Notre commission avait adopté le 18 avril dernier, sur le rapport du rapporteur général Albéric de Montgolfier, une proposition de résolution européenne sur deux propositions de directives, la première établissant les règles d'imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, la seconde concernant le système commun de taxe sur les services numériques applicable aux produits tirés de la fourniture de certains services numériques.

Aucun amendement n'a été déposé sur cette proposition de résolution et il revient à la commission, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 2 du règlement du Sénat, de statuer définitivement.

Je vous ai présenté, le 18 avril dernier, mon analyse sur ces deux textes, ainsi qu'une proposition de résolution européenne, comme le permet l'article 88-4 de la Constitution. À l'expiration du délai de dépôt, le 2 mai, aucun amendement n'avait été déposé. Je vous proposerai donc d'adopter définitivement la proposition de résolution telle qu'adoptée le 18 avril.

L'initiative de la Commission européenne, très fortement poussée par quatre États membres - la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne -, mérite d'être saluée car il s'agit de la première véritable réponse concrète à un problème sur lequel notre commission travaille depuis de nombreuses années : le faible niveau d'imposition des bénéfices des multinationales du numérique, communément appelées « GAFA », alors même que celles-ci réalisent au sein de l'Union européenne une part significative de leur chiffre d'affaires.

D'après une étude de la Commission européenne, le taux effectif moyen d'imposition des entreprises du numérique est de 9,5 %, contre 23,2 % pour les entreprises traditionnelles. Cette divergence s'explique par l'inadaptation des règles actuelles de la fiscalité internationale, fondées sur la présence physique dans l'État d'imposition, aux spécificités de l'économie numérique.

Les propositions de la Commission européenne permettent notamment d'éviter l'adoption de mesures unilatérales et hétérogènes par les États membres, dont l'efficacité serait in fine plus que limitée.

Dans un esprit de pragmatisme, la Commission européenne propose, comme pour le projet d'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (Accis), de procéder en deux temps.

D'abord, une réforme de fond des règles d'imposition des bénéfices des sociétés : c'est la directive COM 147 consistant à compléter la notion d'établissement stable, qui permet d'imposer une entreprise sur un territoire donné, par un critère de « présence numérique significative ». Cette présence serait caractérisée dès lors que l'un de ces trois seuils serait dépassé : 7 millions d'euros de chiffre d'affaires issu des activités numériques dans l'État concerné ; 100 000 utilisateurs ; 3 000 contrats commerciaux. Le dépassement de l'un de ces seuils suffirait ainsi à caractériser un « établissement stable virtuel ».

Ensuite, et dans l'attente de cette réforme de fond, une solution de court terme, celle de la directive COM 148, consiste en la création d'une taxe sur les services numériques (TSN), assise sur le chiffre d'affaires tiré de certaines activités numériques échappant jusqu'à présent très largement à l'impôt. Cela vise des activités dont une grande partie de la valeur est liée à la contribution des utilisateurs, c'est-à-dire la publicité en ligne - 100 milliards d'euros de chiffre d'affaires pour Google -, l'intermédiation telle que la pratique, par exemple, Amazon Marketplace, et enfin la vente des données bien souvent générées à titre gratuit par les utilisateurs. Seules seraient concernées par cette nouvelle taxe les sociétés réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 750 millions d'euros au niveau mondial, toutes activités confondues, et supérieur à 50 millions d'euros au sein de l'Union européenne, s'agissant des trois activités numériques imposables susmentionnées. Le taux de cette taxe serait fixé à 3 % du chiffre d'affaires.

Il faut saluer le caractère audacieux et novateur des propositions de la Commission européenne. Toutefois, leur adoption semble loin d'être acquise à ce stade.

Ainsi la solution de long terme de la directive COM 147 aura des difficultés à aboutir dans un futur proche, compte tenu de la règle de l'unanimité qui prévaut au sein de l'Union européenne en matière fiscale. De plus, elle n'a de sens que si elle est mise en oeuvre au niveau international ; or les négociations à l'OCDE sont aujourd'hui bloquées, compte tenu des implications majeures sur la répartition des droits d'imposer entre les États.

Dans l'attente de cette solution de long terme, et même si la taxation du chiffre d'affaires est « aveugle » - puisqu'elle frappe à la fois les entreprises profitables et les autres -, la création d'une taxe sur les services numériques semble être la moins mauvaise des solutions possibles à ce stade.

Il convient donc de soutenir la position du Gouvernement français, qui est déterminé à faire voter la création de cette taxe alors que la dernière réunion Ecofin, les 27 et 28 avril derniers, a été marquée par des dissensions sur ce sujet.

Si cette taxe apparaît pleinement justifiée dans son principe, je souhaite interpeller le Gouvernement sur un certain nombre de points qui me semblent problématiques.

Tout d'abord, cette taxe ne concerne ni la vente en ligne de biens matériels - il faudrait, par ailleurs, réfléchir à la possibilité de taxer les entrepôts d'Amazon - ni la fourniture de services numériques, notamment par abonnement : ce qui est présenté comme une taxe « GAFA » est surtout une taxe « GF », pour Google et Facebook. Des sociétés comme Netflix, Spotify ou encore Deezer, avec leurs millions d'abonnés, échapperaient à la taxe.

Plus préoccupant, cette nouvelle taxe toucherait des entreprises qui paient d'ores et déjà leur juste part de l'impôt sur les sociétés en France ou en Europe, là où la valeur est créée. Parmi les entreprises potentiellement concernées par cette taxe figureraient Criteo, pépite française spécialisée dans le ciblage publicitaire, AccorHotels, dont une partie de l'activité relève maintenant de l'intermédiation, le groupe Orange ou encore Solocal, nouveau nom du groupe Pages Jaunes. Des plateformes françaises comme Leboncoin ou Dailymotion atteindraient presque les seuils.

Ces entreprises, dont nous avons entendu certains des représentants, paient leur impôt sur les sociétés en France et dans les pays où elles ont une activité. Leur imposer une taxe de 3 % sur le chiffre d'affaires en plus de l'impôt sur les sociétés reviendrait à leur infliger une double peine.

Certes, la proposition de directive permet aux États membres de rendre la taxe sur les services numériques déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, au même titre que toute autre charge déductible. C'est la moindre des choses ! Mais une déductibilité en charge ne neutralise pas la double imposition.

La solution idéale consisterait à rendre cette taxe déductible du montant de l'impôt sur les sociétés lui-même, sous la forme d'une réduction d'impôt. Ainsi, cette taxe temporaire ne pèserait que sur les grandes entreprises numériques qui échappent aujourd'hui à l'impôt sur les bénéfices, mais serait neutre pour celles qui le paient déjà.

Cette possibilité n'est pas prévue dans la proposition de directive, au motif qu'une déductibilité de l'impôt sur les sociétés se heurterait aux conventions fiscales internationales. Néanmoins, les analyses que nous avons conduites, qui figurent dans le rapport, montrent que le fait que les conventions fiscales priment sur les directives dans les relations avec les États tiers n'interdit en rien de prévoir une déductibilité pleine et entière de l'impôt sur les sociétés au sein de l'Union européenne. Or une application à cette échelle suffirait à couvrir la grande majorité des cas, puisque les entreprises en question sont presque toutes établies dans l'Union européenne - fût-ce en Irlande ou au Luxembourg.

Par conséquent, la proposition de résolution que nous avons adoptée demande que la taxe sur les services numériques soit rendue déductible de l'impôt sur les sociétés, sous la forme d'une réduction d'impôt. Elle serait alors conforme à son esprit : taxer les bénéfices là où la valeur est créée, mais ne pas s'ajouter à l'impôt existant lorsqu'il est déjà payé, conformément à l'engagement du Président de la République de ne pas créer d'impôt nouveau.

Alternativement, la proposition de résolution suggère d'explorer d'autres pistes permettant d'aboutir au même résultat, par exemple une forme de « super-déduction » en tant que charge.

En conclusion, le sens de cette proposition de résolution européenne est de soutenir l'initiative de la Commission européenne et la position de la France au sein du Conseil, tout en maintenant notre détermination à aboutir à un mécanisme évitant toute double imposition d'un même revenu, à la fois au titre de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur le chiffre d'affaires.

Je vous propose donc de confirmer l'adoption de la proposition de résolution européenne présentée le 18 avril dernier.

On ne peut que soutenir cette proposition de résolution européenne, sans se faire d'illusions sur les propositions de directives cependant. L'un des principaux obstacles, vous l'avez mentionné, est la règle de l'unanimité en matière fiscale. Quels arguments trouvera la France pour convaincre l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas ou Malte, dans un contexte de concurrence fiscale aggravée par les choix récents du président Donald Trump ?

Il était normal que notre commission se saisisse de ce sujet sur lequel elle travaille depuis plusieurs années. Cette proposition de résolution est une bonne initiative : elle envoie un signal de soutien au Gouvernement français dans son action au niveau européen. Certains détails, cependant, sont discutables : la disposition de la directive consistant à déduire la taxe sur les services numériques de l'assiette de l'impôt ne me paraît pas si mauvaise. Une déduction d'impôt directe sera neutre si le produit de la taxe est perçu par l'État français ; mais s'il est affecté aux ressources propres de l'Union européenne, elle représentera une perte au niveau national.

L'article 6 de la proposition de directive COM 148 précise bien que « la TSN est exigible dans un État membre sur la part des produits imposables générés par un assujetti ». Il n'y a par conséquent pas d'ambiguïté à ce stade, mais je suis d'accord avec vous sur la nécessité d'être vigilant sur ce sujet.

Je me félicite de cette initiative de la Commission européenne, en espérant qu'elle prospère. Mais il n'est pas toujours nécessaire d'espérer pour entreprendre... Je salue aussi le soutien de notre commission au Gouvernement.

La proposition formulée par le rapporteur général de déduction de la TSN de l'impôt sur les sociétés lui-même me semble difficile à mettre en place. En effet, une réduction d'impôt ferait basculer la TSN dans la catégorie des impositions sur le revenu. Les entreprises soumises à une convention fiscale - celles-ci prévalant, comme le rapporteur général l'a rappelé, sur les directives - pourraient ainsi sortir du champ de la taxe.

Autre inconvénient, ce mécanisme réduira le produit de l'impôt sur les sociétés perçu en France au titre d'une taxe versée à un autre État membre, pour les activités exercées dans cet État.

Il convient donc d'être prudent, mais je comprends parfaitement la volonté d'éviter la double imposition. N'affaiblissons pas, par une complexification des modalités, le soutien à cette initiative.

Je suis également très prudent sur ce texte, concernant notamment les sociétés qui seraient redevables de cette taxe. Les entreprises qui ont affaibli le commerce physique en France et y ont fait perdre des recettes fiscales, comme Amazon, que nous avons pourtant subventionnée pour qu'elle s'installe sur notre territoire, ne seraient pas touchées par la future taxe. Un groupe comme Orange pourrait y être assujetti. Amazon, qui a causé un tort considérable à l'ensemble de la distribution française, y échapperait ! En l'état, je ne vois pas de raisons de voter ce texte.

On peut en effet s'interroger sur le périmètre de la TSN. La vente directe pratiquée par Amazon échapperait à cette taxe. Il faut cependant souligner que la distinction entre vente en ligne et vente physique est de moins en moins nette. Auprès de Darty ou de la Fnac, qui réalisent aussi bien des ventes en ligne que des ventes en magasin, il est possible de commander en ligne pour un retrait en magasin, ou au contraire d'acheter un produit en magasin pour une livraison à domicile. De plus, l'activité d'Amazon Marketplace - l'intermédiation entre vendeurs et acheteurs - serait, elle, dans le champ de la taxe.

Il est plus difficile de comprendre que Netflix ou Spotify, qui vendent des services en ligne et n'ont aucun besoin d'implantation physique, échappent aussi complètement à la TSN. Lors des auditions, il nous a notamment été répondu que ces entreprises sont soumises à la TVA, mais il ne s'agit pas du même impôt.

L'objectif de taxer les entreprises du numérique qui ne paient pas d'impôt sur les bénéfices en Europe sans alourdir la fiscalité de celles qui le paient est, je le crois, largement partagé au sein de notre commission. Le sujet est complexe. Je rappelle cependant que la déduction d'impôt ne serait possible que dans les États où l'impôt sur les sociétés est dû, indépendamment des conventions internationales.

Quant à la « super-pondération » en charges déductibles que je propose, c'est un dispositif novateur mais elle n'est pas différente, dans son principe, du suramortissement prévu par la loi Macron. J'ai cherché à rendre la taxe aussi neutre que possible pour les entreprises qui s'acquittent de leurs impôts en France.

Combien d'entreprises seraient concernées par la TSN, et quelles seraient les recettes attendues pour l'État ?

Je tiens à préciser que ce sont les utilisateurs finaux qui paient la TVA, et non les services par abonnement de vidéo ou de musique à la demande comme Netflix ! L'exonération de TSN au motif que la TVA est payée est intellectuellement contestable. La taxation de ces entreprises doit rester un objectif majeur, au vu de la place qu'elles tiennent dans notre vie et aussi de l'enjeu du financement de la création artistique.

C'est en effet une explication partielle qui nous a été donnée.

Les premières estimations, embryonnaires, font état de 130 à 150 entreprises concernées par la taxe au niveau européen, dont une moitié sont américaines, avec une recette attendue de 5 milliards d'euros pour l'ensemble des États membres.

La proposition de résolution européenne est adoptée sans modification.

La proposition de loi n'ayant pas été adoptée par notre commission lors de son examen le 18 avril, la discussion en séance publique portera sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat. Un seul amendement ayant été déposé, je laisse la parole à Nathalie Goulet pour le présenter.

Mon amendement n° 1 reprend un amendement de notre collègue Éric Bocquet déjà adopté par le Sénat. Il lève partiellement le « verrou de Bercy » en prévoyant la possibilité pour l'autorité judiciaire d'engager des poursuites sans autorisation préalable de l'administration lorsque les faits sont apparus à l'occasion d'une enquête ou d'une instruction portant sur d'autres faits, et lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou par le recours à diverses manoeuvres. C'est un amendement subsidiaire à la suppression totale du verrou prévue par l'article 1er.

Cet amendement a en effet été déposé en 2013 et adopté, alors, par la commission des lois mais rejeté par le Sénat. Il présente l'avantage de renforcer la transparence, alors que la proposition de loi impose un choix binaire : soit la conservation, soit la suppression du verrou.

L'amendement a également le mérite de poser les termes du débat que nous devrons tenir lors de l'examen du projet de loi de lutte contre la fraude, mais il n'est pas compatible avec le texte lui-même. Retrait ou avis défavorable.

Je remercie Nathalie Goulet d'avoir déposé cet amendement. La proposition de loi déposée par Marie-Pierre de la Gontrie a pour objet d'attirer l'attention, avant l'examen du projet de loi de lutte contre la fraude, sur les problèmes que pose le « verrou de Bercy » au regard de la séparation des pouvoirs et de l'égalité entre les contribuables.

Certes, l'amendement est en contradiction avec le texte, mais, sous la forme d'un article additionnel après l'article 1er, c'est une solution de repli intéressante qui reprend, par surcroît, un amendement déjà voté au Sénat. Notre commission pourrait travailler sur une position qui ferait ressortir le rôle de force de proposition du Sénat dans ce débat.

Le groupe socialiste et républicain défendra la proposition de loi, qui pose une question de principe, mais toute avancée sur la question du verrou est bienvenue.

La proposition de loi et l'amendement ont le mérite d'ouvrir un débat qui devrait être tranché au moment de l'examen du projet de loi de lutte contre la fraude - et sur lequel le Sénat est saisi en premier. Pour le moment, le projet ne contient pas de dispositions relatives au « verrou de Bercy ».

J'avais constaté, lors de notre travail, avec Claude Raynal, sur la répression des délits boursiers, que les délais de traitement par la justice étaient particulièrement longs. Le sujet n'est pas prioritaire pour les juges face aux crimes de sang, aux faits de terrorisme ou aux violences aux personnes par exemple. La suppression du « verrou de Bercy » n'entraînera pas d'augmentation des effectifs des magistrats... Il y a donc un risque d'enlisement ; les avocats étireront les procédures à loisir.

Je ne prétends pas que le « verrou de Bercy » soit à l'heure actuelle un dispositif pleinement satisfaisant. Il est opaque, et il faudrait au moins que le législateur fixe les critères de tri entre les dossiers, aujourd'hui laissé au bon vouloir de l'administration. Mais la justice n'est pas assez armée pour traiter les contentieux de fraude fiscale. Il faut également garder à l'esprit l'efficacité des procédures, garantie de recettes pour l'État.

Les résultats des travaux de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur les procédures de poursuite des infractions fiscales seront rendus publics la semaine prochaine.

On nous oppose le manque d'efficacité de la justice et les priorités du contentieux. Nous ne prétendons pas que la suppression du « verrou de Bercy » soit l'alpha et l'oméga, mais plutôt que de la rejeter en bloc, améliorons la coopération entre les services fiscaux et la justice ! Le projet de loi présenté par Gérald Darmanin sera notamment l'occasion d'aborder la question des peines.

Prenons du recul et appuyons-nous sur les recherches en sciences sociales, qui ont mis en évidence un cercle vicieux : les délits financiers ne sont pas traités de façon prioritaire parce que les juges ne se sentent pas vraiment investis de cette mission, justement à cause de l'existence du « verrou de Bercy ».

Je maintiens mon amendement. Peut-être aurons-nous une bonne surprise ! Je me félicite déjà d'entendre que notre commission est prête à voir évoluer le « verrou de Bercy ».

Le groupe CRCE soutient la proposition de loi. Depuis plusieurs années que l'on envisage la suppression du « verrou de Bercy », les mêmes arguments sont avancés : il faut faire entrer des recettes, la justice n'a pas les moyens de traiter les contentieux... Donnons-les lui ! Le 18 mai 2016, notre commission entendait Éliane Houlette, qui dirige le Parquet national financier, déplorer que le nombre d'enquêteurs dont il dispose soit passé de 93 à la création du PNF, en 2013, à 81. L'égalité devant l'impôt est une question fondamentale. Je soutiendrai l'amendement de Nathalie Goulet.

L'objet de la proposition de loi était d'ouvrir un débat préparatoire à la présentation du projet de loi de lutte contre la fraude. Il serait dommage que nous en achevions l'examen sans proposition du Sénat. Ce texte a été présenté non dans un esprit dogmatique, mais pour contribuer à la définition d'un point d'équilibre sur la question. J'aurais souhaité, monsieur le rapporteur, que vous ayez cela à l'esprit.

Je partage l'avis de Claude Raynal : il faudrait que nous parvenions à formuler une proposition sur ce serpent de mer qu'est le « verrou de Bercy ». L'amendement de Nathalie Goulet est une solution de repli qui me paraît satisfaisante, en attendant les discussions ultérieures.

Éric Bocquet, il est rare qu'un dirigeant d'un organisme récemment créé ne demande pas de moyens ou de missions supplémentaires... Ce n'est pas au Parquet national financier d'en décider, mais au législateur.

En réponse aux autres intervenants, j'ai formulé plusieurs propositions dans mon rapport. Je propose ainsi que les représentants du Sénat à la commission des infractions financières (CIF) soient désignés conjointement par le président et le rapporteur général de la commission des finances - gage de pluralisme. Je suggère aussi que les parlementaires soient dotés de pouvoirs de contrôle et de consultation des dossiers que l'administration fiscale ne transmet pas à la CIF. Je ferai d'autres propositions lors de l'examen du texte en séance publique.