Commission des affaires européennes
Réunion du 2 février 2017 à 8h35
Sommaire
La réunion
L'année dernière, je vous avais présenté, pour la première fois, un rapport d'information sur le suivi des positions européennes du Sénat - résolutions européennes, avis motivés et avis politiques - afin de traduire l'attachement de la Haute Assemblée au contrôle des suites données à ses travaux dans le cadre plus général de l'application des lois. Le 7 juin 2016, j'avais participé au débat sur le bilan annuel de l'application des lois. Mon rapport renouvelle cet exercice.
Il présente un bilan de la prise en compte et de la mise en oeuvre des différentes positions européennes adoptées par le Sénat, entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2016. Cette année, je voudrais insister sur la réelle amélioration de l'information délivrée par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), et qui s'est traduite de deux manières : d'une part, le SGAE nous adresse désormais des fiches de suivi des résolutions européennes en nombre plus important, de façon plus régulière et sur un champ plus large que précédemment puisque ces fiches portent aussi, dans certains cas, notamment pour des textes relatifs à des négociations commerciales, sur des résolutions qui ne concernaient pas des actes législatifs. C'est une évolution importante que je tiens à relever et à encourager pour l'avenir.
D'autre part, notre commission a organisé, le 26 janvier dernier, une audition du secrétaire d'État chargé des affaires européennes, M. Harlem Désir, spécifiquement consacrée au suivi des résolutions européennes, comportant aussi un débat interactif auquel de nombreux collègues ont participé. Il s'est prêté à l'exercice de bonne grâce. Le SGAE, initialement assez réservé, s'est ensuite prêté au jeu dans un travail commun très constructif. Par ailleurs, le service SOLVIT m'a permis de régler deux dossiers de ressortissants français ayant acheté des terres en Pologne et qui avaient des problèmes avec les autorités polonaises. Ce service est très efficace pour régler ce type de cas en lien avec la charte européenne des droits fondamentaux.
Entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2016, le Sénat a adopté 22 résolutions européennes, contre 14 sur la même période de l'année précédente. Sur ces 22 résolutions, 17 sont issues d'une proposition de résolution de notre commission et 5 d'une initiative d'un ou plusieurs de nos collègues. Huit résolutions ont donné lieu à un rapport d'information de notre commission et onze à un rapport d'une commission législative. Quinze ont également fait l'objet d'un avis politique adressé à la Commission, au lieu de huit l'année dernière, et quatre furent suivies d'un débat en séance publique - ce n'est pas rien ! Le Sénat a adopté 21 avis motivés depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Soulignons la nette amélioration de l'information que nous délivre le Gouvernement sur le suivi des résolutions européennes, et cela sur le plan tant quantitatif que qualitatif. Le SGAE nous a ainsi transmis 18 fiches de suivi depuis le 1er octobre 2015. Je le remercie pour sa coopération et me félicite qu'à mon initiative, il ait tenu ses engagements de mieux nous informer. Je ne peux que souhaiter la poursuite de cette procédure et inviter le SGAE à l'améliorer encore, en particulier par la transmission très régulière d'informations. Notre commission souhaite mieux connaître le cours des négociations pour nouer un dialogue pertinent avec le Gouvernement.
Notre commission a adressé 25 avis politiques à la Commission européenne entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2016, contre 11 sur la même période de l'année dernière. Il y a six mois, j'avais adressé un courrier à la Commission européenne sur les problèmes de transport aérien. Faute de réponse, je m'interroge sur la possibilité de le transformer en avis politique, ce qui l'obligera à nous répondre.
Je constate une amélioration des réponses de la Commission européenne qui doivent en principe nous parvenir dans un délai de trois mois. Sur l'ensemble de ces 25 avis politiques, la Commission a apporté une réponse à chacun des avis adoptés au cours de la session 2015-2016, mais à aucun des avis adoptés postérieurement, soit 18 réponses. Le respect du délai de réponse s'est nettement amélioré au cours de la session 2015-2016. Parmi les 18 réponses reçues, 13 ont été envoyées dans le délai de trois mois, dont huit dans un délai inférieur, y compris parfois inférieur à deux mois. Soulignons cette réactivité. Nous nous félicitions de la quasi disparition des retards importants, supérieurs à un mois.
En revanche, comme l'année dernière, la qualité des réponses reste inégale. Aussi convient-il d'appeler la Commission à accorder plus d'attention à la qualité des arguments développés dans ses réponses, en particulier en prenant en considération chacun des points soulevés dans les avis politiques, de manière à rendre plus effective encore son ambition légitime d'un nouveau partenariat avec les parlements nationaux. Notre commission devrait demander de nouvelles précisions à la Commission lorsqu'elle considère que les réponses à ses avis politiques mériteraient d'être complétées et ce, afin de nouer un dialogue politique approfondi et véritablement réciproque. Dans une lettre du 11 juillet 2016, le Premier vice-président de la Commission, M. Frans Timmermans, notait que « la Commission se félicite de la contribution active du Sénat à ce dialogue ». Il rappelait également l'importance des rencontres entre les commissaires européens et les parlements nationaux. Enfin, le contenu des réponses de la Commission sur les avis motivés en matière de respect du principe de subsidiarité ne s'est guère amélioré par rapport à l'année dernière, ce que je regrette.
Le rapport comporte des informations, obtenues via le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), sur les procédures et pratiques des États membres en matière de suivi des affaires européennes au sein des parlements nationaux.
Les positions européennes du Sénat connaissent des suites extrêmement favorables. Elles sont très largement prises en compte au cours des négociations et elles influent véritablement sur le contenu des directives et règlements finalement adoptés. Comme l'a relevé le secrétaire d'État, il y a une réelle « convergence entre vos résolutions, les positions que nous avons portées et défendues à l'échelle européenne et les avancées essentielles de la construction européenne ».
Schématiquement, les résolutions européennes du Sénat peuvent être classées en trois catégories selon les suites qu'elles ont reçues. Dans environ deux tiers des cas, nos résolutions ont été prises totalement ou très largement en compte, notamment pour le « plan Juncker », les importations de sucres, les conséquences du traité transatlantique de commerce et d'investissement (TTIP) pour l'agriculture et l'aménagement du territoire, la réglementation viticole, la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés, le volet méditerranéen de la politique de voisinage, les perspectives de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ou encore l'accord commercial relatif à la banane.
Dans un peu plus de 25 % des cas, les positions du Sénat ont été partiellement suivies, par exemple sur le programme de travail de la Commission pour 2016, la lutte contre le terrorisme, les sanctions européennes contre la Russie, le détachement des travailleurs ou encore la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire (UEM). Le dossier des demandes de réformes de l'Union européenne souhaitées par le Royaume-Uni, compte tenu du résultat du référendum du 23 juin, doit être mis à part en raison de sa spécificité. Le bilan est très largement positif. Si la prise en compte des résolutions du Sénat est aussi intéressante, c'est grâce à notre travail collectif et à celui du service de notre commission. Cela renforce l'image du Sénat.
Félicitations pour cette synthèse sur le suivi de nos résolutions. Il est bien de faire des résolutions - certains livres parlent de révolution, d'autres de résolutions... - et de connaître leur devenir. On observe une montée en puissance de la considération des parlements nationaux. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008 et les nouveaux acquis du traité qui y sont désormais intégrés aux articles 88-1 et suivants, dont je me félicite, nous sommes passés du statut de petite délégation à celui de commission des affaires européennes, intouchable car prévue par la Constitution...
Nous avons pris notre part de responsabilité. Nous avons créé un groupe de suivi des textes, et travaillé avec le SGAE. Nous lui avons rendu visite et le SGAE nous a transmis un compte rendu de son action. Ces relations sont montées en puissance. La venue du ministre cette année est positive : s'il vient deux fois par an devant notre commission, et que le Gouvernement tient compte de nos propositions, cela incitera ses services à plus d'attention.
La Commission européenne est plus éloignée, les relations sont plus inégales, et nous devons souvent nous rappeler à son bon souvenir... Je ne suis plus favorable aux courriers qui trouvent rarement des réponses, mais davantage aux avis politiques et avis motivés. Je me félicite de cette bonne évolution. De plus en plus, nous réussissons à imposer le rôle des parlements nationaux au niveau de l'Union européenne. Participant à de nombreuses instances depuis longtemps, j'ai observé l'évolution du Parlement européen qui nous tançait de haut, et qui maintenant admet un partage des responsabilités entre chacun. Continuons dans ce sens positif.
Nous observons une crispation généralisée, un vent de protectionnisme contraire à l'évolution de nos sociétés. Nous avons largement débattu, en séance plénière, des traités commerciaux internationaux. C'est par une association, le plus en amont possible, des parlements nationaux, afin de définir un cahier des charges le plus précis possible au commissaire chargé de négocier, qu'on pourra expliquer qu'il faut des accords commerciaux équilibrés. Le travail est né dans notre commission.
Nous avons pu être utiles au Gouvernement lors de négociations un peu difficiles, notamment face à des pays comme l'Allemagne, parfois limitée par la commission des finances du Bundestag...
Nous arrivons à une situation plus saine et plus équilibrée. Le ministre du commerce extérieur a largement associé le Parlement aux réflexions pour éviter de se retrouver dans une situation caricaturale comme en Wallonie. Plus nous débattons en amont sur le cahier des charges, moins il y a de discussions en aval.
À l'issue de ce débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.
La Commission européenne a présenté, le 25 octobre dernier, son programme de travail pour 2017. La Commission entend se concentrer sur les grands enjeux, rappelant ce qu'elle considère comme des réussites en 2016 - même si certains dossiers étaient déjà dans les tuyaux : le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la mise en place d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes et l'accueil et la protection d'un million de Syriens sur le territoire européen.
La plupart des initiatives présentées dans le programme de travail pour 2017 doivent servir de fondement à une réflexion sur le « renouvellement » de l'Union européenne, alors que l'année 2017 sera marquée par le soixantième anniversaire du traité de Rome. Le programme s'inscrit dans la continuité des documents présentés depuis l'entrée en fonction de la Commission Juncker. Celle-ci veut proposer moins d'initiatives législatives, son intervention devant constituer une plus-value pour l'économie de l'Union européenne. Les propos de Mario Monti allaient hier dans le même sens...
Aux 21 initiatives, s'ajoutent 17 révisions de dispositifs existants dans le cadre du programme de la Commission européenne pour une réglementation affûtée et performante (REFIT). Celui-ci vise à rendre la législation de l'Union européenne plus simple et à réduire les coûts induits par la réglementation.
La mise en avant de nouvelles propositions n'élude pas la question de l'adoption des textes annoncés dans les programmes de travail 2015 et 2016. Selon la Commission européenne, 35 propositions sont toujours en cours d'adoption. Le programme de travail précise également que 18 propositions de textes, élaborées pour certaines d'entre elles en 2008 et 2009, devraient être retirées d'ici au mois d'avril 2017. La plupart de ces textes sont jugés obsolètes, compte tenu de l'absence d'accord entre les institutions sur le dispositif ou du remplacement du projet par une nouvelle initiative.
Nos premières réflexions portent sur les questions de compétitivité et l'emploi. Quatre ans après le lancement d'un premier dispositif, la Commission propose une nouvelle initiative pour la jeunesse, qui comprend deux volets : la création d'un corps européen de solidarité, destiné aux jeunes âgés de 18 à 30 ans, et la mise en avant des aspects « jeunesse » de la stratégie pour les compétences de l'Union européenne. Le format de l'Initiative pour l'emploi des jeunes, mise en place en juin 2013, devrait également être révisé. Notre commission a, depuis la mise en place de la première initiative en 2013, indiqué son soutien à toute proposition favorisant la mise en place d'un Erasmus de l'apprentissage, proposition séduisante et beaucoup plus concrète que le reste. Allons plus avant dans cette approche, quitte à avoir des coopérations bilatérales renforcées avec l'Allemagne ou l'Autriche, qui détiennent une véritable expertise. Des coopérations entre l'Allemagne et l'Espagne ou entre l'Allemagne et le Portugal ont eu d'énormes effets induits. Notre commission devrait étudier davantage cette question.
Il pourrait être opportun de lancer une vaste réflexion sur la convergence des modèles éducatifs en Europe via l'Alliance européenne pour l'apprentissage qui existe déjà. Cela pourrait être réalisé sur le modèle du processus de Bologne dans le domaine universitaire. Toute réévaluation du dispositif pour augmenter les moyens de l'Initiative pour l'emploi des jeunes doit s'accompagner d'une simplification des procédures, afin de le rendre plus opérant. Ne pourrait-on proposer aux nouvelles régions un appel à projet pour celles qui voudraient expérimenter ces coopérations ?
L'amélioration de la compétitivité européenne passe également par un approfondissement du marché intérieur. La Commission devrait présenter au deuxième trimestre 2017 des mesures donnant aux autorités nationales de la concurrence les moyens de mieux faire respecter les règles, quel que soit le secteur. Il conviendra d'être extrêmement vigilant sur cette initiative. L'an passé, nous avons adopté une proposition de résolution européenne pour que les autorités nationales de la concurrence prennent en compte les réalités économiques objectives et, en conséquence, définir le marché pertinent à l'échelle européenne. Elles pourraient prendre leur part dans la réindustrialisation de l'Europe en appliquant le droit européen de la concurrence afin que les entreprises puissent conquérir de nouveaux marchés à l'échelle tant européenne que mondiale. Selon la Commission européenne, la politique de la concurrence doit soutenir la croissance et la création d'emplois. Cette intention doit se traduire concrètement. Le Sénat a toujours affirmé que l'Europe doit protéger activement et non passivement, en essayant d'acquérir d'autres marchés plutôt que de bâtir une ligne Maginot, d'où la notion de marché pertinent... Un marché régional n'a pas de sens.
Plusieurs dispositifs sont annoncés afin de faire émerger un véritable marché unique du numérique. La Commission devrait ainsi présenter une initiative en matière de droit des sociétés visant à faciliter l'utilisation des technologies numériques tout au long du cycle de vie d'une entreprise. Elle souhaite aussi présenter des propositions en vue d'un portail numérique unique présentant le marché intérieur. Nous insistons dans la proposition de résolution européenne sur le fait que le développement du marché unique du numérique passe nécessairement par une réflexion sur l'économie numérique, les nouvelles technologies étant au coeur du développement de l'« uberisation », qui fait partie du paysage du XXIe siècle, même si cela provoque quelques grincements de dents dans certaines professions. C'est l'évolution, il ne s'agit pas de la contrer mais de l'encadrer. Toute avancée du marché unique numérique pour le commerce ne peut par ailleurs se faire au détriment des consommateurs, notamment en ce qui concerne la fourniture de contenus numériques et l'achat en ligne de biens matériels.
L'Union de l'énergie, mise en place en 2015 et 2016, ne devrait pas faire l'objet d'une nouvelle intervention législative en 2017. Certains textes sont toujours en débat. La priorité pour la Commission en 2017 consistera, dans le domaine énergétique, en la mise en oeuvre de la stratégie sur la mobilité à faible intensité de carbone, présentée en juillet dernier.
La Commission européenne propose également l'adoption d'un nouveau paquet « économie circulaire » visant l'utilisation, la réutilisation et le recyclage des matières plastiques, et les normes minimales en matière de qualité de l'eau. Notre commission s'est montrée réservée à deux reprises par le passé sur les projets de la Commission en matière de recyclage, jugeant que les mesures préconisées étaient notamment contraires au principe de subsidiarité tout en relevant les difficultés financières que les projets de la Commission pouvaient engendrer pour les collectivités locales. Elle avait également mis en avant le recours trop important aux actes délégués et aux actes d'exécution pour préciser des éléments du dispositif, qui pouvaient être considérés comme essentiels au sens du traité. Nous serons donc vigilants sur ces points. La Commission a tendance à tendance recourir à ces actes délégués ou d'exécution, en théorie pour plus de simplification. En réalité, cela va plus loin.
L'année 2017 devrait également être consacrée à l'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Nous nous contenterons de rappeler notre souhait que le Livre blanc annoncé en mars propose des pistes de travail ambitieuses pour l'avenir de la zone euro. Il s'agit d'en clarifier l'architecture, de la rendre à la fois plus lisible et plus visible et d'améliorer sa capacité à résister aux chocs économiques, par l'intermédiaire d'instruments contra-cycliques.
La Commission annonce aussi une première proposition globale en vue du prochain cadre financier pluriannuel. Nous espérons que les négociations à venir soient l'occasion de concrétiser au plan budgétaire certaines priorités annoncées : sécurité et migration par exemple. L'instrument budgétaire devra être le plus flexible possible afin de faire face, le plus rapidement possible, à tout bouleversement.
Je me félicite de ce point réalisé en commun depuis plusieurs années sur le programme de travail de la Commission européenne.
Plusieurs dispositions contenues dans le programme de travail devraient participer de l'affirmation de l'Union européenne sur la scène internationale, tout en contribuant à renforcer le projet politique européen.
La sécurité intérieure est ainsi au coeur des préoccupations de la Commission. Le programme de travail pour 2017 insiste sur la mise en oeuvre du plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme. Plusieurs textes ont déjà été présentés fin 2016. La réponse opérationnelle que doit apporter l'Union européenne à la question du terrorisme doit cependant être plus ambitieuse et reprendre les positions que nous avions exprimées avec nos collègues de six autres États membres, puis relayées dans une résolution européenne tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne. Nous souhaitons que la Commission européenne propose le renforcement des moyens financiers et humains de la section d'Europol consacrée à la recherche et au partage avec les États membres d'informations ayant trait au terrorisme djihadiste sur internet et que soit mis en place dans un délai rapide un parquet européen collégial - j'insiste sur ce terme - et décentralisé aux compétences élargies à la criminalité grave transfrontière.
Le droit à la sécurité n'est pas contraire à la promotion du droit à la protection des données à caractère personnel. La Commission devrait ainsi présenter en 2017 une proposition de révision de la directive de 2002 sur la vie privée et les communications électroniques, en vue de l'adapter aux dernières évolutions technologiques. Elle entend également mettre en place un cadre applicable aux échanges de données à caractère personnel avec des pays tiers.
Nous saluons cette double ambition. Il est indispensable de préciser le statut des données personnelles dans les mandats de négociation des accords commerciaux. Il est apparu, dans le cadre des négociations sur le partenariat transatlantique - désormais caduc - que, si le mandat de négociation européen excluait les données personnelles, le mandat américain inclut quant à lui les « données commerciales ». Or les données commerciales, et notamment les données de consommation des clients, sont des données personnelles. Il existe donc une contradiction entre les objectifs des négociateurs, de part et d'autre de l'Atlantique, au risque de fragiliser la réglementation européenne.
La révision de la directive de 2002 doit être cohérente avec le règlement relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, adopté en avril 2016. Les failles de sécurité sont traitées dans les deux textes ; les dispositions ne sont pas exactement identiques selon qu'il s'agit d'une faille de sécurité des opérateurs de télécommunications ou d'une faille traitée par le règlement européen. Dans le règlement européen, les dispositions sur les failles de sécurité s'appliquent à tous les acteurs, quel que soit le secteur industriel ou commercial concerné. Ce règlement a fini par être adopté en 2016 après de nombreuses discussions. Il était pris en otage avec le fichier PNR - ou Passenger Name Record, données des dossiers passagers - avec lequel nous souhaitions qu'il soit adopté rapidement.
La Commission entend mettre en oeuvre le plan d'action européen de défense défini en 2016, qui prévoit de mettre en place un fonds européen de défense et des mesures destinées à améliorer l'utilisation et l'efficacité des règles en matière de marchés publics. Nous estimons que ces dispositions vont dans le bon sens. Elles doivent cependant être accompagnées de mesures additionnelles. Il en va ainsi de l'augmentation des moyens d'action de l'Agence européenne de défense, et en premier lieu ses ressources financières. Il s'agit également de donner suite à d'autres initiatives de financements européens qui permettraient, sur le modèle du Fonds européen d'investissements stratégiques, d'impliquer la Banque européenne d'investissement dans l'aide aux petites et moyennes entreprises du secteur de la défense. Le financement des opérations militaires de la politique de sécurité et de défense commune doit enfin être profondément réformé pour accroître largement la part du financement commun et réduire, à due concurrence, celle des États engagés militairement dans l'opération.
La place de l'Union européenne dans le monde comprend également une dimension économique. La Commission européenne privilégie la poursuite et l'achèvement des négociations avec le Japon. Elle devrait, en outre, lancer l'ouverture de négociations avec l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Chili. Il y a quelques jours, j'ai accompagné le Président de la République au Chili : les Chiliens attendent ces négociations avec impatience. C'est important que l'Union européenne négocie ce type d'accords avec certains États, et même avec le Mercorsur qui représente un grand nombre de pays d'Amérique latine. Nous souhaitons que ces ouvertures soient l'occasion de mettre en oeuvre une nouvelle approche de la Commission en matière commerciale. Nous l'avions obtenu dans le TTIP, malheureusement caduc...
Je suis favorable aux accords de libre-échange s'ils sont équilibrés...
L'Union européenne doit en particulier intégrer systématiquement les parlements nationaux aux différentes étapes des accords de libre-échange via des débats sur les mandats de négociation et un accès aux documents classifiés des comptes rendus de négociations avec leur traduction française. Comme l'a remarqué notre collègue Sophie Joissains, nous ne pouvions consulter certains documents, en anglais, que quelques minutes au SGAE. Les représentants des parlements nationaux devraient, en outre, être régulièrement informés par le commissaire au commerce.
La Commission européenne souhaite enfin répondre à un euroscepticisme latent au sein des opinions publiques et dont le référendum britannique a constitué la plus parfaite illustration. Elle entend, dans ces conditions, insister sur l'aspect opérationnel. Il s'agit bien sûr de veiller à ce que la législation européenne soit appliquée et respectée, en coopérant à cet effet avec les États membres, afin qu'elle puisse donner des résultats concrets sur le terrain. Des initiatives visant le contrôle de l'application des règles du marché unique, de la règlementation environnementale et d'accès à la justice devraient ainsi être proposées. La Commission européenne souhaite également poursuivre sa réflexion sur une meilleure réglementation, par l'intermédiaire notamment du programme REFIT. Elle devrait ainsi proposer, dans le domaine de l'environnement, des mesures de simplification.
Elle insiste dans son programme sur deux points : la révision de la procédure de comitologie et l'amélioration de la transparence - j'observe que cela vous fait réagir... L'amélioration de la transparence passe aux yeux de la Commission européenne par la mise en place d'un nouveau registre obligatoire destiné à rendre compte du rôle des représentants d'intérêts dans l'élaboration et l'adoption de la norme. Le Parlement européen et le Conseil sont invités à adopter un accord interinstitutionnel en ce sens. Une telle initiative doit être encouragée. À nos yeux, la transparence passe également par des mesures visant la publicité des trilogues qui réunissent, en vue de l'adoption définitive d'un texte, les représentants du Conseil, de la Commission européenne et du Parlement européen. C'est une faille à combler car les parlements nationaux, complètement absents du trilogue, ne savent pas ce qu'il s'y passe, alors que de nombreuses décisions y sont prises. Nous demandons à savoir ce qu'il se dit. Comme l'a remarqué récemment le Médiateur européen, ils tendent, ces dernières années, à symboliser une forme d'opacité.
La Commission européenne entend également évaluer la légitimité démocratique des procédures actuelles d'adoption des actes délégués et des actes d'exécution. Comme l'a indiqué Jean Bizet, nous avons, à plusieurs reprises, exprimé nos réserves sur les actes délégués qui portent trop souvent sur des éléments essentiels des projets législatifs. Le souhait de la Commission européenne d'aller plus loin va dans le bon sens. Notre commission avait travaillé sur cette question et mon rapport, qui faisait une synthèse sur ce point, a été traduit en anglais et fait autorité à l'échelle européenne. Il est malheureusement toujours d'actualité...
Cependant, si la Commission entend renforcer la légitimité démocratique entourant ces actes, il convient de mieux associer les parlements nationaux. L'opportunité d'un contrôle de ces actes au titre du principe de subsidiarité n'est pas abordée. Les actes délégués ou d'exécution demeurent pourtant des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle. Ils deviennent quasiment des actes législatifs, nous devons donc être partie prenante du processus. Il convient de limiter le recours à ce type d'acte, dont la portée doit être précise et réduite. Le législateur doit avoir toute latitude pour revenir sur ces actes.
Vous trouverez l'ensemble de ces observations dans la proposition de résolution européenne qui vous a été transmise. Cette proposition reprend l'ensemble de notre travail de ces dernières années sur les différents sujets. Ce sont les positions de notre commission des affaires européennes.
Un tel compte rendu du travail de notre commission est très satisfaisant. C'est un travail de qualité et très exhaustif, malheureusement pas assez connu. Les instances européennes travaillent, malgré toutes les critiques. Mais il y a un vrai problème de communication sur tout ce que fait l'Europe. Tous nos collègues qui se rendent à Bruxelles - comme les membres de la commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen - constatent que c'est une source d'éclairage et de renouvellement.
La Commission européenne devrait faire davantage d'efforts de communication. Elle a des moyens importants, des locaux magnifiques boulevard Saint-Germain, mais ils font un travail artisanal. On ne peut laisser dépenser autant d'argent. À quoi servent-ils ? Ils doivent franchir un cap. Le travail de communication du Sénat est bien meilleur. Nous avons une chaîne publique, mais qui ne laisse pas assez de place au niveau européen. Pourquoi Public Sénat n'est pas présente aujourd'hui, ni ne s'est rendue à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), ni n'a parlé de nos rapports importants ? Ces différentes instances réalisent un travail important pour la démocratie européenne. Nous devons attirer l'attention sur ce travail de communication des instances européennes et du Sénat. Peut-on rajouter une phrase dans la résolution sur ce sujet ?
Oui, il existe un déficit de communication et d'image. Nous pourrons insérer une phrase complémentaire. J'ai eu quelques échanges avec les représentants de la Commission à Paris, mais ils nous connaissent mal et réciproquement. Sur la communication, nous avons demandé à Public Sénat de venir plus souvent mais cela se concrétise rarement.
Je me félicite du rapport d'information et de la résolution. Ce sont deux occasions de réfléchir précisément à la plus-value de l'Union européenne pour les citoyens européens. Je n'ai rien à rajouter, et remercie les auteurs.
L'action de l'Union européenne l'année dernière pour suivre nos résolutions et son programme pour 2017 pourront-ils lutter efficacement contre l'euroscepticisme de nos concitoyens ? Avec ce programme, va-t-on rapprocher nos concitoyens de l'Europe, massivement rejetée à travers des discours populistes mais aussi empreints de bon sens - comme lorsque l'Union européenne se préoccupe de la taille des petits poissons...
À chaque élection au Parlement européen, nos concitoyens s'interrogent sur les apports de l'Union européenne à leur quotidien. Pouvons-nous, au sein de notre commission, réfléchir à cette thématique ? L'Union européenne fait-elle oeuvre utile, avance-t-elle ? Ne doit-on pas arrêter certaines décisions qui ne vont pas dans le bon sens ? Interrogeons-nous sur la pertinence des dispositifs pour la bonne compréhension des opinions publiques française et européenne. Je me pose cette question au moins une fois par an. N'attendons pas les élections au Parlement européen pour évoquer ce sujet... Et même à Strasbourg, les habitants se réjouissent de l'activité économique que le Parlement apporte, mais pour le reste... Comment prendre en compte toute l'année, mieux qu'actuellement, l'euroscepticisme ambiant ? C'est le moment d'y réfléchir.
Combien d'actes délégués et d'exécution sont signés chaque année ? Vous insistez sur le mécanisme propre aux actes délégués avec une modalité de contrôle peu simple - nous sommes habitués à l'habilitation des ordonnances - d'un délai d'autosaisine du Parlement européen de deux mois pour contester un acte délégué. Ce procédé est-il régulièrement utilisé ou non ?
Merci de ce beau travail de balayage et de mise en perspective des différents thèmes traités par la Commission européenne, et qui concernent directement nos concitoyens : les migrations, l'économie, la création d'emplois, ainsi que...
la stabilité financière, le fonctionnement interne... Dans la partie sur une Europe plus démocratique et plus transparente, pouvez-vous rajouter le lien entre les Parlements nationaux et entre les Parlements européen et nationaux ? Lors d'une conférence entre parlementaires, j'ai pu constater que le résultat n'était pas à la hauteur de la qualité des gens rassemblés. Repartons à l'initiative pour que ces rencontres soient plus déterminantes, notamment sur l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCI). Le Conseil et le Parlement européen résistent encore, mais les parlements nationaux sont plus volontaires - hormis dans les pays ayant des circonstances fiscales particulières... La commission des finances a-t-elle prévu de travailler sur la base fiscale commune et l'optimisation fiscale ?
Le paquet énergie mériterait qu'on s'y intéresse, notamment sur l'organisation du marché des crédits carbone. Le marché carbone s'effondre, alors que c'est un sujet efficace, notamment pour l'inclusion carbone aux frontières... Mettons le plus en avant.
Les actes délégués sont un sujet très intéressant. Ils mettent plus largement en lumière le manque de transparence de l'action européenne. Ainsi, le TGV marocain aurait dû être financé par une aide Nord-Sud française, le Fonds d'intervention pour la Méditerranée et un crédit de la Banque européenne d'investissement (BEI). Le crédit de la BEI n'a pas été approuvé. Or la commission du Fonds d'intervention pour la Méditerranée, qui prend une décision pour le Conseil, a fixé comme critère à sa participation qu'il y ait un financement par deux associations agréées - dans ce cas, l'Agence française de développement et la BEI. Comme le crédit de la BEI n'a pas été accordé, le crédit du Fonds d'intervention ne l'a pas été non plus... S'il avait été examiné par le Conseil, ce projet structurant aurait pu être adopté ... Analysons cette question complexe à laquelle l'administration s'intéresse peu.
Je regrette que les régions ultrapériphériques ne soient pas mentionnées. Il est difficile, dans les accords de libre-échange, d'activer les mécanismes de stabilisation et de protection. Nous avions adopté une résolution en ce sens, qui avait porté ses fruits pour le secteur du sucre. J'espère qu'il en sera de même pour la banane. Activons les mécanismes quand les seuils d'importation sont dépassés. J'aurais souhaité un alinéa sur ce thème important, sachant que ces mécanismes devraient disparaître le 31 décembre 2019. Sinon, ce rapport est quasiment parfait.
Merci pour ces présentations qui nous donnent une vision très claire du suivi des résolutions et donc de notre travail et de celui de la Commission européenne, nous permettant de jalonner nos travaux. Nous sommes impressionnés par le nombre et la qualité des sujets traités à l'échelle européenne et que nous pouvons suivre dans notre commission.
Je suis choqué - et je ne suis pas le seul - par la pratique des trilogues. Suivons au plus près cet outil dont la légalité est très contestable.
La communication n'est pas l'unique problème : la machine européenne fonctionne correctement, mais il y a un problème de légitimité et de reconnaissance de son utilité auprès de la population. Travaillons sur ce sujet : il ne faudrait pas que ces documents quasi parfaits soient considérés comme la partition de l'orchestre du Titanic.
Les actes délégués sont très nombreux. Mais reconnaissons que nous aurions beaucoup de mal à faire certaines choses notamment sur la solvabilité, les assurances... Par ailleurs, nous ne faisons pas notre travail de contrôle de la BCE. Nous sommes totalement aveugles.
Certes, c'est le Parlement européen qui contrôle la BCE : une fois par an, Mario Draghi se déplace. La BCE est aussi indépendante : c'est le gouverneur de la Banque de France qui représente la France. Mais notre Parlement n'a pas d'informations sur la politique monétaire européenne. Il en a sur la politique budgétaire grâce à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne. Je comprends bien que M. Draghi ne peut se déplacer dans quarante instances nationales, mais les dirigeants de la BCE pourraient venir dans certaines instances...
La BCE est à la fois un organisme de supervision et de contrôle. Nous devrions pouvoir débattre durant deux heures avec un représentant de la BCE, éventuellement dans une réunion commune avec l'Assemblée nationale pour gagner du temps.
Merci de vos réactions constructives. Nous sommes dans une ambiance générale populiste très désagréable. Or plus on veut être souverain, plus on doit être européen. Envoyons ce message ! Cela demandera du temps. Le travail d'élagage des textes à la demande du président Juncker va dans le bon sens. Près de 75 % des résolutions de notre commission ont trouvé un écho à Bruxelles. Le résultat du travail du groupe de suivi de la refondation de l'Union européenne conduit par M. Raffarin et moi-même corrigera le tir.
Au point numéro 7, après « approuve le programme », nous ajouterions « et l'invite à mieux communiquer au plus près des États membres autour de ses travaux. »
Il faudrait aussi communiquer en direction de nos collègues. Dans mon groupe, ceux qui sont impliqués dans la commission d'enquête sur Schengen en sont ravis. Mais notre travail n'est pas suffisamment perçu.
Par le passé, notre commission avait invité M. Michel Dantin à venir pour faire du travail co-législatif, dans la lignée des réunions initiées par notre ancien président Hubert Haenel avec des eurodéputés. Mais ces derniers ont du mal à venir ; ils évoquent des problèmes d'agenda...
Ils viennent s'ils sont obligés, quand on émet un carton jaune par exemple.
Je souhaiterais qu'on expérimente quelque chose : faire venir le rapporteur européen d'un texte que nous étudions.
Concernant le marché du carbone, il est clair que tant que le prix de la tonne n'est pas à 30 euros, il n'y aura pas de signal prix, pas de basculement. Fabienne Keller a raison, nous pourrions ajouter quelque chose au point 11. Au point 21, Gisèle Jourda serait-elle satisfaite par l'ajout indiquant que le Sénat « demande le prolongement des mécanismes de stabilisation afin d'assurer aux producteurs ultramarins une visibilité et une protection pérenne. »
M. Yung, nous pourrions inviter M. Mario Draghi, qui était venu voir le président Bel. Un Français, Benoit Coeuré, tout à fait remarquable, pourrait venir à sa place, M. Draghi n'étant pas très disponible. Ajoutons donc la demande d'« une visite annuelle du président de la BCE ou de son représentant devant les parlements nationaux. »
Avant de parler des actes délégués et d'exécution, rappelons quel est l'exercice : il s'agit du programme de la commission pour 2017. Madame Keller, je partage le point de vue de Richard Yung : la mise en oeuvre de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), avec ses deux réunions annuelles, l'une dans le pays qui préside l'Union et l'autre à Bruxelles, n'est pas parfaite. Mais, ayant vécu la négociation du TSCG, je peux vous dire que c'est déjà bien, car le Parlement européen n'en voulait pas ! Nous le leur avons imposé ; maintenant, il faut le faire vivre. Nous ressentons la même frustration aux Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), qui ne sont pas suffisamment décisionnaires.
Les actes délégués et les actes d'exécution sont souvent d'un niveau très technique. 150 actes d'exécution et 129 actes délégués ont été adoptés en 2015. Nous ne contestons pas leur légitimité dans ce cas. Ce que nous contestons, c'est que la Commission européenne complète la directive, voire la contredise !
Pour reprendre les concepts chers à la Constitution américaine, il faut les checks, mais aussi les balances. Dans son programme pour 2017, la Commission entend évaluer la légitimité démocratique de la procédure actuelle d'adoption des actes délégués et des actes d'exécution. Tant mieux : ceux-là mêmes qui sont à l'origine des dérives l'ont mis à l'ordre du jour ! Un accord interinstitutionnel entre Parlement européen, Conseil et Commission a été trouvé en avril 2016. Il est positif : « Conformément à cette convention d'entente et en vue de renforcer la transparence et la consultation, la Commission s'engage à rassembler, avant l'adoption d'actes délégués, toutes les connaissances nécessaires, notamment en consultant des experts des États membres et en menant des consultations publiques. » Mais il a un gros défaut contre lequel nous nous insurgeons : il ne prévoit rien pour associer les parlements nationaux.
Je reviens à la modification du point 11 de la résolution ; nous ajouterions : « souhaite la fixation d'un prix du carbone adapté aux objectifs de l'Union et aux contraintes économiques des États membres. »
Je ne comprends pas bien qui fixe le prix du carbone. Je crains que nous ne soyons en train de monter un modèle économique sur la base d'un prix qui n'est pas solvable. D'où vient ce prix à la tonne qui s'effondre ? Quelles sont les décisions à prendre pour que le prix du carbone atteigne le niveau souhaité ?
Les certificats d'émission de carbone de l'emissions trading system (ETS) ont été créés il y a une dizaine d'années et concerne les grosses industries...
Il était prévu de les fournir gratuitement jusqu'en 2012, puis de les rendre payants. Le marché ayant été défini avant la crise, le volume est beaucoup trop élevé par rapport à la réalité. Un autre problème réside dans le fait que les certificats d'une entreprise dont l'activité diminue ne baissent pas. Certaines grandes raffineries deviennent ainsi rentables uniquement grâce à la vente de leurs certificats superflus.
Le prix oscille aujourd'hui entre 5 et 6 euros. Nous proposons qu'une directive soit prise pour retirer des certificats et pour réguler le marché afin de l'orienter à la hausse, car les tentatives au niveau national ont échoué. On pourrait aussi imaginer un dispositif aux frontières, même si cela n'apparaît pas explicitement dans la proposition de la Commission.
Je ne sais pas si ce marché existera un jour. Mais la peur du gendarme pourrait pousser à la vertu. Le mieux serait bien sûr que le marché soit inutile, faute d'émissions de carbone...
À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne, dans la rédaction suivante :
(1) Le Sénat,
(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,
(3) Vu l'article 12 du Traité sur l'Union européenne (TUE),
(4) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : Programme de travail de la Commission pour 2017 : Répondre aux attentes - Pour une Europe qui protège, donne les moyens d'agir et défend (COM (2016) 710 final),
(5) Salue la volonté de la Commission européenne de poursuivre son effort de rationalisation de l'activité législative de l'Union européenne et de concentrer son action sur les dix priorités établies en début de mandat ;
(6) Rappelle qu'aux termes de l'article 12 du Traité sur l'Union européenne et conjointement au Parlement européen, les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union et qu'il convient de mettre en oeuvre un droit d'initiative des parlements nationaux leur permettant de contribuer positivement à l'élaboration du programme de travail de la Commission européenne ;
(7) Approuve le programme de travail de la Commission européenne pour 2017 ; l'invite à mieux communiquer au plus près des États membres autour de ses travaux ;
(8) Salue l'ambition affichée de renforcer l'action de l'Union européenne en faveur de l'emploi des jeunes ; estime que celle-ci doit également passer par la mise en place d'un Erasmus de l'apprentissage et une amélioration de la procédure de financement européen des dispositifs nationaux de garantie pour la jeunesse ;
(9) Souhaite que la Commission européenne réoriente la politique de la concurrence de façon à ce que les entreprises puissent conquérir de nouveaux marchés à l'échelle tant européenne que mondiale et qu'elle contribue ainsi à soutenir la croissance et l'emploi ;
(10) Appuie la volonté de la Commission de mettre en place un marché unique du numérique ; souhaite que l'Union européenne dépasse son rôle de simple consommatrice et devienne une véritable productrice de contenus numériques, en promouvant un « principe d'innovation » ; rappelle que toute avancée du marché unique numérique pour le commerce ne peut se faire au détriment des consommateurs et invite à réguler le fonctionnement des plateformes numériques, destinée à protéger le citoyen et ses données mais aussi les PME ;
(11) Soutient l'ambition de la Commission européenne de mettre en place une Union de l'énergie en présentant des propositions législatives relatives à l'organisation du marché de l'électricité et à la sécurité de l'approvisionnement et rappelle que ces dispositions comme les suivantes ne devront pas porter atteinte à la compétence reconnue à chaque État membre de déterminer le mix énergétique sur son territoire et respecter scrupuleusement la répartition des compétences entre l'échelon de l'Union et l'échelon national ; souhaite la fixation d'un prix du carbone adapté aux objectifs de l'Union européenne et aux contraintes économiques des États membres ;
(12) Insiste sur la nécessité que la Commission européenne prenne en compte, en matière d'économie circulaire, l'impact administratif et financier pour les collectivités locales de toute nouvelle mesure et qu'elle évite le recours aux actes délégués pour préciser son projet ;
(13) Souhaite que le Livre blanc, qui doit être rendu public au cours des prochaines semaines, propose des pistes de travail ambitieuses pour l'avenir de l'Union économique et monétaire, permettant de clarifier son architecture, de la rendre à la fois plus lisible et plus visible et d'améliorer sa capacité à résister aux chocs économiques, par l'intermédiaire d'instruments contra-cycliques ;
(14) Appuie une réforme du Pacte de stabilité et de croissance dès lors qu'elle contribue à clarifier son application ; considère que l'intégration du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de la zone euro doit contribuer au renforcement de l'association des parlements nationaux au semestre européen ; souhaite une visite annuelle du président de la Banque centrale européenne ou un de ses représentants devant les parlements nationaux ;
(15) Juge indispensable l'harmonisation des fonds nationaux de garantie des dépôts et, à terme, la conclusion d'un accord sur le système européen commun de garantie des dépôts en vue d'achever l'Union bancaire ; souhaite que le Mécanisme de résolution unique prévu dans le cadre de l'Union bancaire puisse emprunter auprès du Mécanisme européen de stabilité lorsqu'il doit affronter une crise systémique ou, à défaut, soit doté de moyens suffisants pour être crédible ;
(16) Estime que le socle de droits sociaux commun à la zone euro doit permettre la création d'un mécanisme d'incitation à la convergence des règles relatives aux marchés du travail et aux systèmes sociaux afin de véritablement renforcer la dimension sociale de la zone euro ; juge qu'une convergence doit également être opérée dans le domaine fiscal ;
(17) Considère que les premières négociations sur le cadre financier pluriannuel 2020-2026 doivent insister sur la flexibilité de l'instrument budgétaire et intégrer des solutions innovantes en vue de développer les ressources propres ;
(18) Insiste sur la nécessité urgente d'apporter désormais une réponse européenne opérationnelle au terrorisme ; rappelle la position du Sénat tendant à élargir les compétences du Parquet européen à la criminalité grave transfrontière ; souhaite de nouvelles propositions destinées à renforcer des moyens financiers et humains de la section d'Europol consacrée à la recherche et au partage avec les États membres d'informations ayant trait au terrorisme djihadiste sur internet ;
(19) Approuve le souhait de la Commission européenne de poursuivre son action en faveur de la protection des données personnelles ; insiste sur la nécessité de préciser le statut des données personnelles dans les mandats de négociation des accords commerciaux ; souhaite que révision de la directive 2002/58/CE du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques prenne en compte les acquis du règlement 2016/679 du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données en ce qui concerne les failles de sécurité ;
(20) Salue l'ambition du Plan d'action européen de défense de la Commission européenne et la mise en place d'un Fonds européen de défense ; estime qu'il convient d'augmenter dans le même temps les moyens de l'Agence européenne de défense et de réformer le mécanisme Athena de financement des opérations militaires de la politique de sécurité et de défense commune afin d'accroître largement la part du financement commun et réduire, à due concurrence, celle des États engagés militairement dans l'opération ;
(21) Souhaite que l'ouverture de nouvelles négociations avec des pays tiers en vue d'un accord de libre-échange constitue l'occasion de mettre en oeuvre une nouvelle approche de la Commission en matière commerciale passant par la publication systématique des mandats de négociation, l'accès aux documents classifiés traduits et l'association des parlements nationaux aux différentes étapes des accords de libre-échange ; demande le prolongement des mécanismes de stabilisation afin d'assurer aux producteurs ultramarins une visibilité et une protection pérenne ;
(22) Approuve le souhait de mettre en place un registre de transparence commun à la Commission européenne, au Conseil et au Parlement européen, destiné à rendre compte du rôle des représentants d'intérêts dans l'élaboration et l'adoption de la norme et de renforcer plus largement la transparence du processus législatif européen ; estime que celle-ci passe aussi par un encadrement de la pratique des trilogues et souhaite que des mesures soient adoptées en vue de faciliter la publicité de leurs travaux ;
(23) Juge indispensable que le recours aux actes délégués et d'exécution soit limité et soumis au contrôle de subsidiarité ; considère qu'un processus transparent de désignation des experts au sein des comités doit être mis en oeuvre, associant les législateurs ; insiste pour que le délai de deux mois actuellement laissé au Conseil et au Parlement européen pour revenir sur un acte délégué ou un acte d'exécution soit étendu à trois mois ;
Lors de notre dernière réunion, nous avions chargé Eric Bocquet d'examiner le texte relatif à la coordination des régimes de sécurité sociale au regard du principe de subsidiarité.
Notre collègue m'a fait savoir que malheureusement ses contraintes d'agenda ne lui permettaient pas de rapporter dans des délais compatibles avec les délais très courts - 8 semaines - imposés par le Protocole. Alain Vasselle pourrait-il se charger de nous présenter, la semaine prochaine, après avoir pris l'attache d'Éric Bocquet qui a beaucoup travaillé sur cette question, une communication qui nous permettra de conclure, le cas échéant, à l'adoption d'un avis motivé ?
Simon Sutour est impatient de présenter l'accord avec le Mercosur. Connaissant l'état d'une opinion publique mal informée sur les accords de libre-échange, il pourrait être intéressant de présenter des traités de ce type déjà signés, notamment celui avec la Corée, qui a créé 10 milliards de bénéfices pour les pays de l'Union européenne, alors qu'il avait été très critiqué avant sa signature.
La réunion est close à 10 heures.
