Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Réunion du 23 novembre 2016 à 14h45
Sommaire
La réunion
Au cours d'une réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'examen des rapports pour avis de M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Férat sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2017.
Dans ce budget, le premier de la Nation et le dernier de la refondation de l'école engagée depuis le début de la législature, les crédits de la mission « Enseignement scolaire » connaissent une augmentation inédite de près de 3 milliards d'euros, soit une hausse de 4,5 %. C'est quatre fois plus que les crédits consacrés au sport, à la vie associative et à la jeunesse. L'effort consenti est considérable : les crédits de la mission s'élèvent à 70 milliards d'euros, dont 68,6 au profit des cinq programmes du ressort du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Une part significative de ces dépenses nouvelles relève de mesures applicables à la fonction publique, sans lien direct avec la politique éducative. Les hausses successives de la valeur du point d'indice et la mise en oeuvre de l'accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR), représentent, à elles seules, une dépense supplémentaire de 1,46 milliard d'euros, soit la moitié environ de l'augmentation du budget. Si l'on y ajoute le glissement vieillesse-technicité (GVT), la part quasi automatique de la hausse atteint 1,87 milliard d'euros !
La politique d'inflation des moyens menée depuis 2012 trouve ici son apogée. Elle procède du postulat selon lequel l'augmentation continue des moyens permettra d'améliorer la situation de l'école, ce qui est pourtant démenti par trente années passées à remplir, chaque année, le tonneau des Danaïdes de la rue de Grenelle.
Les dépenses en faveur de l'éducation ont doublé en euros constants depuis 1980 et augmenté de plus de 10 % depuis 2000, pour atteindre près de 131 milliards d'euros en 2015, sans effet positif sur les résultats de notre école, bien au contraire. Cet effort important se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE, mais il est fondamentalement déséquilibré.
La France dépense beaucoup plus pour le secondaire et beaucoup moins pour le primaire, niveau auquel tout se joue. La maîtrise des savoirs fondamentaux dès la fin du cours préparatoire (CP) est déterminante pour l'avenir scolaire et professionnel des enfants. C'est là que se forme la difficulté scolaire, à laquelle notre système éducatif est incapable de remédier. Ainsi, plus de la moitié des 140 000 décrocheurs étaient en difficulté à l'issue du cours moyen 2e année (CM2), si ce n'est du cours élémentaire.
Les résultats des dernières études ne sont pas encourageants. L'enquête CEDRE de 2015 montre que seuls 60 % des élèves ont une maîtrise suffisante des compétences attendues en fin d'école primaire. Une étude plus récente met en évidence la dégradation extrêmement préoccupante de la maîtrise de l'orthographe des élèves en fin d'école primaire. Enfin, la comparaison d'études de cohortes menées en 1999 et en 2013 fait apparaître une baisse significative des résultats en orthographe et en vocabulaire à l'issue du cours élémentaire 1re année (CE1).
Si l'école ne parvient pas à inculquer à tous les élèves le célèbre « lire, écrire, compter », il n'est pas surprenant que notre pays soit celui où l'origine sociale pèse le plus dans le parcours scolaire.
L'échec n'est pas une fatalité. Il faut donner la priorité au primaire et à l'enseignement des savoirs fondamentaux. C'était une des mesures phares de la refondation de l'école ; je m'efforcerai, dans un second temps, d'en dresser le bilan.
Revenons à l'examen des crédits : tout augmente ! Les crédits consacrés à l'enseignement scolaire public du premier degré progressent de 6,6 % ; l'augmentation atteint 3,7 % pour le second degré, 3,2 %, pour l'enseignement privé, 4,4 % pour la vie de l'élève et 0,5 % pour le soutien de la politique de l'éducation nationale.
Il faut reconnaître au Gouvernement la cohérence de sa politique : 11 662 créations de postes sont prévues en 2017, l'engagement de créer 54 000 postes sur la durée du quinquennat semble donc tenu.
Le schéma d'emplois pour 2017 se décompose ainsi : 4 311 équivalents temps plein d'enseignants du premier degré public, 4 400 équivalents temps plein d'enseignants et 150 de personnels administratifs, techniques et de service au profit du secondaire public, 1 000 postes d'enseignants, répartis pour moitié entre les premier et second degrés, au profit de l'enseignement privé et, dans le programme « Vie de l'élève », 1 801 équivalents temps plein, dont 200 de personnels médico-sociaux, 250 de conseillers principaux d'éducation et 1 351 d'accompagnants d'élèves en situation de handicap. La prévision budgétaire ne dit rien, toutefois, de leur création effective ni de l'amélioration du service rendu.
La revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) versée aux professeurs des écoles, portée de 400 à 1 200 euros bruts annuels à compter de la rentrée 2016, est une mesure d'équité.
En matière de pré-recrutement des enseignants, le remplacement du dispositif des emplois d'avenir professeurs par un dispositif fondé sur l'apprentissage est une bonne chose. Je me réjouis de voir l'éducation nationale s'emparer de l'apprentissage. Souhaitons qu'elle étende cet intérêt à d'autres domaines !
Les crédits consacrés au fonds de soutien au développement des activités périscolaires s'élèvent pour 2017 à 373 millions d'euros, conformément aux engagements du Gouvernement.
En revanche, le financement du renouvellement des manuels scolaires pose problème. Le ministère annonçait l'année dernière un effort de 300 millions d'euros sur deux ans, revu à la baisse à 260 millions d'euros, alors que les chefs d'établissement peinent à renouveler leurs manuels avec les seuls crédits prévus l'année dernière. Pour les manuels de l'école primaire, l'État se repose sur les communes, qui n'ont pourtant pas d'obligation en la matière et qui sont déjà asphyxiées par la baisse des dotations et par la réforme des rythmes scolaires.
Le dépassement des coûts des projets informatiques et immobiliers du ministère se poursuit. Le chantier du programme Sirhen, prévu initialement pour sept ans et 80 millions d'euros, devrait en durer douze et atteindre 393 millions d'euros. À mettre en rapport avec le gain attendu de 70,2 millions d'euros sur la durée de vie prévisionnelle de l'application...
Le primaire est le maillon essentiel du système éducatif. La loi de refondation de l'école du 8 juillet 2013 le reconnaît et son rapport annexé prévoit de donner la priorité à l'école primaire, en énonçant trois axes principaux : la scolarisation des enfants de moins de trois ans, le dispositif « plus de maîtres que de classes » et l'introduction de nouveaux rythmes scolaires. Y concourent également la redéfinition du socle commun et la modification des programmes, la réforme de l'éducation prioritaire ainsi que les mesures en faveur des enseignants du premier degré.
Les crédits du programme 140 augmentent de 3,4 milliards d'euros en euros courants entre 2012 et 2017. La dépense par écolier augmente de 12,1 %, de 5 800 à 6 500 euros. Cette priorité est toutefois fragile, car, loin de constituer un rééquilibrage entre le primaire et le secondaire, elle s'inscrit dans l'inflation générale des budgets. Durant la même période, les crédits du programme 141 ont augmenté de 2,7 milliards d'euros. Les grands équilibres du budget de l'Education nationale n'ont donc pas été modifiés, quoi qu'en dise la ministre.
Il en va de même pour les créations de postes : 14 000 postes d'enseignants titulaires devaient être créés en cinq ans. Or, comme le relève le Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO), l'investissement en termes de postes s'avère peu différencié entre le primaire et le collège, notamment du fait de la priorité donnée à la réforme du collège. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2017, moins de postes d'enseignants sont créés dans le premier degré que dans le second ; les créations de postes dans le primaire ne représentent qu'environ 40 % des postes créés.
En dépit d'un réel effort en faveur de l'attractivité de la profession de professeur des écoles, la politique de recrutements massifs menée par le ministère se heurte à d'importantes difficultés et présente le risque d'une baisse de la qualité des recrutements.
En outre, de nombreux stagiaires ont démissionné en cours d'année, contraignant le Gouvernement à faire appel aux listes complémentaires ou à des contractuels. En 2015, 434 démissions ont été constatées, soit 3,18 % des recrutés, contre 1,08 % en 2012. Cette forte hausse doit conduire le ministère à s'interroger sur l'organisation de la formation initiale au sein des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).
Sur le plan qualitatif, la priorité au primaire apparaît diluée et sans cohérence.
Un groupe de travail commun à notre commission et à la commission des finances se penche sur la réforme des rythmes scolaires. Sa mise en place douloureuse, qui a exigé un gros effort financier des collectivités territoriales dans un contexte de baisse des dotations, a mobilisé une énergie et des ressources considérables. Vu leur caractère polémique, la « priorité au primaire » s'est trop souvent résumée aux nouveaux rythmes scolaires.
Le Gouvernement vise un taux de scolarisation de 30 % des enfants de moins de trois ans en éducation prioritaire d'ici 2017. Cet objectif a été porté à 50 % pour les REP+. Là encore, ni les moyens, ni les résultats ne sont au rendez-vous. À la rentrée 2015, 961 équivalents temps plein sur les 3 000 prévus avaient été créés ; 9,8 % des enfants de moins de trois ans étaient scolarisés, 19,3 % en éducation prioritaire, 22,2 % en REP+.
Cela dit, cette scolarisation précoce ne répond pas toujours à une demande des populations cibles, les plus éloignées de l'école. Si le ministère met en avant les conséquences positives de la scolarisation dès deux ans sur les relations entre l'école et les familles, celle-ci ne suscite pas l'engouement auprès de nombreux parents d'élèves en éducation prioritaire.
Deuxièmement, le partenariat avec les communes est également difficile, du fait de leur situation financière, aggravée par la réforme des rythmes scolaires. L'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) relève que « les projets sont longs à monter avec des collectivités territoriales réticentes qui ont beau jeu de mettre l'État face à ses contradictions au moment où le Gouvernement leur demande de réduire leurs dépenses et de limiter les recrutements de personnels et donc d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ». Elle en conclut que l'objectif d'un taux de scolarisation à 50 % en REP+ n'est pas pertinent et sera difficile à atteindre dans l'ensemble des départements.
L'introduction du dispositif « plus de maîtres que de classes » est lente. Sur les 7 000 postes prévus, seuls 3 195 ont été effectivement créés à la rentrée 2016, majoritairement dans l'éducation prioritaire. Le plus souvent, la priorité est donnée au cycle 2 - CP-CE1-CE2 -, consacré aux apprentissages fondamentaux. Le bon recrutement des maîtres surnuméraires ainsi que la formation et l'accompagnement des équipes enseignantes sont essentiels.
Or les travaux réalisés par les inspections générales et le comité de suivi montrent que l'accompagnement et les évaluations font encore défaut. Au regard des expériences passées, souvent mitigées, et des moyens engagés, des évaluations systématiques et régulières sont nécessaires.
Trois aspects essentiels sont négligés, à commencer par la réflexion sur l'organisation de l'école primaire et sur la place et le statut du directeur d'école. L'introduction des rythmes scolaires a mis en lumière l'importance de sa tâche. Il faut aller plus loin que l'amélioration du régime de décharges de service et la revalorisation des indemnités. Un véritable statut devrait donner aux directeurs d'école les moyens d'exercer un pilotage pédagogique et administratif, gage d'efficacité. Il ne s'agit pas d'en faire un petit chef, mais un fédérateur.
On pourrait, par exemple, imaginer que le directeur d'école soit déchargé de la responsabilité d'une classe, mais intervienne en tant que maître surnuméraire.
La santé scolaire est dans une situation dramatique. Le corps des médecins scolaires, en extinction, n'est pas en mesure d'assurer les bilans de santé prévus dans la sixième année de l'enfant. Pire, un arrêté du 3 novembre 2015 a mis fin à l'association des infirmiers à ces bilans. Cela pénalise avant tout les élèves issus de milieux défavorisés, les problèmes de santé non décelés étant susceptibles de pénaliser l'apprentissage. On crée ainsi de l'échec ! Il est urgent d'améliorer l'attractivité de la profession de médecin scolaire, de développer le recours aux internes et aux vacataires et d'associer de nouveau les infirmiers à la réalisation des bilans de santé, en réalisant un filtrage des enfants pour distinguer ceux qui doivent voir un médecin scolaire et ceux qui peuvent être traités par un infirmier.
Certes, les crédits consacrés à la formation continue dans le premier degré augmentent de nouveau, après une baisse en 2016. Cette formation est toutefois presque exclusivement dirigée vers l'accompagnement des réformes en cours. Elle n'est pas suffisamment consacrée à l'évolution des pratiques pédagogiques et valorisée comme levier de gestion des ressources humaines. L'offre de formation continue des ÉSPÉ est encore trop limitée et reste insuffisamment liée aux besoins exprimés par les enseignants.
En conclusion, la priorité au primaire voulue par la refondation de l'école est réelle mais insuffisante. La mise en oeuvre des principaux dispositifs est difficile et ils ne sont pas évalués. L'augmentation des moyens s'est faite dans le cadre d'une inflation budgétaire générale, en l'absence de réel rééquilibrage. Des aspects essentiels ont ainsi été négligés.
Mon appréciation est donc : « peut mieux faire » !
Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Si cet effort avait été fait à budget constant, mon avis aurait été différent. L'inflation budgétaire n'améliore pas les résultats. M. Lang a créé 30 000 postes en deux ans, or l'enquête PISA de 2009 n'a montré aucune amélioration. Opérons plutôt des redéploiements pertinents !
Articles 55 octies et 55 nonies rattachés
Notre commission doit également émettre un avis sur les articles 55 octies et 55 nonies rattachés.
L'article 55 octies tire les conséquences de l'inscription dans le droit commun, par un décret du 1er août 2016, de la possibilité offerte par le décret dit Hamon de déroger à l'organisation normale de la semaine scolaire, en garantissant de manière pérenne aux communes et aux EPCI concernés le bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires. Ce bénéfice leur avait été reconnu par l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 du 8 août 2014, dont il s'agit d'inscrire les dispositions dans l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013. Réunie ce matin, la commission des finances a adopté cet article. Je propose donc à la commission d'émettre un avis favorable à son adoption.
L'article 55 nonies tire les conséquences de la suppression, à compter du 1er septembre 2017, de la grille indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants certifiés admissibles deux fois à l'agrégation. Depuis un décret du 10 juillet 1948, les enseignants bi-admissibles étaient soumis à un échelonnement indiciaire spécifique. Le présent article y met fin et prévoit, pour les professeurs relevant actuellement de ce régime, le bénéfice d'une bonification de leur indice majoré. Ma seule réserve est liée au caractère réglementaire de cet article. La disparition de ce régime étant justifiée par la mise en oeuvre du protocole PPCR, j'invite toutefois la commission à émettre un avis favorable. Je précise que la commission des finances l'a également adopté ce matin.
Cela fait seize ans que je vous présente le budget de l'enseignement agricole et que je défends une composante trop méconnue et mal considérée de notre système éducatif.
Ce n'est pas à vous que j'apprendrai que l'enseignement agricole est une filière d'excellence. En 2015, sept mois après la sortie de formation, l'écart en matière de taux d'insertion des diplômés de l'enseignement agricole par rapport aux titulaires d'un diplôme équivalent de l'éducation nationale s'établit à 14,6 points en faveur des titulaires d'un BTSA, à 22,9 points pour les titulaires d'un baccalauréat professionnel et à 9,4 points pour les titulaires d'un CAPA.
La logique du pilotage par la performance que visait à instaurer la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est pourtant restée lettre morte. Les conséquences de ces performances en matière de réussite des élèves et d'insertion professionnelle n'ont pas été tirées sur le plan budgétaire.
L'enseignement agricole est caractérisé par un pilotage malthusien : les effectifs sont adaptés aux moyens, ce qui interdit toute croissance durable. Au contraire, ils baissent depuis une douzaine d'années. Le développement de l'enseignement agricole dans des territoires où il existe une forte demande, comme la Guyane, en est empêché.
À la rentrée 2016, les effectifs d'élèves baissent de 1 %, ce qui représente 1 687 élèves en moins, pour atteindre 164 341 élèves. C'est un point bas historique depuis vingt ans ; le nombre d'élèves avait en effet dépassé 165 000 à la rentrée 1996.
Cette baisse des effectifs est due, d'une part, au faible nombre d'entrées dans les classes de lycée et du supérieur court, à rebours d'une forte croissance observée dans l'éducation nationale et, surtout, à l'effondrement de 5,7 % des effectifs des classes de quatrième et de troisième. Or ces classes d'appel constituent un vivier pour les établissements de l'enseignement agricole, lesquels, grâce à une pédagogie adaptée et à l'internat, offrent une alternative pertinente pour de nombreux jeunes, qu'ils mènent à la réussite.
L'éducation nationale ne partage pas ce constat : l'évolution des effectifs est la conséquence directe de sa politique visant à limiter l'orientation vers l'enseignement agricole, en particulier au collège, ainsi que de la dévalorisation constante, consciente ou non, de l'enseignement agricole dans les représentations.
Les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole, qui s'élèvent à 1,42 milliard d'euros, augmentent de 2,5 % et de 35,1 millions d'euros. Cette augmentation traduit des mesures de revalorisation applicables à la fonction publique, la réforme des bourses de lycée ainsi que la création d'une aide à la recherche du premier emploi, et la réalisation du schéma d'emplois pour 2017, qui prévoit la création de 140 postes d'enseignants et de 25 postes d'auxiliaires de vie scolaire (AVS). L'engagement du Gouvernement de créer 1 000 postes sur la durée de la législature est rempli, bien que 195 de ces postes soient des assistants d'éducation ou des AVS, qui ne sont pas sous plafond d'emploi.
Je note avec satisfaction un rattrapage du financement des dotations en faveur des assistants d'éducation. L'écart avec l'éducation nationale se réduit, mais demeure.
En revanche, les crédits couvrant les charges de pension pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) baissent fortement. Le ministère compte se défaire de cette dépense, estimant que ces emplois gagés, qui représentaient 379 équivalents temps plein au 1er janvier 2016, constituaient une anomalie. Reste que la responsabilité en incombe avant tout au ministère et que la réduction de cette dépense fragiliserait les établissements.
Enfin, les crédits consacrés à la prise en charge des élèves en situation de handicap progressent de 6,1 % en 2017, pour atteindre près de 7 millions d'euros.
L'année 2016 voit la fin des protocoles d'accord conclus en 2013 avec les établissements de l'enseignement privé à temps plein ou fonctionnant à un rythme approprié. Ces protocoles devraient être reconduits pour un an, jusqu'à la prochaine législature. Ils ne constituent pas des dons mais pallient l'incapacité de l'État à respecter les obligations fixées par la loi Rocard. Une enquête a été lancée par le ministère en vue de la réévaluation de la subvention versée aux établissements, je souhaite qu'elle conduise à sa revalorisation.
L'orientation des élèves, sur laquelle notre collègue Guy-Dominique Kennel a mené un travail de fond, est une question existentielle pour l'enseignement agricole, dont la pérennité dépend de la capacité à attirer des élèves mais également de la coopération avec l'éducation nationale. La mutualisation des moyens est nécessaire et profiterait aux deux systèmes.
La suppression insupportable, lors des deux derniers projets de loi de finances, de 2,5 millions d'euros de crédits du programme 143 pour financer les aides aux communes dans le cadre des nouveaux rythmes scolaires, montre qu'une relation équilibrée entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale reste à construire. L'enseignement agricole ne doit pas être la variable d'ajustement de la mission « Enseignement scolaire » ! Je ne sens pas de volonté de conforter cette composante du système éducatif dont chacun reconnaît pourtant l'excellence. L'enseignement agricole n'est pas traité à sa juste valeur.
Ces réserves formulées, je recommande de nous en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits affectés à l'enseignement agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire ».
- Présidence de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente -
Nous sommes favorables à ce budget, qui nous semble bon. Jean-Claude Carle l'a dit : tous les crédits augmentent, ce Gouvernement est en cohérence avec sa volonté politique.
En hausse de 12,7 % par rapport à 2012, ce budget parachève la priorité donnée à l'éducation nationale durant ce quinquennat. Depuis 2015, c'est à nouveau le premier budget de la nation, malgré le contexte contraint. L'engagement de création de 60 000 postes est tenu. L'accent est également porté sur la revalorisation des rémunérations des personnels.
Le décrochage scolaire passe sous la barre des 100 000 jeunes, ce qui représente une baisse de 20 % depuis 2012. C'est un effet de la politique de ce Gouvernement, quand, auparavant, des moyens humains et financiers avaient été supprimés. Quand un État tourne dos à l'éducation, il tourne le dos à l'avenir !
Ce budget poursuit les orientations de la loi de refondation de l'école du 8 juillet 2013 : priorité au primaire, développement du potentiel d'enseignants, rétablissement de la formation initiale et continue des enseignants. J'ai exercé ce métier difficile, qui évolue vite : cela nécessite une formation ! J'ajoute la création d'un service public du numérique, etc.
Un budget en hausse ne serait pas forcément un bon budget ? Voilà un sophisme en Pataugas ! Un bon budget devrait donc être en baisse ? Quand je fais les courses, je préfère disposer de 100 euros que de 80 !
Nous regrettons le refus de la majorité sénatoriale de débattre démocratiquement de ce budget, au prétexte, fallacieux, qu'il serait insincère et électoraliste. Il est pourtant sincère : il respecte les engagements de la France, avec moins de 3 % de déficit ; il n'est pas électoraliste, puisqu'il se projette au-delà de 2017.
Voter la question préalable est une échappatoire. C'est la première fois depuis 1992 que le Sénat renonce à examiner le budget. La droite rabaisse le Sénat et risque d'alimenter un discours hostile à notre assemblée. À gauche, nous souhaitons débattre de ce budget, y compris de ses - rares - imperfections.
Cette crispation s'explique peut-être par des désaccords internes, qui transparaissent dans les avis donnés, ou par la difficulté à assumer vos choix futurs, avec des suppressions drastiques de postes dans la fonction publique. Le budget de la Nation est-il l'otage des primaires ? Vous refusez l'obstacle.
Le programme pour l'éducation du champion de la primaire prévoit 250 000 suppressions de postes dans l'éducation nationale. Ce serait la fin de la scolarisation des enfants de moins de trois ans, qui bénéficie pourtant aux plus défavorisés, ainsi que du dispositif « plus de maîtres que de classes » ; cela conduirait également à la fermeture de 5 000 classes, créant de véritables déserts éducatifs en milieu rural. C'est paradoxal, pour des chantres de la ruralité ! Les classes seront surchargées, les enseignants absents ou en formation ne pourront être remplacés, au détriment de l'apprentissage des élèves les plus en difficulté. Ce programme constitue un véritable retour en arrière !
Notre groupe votera les crédits de la mission pour 2017.
Mme Blandin et moi-même ne nous représentons pas en septembre prochain, nous nous réjouissions donc de travailler positivement sur ce budget. Être privées d'un débat de qualité nous frustre. Certains, y compris à droite, n'étaient peut-être pas d'accord avec ce choix, qui revient à nous dessaisir d'une de nos prérogatives. Je comprends toutefois les décalages entre les avis, qui s'expliquent par des regards différents.
Ce budget de l'enseignement scolaire va dans le bon sens et contient des avancées importantes. À notre sens, il faut privilégier quatre éléments : l'éducation tout au long de la vie, jusqu'après la fin de la vie professionnelle ; l'accompagnement des parents dès la naissance ; une éducation avec tous et pour tous ; enfin, l'autonomie des établissements, en faisant confiance aux acteurs.
La situation des ÉSPÉ est inquiétante. Le supérieur renvoie la question vers le secondaire, qui considère que cela relève du supérieur... Beaucoup de mesures que nous avons votées, comme la formation à la résolution non violente des conflits, pourtant essentielle, ne sont pas appliquées. Il en va de même de l'association des acteurs de la vie associative à la formation, qui n'est pas financée.
Je salue la constance de Mme Férat. Quel est, toutefois, le sens du maintien de l'indépendance de l'enseignement agricole ? Certes, la moitié des fonctionnaires du ministère de l'agriculture sont des enseignants. Cet enseignement, très spécifique, doté d'une forte autonomie pédagogique, qui pratique l'interdisciplinarité et le travail en équipe ne serait-il pas mieux traité dans l'éducation nationale ?
Nous avons entendu une belle apologie du Gouvernement. Pourtant, je m'interroge. Je partage en grande partie l'analyse des rapporteurs. Ce budget a toujours été parmi les plus élevés, il augmente de 4,5 %, or les résultats scolaires ne sont pas satisfaisants. L'investissement dans les REP et les REP+ pose également question : là aussi, les résultats ne sont pas au rendez-vous. Votre logiciel ne correspond plus au terrain !
J'attendais beaucoup de la loi de refondation de l'école. M. Peillon était compétent et intelligent, son analyse des besoins de l'école était juste.
Les acteurs principaux de l'éducation nationale, ce sont les syndicats, qui servent plus volontiers les enseignants que les élèves ! Depuis l'arrivée de Mme Najat Vallaud-Belkacem, c'est le règne de la communication. Non, tout ne va pas très bien !
Je partage votre avis sur « plus de maîtres que de classes », qui est un bon dispositif. J'ai toutefois regretté la suppression des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED).
Vous prétendez accroître le recrutement, mais on peine à trouver des enseignants. Pour augmenter le niveau des élèves, il faut augmenter celui des enseignants, c'est-à-dire choisir les meilleurs et leur proposer un salaire plus digne en début de carrière.
Ce sont les parents qui refusent de scolariser leurs enfants avant trois ans !
En Finlande, l'obligation scolaire court de sept à seize ans, et ce pays est en tête des classements PISA. Il a adopté une autre démarche, avec les jardins d'éveil. Il ne s'agit pas seulement de moyens.
Vous vous appuyez trop sur les « pédagogistes », friands de « référentiel bondissant », de « milieu aquatique profond », etc. Ces notions ont fait beaucoup de mal à l'éducation nationale. Je sais donc gré à Jean-Claude Carle de nous parler des savoirs fondamentaux, qui ne sont pas réductibles aux sciences de l'éducation. Les ÉSPÉ ne changeront que si l'on en change les acteurs...
Comment tirer les élèves vers le haut en refusant les mots « excellence », « sélection », « autorité » ? Le manque d'autorité, et donc de sécurité, explique peut-être la désaffection du métier d'enseignant. Le ministre doit agir fortement en ce sens.
Ils ont un rôle majeur à jouer, en effet.
Le débat budgétaire a lieu en commission. Nous avons travaillé et nous aurions aimé en débattre en séance, mais ce budget est bien insincère. Nous n'avons d'ailleurs pas de leçons à recevoir d'un Président de la République qui écrit ce qu'il écrit sur l'école, sur ses ministres et sur l'éducation nationale.
Je félicite les rapporteurs pour leur excellent travail.
Les objectifs de ce budget sont louables, mais de nombreux problèmes subsistent. Le dispositif « plus de maîtres que de classes » peine à décoller, l'ouverture des maternelles au moins de trois ans est difficile à mettre en oeuvre dans tous les territoires et la formation continue des enseignants n'est pas encore à la hauteur des autres pays de l'OCDE.
Le taux des élèves handicapés scolarisés a progressé de près de 25 % en cinq ans, mais c'est encore insuffisant. Mme la ministre propose aux AVS d'intégrer le statut d'accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), mais il faut pour cela recruter suffisamment d'AVS. Ce n'est pas le cas.
Le groupe UDI-UC se rallie aux avis des rapporteurs.
Je partage depuis des années la préoccupation d'un enseignement agricole de qualité, particulièrement dans le public. Le Gouvernement a mis fin à l'hémorragie d'emplois, mais les postes recréés ne permettent pas de faire face à l'augmentation des effectifs et de répondre aux enjeux, dans des territoires redécoupés en treize grandes régions.
J'ai participé il y a quelques jours à une journée en province sur l'enseignement agricole. Les indicateurs sont en baisse, y compris le pourcentage de reçus au baccalauréat professionnel, toutes voies confondues. Avant la réforme, le taux de réussite était de 89,3 %. Nous plafonnons depuis 2012 à 83 %. C'est un élément d'inquiétude.
D'une manière globale, faisons un bilan du bac pro en trois ans, qui a tout déstabilisé et a certainement participé à une moindre insertion professionnelle.
On peut gloser à l'infini sur la question des moyens. Les 88 000 suppressions d'emplois n'avaient pas non plus contribué à améliorer la situation. Restons modestes !
Une fois n'est pas coutume, je rejoins M. Carle : il faut s'interroger plus avant sur les difficultés d'entrée dans les apprentissages. Souvent, les dés sont jetés dès la maternelle. J'ai travaillé avec Mme Cartron sur la scolarisation précoce. Notre objectif n'était pas d'instaurer une obligation ferme, d'autant que la maturité évolue d'un enfant à l'autre. Mais nous savons tous qu'une scolarisation précoce, dans un service public d'éducation, est de nature à gommer les difficultés du milieu social de départ.
J'ai souvent été très critique, mais on ne peut pas dire que rien n'a été fait durant le quinquennat. Près de 54 000 postes ont été recréés, on a remis en route la formation des enseignants. Certes, ces 54 000 postes vont en partie à des stagiaires...
Nous aurions pu aller plus loin, notamment dans la loi Peillon. Si nous avions agi autrement, les syndicats seraient moins dos au mur, plus en confiance.
Il convient de s'interroger sur les termes d'un service public national de l'éducation. La régionalisation et la territorialisation poseront de grands soucis d'inégalité.
Même si je ne partage pas totalement les dispositions de ce budget, je suis favorable aux crédits de cette mission : 3 milliards d'euros supplémentaires, cela ne se balaye pas d'un revers de main !
La maîtrise de la langue française, dès la maternelle, est déterminante. Or nous ne constatons pas de volonté de mieux répartir les moyens en faveur de l'enseignement primaire, pourtant fondamental. L'enfant doit acquérir les savoirs de base pour accéder ensuite à l'enseignement secondaire.
Je rappelle notre opposition à la réforme du collège, notamment sur l'enseignement des langues. Là aussi, il ne s'agit pas de moyens financiers ou humains, mais d'une meilleure répartition.
Les ÉSPÉ ont été un beau projet. Il faut former les enseignants et revaloriser la profession. Je salue l'effort en faveur de l'attractivité de la profession. Néanmoins, les recrutements massifs ont entraîné une baisse de la qualité des recrutements. J'en veux pour preuve l'académie de Créteil : organisation d'un deuxième concours, abandon des étudiants, baisse du niveau, c'est une catastrophe.
Guy-Dominique Kennel et Jacques-Bernard Magner ont signé un excellent rapport sur l'orientation. Mais leurs propositions restent des voeux pieux !
La diminution des effectifs dans l'enseignement agricole est une conséquence directe de l'orientation par défaut. Tant que l'éducation nationale refusera d'orienter les élèves selon leurs talents, la situation de l'emploi dans notre pays restera médiocre.
Le budget de l'éducation nationale est le premier budget de la nation depuis de nombreuses années. Pourtant, l'enquête PISA ne relève pas un infléchissement de la tendance.
Trop d'élèves vont vers l'échec. Il ne suffit pas d'augmenter les crédits, il faut surtout mieux les répartir et avoir la volonté politique de faire évoluer notre système éducatif.
M. Carle a parlé d'une absence d'engouement des parents pour scolarisation des enfants de moins de trois ans. Une étude a-t-elle été réalisée sur le sujet ? La Bretagne est une des régions ayant scolarisé le plus rapidement des enfants de deux ans, et les écoles privées ne manquent pas de faire leur publicité en affichant qu'elles acceptent les enfants à partir de deux ans !
Les budgets en faveur de la scolarisation des jeunes enfants ne devraient pas poser de problème, l'éducation étant une priorité.
Accueillir des enfants de moins de trois ans, c'est assurer un meilleur déroulement de leur scolarité. La Bretagne ne figure-t-elle pas parmi les régions qui obtiennent les meilleurs résultats au baccalauréat ?
Le fait que le budget ne sera pas débattu en séance ne relève pas de mes compétences ; je n'ai nulle autorité en la matière.
Monsieur Manable, je n'ai pas dit qu'il s'agissait d'un mauvais budget. J'ai uniquement souligné qu'il était insuffisant. Tous les crédits sont certes en augmentation, mais l'éducation est un investissement. Or les retours sur cet investissement ne sont pas suffisants à mon sens.
Vous dites que vous préférez avoir 100 euros que 80 euros quand vous faites vos courses. Pourquoi dépenser plus que vos besoins ? Personnellement, je préfère garder 20 euros dans ma poche pour d'autres priorités !
Les ÉSPÉ posent effectivement problème, mais cela tient moins aux maquettes qu'au choix d'une direction bicéphale entre le recteur et les présidents d'université. Je suis d'accord avec vous sur l'éducation tout au long de la vie. J'avais proposé en son temps la mise en place d'un chèque formation. Les esprits n'étaient alors pas mûrs. Le dispositif a été adopté il y a quelques mois. C'est un bon moyen, qui facilitera des parcours plus itératifs. Mieux vaut une insertion plus rapide si on a l'assurance de pouvoir revenir sur sa formation par la suite.
a raison : en Finlande, la scolarisation commence à sept ans, avec de bons résultats. À l'heure actuelle, la quasi-totalité des enfants de trois ans est scolarisée. Je rejoins les propos de Mme Gonthier-Maurin : la réussite commence très tôt, dès l'entrée en maternelle. Mais encore faut-il détecter rapidement les enfants qui décrochent, comme c'est le cas en Finlande ou aux Pays-Bas. Ces pays mettent alors en place des pédagogies adaptées. Pour ce faire, les maîtres doivent être formés.
J'ai été le premier à dénoncer la suppression des IUFM. Certes, elles ne donnaient pas satisfaction, mais ne les remplacer par rien était pire. Je l'ai dit à l'époque à Luc Chatel.
Bref, les maîtres doivent être formés à des pédagogies scientifiquement validées et qui donnent des résultats. Ils doivent également être mieux traités financièrement. Les professeurs des écoles sont payés 20 % de moins que les enseignants du second degré ; sur une carrière, leur traitement est inférieur de 30 % à celui d'un enseignant allemand. Inspirons-nous donc du parcours de l'Allemagne !
Je pense, pour ma part, que la territorialisation fasse permettra de combler les disparités. L'éducation nationale doit apporter une réponse sociale, économique mais aussi territoriale. Ce n'est pas par la circulaire que l'on réglera le problème, mais par la contractualisation avec l'ensemble des acteurs : l'État, les élus locaux, les parents, les enseignants et le monde professionnel.
Le monde professionnel est instable et irrespectueux des fonds publics qu'il consomme très largement !
Qui crée l'emploi, sinon l'entreprise ?
Il faut passer de la culture de la circulaire à celle du contrat. Ce budget consent un effort en faveur des élèves handicapés, même s'il est insuffisant. Là encore, c'est par la contractualisation avec les collectivités locales, en particulier avec les communes et les EPCI, que l'on améliorera la situation.
Les enquêtes montrent que la maîtrise de la langue est déterminante, comme l'a dit Mme Mélot. Un enfant qui ne maîtrise pas très tôt le français aura les pires difficultés à apprendre une autre langue.
D'où l'école maternelle à trois ans !
Près de 98 % des enfants sont scolarisés à trois ans. Pour la scolarisation dès deux ans, ce sont les familles qui en auraient le plus besoin qui sont les plus réticentes.
Il faut donc un effort de pédagogie, mais aussi une vision globale des différentes politiques. La famille, l'école et la ville, tout est lié.
Il y a quelques années, le bleu budgétaire faisait état de l'intégration à l'éducation nationale de l'enseignement agricole. J'ai dû batailler ferme pour faire retirer le programme 143 de ce ministère. À nous de conserver la spécificité de cet enseignement, car elle constitue sa force.
On lie souvent production et enseignement agricole, mais celui-ci prépare à bien d'autres métiers, liés à l'eau, à la biologie, à l'aménagement paysager, ... L'enseignement agricole permet également de coller au mieux aux besoins des territoires - ainsi de la viticulture en Champagne. Sa richesse repose sur la construction de l'homme et du citoyen. Elle repose aussi sur l'internat, qui est une chance pour certains élèves.
Les budgets successifs sont une chape qui interdit aux effectifs de s'épanouir. Avec la perte de 1 700 élèves, nous en sommes revenus aux effectifs de 1996 ! C'est un étouffement progressif.
On se réjouit d'une hausse de 2,5 % ? Vous connaissez comme moi les réserves et les gels de crédits. Je ne reviendrai pas sur le prélèvement opéré depuis deux ans. Tout cela nous mènera, si nous n'y prenons garde, à un véritable gâchis pour ces jeunes qui réussissent, et qui réussiraient sans doute moins bien sinon.
En effet, madame Gonthier-Maurin, le nombre de bacheliers a augmenté entre 2011 et 2015, même si l'on enregistre six points de réussite en moins en moyenne. Les conséquences en matière d'emploi, sont incertaines du fait de la situation du marché de l'emploi. Il est évident que des améliorations doivent être apportées.
C'est vous qui le dites.
Oui, madame Mélot, l'orientation est le maillon indispensable à une meilleure réussite de nos jeunes.
Membre d'une mission sénatoriale avec M. Jean-Léonce Dupont, je me suis rendu en Finlande en avril ; nous avons rencontré la ministre et visité des établissements. Leur taux de réussite est certes élevé, mais il faut comparer ce qui est comparable : la Finlande est un pays de 5,5 millions d'habitants, où les élèves bénéficient d'un environnement socioculturel familial particulier, où le niveau de revenu est élevé.
Quoi qu'il en soit, on s'aperçoit que la Finlande recule dans le classement et qu'elle n'est pas non plus le paradis scolaire que l'on aime décrire.
J'ai évoqué la Finlande, mais également l'Allemagne. Loin de moi l'idée de vouloir transposer le modèle finlandais et de penser que l'herbe est plus verte en Finlande ! Ce pays compte 5,5 millions d'habitants, soit moins que la région Rhône-Alpes. S'il en comptait 65 millions, je ne suis pas sûr qu'il réussirait de la même manière.
La France est une et indivisible, certes, mais elle n'est pas uniforme pour autant. Il importe de tenir compte de ces diversités, madame Gonthier-Maurin. C'est sur ce point que nous divergeons.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » et un avis favorable à l'adoption des articles 55 octies et 55 nonies rattachés.
La commission procède enfin à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Duvernois sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2017.
J'ai été tenté de reprendre mon discours de l'an dernier et de me contenter de dire : cette année c'est pareil, mais en pire !
Je vais néanmoins tâcher de balayer les grandes lignes du projet de budget de l'action culturelle extérieure de l'État et de replacer les évolutions proposées dans la perspective du quinquennat qui s'achève.
Le programme 185, « diplomatie culturelle et d'influence », doté de quelque 700 millions d'euros, représente un petit quart des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » qui pèse 3 milliards d'euros.
Les crédits du programme 185, hors tourisme, devraient passer sous la barre des 680 millions d'euros l'an prochain ; en 2012 ils dépassaient 750 millions d'euros. C'est une érosion de près de dix points sur le quinquennat, justifiée par la réduction des dépenses publiques.
L'an dernier, la baisse avait été particulièrement drastique : moins 4 %. Cette année, elle n'est que de 1,2 %, mais fait suite à une longue série de baisses successives. Nous arrivons « à l'os » : les postes diplomatiques ont été essorés, ils ont fait toutes les économies imaginables, recherché tous les cofinancements possibles, mais nous arrivons au bout des efforts envisageables. Je crains que nous ne finissions par décourager nos diplomates qui, avec le temps, sont devenus de véritables spécialistes ès gestion de bouts de chandelles !
Le français est la sixième langue parlée dans le monde et la deuxième langue étrangère la plus enseignée après l'anglais. La France dispose aussi du troisième réseau diplomatique et consulaire dans le monde, derrière les États-Unis et la Chine, et devant l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Russie. Ce réseau est même le premier au regard de l'éventail des services offerts. Notre pays dispose également d'un réseau d'enseignement français à l'étranger unique au monde par son ampleur. Difficile d'imaginer plus beaux atouts pour mener une politique culturelle extérieure ambitieuse !
Et pourtant, les moyens que nous consacrons à cette politique s'érodent d'année en année. Nos opérateurs sur le terrain ont de plus en plus de peine à porter une diplomatie globale et ambitieuse d'influence et de rayonnement.
La contrepartie du désengagement de l'État est une pression croissante sur les opérateurs pour qu'ils fassent des économies et trouvent des financements extérieurs - cofinancement, mécénat, prestations payantes. Ces pistes ne pourront toutefois constituer à long terme un substitut viable à un financement ne serait-ce que minimal par l'État. La politique de rayonnement culturel de notre pays se veut ambitieuse ; sa soutenabilité à terme suppose des moyens budgétaires et humains.
Plusieurs contrats d'objectifs et de moyens (COM) vont nous donner l'occasion de nous repencher sur les objectifs et moyens des différents opérateurs de ce programme.
L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) vient de signer en juin dernier son COM 2016-2018. Exceptionnellement, en 2017, les crédits alloués à cette agence qui scolarise 342 000 élèves, dont 125 000 Français, dans 500 établissements sur tous les continents, augmentent de 1,7 million d'euros par rapport à 2016, en raison notamment d'une dotation exceptionnelle de 14,7 millions d'euros dédiée à la mise en sécurité des établissements situés dans les zones géographiques les plus sensibles.
Quid de l'an prochain ? Hors sécurité, les crédits alloués à l'AEFE diminuent ; je rappelle qu'ils avaient baissé de 4 % l'an dernier.
On observe également une diminution des crédits pour les bourses des élèves scolarisés dans le réseau d'enseignement français à l'étranger : 110 millions d'euros en 2017, alors que le Gouvernement avait pris l'engagement en 2013 de les maintenir à 125 millions d'euros. J'apporte donc tout mon soutien à l'amendement voté en commission des finances qui augmente ces crédits de 5 millions d'euros.
Et pourtant, ce réseau accueille de plus en plus d'élèves : les effectifs ont augmenté de 1,8 % à la dernière rentrée, corollaire de l'augmentation, de 3 % en un an, du nombre de Français vivant à l'étranger.
De surcroît, les résultats au baccalauréat sont remarquables : 97 % de réussite. L'offre éducative à l'étranger confirme ainsi son attractivité mais son modèle de gouvernance économique doit impérativement être revu.
Ne nous endormons pas sur nos lauriers ! Dans un rapport remis à la commission des finances il y a un mois, la Cour des comptes considère que « l'absence de décisions ambitieuses condamnerait notre réseau d'enseignement français à l'étranger à l'incertitude, voire à un lent déclin ».
Soyons réalistes, les établissements vont devoir compter de plus en plus sur leurs ressources propres. Alors que le ratio de financement État-familles était de 60/40 il y a quelques années, il frise désormais les 30/70.
Les frais de scolarité sont en progression continue depuis plusieurs années : ils atteignent presque 5 000 euros annuels en moyenne, avec des pointes à plus de 30 000 euros.
Face à cette situation, je suis partisan de la diversification de notre offre éducative, et notamment du « LabelFrancÉducation », conçu et élaboré par le ministère des affaires étrangères et du développement international. Ce label, créé en 2012 au Sénat, distingue les établissements étrangers qui développent des sections bilingues francophones d'excellence : 156 établissements sont aujourd'hui labellisés, contre 91 l'an dernier, avec un vrai potentiel, puisque les filières bilingues francophones existantes regroupent plus de 1,7 million d'élèves à travers le monde ! C'est un formidable outil d'influence à moindre coût, qui permet aux familles françaises expatriées de bénéficier d'un enseignement en français de qualité. Il faut encourager le développement de ce label. Notre commission s'est honorée en recevant au Sénat, le 21 juin dernier, le troisième forum mondial des établissements LabelFrancÉducation. Merci, madame la présidente, pour votre appui à l'organisation de cette manifestation.
C'est la conjonction de ces offres éducatives différenciées qui nous permettra de poursuivre le développement de l'enseignement du français à l'étranger et de conserver, en la matière, de grandes ambitions. Il faut y ajouter l'action du Centre national d'enseignement à distance (CNED), qui a élaboré un programme d'enseignement bilingue francophone à distance, celle du réseau Français langue maternelle (FLAM), qui fonctionne sur le principe des « écoles après l'école », et celle de la Mission laïque française.
Le COM de l'Institut français pour la période 2017-2019 sera particulièrement intéressant à examiner, tant l'établissement semble avoir besoin de se repositionner et de définir une vision claire de ses moyens puis de ses objectifs, dans cet ordre, car ces derniers sont terriblement contraints par la baisse continue de la subvention pour charges de service public. Après une baisse de 1,3 % en 2016, les crédits diminueront de 3 % en 2017 et le plafond d'emplois sera encore revu à la baisse. Faute de moyens suffisants, des instituts et des antennes ont dû fermer, au Cap-Vert, en Ouzbékistan, en Slovaquie, en Autriche.
L'avenir est peut-être dans des relations encore plus étroites avec le réseau des 819 Alliances françaises, fondées à la fin du XIXe siècle, qui travaillent en partenariat avec les ambassades. Les crédits du réseau ne diminuent pas cette année, compte tenu d'une subvention de 2 millions d'euros dédiée à la mise en sécurité de certains sites. Là aussi, l'avenir est probablement à la flexibilité et à la complémentarité des réseaux.
Enfin, nous aurons à examiner le COM 2017-2019 de Campus France. L'évolution du nombre d'étudiants dans le monde - qui a doublé en quinze ans et doublera de nouveau d'ici 2020 - est une formidable opportunité. En termes d'attractivité universitaire, notre pays se classe, selon les années, entre la troisième et la cinquième places au niveau mondial. Il est en outre le premier pays d'accueil non anglophone, à égalité avec l'Allemagne. Une récente étude internationale place même la France à la deuxième place d'un classement mondial de l'enseignement supérieur, du point de vue des employeurs. C'est encourageant !
L'établissement Campus France poursuit son développement : 236 espaces et antennes sont désormais installés dans 120 pays, souvent dans les locaux de l'Alliance française. Quant au réseau social France Alumni, que l'opérateur a monté, il prend son essor : plus de 31 000 anciens étudiants de l'enseignement supérieur français y sont inscrits ; c'est un excellent réseau pour nos ambassades.
Mais là encore, nos ambitions - le doublement du nombre d'étudiants étrangers accueillis à l'horizon 2025, si l'on suit les préconisations du comité pour la stratégie nationale de l'enseignement supérieur, la StraNES - se heurtent au mur des réalités budgétaires, à la baisse continue de la subvention pour charges de service public mais aussi à celle des bourses d'attractivité.
En conclusion, en dépit de réserves sur l'érosion préoccupante des crédits de l'action culturelle extérieure sur la période 2002-2017, je vous recommande, dans un souci de réalisme et de responsabilité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits, hors tourisme, du programme 185.
Votre rapport est très riche. L'action extérieure de l'État couvre de nombreux domaines, je n'en évoquerai que quelques-uns.
Notre réseau diplomatique est encore très important et fonctionne très bien. Nous avons des diplomates de grande qualité, des agents dévoués dans les consulats. Peut-être n'avons-nous plus les moyens d'entretenir un tel réseau à vocation universaliste, mais, le cas échéant, il faudrait avoir le courage de le dire, ce qu'aucun gouvernement, jusqu'ici, n'a fait.
Le réseau des écoles françaises à l'étranger est magnifique, avec 494 établissements et trois statuts différents. Il est regrettable que les crédits diminuent chaque année, mais le ministère des affaires étrangères, comme les autres ministères, doit faire face aux contraintes budgétaires. Diminuer les crédits, cela veut dire, parallèlement, augmenter les frais de scolarité payés par les familles, ce qui modifie la sociologie des enfants qui peuvent fréquenter ces écoles.
J'ai remis au ministre, l'année dernière, avec le député Philippe Cordery, un rapport sur les moyens de limiter l'augmentation trop rapide des frais de scolarité. Nous avions formulé 50 propositions, qui consistaient à faire des économies dans les établissements et au siège de l'AEFE, ainsi qu'à trouver d'autres sources de financement. Un certain nombre de ces recommandations sont sur le point d'être appliquées.
Dans le réseau des écoles homologuées, les frais de scolarité augmentent d'une façon incontrôlée. Nous proposions de coupler l'homologation à des critères de bonne gouvernance et de bonne gestion. Un tel couplage s'est révélé impossible, l'homologation se faisant sur des critères exclusivement pédagogiques. Mais la dérive est certaine : dès lors qu'une école est homologuée, elle peut demander des professeurs détachés, et les enfants ont droit à des bourses.
Pour ce qui concerne les bourses, un nouveau barème a été introduit en 2013. L'enveloppe diminue - mais elle n'est pas consommée d'une année sur l'autre ! Il serait intéressant d'en analyser les raisons.
Je suis, comme vous, favorable au développement d'une offre éducative alternative. Les filières bilingues francophones et le LabelFrancÉducation connaissent un grand succès. Pour ceux qui n'ont pas accès à une école française ou ne souhaitent pas y inscrire leur enfant, les programmes FLAM permettent aux enfants des familles francophones et francophiles de maintenir leur niveau de français ou d'apprendre à lire en français.
Je remercie Louis Duvernois pour ce rapport très détaillé, ainsi que pour son implication, depuis toujours, pour le réseau des écoles françaises à l'étranger.
Ne pourrait-on effectuer des redéploiements et des mutualisations au sein de l'action globale de notre diplomatie ? J'ai été frappé, notamment, par le nombre de postes diplomatiques : 170 pour les États-Unis, 165 pour la Chine, 162 pour la France, 153 pour l'Allemagne.
Je remercie à mon tour M. Duvernois pour son excellente présentation.
Il y a quelques années, Josselin de Rohan, qui présidait la commission des affaires étrangères, et le président de la commission des finances avaient confié à Adrien Gouteyron et moi-même une mission sur les implantations communes du réseau diplomatique avec nos partenaires européens ; nous avions examiné, à cette occasion, comment fonctionnaient les réseaux allemand, britannique, mais aussi chinois. Force fut de constater que ce problème était très complexe, voire insoluble.
Je suis d'accord pour poser la question : la France a-t-elle les moyens de disposer du troisième réseau diplomatique mondial ? Il s'agit quand même de l'apanage de notre pays. Je serais donc assez favorable à la poursuite de cet effort.
Pour le reste, les diminutions de crédits nous préoccupent tous. Nous tenons beaucoup à cet enseignement français à l'étranger : c'est le rayonnement de notre pays et de notre langue qui est en jeu. En même temps, nous n'avons pas baissé la garde. En période de forte contrainte budgétaire, nous sommes restés à un bon niveau. Monsieur le rapporteur, nous resterons, sur ces questions, vigilants avec vous.
Je félicite Louis Duvernois pour la qualité de son rapport et m'associe à ses conclusions. On peut dire l'excellence de la présence française à l'étranger, mais la France a-t-elle les moyens, désormais, de continuer à financer cette présence ? C'est une vraie question. On peut dire aussi l'excellence de nos établissements d'enseignement. La France, avec les lycées français, dépasse de beaucoup, en la matière, les autres pays.
Une solution pourrait-elle être trouvée au niveau européen ? Les différents pays européens ne peuvent-ils pas s'associer en matière de présence diplomatique ?
Non ! Pensez aux services de renseignement. Ce sont des pistes que nous avions, à l'époque, tenté de suivre.
Je sais à quel point il est difficile de s'entendre, a fortiori à l'heure du Brexit, mais quand même. Ne pourrait-on, par exemple, mutualiser les locaux ?
Je veux à mon tour féliciter notre rapporteur pour la qualité de son exposé et le remercier pour son opiniâtreté à soutenir l'action culturelle de la France à l'étranger.
La chute des crédits est particulièrement inquiétante. Elle est liée à la situation budgétaire de notre pays. Avons-nous les moyens de poursuivre une telle politique active ?
Quoi qu'il en soit, l'inertie d'une telle tendance est grande : si nous souhaitons un jour relancer l'action culturelle de la France à l'étranger, il sera très difficile de remonter la pente. Notre commission doit donc sensibiliser les décisionnaires, d'autant que l'influence culturelle de la France à l'étranger précède bien souvent ses résultats économiques.
Cela justifie notre vigilance sur cette chute régulière des crédits. Cette situation mérite un sursaut rapide !
Merci pour cette présentation et pour ce débat.
J'achève la lecture d'un ouvrage qui a fait l'objet de polémiques, mais que chacun devrait lire, intitulé Nos très chers émirs, écrit par deux journalistes très bien informés. Sur ce sujet, il s'agit d'une lecture indispensable.
Je félicite notre rapporteur pour sa présentation très pédagogique. Nous nous associons à ses conclusions.
Avons-nous les moyens de maintenir notre réseau diplomatique ? Le ministère des affaires étrangères planche sur une reconfiguration du dispositif. Je ne préjuge pas de l'orientation qui sera décidée.
Quant au réseau des écoles de l'enseignement français à l'étranger, la tutelle en est confiée au ministère des affaires étrangères, lequel ne représente que 1,27 % du budget de l'État. Il n'est donc pas en mesure d'investir ou de financer grand-chose. Le budget le plus important revient évidemment à l'éducation nationale, qui fait déjà beaucoup au titre de l'homologation. L'homologation est certes très importante mais elle ne représente pas un investissement financier considérable - des inspecteurs d'académie passent quelques jours dans l'établissement - et une commission nationale statue.
L'inversion du ratio de financement entre parents et État est la conséquence d'une paupérisation de la tutelle, qui ne peut contribuer significativement au financement de l'offre éducative française à l'étranger. Le budget attribué par Bercy tourne autour de 450 ou 480 millions d'euros, mais les parents d'élèves, de leur côté, contribuent pour plus de 1 milliard d'euros. Il s'agit d'établissements privés de droit local, dirigés par des associations gestionnaires de parents d'élèves : qui paie, dirige ! Un conflit plus que latent, déjà très vif par endroits, existe entre ceux qui paient et ceux qui ne paient plus comme avant.
C'est la raison pour laquelle le rapport de la Cour des comptes demande un coup de barre. Jean-Claude Carle dit qu'il faut « redéployer » les crédits. La Cour des comptes dit « revisiter », mais cela revient au même : il faut réfléchir sur l'état actuel de notre réseau et les moyens de continuer à faire bien, ou mieux, ce que nous faisons bien, et de faire autrement ce que nous avons des difficultés à faire. Je serais d'ailleurs d'avis que nous auditionnions les auteurs de ce rapport.
Les magistrats de la Cour des comptes ont pour responsabilité de vérifier l'usage des fonds publics ; leur travail est solide. Je l'ai lu attentivement ; j'y souscris très largement, sans a priori partisan.
Les conditions financières actuelles donnent un pouvoir considérable aux parents d'élèves au détriment des pouvoirs publics. Nous ne sommes pas dans une académie gérant des établissements publics : la situation juridique est très particulière, justifiant l'existence de frais de scolarité, ce qui serait impensable sur le territoire national.
Dans l'état actuel de notre réseau, nous ne pouvons plus continuer à fonctionner de cette manière.
J'avais participé, il y a trois ans, à une grande réflexion au ministère des affaires étrangères sur l'avenir de l'enseignement français à l'étranger. Il avait été décidé, alors, que le ministre de l'éducation nationale rencontrerait régulièrement son homologue des affaires étrangères, qui exerce la tutelle sur l'enseignement français à l'étranger. Mais réunir les deux ministres, c'est presque le Chemin des Dames ! Alors qu'ils devaient se voir deux fois par an, ils se sont réunis une fois sur ce thème, il y a deux ans. J'ai récemment demandé à M. Ayrault s'il comptait bientôt rencontrer sa collègue de l'éducation nationale pour faire le point sur l'état de notre réseau.
Tant que l'éducation nationale n'aura pas pris toute la mesure de ce problème, en instillant un peu d'international dans le national, sans dénaturer pour autant le national, nous rencontrerons des difficultés financières et ferons face à des demandes de « déshomologation » de la part de certains établissements.
Mme Mélot m'interroge sur la viabilité d'une solution européenne de financement. Là aussi, le ministère des affaires étrangères a entrepris une réflexion. L'un de nos conseillers consulaires à l'Assemblée des Français de l'étranger planche sur cette question. Mais nous nous heurtons d'ores et déjà à des différences d'appréciation juridique entre États membres de l'Union : les Allemands n'ont pas le même droit que nous ; ils ne s'intéressent pas à leurs compatriotes installés à l'étranger de la même manière que nous. Nous sommes les seuls, avec les Italiens - mais la représentation des Italiens de l'étranger est sur la sellette, puisqu'un référendum risque de la supprimer -, à accompagner vraiment nos communautés nationales à l'étranger. Madame Mélot, votre idée est excellente ; encore faudrait-il que, d'un point de vue juridique, le rapprochement soit possible.
Je partage le point de vue de Jean-Pierre Leleux : ces chutes de crédits auront des effets sur la durée. Les Français qui s'expatrient sont de moins en moins des expatriés d'entreprises ; ils bénéficient de moins en moins de primes à l'expatriation. Les jeunes générations doivent trouver un travail en arrivant sur place et n'ont pas les moyens de scolariser leurs enfants dans nos établissements.
Là encore, je renvoie au rapport de la Cour des comptes. Notre réseau reste attractif, il obtient des résultats remarquables, mais le mode de gouvernance économique est totalement à revoir.
Je regrette que nous ayons passé notre journée à discuter de crédits qui ne seront pas examinés en séance. C'est dommage ! Tout ce dialogue aurait mérité de recevoir une expression publique via les délibérations de la représentation nationale.
Le travail effectué par nos rapporteurs et par les membres de la commission sera bien sûr conservé : nous éditons les fascicules budgétaires. Nos échanges sont utiles, même s'il peut apparaître frustrant que la procédure budgétaire ne se poursuive pas.
Nous avons tous l'occasion de nous déplacer à l'étranger, et mesurons bien la pertinence de votre diagnostic, monsieur le rapporteur : des efforts énormes ont déjà effectués, et nous sommes à l'os. Mais un esprit de responsabilité partagée nous anime sur cette question ; c'est pourquoi nous nous apprêtons à émettre un avis favorable aux crédits de cette mission. De vraies réflexions seront menées sur ces sujets, notamment dans le cadre de notre rapport sur la francophonie au XXIe siècle. Il faut proposer des solutions nouvelles ; c'est notre devoir que d'y réfléchir, et l'occasion nous en est donnée.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2017.
La réunion est close à 17 h 05.
