Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, de M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat et de M. Antoine Pouillieute, directeur général de l'administration au ministère des affaires étrangères, sur la réforme de l'immobilier de l'Etat.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que plusieurs parlementaires s'étaient fortement investis, sur le sujet de l'immobilier de l'Etat, en particulier M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », s'agissant de la gestion immobilière du ministère des affaires étrangères. Il a évoqué les négligences qui, dans ce cadre, avaient été mises au jour, de la part de l'Etat, en ce qui concerne la gestion et l'entretien de son patrimoine immobilier, de même que le manque de détermination des ministères à entreprendre une politique énergique de cessions. Mais il a fait valoir, également, qu'une prise de conscience, en la matière, avait résulté de ces critiques, dont les premiers effets pouvaient être observés. Il a relevé, ainsi, qu'une volonté politique s'exprimait clairement, désormais, en faveur d'une gestion améliorée et de cessions importantes, et que les instruments adéquats avaient été mis à la disposition des gestionnaires. Tel était le cadre dans lequel s'inscrivait l'audition de ce jour.

procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a présenté cette nouvelle politique immobilière de l'Etat. Il a souligné, tout d'abord, le caractère récent de la réforme, en rappelant qu'elle n'avait été mise en oeuvre, de manière effective, qu'à la suite du rapport d'information n° 2457 (AN-XIIe législature) fait par M. Georges Tron, député, au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale. Ce rapport, en juillet 2005, avait pointé l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat et les surcoûts afférents, notamment en raison de la sous-occupation des locaux disponibles et de leur entretien insuffisant.

Dressant une rapide chronologie, M. Daniel Dubost a rappelé que la décision de créer, dans la loi de finances initiale pour 2006, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », avait été prise en septembre 2005, de même que la décision de mener une expérimentation de loyers budgétaires auprès de trois ministères (le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère de la justice). Il a fait valoir que, dès l'automne 2005, plusieurs ventes importantes avaient été réalisées, en particulier celle de l'îlot de la rue du Bac, à Paris, jusqu'alors occupé par l'administration des douanes et dont le produit de cession s'est élevé à 165 millions d'euros. Il a rappelé que le patrimoine immobilier de l'Etat avait été transféré au service France Domaine, succédant à l'ancien service des domaines, à la suite de l'annonce de cette mesure par le Président de la République dans son allocution prononcée, à Metz, le 6 janvier 2006. Il a mentionné, en outre, que M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, avait présenté devant le Conseil des ministres du 22 février 2006 une communication relative à cette réforme de la politique immobilière de l'Etat, et que M. Georges Tron venait d'en établir une première analyse, dans un rapport d'information n° 2926 (AN-XIIe législature) fait, au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale, au titre de suivi de son rapport précité.

Présentant, ensuite, les résultats d'ores et déjà obtenus dans le cadre de cette réforme, M. Daniel Dubost a indiqué que, tandis que, durant la période 1993-2003, le produit global des cession d'actifs immobiliers de l'Etat avait représenté, chaque année, environ 100 millions d'euros, ce produit avait atteint 170 millions d'euros en 2004 et s'était élevé, en 2005, à 630 millions d'euros. Il s'est attaché, alors, à détailler les moyens mis en oeuvre pour obtenir ce dernier résultat. Il a souligné, d'abord, l'implication personnelle du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, ainsi que l'importance de la nouvelle responsabilité confiée au service France Domaine. Il a précisé, d'ailleurs, que celui-ci s'appuyait fortement sur les directeurs en charge des affaires immobilières au sein de chaque ministère. Il a également mentionné la mise en place du conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat, pour lequel il a renvoyé à l'intervention suivante de M. Jean-Pierre Lourdin. Il a surtout insisté sur le dispositif d'incitation aux cessions, par intéressement au produit de celles-ci, introduit en direction des ministères, dont il a exposé les grandes lignes. Dans l'hypothèse de cessions d'immeubles inoccupés, les ministères bénéficient d'un « droit de tirage », sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », à hauteur de 50 % du produit net de cession. Dans le cas de cessions donnant lieu à relogement de services, les ministères perçoivent 85 % du produit de cession pour leurs opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières, hors dépenses de personnel. Par exception, l'intéressement est de 100 % dans le cas du ministère de la défense. Les fonds qui ne sont pas reversés au budget des ministères soit la moitié du produit de cession des immeubles inoccupés et 15 % dans les autres cas, pour les administrations civiles se trouvent affectés au désendettement de l'Etat.

s'est interrogé sur l'éventuel encouragement à dépenser que pourrait entraîner un tel système d'intéressement. Au terme d'un échanges de vues, sur ce point, avec MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Jean-Jacques Jégou, M. Daniel Dubost a précisé que l'emploi des fonds issus de cessions et reversés aux ministères faisait l'objet d'un contrôle strict, et que cet intéressement s'avérait déterminant pour inciter les administrations à la vente.

Revenant sur l'expérimentation des loyers budgétaires, il a fait valoir, notamment, l'enjeu essentiel de cette mesure, consistant dans l'identification claire des rôles du propriétaire, d'une part, c'est-à-dire l'Etat, et des affectataires, d'autre part, c'est-à-dire les ministères. Pour conclure, il a indiqué les trois principaux objectifs qui seraient poursuivis en 2006 concernant le patrimoine immobilier de l'Etat :

- en premier lieu, la réalisation de cessions, selon les prévisions de la loi de finances initiale pour 2006, à hauteur de 480 millions d'euros. Ce résultat devrait correspondre à un grand nombre d'opérations, chacune ayant un montant individuel limité, au contraire des ventes, peu nombreuses mais d'un enjeu financier important, réalisées en 2005 ;

- en deuxième lieu, la réussite des opérations de relocalisations induites par ces cessions, dont M. Daniel Dubost a mis en exergue qu'elle impliquait, en particulier, de parvenir à faire évoluer les mentalités au sein des administrations ;

- en troisième lieu, l'élaboration de schémas prévisionnels de stratégie immobilière (SPIS), par administration centrale.

Parmi les facteurs de réussite de ce programme, M. Daniel Dubost a relevé la forte contrainte pesant actuellement sur le budget de l'Etat, dont il a souligné qu'elle constituait un puissant moteur de dynamisation de la gestion immobilière de chaque ministère.

a fait remarquer qu'en dépit des lenteurs observées à son démarrage, cette politique semblait désormais, en effet, « bien engagée ».

en préambule, a tenu à faire remarquer que, si le produit des cessions, en 2004, ne s'était pas monté à plus de 170 millions d'euros, la cause devait en être recherchée dans la lourdeur de la mise en place, alors en cours, des mesures préparatoires à la nouvelle politique immobilière, notamment les opérations de classement et de déclassement du domaine public de l'Etat, et la réforme de la réglementation des ventes des dépendances de celui-ci, alors que la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat (MIVPIE) venait seulement d'être installée. Il a exposé les deux objectifs que cette mission avait poursuivis. D'une part, l'encouragement des cessions d'immeubles vacants ou, à Paris, d'immeubles de valeur qui ne constituaient pas une localisation pertinente des services en cause. D'autre part, la professionnalisation et la modernisation de la gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier. Il a fait observer que, dans ces conditions, si le rapport précité de M. Georges Tron, en 2005, avait apporté une contribution importante à la réflexion sur le sujet, cette réflexion, néanmoins, se trouvait déjà amorcée auparavant. Il a indiqué, également, que la communication précitée de M. Jean-François Copé, lors du Conseil des ministres du 22 février 2006, avait constitué un aboutissement de ce travail.

s'est enquis, alors, de l'existence d'un tableau de bord opérationnel des actifs immobiliers de l'Etat, permettant à celui-ci de mettre en oeuvre, effectivement, les nouvelles orientations de sa politique de gestion. En réponse, MM. Daniel Dubost et Jean-Pierre Lourdin ont indiqué qu'un tel tableau existait sous la forme du tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE), mais qu'il n'avait été actualisé exhaustivement, s'agissant du dénombrement des actifs, que de manière très récente. Il demeurait approximatif en ce qui concerne la mesure des surfaces en cause. Il a été précisé en conséquence, qu'il était fait appel préalablement à tout projet de cession, à des géomètres experts.

Puis M. Jean-Pierre Lourdin a présenté le conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat, dont il a annoncé l'installation dans les prochaines semaines. Il en a détaillé, d'abord, la composition, qui devrait se répartir comme suit : deux députés et deux sénateurs, des représentants de l'administration, des professionnels de l'immobilier, ainsi que le responsable du parc immobilier d'une administration étrangère. Le rôle de ce conseil, qui devrait se réunir de quatre à six fois par an, consistera à assurer la mise en oeuvre effective des réformes, par l'examen régulier de l'état d'avancement de la modernisation de la gestion immobilière de l'Etat, et à débattre des nouvelles orientations retenues par le gouvernement en ce domaine. Il reviendra au conseil d'orientation de la politique immobilière de l'Etat de les présenter. Il aura, ainsi, vocation à connaître de l'ensemble des problématiques intéressant le patrimoine immobilier de l'Etat : cessions, loyers, entretien. Sur l'identification précise de la problématique de l'entretien, M. Jean-Pierre Lourdin a précisé que la réflexion était encore en cours, et faisait l'objet d'une mission confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général des ponts et chaussées, qui devraient rendre prochainement leur rapport.

a souhaité connaître les procédures de suivi des opérations de cession et de relogement décidées par les ministères. En réponse, M. Daniel Dubost a indiqué que, si l'emploi du produit des cessions inférieures à 2 millions d'euros relevait de la propre responsabilité des ministères, celui du produit des cessions supérieures à ce montant, en revanche, faisait l'objet d'une validation centralisée préalable, relevant de la responsabilité du ministre chargé du budget, après instruction par le service France Domaine, qui assure également le contrôle de la conformité des opérations ainsi autorisées.

Faisant valoir le point de vue particulier du ministère des affaires étrangères, M. Antoine Pouillieute a tout d'abord rappelé que la gestion immobilière de ce ministère avait été la cible, depuis deux ans, d'un certain nombre de critiques, émanant en particulier du Parlement. Il a assuré que ces critiques avaient été prises en compte, dans le cadre d'une redéfinition de la gestion immobilière du ministère, orientée dans trois directions, qu'il a successivement présentées. En premier lieu, il a dénombré six séries de mesures effectives :

- 1° la réalisation d'un « bilan d'entrée » dans le nouveau régime défini par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), consistant dans le recensement de l'ensemble des actifs immobiliers détenus par le ministère des affaires étrangères, tant en France qu'à l'étranger. M. Antoine Pouillieute a signalé que ce patrimoine représentait une surface totale de 2,5 millions de mètres carrés ;

- 2° la transformation, en mars 2006, de la direction générale de l'administration du ministère des affaires étrangères en un secrétariat général adjoint, réforme tendant à mettre en place, notamment, un « guichet unique », pour les services, s'agissant des affaires immobilières ;

- 3° la consolidation de la compétence de la commission interministérielle chargée de rendre un avis sur les opérations d'acquisition et de cession immobilières de l'Etat à l'étranger, étendue à l'ensemble des opérations d'un montant supérieur à 5 millions d'euros et aux projets concernant les lycées français à l'étranger ;

- 4° la négociation, avec la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'un contrat triennal visant à permettre un intéressement du ministère des affaires étrangères à hauteur de 100 % du produit des cessions qu'il réaliserait, en contrepartie d'une diminution significative des crédits de dépenses d'investissement. M. Antoine Pouillieute a indiqué que ce contrat devrait être conclu à la mi-avril 2006, et que l'autofinancement qu'il permettrait de réaliser devrait être la source d'une importante dynamisation de la gestion immobilière du ministère ;

- 5° l'expérimentation volontaire, de la part du ministère des affaires étrangères, des loyers budgétaires. M. Antoine Pouillieute a précisé que cette expérimentation concernait les locaux du ministère situés à Paris, à Bruxelles et à Athènes ;

- 6° le développement de sources de financement innovant, partenariats public-privé et baux croisés avec des entrepreneurs de travaux notamment.

En deuxième lieu, M. Antoine Pouillieute a fait valoir que le ministère des affaires étrangères avait modifié sa manière de concevoir la programmation immobilière. Alors que celle-ci résultait, naguère, de la collation des diverses demandes en provenance des ambassades, une approche plus fonctionnelle a été mise en pratique, qui tend à faire découler la programmation, désormais, d'une réflexion d'ordre stratégique.

En dernier lieu, M. Antoine Pouillieute a exposé la politique de cession conçue par le ministère des affaires étrangères, qu'il a résumée en trois points :

- d'une part, un encouragement au regroupement des services, au sein d'une même ville, à Paris comme à l'étranger, sur un site unique ou, en tout cas, sur des sites moins dispersés qu'en l'état actuel. M. Antoine Pouillieute, au reste, a fait observer qu'un semblable regroupement, en général, recoupait le but de sécurité poursuivi, par le ministère, au bénéfice de ses agents ;

- d'autre part, selon ses propres termes, le passage « d'une diplomatie d'héritage à une diplomatie d'avenir », qui suppose un programme de cessions déterminé en fonction du réseau de relations bilatérales souhaité, désormais, par la France ;

- enfin, une préoccupation pour l'image de notre pays, qui conduit le ministère des affaires étrangères à exclure la cession de biens de valeur historique ou patrimoniale. A cet égard, M. Antoine Pouillieute a annoncé qu'une liste des immeubles concernés serait prochainement établie, et qu'une part significative des crédits affectés aux opérations immobilières du ministère devrait être employée à leur préservation. M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a manifesté tout l'intérêt qu'il prenait à annonce.

s'est interrogé, alors, sur la nécessité de faire intervenir, systématiquement, des experts français, en vue de l'évaluation d'immeubles situés à l'étranger, et sur la possibilité de confier cette tâche, lorsque cela s'avérait possible, à des professionnels locaux. M. Antoine Pouillieute, en réponse, a souligné le caractère mondial du marché sur lequel se trouvaient les biens immobiliers en cause, et la nécessité de recourir à des tiers, à la fois qualifiés et fiables, pour l'organisation de leur cession.

En conclusion, et en vue de relativiser l'importance du patrimoine immobilier affecté aux services du ministère des affaires étrangères, il a rapporté les éléments de comparaison avancés par le dernier rapport, précité, de M. Georges Tron : la valeur du parc immobilier de l'Etat dans le monde serait comparable à celle du parc dont il dispose dans les Yvelines, et la valeur des parcs immobiliers de l'Etat en Asie et en Afrique serait équivalente, respectivement, à celle de son patrimoine situé dans les Ve et VIe arrondissements de Paris et à celle de ses possessions à Marseille.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut jugé « encourageants » les éléments développés par M. Antoine Pouillieute, un large débat s'est instauré.

a fait part de son vif intérêt pour chacun des exposés qui venaient d'être présentés. Il s'est félicité que les premiers effets d'une nouvelle politique de gestion immobilière de l'Etat soient observables, en soulignant l'importance des obstacles juridiques, mais aussi culturels, auxquels les animateurs de cette réforme se trouvaient confrontés. Puis il a formulé plusieurs questions. Tout d'abord, il a souhaité connaître les perspectives de maintien en activité de la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Il a voulu savoir, également, si le service France Domaine se trouvait associé aux opérations majeures de relocalisation de certains services, comme, par exemple, celles qui concernaient le Tribunal de grande instance de Paris. Par ailleurs, il s'est interrogé sur la possibilité d'un bilan des cessions, non seulement en valeur (le produit des ventes étant rapporté aux coûts de relogement des services), mais encore en termes de surfaces cédées, celles-ci étant portées en regard des surfaces acquises. Enfin, s'agissant du ministère des affaires étrangères, il a exprimé son scepticisme quant à l'opportunité de conserver des services techniques centraux destinés à intervenir dans le monde entier, plutôt que de définir, localement, des responsables assumant les mêmes tâches.

En réponse à la première de ces questions, M. Jean-Pierre Lourdin a indiqué que la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat n'était maintenue en activité, à présent, que pour la part des réflexions, entrant dans sa compétence, qu'elle n'avait pu encore mener à terme. Pour le reste, ses attributions allaient bientôt se trouver assumées par le conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat. M. Daniel Dubost a confirmé que la mission avait vocation à disparaître. M. Philippe Marini, rapporteur général, cependant, a estimé que les organismes intervenant en ce domaine étaient nombreux.

En réponse à sa deuxième question, M. Daniel Dubost a confirmé que le service France Domaine était associé aux opérations majeures de relocalisation, tout projet de cession et de relogement d'un montant supérieur à 2 millions d'euros devant nécessairement faire l'objet d'une décision d'autorisation de la part du ministre en charge du budget. M. Antoine Pouillieute a indiqué que le ministère des affaires étrangères, pour ses propres projets de cession, consultait effectivement le service France Domaine, en vue de sécuriser ses opérations, en particulier sur le plan financier.

En réponse à la troisième question, M. Daniel Dubost a indiqué que la vérification de l'écart entre les surfaces cédées et les surfaces acquises en vue d'un relogement des services était systématique, dans le cadre des opérations d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, et que cet écart s'avérait, en pratique, significatif. Il a précisé que, cependant, cet écart n'était pas assuré dans les autres cas. M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part, concernant les récentes opérations immobilières du ministère de la culture, de ses doutes.

En réponse à sa dernière question, M. Antoine Pouillieute a mis en avant la difficulté de trouver l'équilibre souhaitable, au sein du ministère des affaires étrangères, entre centralisation et déconcentration. Il a signalé, toutefois, que le service des affaires immobilières de ce ministère, malgré l'importance des surfaces en cause, n'employait que 36 agents.

a jugé que les éléments qui venaient d'être exposés à la commission, concernant le contrôle de l'efficacité opérationnelle des relocalisations, se révélaient satisfaisants. Cependant, il a fait observer l'insuffisance des indicateurs de performance mis en place, s'agissant du programme de cessions immobilières, à l'occasion du projet de loi de finances initiale pour 2006. En particulier, il a souhaité que, pour l'avenir, l'indicateur retraçant le nombre d'immeubles cédés soit complété d'un indicateur présentant pour chaque cession, d'une part, la valeur estimée, des immeubles avant cession et, d'autre part, le produit retiré de la vente.

en réponse, a fait valoir, la création du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ayant été décidée en septembre 2005, que seuls, des indicateurs de performance encore sommaires avaient pu être élaborés pour le projet de loi de finances initiale pour 2006. Il a souligné, toutefois, la difficulté technique que présentait la mesure de l'efficacité, s'agissant des ventes immobilières de l'Etat, notamment au regard des modes d'évaluation de la valeur des biens et des fluctuations du marché de l'immobilier.

a souhaité obtenir des précisions sur la détermination du montant des loyers budgétaires d'une part, sur le régime applicable à l'immobilier militaire d'autre part. En outre, il a fait observer, qu'à ce jour, les universités n'étaient pas reconnues, formellement, comme affectataires des locaux qu'elles occupent.

Répondant à ces questions, M. Daniel Dubost a d'abord indiqué que les loyers budgétaires avaient été calculés, dans la loi de finances initiale pour 2006, sur la base de la valeur des locaux inscrite au tableau général des propriétés de l'Etat, affectée d'un taux de 5,12 %. Il a précisé que ce taux correspondait au taux moyen de remboursement de la dette de l'Etat, mais était inférieur à celui du marché. Concernant l'immobilier militaire, il a signalé que celui-ci constituait près de la moitié du patrimoine immobilier de l'Etat, et que la forte incitation aux cessions, aménagée en faveur du ministère de la défense, devait entraîner une contribution importante, de la part de ce dernier, à la politique de rationalisation engagée. Enfin, s'agissant de l'affectation aux universités des locaux qu'elles occupent, il a reconnu ne pas pouvoir apporter d'élément nouveau.

a voulu savoir si une rationalisation du parc immobilier de l'Etat à l'étranger pouvait être recherchée dans des opérations de regroupements des locaux diplomatiques français avec ceux d'autres Etats membres de l'Union européenne. M. Antoine Pouillieute, répondant positivement, a souligné, néanmoins, les nombreuses difficultés, notamment d'ordre juridique, que de telles opérations comportaient.

ayant fait observer la disparité pouvant exister, selon les pays, entre les parcs immobiliers détenus par l'Etat à l'étranger, en termes de surface, M. Antoine Pouillieute a précisé que ces différences correspondaient, souvent, à l'existence de lycées français, dont les surfaces, importantes, se trouvaient intégrées dans le calcul des chiffres auxquels il venait d'être fait référence.

Répondant à une question de M. Auguste Cazalet, il a précisé que la notion de patrimoine immobilier, du point de vue du ministère des affaires étrangères, correspondait à l'ensemble des locaux affectés aux services politiques, consulaires, culturels et de coopération. Il a confirmé à M. Philippe Marini, rapporteur général, que les missions économiques et financières n'étaient pas prises en compte.

Pour conclure, M. Jean Arthuis, président, remerciant les trois intervenants, au nom de la commission, pour l'intérêt de leurs exposés respectifs, a estimé que ceux-ci constituaient autant d'encouragements à persévérer dans la voie d'une gestion immobilière de l'Etat rationalisée.