient que conduire à un échec de la réforme présentée. Elle a enfin considéré que la protection de l'enfant commence avec le devoir de lui assurer un toit décent et qu'il conviendrait d'envisager la politique de l'enfance d'une manière globale et cohérente.

a observé que le nombre d'enfants scolarisés n'a jamais été aussi faible qu'aujourd'hui et que, par conséquent, le nombre d'enseignants par élève est actuellement à son niveau le plus élevé. Les suppressions de postes envisagées lui sont donc apparues comme étant des mesures de bonne gestion, car l'augmentation continue de la dépense publique contribue également à mettre en difficulté les familles qui en assument la charge.

a pris acte de la déception de certaines associations, tout en observant qu'aucune d'entre elles n'avait été en mesure de lui faire des propositions d'amendements pour améliorer le texte. Il a toutefois indiqué que les associations doivent avoir toute leur place dans le dispositif de signalement et au sein des observatoires départementaux de la protection de l'enfance.

S'agissant du financement de la réforme, il a dit comprendre les inquiétudes des présidents de conseil général, mais il a constaté qu'eux non plus n'avaient pas cru bon de lui faire parvenir des propositions d'amendements. Il a indiqué que ses contacts avec le cabinet du ministre lui permettent d'annoncer que le Gouvernement proposerait la création d'un fonds alimenté par l'Etat et par la branche famille pour financer la réforme.

Il a ensuite indiqué que la comparaison avec les modèles étrangers permet de conclure à la performance du système français de protection de l'enfance.

Abordant le rôle de l'éducation nationale en matière de signalement, il a expliqué que celle-ci participerait au dispositif départemental de signalement. Les enseignants vont toutefois devoir modifier leur comportement, puisqu'ils ont aujourd'hui le réflexe de s'adresser systématiquement au juge sans en avertir en parallèle les services du conseil général.

Revenant sur la création d'un entretien obligatoire au quatrième mois de grossesse, il a expliqué que ce nouvel outil vise à améliorer le repérage des futurs parents en difficulté, afin de les orienter vers des dispositifs d'aide existants, mais mal mobilisés.

a reconnu que la pénurie de médecins rend difficile le recrutement des professionnels nécessaires dans les services de PMI. Il a approuvé le recours à des vacations de médecins libéraux ou retraités.

Il a expliqué que l'assistance à la famille en amont des difficultés constitue l'un des objectifs du projet de loi, à travers notamment la création de la nouvelle mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale. Il a reconnu qu'il faudrait augmenter le nombre de CESF et améliorer leur formation.

Concernant le rôle des maires, il s'est dit en faveur d'un meilleur retour d'informations quand ceux-ci signalent une famille en difficulté, mais il a estimé difficile de leur confier d'autres missions en matière de protection de l'enfance, sous peine de brouiller la clarification des compétences à laquelle tente de procéder le projet de loi.

s'est déclaré favorable à la définition d'une véritable politique de la famille, mais il a souligné que sa mise en oeuvre suppose de faire des choix par rapport à d'autres priorités dans un contexte budgétaire contraint.

S'agissant du recrutement des familles d'accueil, il a insisté sur le rôle de contrôle du département. Il a également précisé que les assistants familiaux ne peuvent pas être multipliés simplement pour répondre à un problème d'emploi.

Abordant la question de la prescription en matière d'agressions sexuelles sur mineurs, il a précisé que le code pénal prévoit déjà que les plaintes en la matière peuvent être déposées jusqu'à vingt ans après la majorité ; aller au-delà consisterait à conclure à l'imprescriptibilité de ces crimes. Il a ensuite déclaré n'être pas opposé à un aménagement de l'inscription au fichier des délinquants sexuels pour les jeunes de moins de seize ans ayant commis des infractions sexuelles mineures.

S'agissant enfin des mineurs étrangers isolés, M. André Lardeux, rapporteur, a rappelé qu'ils pourront bénéficier de la procédure de mise à l'abri provisoire prévue par le projet de loi, mais il a reconnu qu'une solution de prise en charge à long terme doit être trouvée en leur faveur.

Puis la commission a désigné M. Paul Blanc, Mmes Isabelle Debré et Marie-Thérèse Hermange, MM. Jean-Pierre Michel et Roland Muzeau, pour représenter la commission au sein de la mission commune d'information sur la notion de centre de décision économique et les conséquences qui s'attachent, dans ce domaine, à l'attractivité du territoire national.