Nous entendons aujourd'hui les représentants de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Notre mission d'information a établi l'absence d'une estimation fiable du nombre de musulmans en France. L'histoire et la tradition de notre pays ignorent les recensements religieux. Nous ne pouvons pas exploiter le décompte des contributeurs au financement du culte, car en vertu de la loi du 9 décembre 1905, aucune imposition au bénéfice des cultes n'est prélevée en France.

Messieurs, pourriez-vous nous présenter le cadre légal qui limite le recueil de données personnelles sur l'appartenance religieuse et nous dire, le cas échéant, sous quelles conditions ce cadre pourrait permettre l'établissement, non pas de données individuelles mais de statistiques religieuses globales ? J'insiste sur le fait qu'il s'agit de données sur la pratique religieuse, toutes grandes religions confondues, et non pas de prétendues statistiques ethno-religieuses, comme on l'entend souvent dire dans les médias. Faut-il s'arrêter à l'idée reçue qu'il serait impossible d'avoir en France des données fiables sur le nombre de pratiquants ou de personnes affirmant pratiquer tel ou tel culte ?

Je propose que M. Geffray intervienne en premier, puisque la Cnil est plus particulièrement en charge de la protection des données individuelles ; ensuite, M. Tavernier pourrait nous exposer son point de vue plus global de statisticien. Pour l'un comme pour l'autre, il serait utile que vous nous présentiez votre pratique, tant comme collecteurs et utilisateurs que comme régulateurs de ce type de données.

D'un côté, la Cnil est chargée de lutter contre les discriminations en refusant le recueil et le traitement de données dites sensibles (appartenance syndicale ou religieuse, orientation sexuelle, etc.) ; de l'autre, ce sont ces mêmes données qui nous servent à mesurer les phénomènes de discriminations. La donnée est à la fois poison et remède. D'où l'importance d'en réguler la collecte et l'usage.

L'article 8 de la loi Informatique et libertés du 6 janvier 1978 pose comme principe l'interdiction de collecter ou de traiter des données sensibles, avec un certain nombre d'exceptions, notamment si la personne interrogée donne son consentement, ou si l'étude statistique effectuée a un caractère obligatoire. Ce cadre juridique est conforme à la directive européenne de 1995 sur la protection des données, directive qui laissera place dans deux ans à un règlement européen : le même principe de restriction s'applique pour la collecte et le traitement des données ethniques et religieuses.

Ce cadre de principe est complété par les limitations de l'article 6 de la loi de 1978 selon lequel toute collecte ou traitement de données doit être loyal et licite. Par conséquent, pour se prononcer, la Cnil tient compte de la finalité du traitement des données, qui doit être déterminée, explicite et légitime. Elle s'assure ensuite que les données traitées sont proportionnées, adéquates et pertinentes.

Enfin, l'article 10 prévoit que le traitement des données ne peut pas générer de décision juridique automatique. Autant on peut collecter des données personnelles, y compris dans des domaines comme celui du travail, autant il est impossible de les utiliser pour justifier des effets juridiques sur les personnes concernées, ni à des fins discriminatoires, ni à des fins de correction. Il est indispensable de faire intervenir une médiation humaine, pour introduire de l'intelligence et du discernement dans le traitement des données et l'usage qui en est fait.

L'action de la Cnil consiste à se prononcer en amont sur les possibilités juridiques de mesurer les discriminations. Nous avons co-rédigé avec le Défenseur des droits un guide méthodologique destiné aux acteurs de l'emploi, intitulé Mesurer pour progresser vers l'égalité des chances. Il s'agissait de recenser ce qu'il était possible ou non de faire pour mesurer les discriminations au travail. Nous avons ainsi pu distinguer deux types de données, en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel : les données objectives (nationalité, pays de naissance, etc.) et celles qui relèvent du ressenti d'appartenance, autrement dit de la manière dont les gens se perçoivent. En effet, s'il est interdit d'interroger une personne sur son origine ethnique, on peut en revanche lui demander si elle considère répondre à telle ou telle caractéristique.

La Cnil délivre également des autorisations de traitement de données personnelles, en traitant au cas par cas la demande de ceux qui souhaitent utiliser des données sensibles. Cela a été le cas pour l'étude TeO, « Trajectoires et origines », réalisée par l'Insee et l'Ined, ou pour l'enquête Remina sur la représentation des populations dites minoritaires et majoritaires en France. Dans d'autres domaines, nous avons autorisé l'enquête « Sans domicile » 2012, sur les personnes en situation de grande précarité, ainsi que l'étude Ipergay sur les pratiques sexuelles à risque. À chaque fois, la Cnil a examiné point par point la finalité, la proportionnalité et la nature des données, intervenant parfois pour reformuler les questions. Elle a étudié les modalités de conservation mises en oeuvre. Elle s'est assurée que l'utilisation des données aboutissait à des informations agrégées et pas nominatives, pour éviter toute reconstitution de référentiels ethniques déguisés. Ainsi, dans notre guide Mesurer pour progresser vers l'égalité des chances, nous mentionnons qu'il est tout à fait possible qu'un employeur soucieux de lutter contre la discrimination en matière salariale fasse réaliser une étude sur la base des patronymes de ses employés, dès lors qu'elle débouche sur des conclusions globales et qu'elle ne sert pas à produire des référentiels ethniques juridiquement invalides. Ces demandes d'autorisations sont systématiquement examinées en séance plénière de notre commission et font toujours l'objet d'un débat.

Je suis accompagné de Mme Chantal Cazes, actuellement directrice des statistiques démographiques et sociales à l'Insee, et auparavant directrice de l'Ined.

À l'Insee, nous tentons depuis longtemps de clarifier le débat confus sur la possibilité de faire des statistiques ethniques et religieuses. Nous avons développé le sujet sur notre site internet insee.fr et nous avons également consacré deux ou trois pages aux statistiques dites ethniques dans un document intitulé L'Insee en bref.

Il est important de distinguer registre et enquête statistique sur un échantillon. En ce qui concerne les registres, celui sur les personnes physiques par exemple qui couvre toute la population, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne laisse aucun doute : seules les données objectives peuvent y figurer, c'est-à-dire le pays de naissance des personnes interrogées ou éventuellement celui de leurs ascendants. Ces données objectives apparaissent dans le recensement et dans beaucoup d'autres études, qu'elles soient menées par l'Insee ou par les services de statistiques ministériels. Elles servent à dessiner la situation du pays en termes de diversité, comme nous avons pu le faire dans notre ouvrage Immigrés et descendants d'immigrés en France, publié en 2012, ou comme nous le faisons chaque année dans le marronnier de France portrait social.

En matière d'enquête sur un échantillon de population, la jurisprudence, plus ouverte, autorise à poser un certain nombre de questions dès lors qu'elles restent soumises à des conditions strictes. Elles ne doivent porter que sur le ressenti et ne pas laisser envisager l'existence d'un référentiel a priori, ce qui signifie qu'il ne peut y avoir de questionnaire fermé sur les ethnies ou sur les races. Quant à l'appartenance religieuse, nous considérons que c'est un sujet que la jurisprudence autorise, dans la mesure où le questionnaire donne le choix entre différentes religions, sans omettre une case « autres ».

Notre réflexion ne concerne que les données religieuses.

En matière de religion, rien n'empêche d'utiliser un référentiel a priori dans le questionnaire. Nous l'avons fait pour l'étude TeO, en 2008, qui a donné lieu à un ouvrage dont un chapitre entier est consacré aux religions. Le questionnaire procédait par réponses ouvertes : « Avez-vous une religion ? Si oui, laquelle ? » . Le chapitre 19 de Trajectoires et Origines mentionne un chiffrage qui fait autorité : sur l'échantillon interrogé, soit les personnes de 18 à 60 ans, 2,4 millions se sont déclarées musulmanes, en 2008, ce qui représente par extrapolation 4,1 millions de musulmans sur l'ensemble de la population, tous âges confondus. Bien évidemment, il ne s'agit pas d'une statistique officielle. Nous envisageons de renouveler l'enquête en partenariat avec l'Ined, même si nos moyens sont limités et nos engagements nombreux. Ce sera l'occasion de voir si le débat sur les statistiques ethniques et religieuses a mûri.

La question sur la religion figure dans d'autres enquêtes, notamment « Générations et genres » dans le cadre d'un projet européen, ou « Migrations, famille et vieillissement » dans les départements d'outre-mer. Certains travaux ont également mesuré l'intensité de la pratique religieuse sans identifier la religion des personnes interrogées. Ces questions sont finalement très fréquentes.

Le chapitre 19 de Trajectoires et Origines consacre beaucoup de développements à l'intensité de la pratique religieuse, selon les cultes, les origines, les âges, etc.

Il y est également question de l'influence de la religion des parents, sujet sur lequel il est extrêmement rare que l'on recueille des données. Cette enquête contre les discriminations s'y prêtait d'autant mieux qu'elle avait été précédée d'une autre étude sur la mobilité géographique et l'insertion sociale des immigrés, en 1992.

Vos auditions arrivent à point nommé. L'usage des statistiques ethniques est généralisé aux États-Unis, où on le perçoit comme un outil de lutte contre les discriminations. De l'autre côté de l'Atlantique, c'est tout l'inverse. Nous tentons d'ajuster à la réalité les idées reçues qui rendent paresseux.

Qui vous commande ces enquêtes ? Quelle autorité peut vous saisir soit d'une enquête, soit d'un complément sur le recensement ? Quel serait selon vous le meilleur usage qu'on puisse faire de vos enquêtes, dont je rappelle que la plus récente sur les sujets qui nous occupent date de 2008 ? Le référentiel religieux pourrait-il être intégré dans un recensement général de la population sous la forme d'un questionnaire ouvert ?

- Présidence de Mme Colette Giudicelli, présidente d'âge -

À ma connaissance, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne cible que les référentiels dits ethno-raciaux. Le peuple français étant indivisible, on ne peut pas créer de sous-catégories de population. Plus on catégorise a priori, plus la logique devient compliquée, chacun souhaitant trouver une catégorie qui lui convienne réellement. Dans les enquêtes, les données sensibles, en l'occurrence religieuses, doivent être collectées avec le consentement de la personne interrogée. D'où la présence de la case « ne se prononce pas » pour ceux qui ne souhaiteraient pas donner leur religion.

Rien ne fait obstacle à ce qu'on pose la question de l'appartenance religieuse dans un sondage, tant que le droit des personnes à ne pas répondre est préservé. Il faudrait bien sûr examiner les modalités de conservation de ces données. En tout cas, ce qui n'est pas possible, c'est d'aboutir à un registre qui consisterait en une liste nominative des personnes attachées à telle ou telle religion. Hormis cela, il est tout à fait possible d'aboutir à un traitement statistique des données à l'issue d'un recensement anonyme pour déterminer le pourcentage de personnes se sentant proches de telle ou telle religion. Il n'y a aucun obstacle juridique.

Le sénateur Frécon préside la commission nationale d'évaluation du recensement de la population (Cnerp) au sein du Conseil national d'information stratégique (Cnis). Le groupe de travail sur les modifications à apporter au recensement, présidé par M. Frécon et Mme Cazes, n'a pas jugé bon d'intégrer des variables ethniques ou religieuses, sans doute par respect pour la tradition française et pour la jurisprudence établie. Il n'a pas non plus jugé utile d'introduire une question sur le pays de naissance des ascendants. Pour l'instant, le recensement se limite aux données objectives, c'est-à-dire au pays de naissance de la personne recensée.

Quant aux enquêtes, elles sont dans leur grande majorité régies par des règlements européens, même si aucun de ces règlements ne portent sur les statistiques religieuses ou ethniques. À l'Insee, nous orientons nos enquêtes en fonction du comportement des utilisateurs, selon les recommandations et les demandes de priorisation du Cnis, dont je rappelle qu'il est composé de représentants des organisations syndicales et patronales, de personnalités qualifiées et de membres des assemblées. Des commissions spécialisées déterminent si les enquêtes sont opportunes et un comité de label vérifie que le questionnement est proportionné à l'intérêt de la question posée.

À un moment où nos moyens humains sont réduits, où nous sommes soumis à la prégnance des règlements européens, et où nos engagements sont nombreux sur d'autres sujets, nous ne pouvons pas nous permettre de mener chaque année plus d'une enquête atypique. Nous souhaiterions renouveler l'enquête TeO avant la fin de la décennie. Elle entre en concurrence avec d'autres sujets comme le handicap, les séparations familiales, etc. Ce n'est pas une enquête que l'on peut refaire à un intervalle plus serré que tous les huit à dix ans.

C'est la finalité du recensement qui est en jeu : jusqu'à présent les données sensibles n'y apparaissaient pas, car l'idée était de construire une image quantitative du pays. À partir du moment où l'on décide de collecter des données sensibles, il faut pouvoir assurer une déconnexion rapide entre la donnée recueillie et la liberté de l'individu. C'est ce qui se fait dans le cadre des enquêtes spécialisées sur des échantillons de population. La logique du recensement est plus exhaustive. Il faudrait trouver les garanties appropriées.

Dans l'enquête sur l'emploi, la Cnil impose que l'on ne garde pas le nom des personnes interrogées, mais seulement leurs prénom et adresse. Cela peut parfois poser des problèmes d'appareillement dans le croisement des données.

Le groupe de travail sur l'évolution des techniques du recensement a auditionné de nombreuses parties prenantes. La question de la religion ne s'est jamais posée. Un sujet comme l'origine géographique des parents suffisait déjà à poser problème, car trop sensible et difficile pour figurer dans le recensement sans mettre en péril l'ensemble du questionnaire. L'enquête TeO a suscité une très forte opposition. Il a fallu plusieurs séances de réunion du Cnis pour en définir les modalités.

Je vous remercie de nous avoir présenté vos travaux. Accepteriez-vous de nous donner quelques chiffrages supplémentaires ? J'ai lu dans la presse que l'enquête TeO mentionnait des informations extrêmement intéressantes sur l'accès au travail. Le livre n'est pas en accès libre.

Vous pourrez sans doute vous le procurer à la bibliothèque du Sénat. Vous pourrez également trouver en accès libre notre ouvrage Immigrés et descendants d'immigrés en France, publié en 2012. Nous vous ferons parvenir une copie du chapitre de Trajectoires et origines où figure une estimation du nombre de personnes par religion ainsi que des indications sur l'intensité du sentiment religieux selon l'origine des parents. Dans une société qui se sécularise de plus en plus, on constate par exemple une recrudescence du sentiment religieux chez certains enfants, de parents algériens notamment.

Cette audition intervient à la suite de beaucoup d'autres. Nous vous avons posé des questions précises. Vous avez eu l'obligeance d'y répondre et de nous fournir un certain nombre de documents. Nous souhaitions que vous nous éclairiez sur la manière dont la Cnil et l'Insee pouvaient gérer et utiliser les données religieuses. Il ne s'agit pas de vous auditionner sur le contenu de votre travail, aussi intéressant soit-il.

TeO est une mine.

Selon quelle périodicité effectue-t-on un recensement en France ? Dans l'hypothèse où l'on y introduirait une question portant sur l'appartenance religieuse, dans quel délai pourrions-nous disposer d'un chiffre exhaustif sur le nombre de musulmans en France ? Tout cela, bien évidemment, dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. On entend parler tantôt de 4 millions de musulmans, tantôt de 6 millions, voire de 10 millions. Ce n'est pas la même chose !

La loi prévoit que dans les communes de moins de 10 000 habitants, le recensement se fait de manière exhaustive tous les cinq ans. Dans les communes de plus de 10 000 habitants, on procède par sondages annuels en continu sur 8 % des logements. Il faut un cycle de cinq ans pour obtenir des chiffrages précis. Une enquête suffit au niveau national ; le recensement exhaustif répond davantage à des besoins locaux. Sans médiation humaine, une question sur la religion dans le recensement risque de donner lieu à des réponses peu fiables : les personnes interrogées ne sauront pas forcément s'il s'agit de se déclarer proche de telle ou telle religion par culture ou par foi, par exemple.

Dans votre ouvrage Mesurer pour avancer vers l'égalité des chances, vous définissez une méthode. On aurait envie d'aller plus loin. Quelle analyse faites-vous des données que vous avez recueillies et qui figurent au chapitre 19 de Trajectoires et origines ? Quelles propositions se dégagent pour faire avancer les choses ? C'est la substance de la réflexion plus que les chiffres qui nous importe.

La Cnil ne recueille pas de données. Elle se contente de dire si les conditions dans lesquelles les données sont collectées puis traitées sont conformes à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il faut nécessairement prendre en compte l'acceptabilité sociale, dès lors qu'il s'agit de collecter des données sensibles. En matière de santé, de religion, ou dans d'autres domaines, les personnes interrogées sont mieux disposées à répondre dans le cadre d'un face-à-face avec un interlocuteur pédagogue, alors qu'un formulaire écrit peut leur paraître intrusif ou être mal compris. Sur ce type de sujets, les enquêtes sont donc plus fiables.

L'étude que vous avez citée avait pour objectif d'aider les entreprises à mesurer les discriminations en leur sein pour pouvoir ensuite les traiter. Il y a eu, à un moment, un foisonnement d'initiatives assez aléatoires sur le plan juridique, si bien qu'avec le Défenseur des droits, nous avons cru nécessaire d'émettre un certain nombre de recommandations pour constituer un guide de bonnes pratiques. Ce type d'étude doit produire des statistiques suffisamment anonymes et globales pour mesurer des phénomènes objectifs, comme par exemple la discrimination des handicapés, au sujet desquels l'entreprise pourra lancer des actions. Cependant, cette deuxième étape ne concerne plus la Cnil.

Notre sujet est davantage l'Islam que les méthodes de la Cnil ou de l'Insee. Vous nous dites qu'il y a environ 4 millions de musulmans en France. On parle d'un taux de pratique religieuse de 40 %. Avez-vous des éléments sur ce taux de pratique ? En rapportant les deux chiffres l'un à l'autre, on pourrait estimer les besoins immobiliers pour la pratique du culte. Le taux de pratique religieuse est-il égal chez les hommes, les femmes et les enfants ?

On a vu que l'élection au Conseil français du culte musulman posait problème car elle se fait sur la base des mètres carrés de lieux de culte plutôt que par personne. Il est très compliqué de créer des fichiers par religion. Quelle piste suivre pour traiter des attaches religieuses des personnes sans porter atteinte à leur liberté ?

Le chiffre de 4,1 millions de musulmans que je cite est le résultat d'un travail de recherche réalisé par des chercheurs de l'Ined à partir d'une extrapolation sur la base des résultats d'une enquête. Il ne s'agit pas d'une estimation produite par l'Insee. Aujourd'hui, on a la possibilité juridique de poser ce type de questions sur l'appartenance religieuse des personnes dans le cadre d'une enquête. Pour que l'Insee engage sa réputation sur ce type de chiffrage, il faudrait un consensus social, qui n'existe pas à ce jour. Cela n'aurait d'intérêt que si l'on mesure aussi le degré de pratique religieuse des personnes interrogées. C'est une chimère que d'espérer introduire ces questions religieuses dans le recensement. On ne peut collecter de données religieuses fiables que dans le cadre d'une enquête portant sur un échantillon de population.

J'ai le même point de vue que M. Tavernier au sujet du registre, du recensement et des enquêtes. Avant l'outil, il faudrait déterminer à quoi sert la mesure. Pourquoi veut-on recenser une population déterminée ? Est-ce en vue de la réalisation d'un équipement ou pour autre chose ? C'est ainsi que l'on déterminera l'échelle territoriale pertinente pour mener l'étude. L'enquête est souvent un outil plus pertinent et plus efficace que le recensement.

Je vous remercie. La tâche n'est pas facile pour les sénateurs. Les élus ont besoin d'informations.

La réunion est levée à 14 h 35