Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a organisé un atelier de travail sur l'évolution du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF), à la suite de la réforme de la taxe professionnelle, auquel ont participé MM. Jean-Pierre Chauvel, chargé d'étude à l'institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF), Jean-Christophe Moraud, directeur adjoint au directeur général des collectivités locales (DGCL), Philippe Laurent, maire de Sceaux, président de la commission des finances de l'association des maires de France (AMF) et président de la commission des finances locales de l'association des maires de l'Ile-de-France (AMIF), et Pierre Mansat, adjoint au maire de Paris en charge de Paris Métropole et des relations avec les collectivités territoriales d'Ile-de-France.

Alors que la commission a traité précédemment des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), M. Jean Arthuis, président, a précisé que l'objet de cette nouvelle réunion porte sur l'avenir du second instrument de péréquation horizontale existant, impacté très fortement par la réforme de la taxe professionnelle, le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

Il a rappelé à titre liminaire quelques données concernant cet outil de péréquation qui est le seul exemple de système de péréquation horizontale de niveau régional.

Le FSRIF, créé en 1991, représentait, en 2009, 185 millions d'euros. Son alimentation repose sur deux prélèvements. Le premier s'applique à toute commune dont le potentiel financier par habitant est supérieur d'au moins 25 % au potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de la région d'Ile-de-France; le second, créé en 1999, s'applique aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle de zone (EPCI à TPZ) et, depuis 2009, aux EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures respectivement à 3 fois, 3,5 fois et 2,5 fois la moyenne des bases de TP par habitant constatée au niveau national.

a présenté les règles de calcul des prélèvements ainsi que les dérogations et systèmes de plafonnements applicables. Les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou au FSRIF sont déclarées non contributrices et il existe un plafonnement de la contribution calculé en pourcentage des dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice (soit 5 % des dépenses pour le premier prélèvement, et 10 % pour le second).

Les communes bénéficiaires sont déterminées en application d'un mécanisme d'indice synthétique de ressources et de charges qui fait intervenir quatre critères : le potentiel financier, le nombre de logements sociaux, les effectifs de bénéficiaires d'aides au logement et le revenu par habitant.

Il a rappelé que la réforme de la taxe professionnelle n'impacte pas directement le fonctionnement du FSRIF en 2010 et que la commission des finances a introduit dans la dernière loi de finances le principe selon lequel, en 2011, les ressources et les versements du FSRIF seront d'un montant au moins égal aux montants redistribués en 2010.

Toutefois, la réforme de la taxe professionnelle a eu pour conséquence de modifier fondamentalement la notion de potentiel financier comme elle a aussi supprimé de facto les bases de calcul des versements au titre du second prélèvement alimentant le FSRIF.

Il convient, en conséquence :

- de redéfinir la notion de « potentiel financier » qui sert de critère, d'une part, pour le calcul de la contribution des communes et EPCI et, d'autre part, pour le calcul des versements ;

- et de remplacer les références aux bases de taxe professionnelle en assurant un produit au moins égal au produit actuel.

s'est enfin interrogé sur l'opportunité d'aller au-delà d'un ajustement des bases de référence, et d'envisager l'unification des règles applicables aux communes et aux EPCI et la suppression de la dualité du prélèvement.

a présenté des indications chiffrées sur les inégalités entre les territoires de l'Ile-de-France.

Le potentiel financier par habitant varie de 1 à 70 soit un écart considérable. Les plus riches des collectivités se situent dans les environs de l'aéroport de Roissy.

a précisé qu'il s'agit de petites communes à très fort produit fiscal et réticentes à partager leur richesse, qui ne sont pas représentatives de la généralité des communes du département dont elles font partie.

Poursuivant sa présentation, M. Jean-Pierre Chauvel a indiqué :

- que le potentiel financier par habitant s'établit entre 20 500 euros et 297 euros, la dispersion des écarts étant présente surtout dans la catégorie des communes les plus riches ;

- que la taxe professionnelle explique 75 % de ces disparités et le cumul taxe professionnelle et taxe sur le foncier bâti lié à l'activité économique, 90 % des disparités ;

- qu'en région Ile-de-France, le potentiel financier représente 15 milliards d'euros, la dotation forfaitaire 3,8 milliards d'euros et l'ensemble des dotations de péréquation seulement 4 % du potentiel financier, ce qui illustre l'importance très modérée des dotations de l'Etat par rapport à la richesse fiscale.

Comparant ensuite les dix communes les plus pauvres aux dix communes les plus riches, il a observé la réalité du fonctionnement des mécanismes de péréquation. Ainsi, le FSRIF donne 55 euros par habitant dans les communes les plus pauvres et prend 100 euros par habitant dans les plus riches. De même, dans de moindres proportions, la dotation forfaitaire s'élève à 159 euros par habitant dans les communes « riches » et à 219 euros par habitant dans les communes « pauvres ». Ces résultats sont toutefois écrasés par l'écart de richesse fiscale qui atteint 1 491 euros par habitant et qui doit, de surcroît, être compensé dans les communes « pauvres » par une augmentation de la fiscalité et un moindre service rendu aux habitants.

Ainsi, pour un revenu allant du simple au double, la pression fiscale est supérieure de 60 % dans les communes les plus pauvres alors que les dépenses courantes par habitant sont supérieures de 70 % dans les communes « riches ».

Puis M. Jean-Pierre Chauvel a évoqué les spécificités de la région Ile-de-France qui a depuis longtemps bénéficié de mécanismes de péréquation particuliers. Cette situation est rendue possible par un nombre suffisant de communes qui se situent au dessus de la moyenne régionale.

Il a enfin souligné qu'un plafonnement des prélèvements sur les communes contributrices avait été mis en place dès l'origine et qu'il représentait en 2009 des sommes très importantes, soit 37 millions d'euros pour le premier prélèvement et 49,6 millions d'euros pour le second, qui échappent ainsi au circuit de la péréquation.

a jugé que, en dépit des critiques sur son faible impact, le mécanisme du FSRIF est un bon système parce qu'il prend en compte le potentiel financier. Il s'est déclaré favorable à un élargissement maximal de cette notion qui doit désormais intégrer l'ensemble de la fiscalité, la dotation forfaitaire et les dotations du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Les limites du FSRIF tiennent aux effets de seuil qui conduisent certaines collectivités à entrer et sortir du dispositif d'une année sur l'autre. La solution à ces difficultés réside dans la suppression des critères d'éligibilité. Le nouveau FSRIF doit être un fonds de péréquation auquel toutes les communes contribuent et dont toutes les communes sont bénéficiaires. Cette ouverture doit permettre également d'augmenter les ressources du fonds.

a rappelé que la réflexion sur la péréquation doit prendre en compte le débat sur l'avenir de la région Ile-de-France et le fait métropolitain. Paris est déjà le principal contributeur au FSRIF avec 100 millions d'euros sur un total de 180 millions d'euros mais reste néanmoins ouvert à une évolution vers une nouvelle solidarité financière. Il convient toutefois de mesurer également les autres contributions, comme celle consentie pour le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) qui représente une charge de 370 millions d'euros pour Paris et dont les bases de calcul n'ont pas évolué depuis 1977.

a reconnu le caractère historique des clés de contribution au STIF alors que la répartition de la richesse a connu de fortes évolutions.

M M. Philippe Dallier et Jean-Jacques Jégou ont estimé que la contribution au STIF relève d'une logique différente de celle d'un fonds de péréquation.

a énuméré les trois mécanismes de péréquation en Ile-de-France, dont ne fait pas partie le STIF malgré son rôle redistributif : le FSRIF, les FDPTP, au nombre de cinq pour huit départements, et les fonds des nuisances aéroportuaires d'Orly et de Roissy.

s'est étonné de l'existence de FDPTP dans la région Ile-de-France.

a précisé que les FDPTP en région Ile-de-France fonctionnent dans les conditions de droit commun mais ne concernent qu'une quarantaine d'établissements. Il a noté qu'il n'existe aucun établissement exceptionnel, selon l'acception utilisée pour ces fonds, dans le quartier de la Défense.

a expliqué que le caractère « exceptionnel » ne pourrait s'appliquer qu'à un établissement très important située dans une petite commune. Il a également souligné l'importance en Ile-de-France de la DSU, dont le financement est assuré par l'ensemble du territoire national. Il a regretté qu'actuellement les communes percevant la DSU soient exonérées, par principe, de contribution au FSRIF même si elles répondent aux critères des communes contributrices.

a observé que certaines communes pouvaient percevoir la DSU et ne pas bénéficier du FSRIF.

a précisé qu'initialement les critères d'attribution de la DSU et du FSRIF étaient identiques. Il est revenu sur les singularités de la région Ile-de-France en termes de concentration de la richesse et de contrastes entre richesse et pauvreté. A un tel degré, cette particularité n'a pas d'équivalent en Europe. Il en résulte l'obligation de définir des seuils spécifiques à l'Ile-de-France, opération plus difficile que de définir la nouvelle notion de potentiel financier.

s'est interrogé sur la cartographie de l'intercommunalité en Ile-de-France.

a indiqué qu'il existe 1 300 communes franciliennes. Les EPCI regroupent environ 50 % des communes mais essentiellement en grande couronne. Le phénomène d'intercommunalité est plus récent qu'en province. Il se caractérise par l'absence de villes centres et par le fait qu'il ne gomme pas les écarts de richesse du fait du manque de pertinence des périmètres.

a évoqué la coupure entre le nord-est et le sud-ouest de la région. Compte tenu des déséquilibres existants, l'intercommunalité n'est pas, dans cette région, un élément de péréquation. Jugeant que le FSRIF est un très bon dispositif qu'il faut abonder en conséquence, il a soulevé la question des écarts entre les charges supportées par les collectivités territoriales.

a regretté les effets pervers de la loi de 1999 sur l'intercommunalité en Ile-de-France. Les communes « riches » de la région ont souvent profité des augmentations de dotation obtenues en s'associant à une commune « pauvre ». Le mécanisme de l'intercommunalité, courant en province, où la ville centre fait bénéficier de ses équipements l'ensemble des communes de l'EPCI, n'existe pas en Ile-de-France.

a observé que les préfets n'ont pas joué leur rôle de gardien de la cohérence dans la définition des périmètres de l'intercommunalité, par défaut d'autorité face à des maires très puissants.

s'est interrogé sur le périmètre pertinent pour la péréquation en région Ile-de-France.

a écarté l'intercommunalité et, compte tenu des trop grands écarts de richesse et de l'absence de moyens de certains, le département. A l'évidence, la région est le meilleur périmètre pour la péréquation.

s'est déclaré du même avis. Il a plaidé pour l'introduction d'un critère global de richesse des habitants dans la nouvelle définition du potentiel financier.

évoquant la situation de la région Bretagne où 95 % des communes sont en intercommunalité, a souhaité connaître la raison du blocage de la coopération intercommunale en Ile-de-France.

a cité l'absence de ville centre et aussi de centre ville. Il a qualifié certaines intercommunalités d'associations constituées dans le seul but de capter la richesse disponible.

a estimé que, au-delà de la péréquation, la solidarité s'exprime aussi par la mise en oeuvre de politiques communes, notamment pour le logement et les transports. Il a cité les aides attribuées par certaines communautés d'agglomération pour l'acquisition de logements.

a distingué la péréquation de la mutualisation des ressources. Si la péréquation doit permettre à tous de survivre, la mutualisation relève d'une politique d'aménagement du territoire. Or celle-ci nécessite une autorité politique qui n'existe pas au niveau de l'agglomération parisienne.

a estimé que le STIF est un exemple de mutualisation réussie, malgré quelques problèmes dans la fixation des priorités. Cette réussite est d'autant plus méritoire que l'Etat n'a restitué le contrôle de cette structure aux collectivités territoriales qu'en 2006, après quarante années de sous-investissement dans les infrastructures. Il a de nouveau souhaité une révision des critères de contribution, prenant acte que désormais, le tiers de la population parisienne travaille en dehors des limites de Paris. Il a considéré que, en matière de logement, la mutualisation était nulle en Ile-de-France.

a jugé de la même façon l'absence de politique du logement dans la région. Il en a attribué la responsabilité à l'Etat qui profite de cette situation et aux collectivités territoriales qui n'ont pas voulu s'organiser. Il a souligné que l'octroi d'aides à l'accession à la propriété est hors de portée des collectivités « pauvres » d'Ile-de-France.

a reconnu que l'intercommunalité n'est pas le périmètre pertinent en Ile-de-France. Il a considéré qu'il serait souhaitable de doubler ou tripler les ressources du FSRIF. Il s'est interrogé sur l'opportunité d'une suppression des FDPTP en Ile-de-France. Il a estimé très intéressant le principe de taux progressifs pour le calcul des contributions.

a retenu la région comme le niveau pertinent de la péréquation en Ile-de-France. Estimant impossible de procéder aux bouleversements souhaitables des mécanismes actuels dans des délais brefs, il a jugé préférable de trouver une solution d'attente pour 2011. Il s'est déclaré favorable aussi à une révision des critères de répartition.

s'est dit préoccupé par les effets de la réforme de la taxe professionnelle qui a déplacé les bases d'imposition et transfèrera encore plus de richesse vers l'ouest de la région.

a évoqué les conséquences de la réduction de l'assiette par les contributeurs qui ont utilisé les effets de la création des intercommunalités.

a noté qu'un consensus semble se dessiner en faveur de l'application à toutes les communes et intercommunalités d'un prélèvement sur la base du potentiel financier élargi.

a estimé que l'unification du prélèvement sur la base de la capacité contributrice et l'élargissement des contributeurs constituent une piste intéressante. Il a attiré l'attention sur la nécessité de maintenir des règles de plafonnement compte tenu de la jurisprudence établie par le Conseil constitutionnel en 1991.

a évoqué les conséquences de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité prévue dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales.

a suggéré que le prélèvement s'effectue sur la commune dans le cas de communes isolées ou sur l'intercommunalité.

a estimé indispensable de prévoir un critère particulier permettant de prendre en compte les contrastes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), en sus des écarts de potentiel financier. La valeur ajoutée se caractérise par une concentration géographique plus forte que la taxe professionnelle et une évolutivité supérieure.

a estimé que la prise en compte des impôts sur les ménages dans le potentiel financier est équitable. Il a souligné également les écarts très importants liés aux valeurs locatives.

a souhaité que la nouvelle définition du potentiel financier intègre les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

s'est interrogé sur la possibilité de prélever directement au profit du FSRIF, une part des 26,5 % de CVAE perçus par le bloc communal dans la région Ile-de-France. Il a interrogé les participants sur l'opportunité d'une modification des critères de redistribution du FSRIF.

a considéré que les critères actuels ne sont pas contestés.

a jugé au contraire particulièrement sensible la question des critères de redistribution, rappelant l'échec de la réforme de la DSU qui visait à donner un poids plus important au critère du revenu par habitant.

est convenu que si la typologie des critères ne donne pas lieu à contestation, leur pondération est discutée.

a noté un accord de principe pour l'unification des deux prélèvements applicables aux communes isolées ou aux intercommunalités et pour un calcul des contributions sur la base, d'une part, du potentiel financier élargi, intégrant les DMTO, la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) et les dotations y compris les versements des FDPTP, et, d'autre part, d'un critère propre à la CVAE.

a souligné que les questions des FDPTP et du FSRIF sont liées.

s'est interrogé sur les délais dans lesquels devront être adoptées les dispositions législatives réformant le FSRIF.

a indiqué que si des délais supplémentaires peuvent se justifier, il est indispensable de maintenir une certaine tension pour préserver l'avenir des instruments de péréquation.

a regretté que les problèmes de l'Ile-de-France soient méconnus du Parlement. Il a mis en garde contre les tentations de certains contributeurs de profiter des retards dans la mise en oeuvre de la réforme du FSRIF.

a estimé que 2011 sera une année de transition, alors que la plate forme de simulation ne sera opérationnelle qu'à compter de septembre 2010. Pour 2012, le schéma-cible d'un FSRIF et de FDPTP fusionnés à hauteur de 330 millions d'euros au total est envisageable. Ce montant serait porté progressivement à 500 millions d'euros en quatre ans, grâce à l'accroissement de la CVAE. Le mécanisme à mettre en place reposerait sur un prélèvement unique applicable aux communes et EPCI sur la base d'un potentiel financier actualisé. L'élargissement des contributeurs rendrait le FSRIF moins vulnérable, alors qu'aujourd'hui Paris et les six communes premières contributrices représentent 150 millions d'euros sur un total de 180 millions d'euros. Pour la redistribution, une révision des pondérations des critères est possible.

s'est interrogée sur la justification d'une suppression de l'exonération de prélèvement au titre du FSRIF à raison de la perception de la DSU.

a rappelé que cette hypothèse permettrait de limiter les entrées-sorties parfois incohérentes des dispositifs. Il a cité l'exemple d'une commune devenue bénéficiaire de la DSU en 2010 et exonérée de ce fait de contribution au FSRIF alors qu'elle ne fait pas partie des communes considérées comme défavorisées en région Ile-de-France.

a observé que la DSU et le FSRIF répondent à des philosophies différentes. La DSU répare des erreurs et doit rester concentrée. Le FSRIF doit rester le plus large possible car il établit un autre mode de relation entre les communes d'Ile-de-France.

revenant sur la spécificité de l'Ile-de-France a considéré que le FSRIF n'est pas encore un outil suffisamment intégrateur, y compris dans son mode de gestion où les élus ne sont pas assez actifs, mais qu'il pourra évoluer si on élargit ses contributeurs.