Mes chers collègues, notre mission d'information entame aujourd'hui ses travaux avec l'audition de Mme Adria Houbairi et M. Jean-Luc Bennhamias, rapporteurs de l'avis sur la réforme des fonds structurels européens, au nom de la section des affaires européennes et internationales du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Les fonds européens structurels et d'investissement constituent les principaux instruments de la politique de cohésion de l'Union européenne. Ils jouent un rôle essentiel pour soutenir le développement de l'Union, améliorer le niveau de vie de ses habitants et concrétiser la solidarité entre les États membres. Ils illustrent la valeur ajoutée européenne. À ce titre, ils constituent un acquis précieux.

Votre section a été saisie par le gouvernement dans le cadre des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027. À ce titre, vous avez étudié de près la politique de cohésion de l'Union européenne et son avenir. Vous avez formulé dix-huit propositions de réforme.

Quel bilan dressez-vous de la programmation en cours ? La situation de notre pays est-elle vraiment caractérisée par une sous-utilisation chronique des fonds européens ou l'analyse est-elle à nuancer ? Quelle est l'efficacité de la politique de cohésion dans notre pays ? Quelle est la situation particulière de l'outremer ? Quelle appréciation portez-vous sur les propositions de la Commission européenne pour le prochain CFP ? Comment pourrait-on améliorer à la fois la visibilité et la gestion des fonds européens ? Voici quelques-unes des questions qui intéressent notre mission d'information.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole successivement pour un propos liminaire d'une dizaine de minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteure, Colette Mélot, à vous poser des questions.

Cette audition est ouverte au public et à la presse et sera diffusée en direct sur le site Internet du Sénat. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié. Vous avez la parole, Mme et M. les Rapporteurs.

Nous vous remercions de nous recevoir car nous n'avons pas beaucoup été entendus à la suite de la publication de ce rapport. Nous avons été reçus par l'Assemblée nationale et par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE). On s'attendait à ce que, lors de la campagne européenne, il y ait un débat sur l'utilisation des fonds structurels, leur utilité, leurs réussites ou non. Je ne vous apprendrai rien en vous disant que cela n'a pas eu lieu. Ainsi, pour nous, la campagne européenne a été très calme...

Les moyens du CESE sont assez faibles. Nous regrettons de ne pas avoir les moyens de nous déplacer. Nous avons toutefois auditionné plusieurs personnes, notamment des représentants des collectivités et des régions, de la région PACA en particulier. Mais nous aurions souhaité rencontrer une entreprise, une association, un agriculteur ou une coopérative agricole, qui avaient des difficultés à toucher des fonds.

Lorsque nous avons rédigé cet avis, nous étions, si je puis dire, au mitan de la programmation. Nous étions plutôt positivement surpris. Par rapport à la doxa, selon laquelle les régions seraient mal organisées et les Français ne sauraient pas utiliser ces fonds, nous nous sommes rendus compte que la consommation était proche de 50 %. Mais il semblerait qu'il n'y ait pas eu de véritables améliorations depuis. Selon les régions, des variations peuvent exister.

Nous sommes satisfaits que les régions soient désormais compétentes pour gérer les fonds européens, après l'expérimentation alsacienne. L'État conserve encore l'utilisation principale des fonds sociaux. Mais les progrès sont réels. C'est la raison pour laquelle nous indiquons dans notre avis qu'il faut que les régions gèrent ces fonds, et que c'est aux régions d'aider les collectivités locales, notamment les communes rurales et les intercommunalités, ne disposant pas forcément de moyens humains, financiers ou structurels suffisants. Il revient aux régions de mettre en oeuvre « le guichet unique », un lieu de relation, d'aide et de compétences, permettant aux communes rurales et aux collectivités locales de moindre importance de disposer d'aide. En effet, les fonds européens sont complexes. Certes, la Commission européenne n'a pas rendu l'utilisation de ces fonds aisée, mais l'administration française n'y a pas non plus contribué. Quand on s'aperçoit que plusieurs ministères interviennent pour des mêmes fonds, cela rend les choses extrêmement complexes. La simplification à outrance n'existe pas, mais on pourrait simplifier un peu, pour faciliter l'utilisation des fonds.

Avec la fusion des régions, notamment Bourgogne-Franche Comté, ou Auvergne-Rhône-Alpes, la situation est compliquée, même si dans cette dernière région, les tendances sont favorables.

Curieusement, et alors que notre territoire maritime est l'un des plus étendus au monde, l'utilisation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) est faible. Certes, ce fonds est relativement « marginal » puisqu'il ne représente que quelques centaines de millions d'euros par rapport aux 28 milliards d'euros alloués à la France au titre des fonds européens. On constate une sous-utilisation complète de ce fonds. Les territoires d'outre-mer nous l'ont fait savoir. Malheureusement, nous n'avons pas pu analyser de plus près les raisons de cette sous-utilisation.

La nouvelle programmation de la Commission européenne prévoit une baisse des fonds. De notre point de vue, c'est une erreur. Les exemples d'une utilisation intéressante des fonds sont nombreux.

Enfin, même si on est en léger retard sur l'utilisation des fonds, celui-ci est toujours rattrapable. Nous ne sommes toujours pas en 2020. Il n'est jamais trop tard pour agir.

Nous avons le sentiment d'avoir fait un travail à la demande du Gouvernement, mais qui l'a peu intéressé.

Au Conseil économique, social et environnemental, nous ne disposons pas des outils et moyens pour une évaluation au sens strict. Nous avons procédé à une analyse empirique. J'ai été interpellée par le rapport de la Cour des comptes, qui fait référence à la sous-utilisation des fonds. Il indique notamment que la consommation française n'est pas pire qu'ailleurs et qu'il ne faut pas changer l'architecture pour l'avenir. Dès lors, nos préconisations restent d'actualité. Ces dernières années, la difficulté a été de trouver la bonne articulation entre l'État et les territoires, après la décentralisation et le transfert aux régions de l'autorité de gestion.

Nous sommes à la fin de la programmation pluriannuelle, alors que la nouvelle programmation va débuter en 2021. C'est un moment crucial pour faire un constat et se servir des expériences acquises pour la prochaine programmation.

La Cour des comptes préconise de ne pas changer l'architecture.

En outre, le retard est rattrapable, notamment pour ceux qui ont déposé des dossiers. La presse a pu donner une mauvaise impression sur ces fonds en indiquant que la France ne les utilisait pas dans leur totalité. Tout le monde a pris ces déclarations pour argent comptant.

On dit que nous sommes dans la moyenne européenne pour la consommation des fonds. Est-ce vrai également pour le programme LEADER ? En effet, ce programme accuse un retard important par rapport aux autres fonds. LEADER France indiquait en mars que la programmation était alors de 15 %, et à 5 % de paiement.

La complexité des procédures est souvent mise en avant sur le terrain. Sommes-nous, en France, pour l'instruction des dossiers ou le processus de paiement, dans les mêmes logiques que nos voisins ? Y-a-t-il des dispositifs rendus plus complexes du fait d'initiatives françaises ?

On constate très souvent en milieu rural et peu dense, l'existence d'un vrai défaut d'ingénierie pour accompagner les porteurs de projet. Est-ce votre point de vue ?

Peut-on imaginer une prorogation de la programmation actuelle afin de consommer au maximum les crédits ouverts pour les années 2014-2020 ? J'avais cru comprendre que cela était inscrit dans les possibilités initiales du programme. Si oui, qui l'active : l'État ou les régions ? Est-ce compatible avec un démarrage de la programmation suivante ? Enfin, selon vous, une cause du retard peut-elle être due au transfert de la gestion aux régions, notamment dans un contexte de fusion entre régions ?

Sur le programme LEADER, je ne connais pas le pourcentage d'engagement. Mais il est toujours possible de contacter la Commission européenne qui est bien plus joignable que les ministères français. Tout exécutif de collectivité locale peut prendre rendez-vous avec la Commission européenne. Cette dernière a la réponse à toutes ces questions. Elle pourra notamment indiquer s'il est possible d'utiliser après 2020 des fonds de la programmation 2014-2020, notamment si les projets ont déjà démarré. Je n'ai pas la réponse.

En matière de complexité, la France a un talent particulier pour en ajouter.

Une de nos principales préconisations est qu'il revient aux régions de mettre en place les structures nécessaires pour apporter une aide à la commune, à l'intercommunalité, ou à l'entreprise souhaitant bénéficier de fonds européens C'est aux régions d'être à la manoeuvre. Il est évident qu'une intercommunalité de 20 000 habitants ne dispose pas forcément du temps et de la compétence nécessaires pour monter un dossier de demande de fonds européens.

L'État se garde quelques préemptions sur les fonds européens, notamment le Fonds social européen (FSE). Toutefois, un peu plus de décentralisation de ce fonds serait intéressant.

Pour rédiger cet avis, nous avons été confrontés à une difficulté de moyens, comme je l'ai expliqué un peu plus tôt, mais aussi temporelle : nous avions deux mois pour travailler.

En matière de fonds européens, il y a clairement une méconnaissance, une sous-information générale. Je tiens d'ailleurs à signaler qu'il y a très peu de journalistes français présents de manière permanente à Bruxelles. Enfin, je tiens à le redire, la Commission européenne n'est pas une structure fermée. La discussion est possible. D'ailleurs, les régions françaises ont des délégations permanentes à Bruxelles.

Je comprends que le ressenti autour de l'utilisation des fonds européens puisse être négatif. Je suis élu des Deux-Sèvres, département rural. Le programme LEADER est bloqué. Il n'y a pas d'instruction, ni de mise en paiement. À part le chef-lieu de département, plus aucune collectivité n'a accès aux fonds européens. Enfin, les délais de paiement sont très importants. Je ne peux pas le quantifier, mais c'est un ressenti généralisé. À travers cette mission, nous allons analyser les difficultés. Mais je suis interpellé par le chiffre de 50 % pour l'utilisation des fonds.

Vous nous avez indiqué que les régions sont le niveau pertinent de gestion des fonds européens. Je suis issu de la région Nouvelle-Aquitaine, mais géographiquement très éloigné du chef-lieu de la région. Nous n'avons plus aucune relation concernant les fonds européens. Il n'y a plus aucune information et communication. La taille des nouvelles régions n'a-t-elle pas éloigné les communes et les départements de la relation avec les fonds européens ?

Lorsque l'autorité de gestion était l'État, nous avions un interlocuteur dans le département.

Avez-vous pu remarquer des différences entre les régions qui n'ont pas fusionné et celles qui ont fusionné ? En Nouvelle-Aquitaine, nous sommes dans une région XXL, avec trois programmes opérationnels qui cohabitent. L'équipe régionale gérant les fonds européens se trouve à Poitiers. Si vous avez remarqué des éléments de différenciation, cela pourrait nous amener à indiquer qu'un des problèmes de la sous-consommation est transitoire.

Le CESE est profondément décentralisateur. Certes, la région Nouvelle-Aquitaine est immense. Mais qu'est ce qui empêche dans ce cas de faire des délégations à des métropoles ? Des délégations existent déjà dans d'autres domaines. De même, les métropoles doivent aider les zones rurales.

On a évoqué la communication vis-à-vis de nos concitoyens. Je ne vois pas pourquoi la communication serait meilleure si l'Etat s'en chargeait.

Je pense qu'en matière de transition écologique, un certain nombre de fonds devraient être plus ou moins orientés vers les politiques énergétiques.

Il n'y a pas eu d'évaluation depuis notre avis publié il y a un peu plus d'un an. Il me semble que les constats dressés et les analyses faites en juin dernier restent pertinents. Nous disions qu'il fallait simplifier la gestion, en confortant la décentralisation, quelle que soit la taille des régions. Se pose ensuite la question de l'accompagnement des porteurs de projet.

Il faut essayer de comprendre pourquoi nous sommes arrivés à cette situation. Pendant la campagne des élections européennes, la médiatisation à tort d'une sous-utilisation des fonds a nourri les populismes. Nous avons l'ardente obligation de réussir et de donner plus de lisibilité. J'ai été président de département. L'État français fixe des règles, surtranspose. Depuis le mois de février 2018, à chaque fois qu'un texte de loi arrive en discussion au Sénat et chevauche des compétences européennes, la commission des affaires européennes du Sénat a la mission de vérifier qu'il n'y a pas de surtransposition. J'ai expertisé à cette aune le projet de loi d'orientation des mobilités.

Vous avez indiqué qu'il revenait aux métropoles de défendre la ruralité. Qu'elles y contribuent serait déjà une bonne chose car permettez-moi de douter qu'elles aient une vision globale de l'aménagement du territoire.

Je me trouve dans la région Grand Est. Je suis à une heure de Bruxelles et à 4 heures de Strasbourg, ma capitale régionale. Les préfets dans les départements représentent l'Etat. Les préfectures sont la réponse la plus proche qui soit.

Sur la programmation qui s'est achevée en 2014, une part des fonds n'a pas été consommée. Ce sera encore le cas en 2020. L'échéance de la programmation est dans à peine plus d'un an.

Dans une vie antérieure, j'ai représenté le monde agricole et j'ai participé à des travaux d'INTERREG. Nous avions un projet entre la France et la Flandre. Le dossier a été d'une complication sans nom. Très peu de fonds ont été consommés. Le même projet entre la Flandre et les Pays-Bas a été mis en place très rapidement ; il s'agissait pourtant des mêmes thématiques. La Belgique était sur les deux projets. Côté français, on s'évertuait à trouver des règles et sur-règles, et des sur-contrôles. Pendant ce temps, aux Pays-Bas, imprégnés d'un autre esprit, le projet a avancé. À ce que je sache, ils n'ont pas été condamnés pour une mauvaise utilisation des fonds européens. Nous avons une vraie révolution culturelle à entreprendre. On ne peut pas continuer, en ne se réformant pas, à accuser l'Europe d'être loin de nos concitoyens.

Avez-vous mené des études comparatives ? S'il y a sous-consommation chronique, est-ce dû à des spécificités françaises dans la gestion des fonds ? L'exemple donné par Benoît Huré n'est pas isolé.

Nous n'avons pas pu faire d'études comparatives en raison du temps imparti et des moyens disponibles.

Je souhaite apporter une précision à mes propos. Ce n'est pas à la métropole de gérer le monde rural. Mais c'est à ceux qui en ont la possibilité de mettre les moyens humains nécessaires à disposition des autres.

Des évolutions sont peut-être possibles pour le FEADER. Il y avait déjà auparavant un enchevêtrement dans les territoires, auquel s'est ajoutée la complexité de la gestion des fonds. Il apparaît très clairement un manque de connaissances. Il faut faire preuve de pragmatisme.

Parmi les personnes que nous avons auditionnées, nous avons rencontré un cabinet d'audit qui aidait les porteurs de projet. Il nous avait indiqué un problème de surtransposition.

Il y a un manque d'informations des collectivités sur les possibilités pour être aidées. On entend souvent les maires des communes dire ne pas avoir les moyens. L'idée de faire appel aux fonds européens ne leur vient pas instantanément.

En outre, il faut que les intercommunalités portent les projets plutôt que les communes. Elles ont plus de faciliter pour ouvrir une ligne de trésorerie ou recruter quelqu'un.

Conseillère régionale des Hauts-de-France avant d'être élue sénatrice, j'étais très attentive aux grands projets évoqués par les régions. Dans notre région, nous avons le canal Seine-Nord. L'Europe y est favorable, mais le projet n'avance pas car il faut trouver des partenaires. Élue de milieu urbain, je me suis fixée le défi d'aller sur les territoires ruraux. J'ai visité plusieurs fermes. J'ai pu constater qu'un grand nombre d'agriculteurs arrivaient à faire financer leurs projets par l'Europe. On voit en effet les logos européens partout : dans une coopérative agricole, pour une arracheuse de lin ou encore pour installer des éoliennes ou des panneaux solaires dans une grange.

Nous avons un problème structurel de dégagement d'office. Il y a un mal français de surréglementation. Par exemple, pour les agriculteurs, la réglementation était tellement compliquée que l'on n'a pas réussi à gérer le fonds de manière informatique. Le paiement s'est fait avec trois ou quatre ans de retard. Il faut se mettre à la portée des utilisateurs potentiels. Le fait d'avoir transféré aux régions la gestion des fonds européens a ajouté une couche de réglementation et a entraîné une perte d'expérience. En effet, l'État a conservé son personnel. Cela devient un outil inutilisable. Non seulement, on ne sait pas utiliser les fonds européens, mais en plus on doit payer des pénalités.

Je suis l'élu d'un territoire très rural. Nous avons un souci par rapport à l'ingénierie. Lorsque les élus ruraux cherchent à contacter la région, dans certains cas, ils n'arrivent pas à avoir d'interlocuteur pour les accompagner. J'ai bien entendu vos propos relatifs au rôle de l'intercommunalité. Mais ce n'est pas toujours évident pour les petites intercommunalités.

En outre, lorsque le dossier est complet, il faut avoir de la trésorerie. Parfois, les versements sont faits par la région, et parfois par l'État. Or, l'un peut demander des pièces complémentaires, alors que l'autre avait indiqué que le dossier était complet...

Nous devons chercher à simplifier pour accélérer les processus. Nous avons des problèmes sur la connaissance de ces fonds. Nous avons beaucoup parlé des collectivités, mais il y a aussi les acteurs privés qui sont encore plus démunis devant la difficulté à trouver de la trésorerie. Il faut simplifier l'instruction. En ce qui concerne les paiements, j'ai rencontré récemment des porteurs de projet qui attendent depuis plus d'un an le versement d'une subvention.

Tout ce qui touche à l'agriculture et à la politique agricole commune (PAC) est un peu plus facile car il y a une expérience globale plus importante. Cela explique pourquoi il est plus facile pour le milieu agricole de comprendre les schémas de recours à ces fonds que pour une très petite entreprise.

Le retard du canal Seine-Nord n'est pas dû à l'Europe, qui avait accepté ce projet.

Une intercommunalité de 15 000 habitants n'a pas beaucoup plus de moyens pour avoir l'ingénierie nécessaire. Le principe d'avoir délégué aux régions la gestion des fonds est très récent. Il serait intéressant que vous analysiez pourquoi ce qui a été possible dans certains pays ne l'a pas été chez nous.

Je vous remercie de nous avoir reçus. Nous avons été déçus que notre avis n'ait pas eu beaucoup d'échos, d'autant plus qu'il s'agissait d'une commande gouvernementale.

Vous avez fait 18 préconisations. Quelles sont celles qui ont été reprises ? Quelles sont celles qui ont été écartées ?

Bien que saisis par le Gouvernement, nous n'avons pas été reçus au niveau ministériel pour remettre cet avis. Nous n'avons eu aucune information sur les suites données à cet avis. Or, c'est un sujet à la fois très technique et politique.

La réunion est close à 18h50.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site Internet du Sénat.