Nous avons le plaisir de recevoir ce matin M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État et directeur général de l'Agence des participations de l'État.

Plus de deux années se sont écoulées depuis votre dernière audition par la commission, en février 2019. Force est de constater que le contexte a sensiblement changé : à cette époque, la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « Pacte », était en cours d'examen ; elle visait notamment à autoriser la privatisation de la Française des jeux et d'Aéroports de Paris. Ces deux dossiers n'ont pas évolué tout à fait de la même manière depuis la promulgation de la loi.

Au-delà de ces deux sujets, que nous continuons de suivre, nous avons souhaité vous entendre aujourd'hui pour revenir sur l'utilisation des 20 milliards d'euros de crédits exceptionnels ouverts en 2020 afin de renforcer les capacités de soutien de l'État actionnaire et faire le point sur la situation financière des entreprises à capitaux publics.

Plus d'un an après le début de la crise sanitaire, nous sommes confrontés à un paradoxe. Alors que nous débutons une troisième période de restrictions nationales pour endiguer la propagation du virus, les marchés financiers en ont effacé les stigmates, le CAC 40 ayant retrouvé la semaine dernière le pic atteint en février 2020. Comme en témoignent les résultats annuels publiés, davantage de temps et d'efforts seront néanmoins requis pour surmonter les effets de la crise sanitaire sur la situation financière des entreprises.

Je voudrais tout d'abord revenir sur l'année 2020, qui a fortement mobilisé l'Agence des participations de l'État (APE) avant de vous faire part de l'évolution de notre stratégie de gestion du portefeuille, laquelle a été affectée par la crise sanitaire.

Revenons d'abord rapidement sur l'année 2020, et sur la façon dont l'État actionnaire a été amené à intervenir. De façon immédiate, il a fallu assurer un suivi de la gestion opérationnelle du Covid-19 par les sociétés du portefeuille. Lors du premier confinement en mars 2020, nous sommes intervenus de concert avec les ministères concernés et les entreprises du portefeuille sur la continuité des activités, la gestion du chômage partiel, etc. Dès la fin du mois de mars, nous avons effectué un suivi hebdomadaire des besoins de financement des entreprises du portefeuille de l'État actionnaire, pour s'assurer qu'elles ne se retrouvent pas dans une situation délicate. À la demande du Gouvernement, nous sommes aussi intervenus sur les rémunérations des dirigeants et des membres de conseil d'administration. Comme vous le savez, la plupart ont soit renoncé à leur part de rémunération variable, soit consenti une forte diminution.

Surtout, nous avons fait un très gros travail pour identifier les entreprises stratégiques - qu'elles soient à participation publique ou non - rendues très vulnérables par la crise. C'est ce que nous avons appelé le « projet Gaïa ». Il en est ressorti une liste d'une vingtaine de grandes entreprises françaises. En complément, le Parlement a voté à l'occasion de la deuxième loi de finances rectificative une ouverture exceptionnelle de vingt milliards d'euros pour accompagner la recapitalisation de ces entreprises.

Au-delà, l'APE a directement participé aux négociations relatives aux évolutions successives du cadre temporaire des aides d'État défini par la Commission européenne en réponse à la crise sanitaire. C'est dans ce cadre que les négociations ont été entreprises avec les services de la Commission européenne, notamment pour Air France-KLM. De façon spécifique, nous avons accompagné la mise en place des prêts garantis par l'État octroyés à Renault et à Air France-KLM, et nous sommes intervenus directement en capital au sein de la SNCF en fin d'année dernière. Enfin, l'année dernière, nous avons souscrit à des fonds dédiés aux filières aéronautiques et automobiles.

Bien évidemment, notre stratégie de gestion du portefeuille a été fortement affectée sous l'influence de la crise sanitaire. Je distinguerai quatre inflexions. La première concerne notre politique de gestion du portefeuille. Désormais, notre priorité est le sauvetage et la sécurisation des entreprises en difficulté et dont le modèle économique est bouleversé. Il s'agit du secteur des transports, de l'aéronautique ou de l'automobile. Pour certaines entreprises, nous sommes déjà intervenus de façon parfois massive, avec plus de 4 milliards d'euros d'augmentation de capital de la SNCF, 3 milliards d'euros d'avance d'actionnaire à Air France-KLM au printemps 2020 puis désormais une opération de renforcement des fonds propres.

Mais il nous revient aussi d'accompagner les entreprises qui se portent bien. Certaines entreprises du portefeuille n'ont pas été spécifiquement affectées par la crise. Je pense par exemple à Orange : le secteur des télécommunications a été très résilient et a connu un fort développement. Je pense aussi à la Française des jeux, qui a vu son activité préservée et sa valeur s'apprécier. Nous devons aussi accompagner les entreprises qui ont des opportunités de développement.

La deuxième inflexion concerne la protection des intérêts économiques français. La crise a révélé la fragilité de la situation financière de certaines entreprises, que l'État soit présent au capital ou non. Je pense aussi à des entreprises à capitaux intégralement privés, pour lesquelles la dispersion du capital constitue une source de fragilité : des prédateurs pourraient profiter de leur forte baisse de valorisation pour effectuer des opérations inamicales et non souhaitées. Vous avez suivi les débats concernant Carrefour ou Danone : je ne dis pas que l'État interviendra, mais il apparaît clairement que la question de la souveraineté économique des grandes entreprises françaises a été renforcée par la crise. C'est dans cet état d'esprit que le fonds « Lac d'argent » pourra être amené à intervenir dans des entreprises françaises cotées pour lesquelles il paraît nécessaire de conserver des intérêts économiques français - même si ce fonds a été créé par Bpifrance avant la crise sanitaire.

La troisième inflexion relève davantage d'une accélération : loin de diminuer les exigences environnementales, la crise les a renforcées. Ce mouvement a d'ailleurs été souhaité et appuyé par le Parlement à l'occasion des lois de finances rectificatives successives en 2020, en plaçant l'éco-conditionnalité comme une référence des objectifs des grandes entreprises du portefeuille. C'est une caractéristique qui constitue dorénavant un pilier de nos interventions de gestionnaire de portefeuille public.

La dernière inflexion concerne la maîtrise des risques, exigence renforcée par la crise. L'APE gère un portefeuille de 85 entreprises : nous intervenons dans tous les conseils d'administration et dans toutes les instances de gouvernance de ces sociétés, dont les comités des risques. Notre vigilance en matière de maîtrise des risques sera renforcée, à la fois pour les risques opérationnels et pour d'autres types de risques - cyber, financiers, etc.

Je souhaiterais aborder trois points de précision. Tout d'abord, quelle est la valorisation actuelle du portefeuille géré par l'APE, par rapport à la fin 2019 ?

Ensuite, quelle est la consommation des 20 milliards d'euros adoptés en deuxième loi de finances rectificative pour 2020 pour renforcer les participations financières de l'État ?

Enfin, s'agissant d'Air France-KLM, quelle va être la forme de l'aide annoncée au groupe, et quelles en seront les contreparties ? Y aura-t-il des conséquences sur le niveau de détention du capital du groupe par l'État français ou sur ses droits d'actionnaire, bien que cette possibilité semble compliquée par la présence de notre partenaire néerlandais.

Il me semble qu'à peine la moitié de l'enveloppe des 20 milliards d'euros a été consommée à ce jour. Pouvez-vous expliquer ce décalage par rapport aux prévisions ? Est-ce à dire que le recours à l'endettement a finalement été privilégié par l'État actionnaire ?

Ma deuxième question concerne l'assouplissement temporaire de l'encadrement des aides d'État qui a été décidé pour autoriser des interventions en capital dans des entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire. Comment nos partenaires européens ont-ils fait usage de cette possibilité ? En outre, quel sera le traitement comptable opéré par Eurostat de ces opérations d'intervention en capital ? Seront-elles considérées comme des opérations financières, neutres du point de vue des critères de Maastricht ?

Je souhaiterais enfin évoquer la question de la privatisation de la Française des jeux, que je suis avec un regard particulier compte tenu que j'étais le rapporteur sur ce sujet pour le projet de loi qui l'avait portée. J'en profite d'ailleurs pour relever que, vu la suite des évènements, l'État n'aurait pas fait une mauvaise affaire en cédant Aéroports de Paris... Il a été prévu d'accorder une prime de fidélité sous la forme d'une attribution gratuite d'actions de la Française des jeux au terme d'un délai de dix-huit mois de détention. Nous y serons dans un mois. Cette prime de fidélité s'ajoutera à la multiplication du cours par deux depuis l'introduction en bourse. Comment cette attribution va-t-elle s'organiser, et quel bilan tirez-vous de cette opération de privatisation ?

La valeur du portefeuille coté de l'APE a connu une baisse de 5 % au 31 décembre 2020 par rapport au 31 décembre 2019. Le portefeuille s'est donc bien tenu sur l'année : après une baisse très importante au printemps 2020, soit au plus fort de la crise, le cours est remonté dans la deuxième partie de l'année. À titre de comparaison, les valeurs du CAC 40 en 2020 se sont dégradées de 7 %. En complément, le rendement actionnarial du portefeuille coté de l'État s'est dégradé d'un peu moins de 5 %, soit dans les mêmes proportions que pour le CAC 40. L'effet de la crise s'est à cet égard nettement fait ressentir puisque, sur les dix dernières années, ce taux de rendement actionnarial a été de 3,4 % en moyenne. Si l'on ne tient pas compte des entreprises énergétiques, il est même proche de 10 %. Depuis la fin décembre 2020, la valeur du portefeuille coté s'est ensuite stabilisée à une valeur d'un peu moins de 70 milliards d'euros. L'année 2020 a donc bien sûr affecté la valeur du portefeuille mais pas dans des proportions dramatiques.

S'agissant des performances financières du portefeuille, les résultats ont été davantage affectés, car le chiffre d'affaires des entreprises du portefeuille a diminué de 15 % en 2020 par rapport à 2019 et la marge brute a diminué de 29 %. Ces phénomènes ne sont malheureusement pas spécifiques au portefeuille de l'État actionnaire et se retrouvent dans l'ensemble de l'économie...

Sur l'enveloppe de 20 milliards d'euros affectés au programme 358 qui permet de financer les interventions en capital de l'État en faveur d'entreprises en difficulté, nous avons consommé un peu plus de 8,1 milliards d'euros à fin mars 2021 : 3 milliards d'euros d'avance en compte courant d'actionnaire ont été versés à Air France au printemps 2020 ; 4,05 milliards d'euros ont été mobilisés en décembre pour la recapitalisation de la SNCF et fléchés vers SNCF-Réseau ; un peu plus de 1 milliard d'euros d'obligations convertibles en actions d'EDF ont été souscrites en septembre 2020 ; enfin, 150 millions d'euros ont été souscrits en faveur du fonds aéronautique et un peu plus de 100 millions d'euros en faveur du fonds automobile. À date, seuls 40 millions d'euros ont toutefois été effectivement consommés s'agissant de ces deux fonds, les décaissements intervenant à mesure de leur mobilisation pour soutenir les entreprises.

Il reste donc 11,5 milliards d'euros disponibles sur l'enveloppe initiale. Comment expliquer ce décalage par rapport aux prévisions ? Lorsque nous avions passé en revue les entreprises du SBF 120, nous avions identifié une perte potentielle de fonds propres pour ces entreprises nous conduisant, sur la base de nos estimations économiques sur l'impact de la crise, à chiffrer des besoins en capital à horizon 2022 nettement supérieurs aux 20 milliards d'euros de crédits ouverts. Mais les instruments mis en place par ailleurs, en particulier les prêts garantis par l'État (PGE), ont permis à ces entreprises d'éviter de recourir à des recapitalisations. À titre d'exemple, le PGE de 5 milliards d'euros consenti à Renault est sans doute le plus grand PGE mis en place en Europe. Le groupe Air-France-KLM a également bénéficié d'un PGE très important, à hauteur de 4 milliards d'euros On observe d'ailleurs de manière générale que l'année 2020 se caractérise par un taux de faillites très inférieur aux prévisions, et même inférieur à celui de 2019. Les besoins en fonds propres ont donc été décalés dans le temps, de sorte que les années 2021 et 2022 vont constituer une heure de vérité s'agissant de la recapitalisation des fonds propres.

Prenons l'exemple du transport aérien : pour Lufthansa, l'Allemagne a fait le choix d'aller chercher du capital immédiatement, dans un contexte où la visibilité sur la situation du secteur était encore faible. Une première opération de recapitalisation se montant à plus de 6 milliards d'euros a ainsi été menée dès l'été 2020. Celle-ci s'est avérée insuffisante, et une nouvelle opération de recapitalisation pour un montant très substantiel de 5 milliards d'euros a été décidée très récemment. Sur notre portefeuille, nous avons privilégié des opérations de financement sous forme de PGE dans le transport automobile et aérien. Les 11,5 milliards d'euros qui nous restent seront utilisés en 2021 et 2022, non seulement pour les entreprises du portefeuille mais aussi pour un certain nombre d'entreprises au capital desquelles l'État n'est aujourd'hui pas présent - notamment de grandes entreprises de taille intermédiaire (ETI) ou des « petites » grandes entreprises, qui sont confrontées à de vraies difficultés sur leur bilan et devront reconstituer leurs fonds propres.

Air France-KLM est un bon exemple de ce que nous avons voulu faire. Avec les confinements successifs le transport aérien s'est trouvé dans une situation dramatique : une difficulté supplémentaire tient à ce que la fermeture des frontières ne se fait pas de façon coordonnée et simultanée. Aujourd'hui, le groupe Air France-KLM se retrouve dans une situation délicate, à l'instar de toutes les compagnies européennes. Pour cette raison, nous avons privilégié, l'année dernière, le recours à un prêt de l'État actionnaire de trois milliards d'euros ainsi que le prêt garanti par l'État de 4 milliards d'euros que j'ai évoqué, afin de disposer de plus de visibilité. À l'été dernier, nous pensions que le plus fort de la crise était passé. Par précaution, nous avions estimé qu'il n'était pas urgent de procéder à une opération d'augmentation de capital dans la mesure où nous devions d'abord être certains que l'ampleur de la crise impliquait de renforcer les fonds propres du groupe.

La réalité est celle que vous connaissez : un deuxième confinement en France à l'automne mais également en Europe, puis la fermeture du Royaume-Uni et des fermetures en nombre de frontières européennes cet hiver. Nous avons donc préparé avec le groupe une phase de recapitalisation car il était nécessaire avant l'assemblée générale qui se tiendra dans quelques semaines de pouvoir envoyer le signal aux actionnaires et aux créanciers que l'État et les grands actionnaires étaient présents pour soutenir l'entreprise.

Nous avons annoncé une opération de renforcement des fonds propres à travers deux leviers. D'une part, l'émission d'un titre subordonné, c'est-à-dire de la dette perpétuelle, par le groupe à hauteur de 3 milliards d'euros qui sera souscrit intégralement par l'État au travers de la transformation de notre prêt d'actionnaire. Au plan comptable, ces titres sont assimilés à des quasi-fonds propres. D'autre part, le groupe a annoncé qu'il lancerait le moment venu une opération d'augmentation de capital dans un montant maximal de 1 milliard d'euros. Il fera appel aux actionnaires existants mais également au marché. Nous avons annoncé vouloir souscrire à cette augmentation de capital et porter notre participation à un peu moins de 30 % afin de ne pas passer le seuil de l'offre publique d'achat. L'ensemble permettrait donc au groupe d'augmenter son capital de 4 milliards d'euros sans accroitre son endettement au plan comptable.

Pour préparer cette opération, nous avons été en contact permanent avec l'État néerlandais comme nous le sommes depuis deux ans. Hier, Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance et Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué auprès de la ministre de la transition écologique, chargé des transports ainsi que leurs homologues néerlandais ont affirmé le soutien commun des deux États à cette opération de renforcement des fonds propres.

Toutefois, l'État néerlandais est dans une situation particulière. Il n'y a pas encore de gouvernement définitif puisque les négociations faisant suite aux élections sont encore en cours. Ensuite, le gouvernement néerlandais souhaite surtout soutenir KLM. À cette fin, l'État néerlandais a octroyé à KLM un prêt d'actionnaire d'un milliard d'euros cet été. S'il souhaitait renforcer les fonds propres de KLM, l'État néerlandais devrait obtenir l'autorisation de la Commission européenne puisqu'il s'agirait d'une aide d'État - autorisation qu'il n'a pas encore sollicitée.

De notre côté, nous avons négocié avec la Commission européenne pendant plus de quatre mois ; les négociations ont été difficiles. Dans sa logique, la Commission européenne considère qu'une aide d'État doit s'inscrire dans le cadre temporaire fixé au printemps dernier. Lorsque l'aide est massive, elle considère que le bénéficiaire doit accorder des contreparties dans la mesure où l'aide modifie le fonctionnement de la concurrence. Elle a, par exemple, imposé à Lufthansa la cession de quarante-huit créneaux en contrepartie de l'aide qu'elle a reçue de la part de l'Allemagne.

Dans le cadre de l'accord trouvé avec la Commission européenne, il a été décidé qu'Air France céderait dix-huit créneaux à Orly au profit de ses concurrents. Cela nous semble très équilibré dans la mesure où nous avons exigé et obtenu que les éventuels bénéficiaires de ces créneaux appliquent strictement les règles fiscales et sociales en vigueur pour Air France à Orly. Il est donc clairement prévu qu'aucun bénéficiaire ne pourra se voir attribuer un créneau s'il ne dispose pas déjà d'une « base » à Orly, c'est à dire des avions, des équipages et des charges payées en France.

Le groupe a également annoncé hier que cette opération de renforcement des fonds propres ne serait pas la dernière, à l'instar de ce qui s'est passé pour Lufthansa et IAG. Une deuxième opération pourrait donc se produire d'ici l'assemblée générale de 2022. Cette première opération pourra, en tout cas, permettre à Air France-KLM de se trouver dans une situation plus favorable pour aborder la reprise de l'activité que nous espérons tous à l'été. Je précise qu'il n'y a pas de problème de liquidité à court terme pour le groupe.

Nous allons prendre les questions des autres membres de la commission, dont celles du rapport spécial du compte d'affectation spéciale « participations financières de l'État » et vous pourrez intégrer les réponses à celles posées par le Rapporteur général dans vos réponses à venir.

L'Assemblée nationale poursuit actuellement l'examen du projet de loi « Climat ». Initialement, le Gouvernement envisageait de recourir à ce texte pour solliciter une habilitation à légiférer par ordonnance afin de procéder à la réorganisation d'EDF. Le projet Hercule rencontre des difficultés tant vis-à-vis de la Commission européenne que des employés du groupe qui s'inquiètent d'un risque de démantèlement. Où en sont les négociations avec la Commission européenne ? Comment assurer la pérennité financière du groupe alors que des rumeurs circulent ce matin même sur un rachat éventuel par l'État des parts détenues par les actionnaires minoritaires à hauteur de 10 milliards d'euros ?

La crise sanitaire a modifié l'approche du Gouvernement en matière de participation publique. L'élément de langage de 2017 d'une « respiration du portefeuille » prend aujourd'hui tout son sens. À l'époque, dans mon rôle de rapporteur spécial, j'avais critiqué cette doctrine. Il me semble que d'une phase d'expiration, on est passé à une période d'inspiration. Avant, il fallait vendre alors qu'aujourd'hui, une toute autre logique prévaut ! Si la doctrine de 2017 est caduque, est-il prévu de formaliser une nouvelle doctrine d'intervention actualisée à l'aune des crédits exceptionnels que nous avons votés ?

Je souhaite également que vous nous parliez du fonds pour l'innovation et l'industrie (FII). Comment le financer ? Faut-il le maintenir ?

Enfin, l'APE insiste depuis plusieurs années sur la prise en compte de la responsabilité sociale et environnementale (RSE) des entreprises. Cependant comme l'ont montré nos débats de l'an dernier, le Gouvernement refuse de concrétiser cette ambition sous la forme d'engagements réellement contraignants. Comment s'organise le suivi des engagements pris l'an dernier en matière de transition énergétique dans les entreprises où l'État est actionnaire ? Il serait regrettable de voir se répéter ce qu'il s'est passé chez Danone, où l'on a débarqué un directeur général parce qu'il était, semble-t-il, un peu trop social.

Dans la perspective de la sortie de crise, vous avez évoqué le renforcement de l'intervention de l'APE. Selon quels critères seront définies les entreprises stratégiques, et à partir de quelle taille justifieront-elles l'intervention de l'agence ?

Par ailleurs, il me semblait que le projet « Lac d'argent » avait davantage vocation à attirer des capitaux étrangers qu'à viser spécifiquement des entreprises stratégiques. C'est en tout cas de cette façon que Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, nous a présenté le projet. Quelle est votre vision sur ce sujet ?

Il est indispensable que les aides de l'État soient conditionnées, sous le prisme à la fois de l'efficience écologique et de la souveraineté économique. J'ai pu constater, dans mon territoire, que les grands constructeurs nationaux ne respectent pas cette conditionnalité : des modifications de cahier des charges et des délocalisations en Inde des unités de production ont été imposées à une entreprise industrielle de fabrication de roues. Je m'interroge donc sur la mise en oeuvre pratique de cette conditionnalité par les principaux constructeurs automobiles.

Vous nous avez présenté, avec nuance et discernement, le montage habile qui a été réalisé pour aider Air France-KLM. Un certain nombre d'inquiétudes demeurent. La question des besoins de liquidité a certes été traitée dès le début de la crise et nous en sommes désormais à celle des fonds propres. Il me semble cependant que nous n'avons pas entièrement résolue cette question dans la mesure où le plan prévu ne représente en réalité qu'un milliard d'euros de fonds propres. Les trois milliards d'euros restant correspondent à des obligations perpétuelles convertibles, qui sont considérées par l'analyse financière comme de la dette.

À la lecture des propos de Ben Smith, directeur général, dans le journal Les Échos de ce matin, on a l'impression que ces mesures ne suffiront pas. Si l'on a bien évité plusieurs écueils, il reste encore des choses à faire pour améliorer réellement le bilan de l'entreprise. Par ailleurs, vous l'avez abordé, nos amis néerlandais prennent un peu leur temps et nous avons le sentiment que ce n'est pas vraiment de bon augure. On a entendu parler de ségrégation des actifs, n'est-ce pas là un très mauvais signal et une source d'inquiétude pour l'avenir ?

Vous avez adressé un soutien important à la filière aéronautique, ce à quoi, en tant qu'élu d'Occitanie, je suis particulièrement sensible ! Cependant, le soutien de l'État, c'est le soutien du contribuable. Dans le cadre du groupe d'études sur l'aviation civile, nous avons interpellé ce matin la direction d'Air France-KLM sur la question de la desserte du territoire. En effet, Montpellier, Biarritz, Pau et Toulon vont désormais être desservis par Transavia. Pour les usagers, cela correspond à une baisse de la qualité des services et à des difficultés à l'occasion des correspondances. Ces villes sont pourtant à plus de trois heures et demie en train de la capitale. Je m'interroge donc : dès lors que l'on sollicite le contribuable, ne devrait-il pas y a voir davantage de contreparties demandées à Air France ?

Vous avez évoqué la défense de la souveraineté économique. Je souhaitais revenir sur le projet Hercule, évoqué par Victorin Lurel. Ce projet, préparé par la présidence de la République, vise à séparer EDF en trois entités distinctes. D'une part, « EDF bleu », détenu par l'État pour l'activité nucléaire et le réseau de transport. D'autre part, « EDF vert », correspondant à l'activité commerciale d'EDF, Enedis et les énergies renouvelables, qui faire l'objet d'une ouverture de 35 % du capital aux investisseurs privés, prélude, à mon sens, à une ouverture complète et à une privatisation. Enfin, « EDF azur », regroupant notamment les concessions l'hydroélectriques et ayant vocation, elle aussi, à être privatisée. Si EDF est encore un service public, c'est-à-dire, au sens du préambule de 1946, un bien commun de la nation, à ce titre inaliénable, ne pensez-vous pas que céder des parts de plus en plus importantes risque de mettre en cause la souveraineté économique et énergétique dont la France a tant besoin ?

Pour faire face à la crise, on voit de plus en plus de fonds d'intervention, parmi lesquels le fonds d'innovation et les différents outils de Bpifrance. Quelle est aujourd'hui la cohérence dans les prises de participation des différents intervenants ? Dans le contexte post crise, et dès lors que l'intervention de l'APE ne se limitera pas aux grandes entreprises historiques, quelles sont vos principales orientations ? L'action de l'APE étant très concentrée sur l'énergie et le transport, envisagez-vous de renforcer vos interventions dans le transport maritime ?

Par ailleurs, lors de l'examen de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2021, Victorin Lurel avait déploré les informations lacunaires transmises par l'APE. Quelles sont les évolutions envisagées pour renforcer l'information des parlementaires ?

L'État est encore, à ce jour, le principal actionnaire d'Engie. Avez-vous été associé et dans quelles conditions, à la décision d'Engie de céder sa participation dans Suez ?

Par ailleurs, le projet Hercule est la conséquence de l'échec de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh). Pensez-vous qu'il soit possible pour EDF de survivre à l'absence d'accord avec la Commission européenne, fixant un niveau raisonnable de tarification de l'Arenh ?

Je ne poserai qu'une seule question d'ordre général et historique. L'APE, créée en 2004, a vu son portefeuille se réduire au gré des cessions et des privatisations. Je souhaitais savoir s'il existait, au sein de l'APE, une doctrine officielle qui fixerait un seuil minimal de participation de l'État au sein de la sphère économique ? On voit bien que la tendance mondiale depuis quelques décennies est au retrait des États de l'économie pour le confiner à ses fonctions régaliennes. Existe-t-il, en France, un consensus, au-delà des alternances politiques, pour maintenir une part minimale de l'État dans l'activité économique, en particulier dans le secteur des transports ou encore de l'énergie ?

S'agissant de la Française des jeux, nous préparons l'attribution d'actions gratuites, conformément à ce qui avait été décidé lors de sa privatisation. Nous ne pouvons pas mesurer en temps réel le maintien de la détention des actions achetées à l'automne 2019 par les actionnaires individuels. Une grande partie des actionnaires initiaux seront attributaires de ces actions gratuites, car ils devraient avoir conservé leurs actions pendant dix-huit mois grâce à la performance de l'action. Il est donc probable que ces actionnaires se verront attribuer des actions gratuites. Nous avions prévu une enveloppe suffisante pour cela.

Pour revenir à la question du traitement maastrichtien des interventions en capital opérées par l'État actionnaire, il faut distinguer deux éléments. La dotation de vingt milliards d'euros va affecter la dette publique, car elle accroît le besoin de financement de l'État. Pour ce qui est de l'utilisation progressive de ces vingt milliards d'euros, Eurostat, qui est seul juge en la matière, décidera s'il s'agit ou non d'opérations financières selon le caractère avisé des opérations, c'est-à-dire selon la capacité de remboursement et de traitement de ces aides. Dans le cadre temporaire fixé par la Commission européenne l'année dernière, les aides d'État ont vocation à être remboursées, soit directement par l'entreprise soit lorsque l'État se défait dans des conditions financières de marché des actifs qu'il aura acquis par ces aides.

Concernant le projet Hercule, le projet de loi « Climat » n'a en effet pas prévu une réforme de la régulation de l'activité nucléaire d'EDF. Cette réforme aurait d'abord une vocation industrielle : le choix de la France est celui d'un mix entre énergie nucléaire et énergies renouvelables, qui va de pair avec un objectif de réduction de la part du nucléaire à hauteur de 50 % d'ici à 2035 ainsi qu'une montée en puissance progressive des énergies renouvelables. L'utilisation du parc nucléaire existant reste dans ce cadre un pilier majeur de la politique énergétique française et EDF est au coeur de cette politique.

La réforme doit permettre à EDF d'investir massivement dans les énergies renouvelables que sont le solaire ou l'éolien terrestre ou en mer. Or, si aujourd'hui EDF est une des entreprises françaises les plus rentables, et génère une marge brute de près de 17 milliards d'euros, cette marge est consommée par des investissements massifs, notamment dans le nucléaire. Le groupe a par conséquent des difficultés à faire face à la fois à ses besoins d'investissements dans le domaine nucléaire et dans les énergies renouvelables. Tout l'objectif du projet de régulation du nucléaire est que l'activité nucléaire soit autofinancée, c'est-à-dire que le prix payé par les clients d'EDF couvre l'intégralité des coûts historiques et des coûts actuels, afin de dégager des marges supplémentaires pour investir dans les énergies renouvelables.

Nous sommes en discussion avec la Commission européenne pour obtenir cette nouvelle régulation et mettre fin à l'Arenh, qui est un système dissymétrique. Le prix de l'Arenh est fixé à 42 euros par mégawatts par heure. Si les prix de marché sont supérieurs à 42 euros, les concurrents d'EDF vont vers EDF pour s'approvisionner en énergie à ce prix. Dans le cas contraire, ils se fournissent directement sur le marché. C'est donc un système perdant-perdant pour EDF, qui ne peut donc pas être pérenne. Nous cherchons à élaborer un dispositif de régulation afin d'en sortir pour permettre à l'activité nucléaire d'autofinancer intégralement ses investissements.

Cette réforme se traduirait selon certains par la séparation d'EDF en trois entités ; il n'en est rien : EDF resterait un groupe intégré avec, à sa tête, la société-mère actuelle, EDF S.A. Elle regrouperait une filiale concernant l'activité hydraulique, qui serait détenue à 100 % par EDF, ainsi que d'autres filiales, comme c'est le cas aujourd'hui par exemple pour l'entreprise Enedis, Edfen pour le renouvelable ou Delkia pour les activités de services. L'idée est de regrouper les filiales du réseau de distribution au sein d'une même entité à l'intérieur du groupe, détenue très majoritairement par EDF S.A. pour développer les activités liées aux énergies renouvelables et attirer les investisseurs. Il s'agit donc de maintenir un groupe intégré. Les discussions avec la Commission européenne sont longues, car celle-ci veut s'assurer que la réforme de la régulation du nucléaire ne se traduit pas par une aide à des activités concurrentielles. Le Gouvernement poursuit ses échanges avec la Commission européenne ainsi qu'avec les organisations syndicales de l'entreprise. Si cette réforme était possible, le Parlement aurait à en connaître pour l'amender ou la faire évoluer.

Allons-nous modifier la doctrine d'intervention de l'État fixée en 2017 du fait de la crise sanitaire ? Nous avions fixé une nouvelle doctrine en 2017, qui a bien entendu évolué au cours des derniers mois. Nous espérons tous qu'au cours du second semestre nous pourrons stabiliser nos interventions, mais cette crise peut avoir des effets de long terme. S'agissant du fonds pour l'innovation de l'industrie, nous avons versé 1,9 milliard d'euros à l'été 2020, correspondant au produit de la privatisation de la Française des jeux, comme annoncé à l'automne 2019. Nous continuerons à l'approvisionner lorsqu'il y aura des recettes nouvelles.

Concernant la responsabilité sociale et environnementale (RSE), les engagements pris seront suivis. Le Parlement a fixé dans les deuxième et troisième lois de finances rectificatives en 2020 des obligations à l'État afin d'obliger les entreprises aidées à accroître leurs engagements en matière d'émissions de CO2. Nous devons rendre au Parlement un rapport sur ce sujet. L'APE a émis une charte RSE envoyée à tous les dirigeants d'entreprises du portefeuille pour fixer les objectifs en matière de responsabilité autour des thèmes suivants : intégrer la RSE dans la stratégie de l'entreprise qui doit comprendre la transition vers une économie bas carbone, agir en tant qu'employeur responsable et générer un impact sociétal positif. Je tiens cette charte RSE à votre disposition.

Monsieur Longuet m'a interrogé sur les conditions dans lesquelles l'État a pris part aux décisions concernant la stratégie d'Engie. Le conseil d'administration d'Engie, au sein duquel siège un représentant de l'État, a approuvé en juillet 2020 la stratégie consistant à se concentrer sur son coeur de métier afin de se développer en tant qu'entreprise tournée vers les réseaux et les énergies renouvelables. Engie a opéré un important mouvement qui consiste à se défaire d'actifs historiques sur les énergies fossiles, notamment en adoptant un programme de sortie du charbon, en adéquation avec les objectifs de la stratégie nationale bas carbone. En revanche Engie a beaucoup investi dans les réseaux, en France, en Europe, mais aussi en Amérique du sud et en Asie, ainsi que dans les services. De ce point de vue, la stratégie de concentration d'Engie sur ses coeurs de métier est essentielle, et, à l'instar d'EDF, Engie ne peut pas tout faire. Or, ces dernières années, Engie s'est un peu dispersée dans des activités variées, de services aux hôpitaux, aux armées, de gestion immobilière, autant de domaines assez éloignés de l'activité énergétique. C'est pourquoi la stratégie qui a été approuvée au mois de juillet dernier consiste à se concentrer sur le développement de la production d'énergies renouvelables et des réseaux, ainsi que des services qui accompagnent ces deux types d'activité. Par conséquent il faudra que, peu à peu, Engie se sépare des autres types d'activité. C'est dans ce cadre que la cession de l'activité eau à travers la participation d'Engie dans Suez a été actée. Ensuite, Véolia s'est manifestée rapidement et l'État s'est prononcé contre la cession du bloc Suez au conseil d'administration qui s'est tenu début octobre. À cette occasion Bruno Le Maire a considéré qu'une opération hostile n'était pas souhaitable entre ces deux opérateurs. L'État a donc approuvé la stratégie de reconcentration d'Engie sur ses activités mais a désapprouvé en conseil d'administration les modalités de cession du bloc de Suez.

S'agissant d'EDF, est-ce que l'Arenh devrait être supprimé et si oui quelle en serait la conséquence pour EDF ? Je voudrais tout d'abord noter que l'Arenh a une durée de vie limitée puisqu'au 31 décembre 2025, ce mécanisme prendra fin. Cette suppression est, en effet, inscrite dans le cadre juridique et il faudra ensuite que l'entreprise fonctionne dans les conditions du marché. Néanmoins, il paraît souhaitable sur le long terme que les consommateurs individuels puissent bénéficier d'un dispositif de régulation qui évite de les exposer à des fluctuations excessives et en particulier à des hausses massives des prix de marché. Les consommateurs français payent un prix très inférieur à la moyenne européenne, notamment à celui de nos voisins allemands. L'objectif est de conserver ces avantages de manière pérenne pour les consommateurs. Nous sommes dans une perspective où ce système asymétrique disparaîtra dans un peu moins de cinq ans et nous souhaitons à travers cette réforme fixer des règles de régulation qui soient durables.

Concernant la doctrine de l'APE, agence qui a été créée il y a maintenant près de dix-sept ans, M. Bocquet m'a interrogé pour savoir s'il existe un objectif visant un niveau minimal de détention. Le fait que l'État détienne des intérêts majeurs dans des entreprises relevant de la souveraineté me paraît faire l'objet d'un consensus, quelles que soient les majorités politiques. Dans la doctrine de 2017, il était très clair que nous devions garder voire réinvestir dans les entreprises de souveraineté nationale c'est-à-dire celles de défense ou relevant de l'indépendance énergétique et nucléaire, en particulier EDF et Orano. Ce pilier me semble commun à tous les courants politiques et restera au coeur de notre doctrine. Il y a aussi un consensus pour considérer que les grands services publics nationaux, tels que la SNCF ou La Poste, doivent rester sous le contrôle de l'État. À cet égard EDF est au croisement de ces deux considérations puisqu'il s'agit d'une entreprise qui exerce une activité de souveraineté dans le domaine nucléaire et qui assure un service public au niveau national.

Concernant les autres entreprises, il y a deux critères à prendre en considération lorsque l'État est amené à céder des participations. Le premier critère est de protéger les intérêts patrimoniaux de l'État en effectuant ces cessions dans des conditions économiques optimales. Le second est de s'assurer, si l'État venait à réduire ses participations ou à se retirer complètement de ces entreprises, qu'il y ait des actionnaires français puissants à sa place. Ainsi, les mouvements de sortie du capital des entreprises commerciales dans lesquelles l'État est présent aujourd'hui ne peuvent pas se faire du jour au lendemain en raison de l'exigence de souveraineté économique consistant à garder un minimum de présence actionnariale française. Cette doctrine rappelée en 2017 reste valable, a fortiori en cette période de crise sanitaire.

Nous vous remercions et nous aurons plaisir, s'il en était besoin, à vous entendre à nouveau en fonction de l'actualité.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Il vous est proposé que notre commission se saisisse pour avis du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et de désigner Mme Christine Lavarde comme rapporteur pour avis.

A ce stade, notre commission est plus particulièrement concernée par les articles 30, 32, 35 et 62 du projet de loi initial, sous réserve de l'ajout d'autres dispositions de nature financière à l'issue de l'examen du texte par l'Assemblée nationale.

Nos collègues Bernard Delcros et Frédérique Espagnac, respectivement rapporteurs spéciaux des missions « cohésion des territoires » (pour la politique des territoires) et « économie », m'ont fait savoir qu'ils souhaitaient poursuivre cette année le travail de contrôle budgétaire engagé sur les zones de revitalisation rurale, qui avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information en octobre 2019. Ce sujet pourra faire l'objet d'un ajout au programme de contrôle de la commission.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 12 h 25.