Au cours d'une seconde réunion, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Richert sur la proposition de loi n° 219 (2008-2009) visant à exclure les communes de moins de 2 000 habitants du dispositif de service d'accueil des élèves d'écoles maternelles et élémentaires.

a d'abord rappelé que la question de la répartition des compétences entre l'État et les communes avait été au coeur des débats lors de l'examen du projet de loi instituant un droit d'accueil et que c'est ce sujet particulièrement délicat que la proposition de loi de M. Yvon Collin invitait aujourd'hui à réexaminer, à la lumière des premiers tests « grandeur nature » du service d'accueil. Il a indiqué que la mise en oeuvre de ce service avait révélé un certain nombre de difficultés mais que ces dernières ne justifiaient pas de modifier en profondeur la répartition des compétences prévue par la loi.

a souligné que la loi a confié à la commune le soin d'organiser le service d'accueil en cas de grève massive pour deux raisons. D'une part, lorsqu'un conflit majeur survient dans l'éducation nationale, l'État ne peut pas organiser ce service d'accueil sauf à réquisitionner ses agents en grève et à porter ainsi atteinte à un droit constitutionnel. D'autre part, il semble évident que le service d'accueil ne peut être bien organisé qu'à l'échelle locale.

Ainsi, M. Philippe Richert, rapporteur, a précisé que, lors de la grève du 29 janvier dernier, le seuil de personnel permettant l'organisation du service d'accueil a été atteint dans 22 000 communes françaises soulignant que les services des préfectures ou des rectorats n'auraient pas été capables d'organiser le service dans chacune de ces communes ; les maires, eux, l'ont été, puisque 18 000 communes ont proposé le service. Il a ajouté que consacrer la compétence de l'État pour l'organisation du service d'accueil dans les communes de moins de 2 000 habitants, soit 75 % des communes françaises, reviendrait alors à supprimer le service dans ces communes et fragiliserait définitivement ce dernier en ouvrant la voie à sa suppression pour toutes les catégories de communes qui, à des degrés divers, ont toutes dû surmonter des obstacles pour le mettre en oeuvre.

a reconnu que l'organisation du service d'accueil est une lourde charge pour les communes, et notamment pour les plus petites d'entre elles. Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat l'avait largement amendé, bien souvent sur proposition de la commission des affaires culturelles, afin de donner aux communes les moyens d'exercer cette compétence dans les meilleures conditions. Il a considéré que, désormais, la question posée était de savoir si, malgré ces améliorations, le texte se révélait impossible à appliquer dans les plus petites communes.

a estimé paradoxal de vouloir abroger un texte avant de l'avoir appliqué, constatant que certaines communes avaient décidé que le texte était inapplicable avant même d'avoir essayé de l'appliquer. Il a souligné que, une fois la loi votée et promulguée, elle doit s'appliquer et qu'il revient au Gouvernement de veiller à ce qu'elle le soit, y compris en saisissant les tribunaux compétents.

a évoqué le cas, plus difficile, des communes ayant essayé de bonne foi d'appliquer le texte sans y parvenir. En effet, les maires de ces petites communes ont assez mal vécu, et cela se comprend, d'être assignés devant les tribunaux administratifs, l'État semblant ainsi les stigmatiser au lieu de les aider à surmonter leurs difficultés. Le rapporteur, rappelant la déclaration du Président de la République lors du congrès des maires, a souligné que c'est ce choix peu judicieux que le Président avait remis en cause, et que, conformément à l'engagement présidentiel, l'État a depuis lors abandonné ses recours chaque fois qu'ils visent une commune qui n'a pu, malgré ses efforts, mettre en oeuvre le service d'accueil.

a indiqué que, dans le droit fil des déclarations présidentielles, le ministère de l'éducation nationale a également engagé une concertation approfondie avec l'ensemble des représentants des maires. Celle-ci a permis d'identifier les deux difficultés principales des communes, et notamment des plus petites d'entre elles, et d'y apporter une première série de réponses. Tout d'abord, concernant le délai-limite fixé par la loi pour la transmission des déclarations de grève, le rapporteur a précisé qu'il est demandé, d'une part, aux inspecteurs d'académie de transmettre en temps réel l'évolution du nombre de grévistes déclarés et, d'autre part, aux directeurs d'écoles de questionner les familles quelques jours avant le mouvement afin de savoir si elles entendent ou non bénéficier du service. Ensuite, s'agissant de la question des personnels nécessaires pour la mise en oeuvre du service, le rapporteur, rappelant que le principe de la constitution d'un « vivier » avait été inscrit dans la loi, a indiqué que le ministre de l'éducation nationale s'est récemment engagé à aider les communes à trouver ces personnels.

Néanmoins, M. Philippe Richert, rapporteur, a rappelé que la loi ne fixe aucune norme de qualification pour les personnels et ne détermine aucun taux d'encadrement minimal. Il ne s'agit pas là d'un oubli ou d'une malfaçon, mais d'un choix volontaire, qui a reçu au moment de l'examen du texte l'assentiment de la plupart des associations de maires, celles-ci craignant en effet que la fixation de normes contraignantes ne soit un obstacle pour les communes, et notamment pour les plus petites d'entre elles.

a évoqué la réunion récente du comité de suivi de l'application de la loi au cours de laquelle des mesures ont donc été prises : deux instructions successives ont été envoyées aux inspecteurs d'académie tandis que les préfets et sous-préfets ont été également alertés par M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale et Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Il est désormais évident pour tous que les services déconcentrés de l'État doivent prendre les devants et accompagner les maires. Le rapporteur a souligné que la bonne application de la loi progresse et que, désormais, plus de 80 % des communes proposent le service d'accueil.

a observé que, au-delà des apparences entretenues, parfois sciemment, par quelques grandes villes, la mise en oeuvre du service d'accueil n'a donc rien d'impossible par principe. Certes, des difficultés sont apparues à la lumière de la pratique. Mais elles sont désormais bien repérées et la réunion, à l'invitation du ministre, du comité de suivi a permis d'y apporter une première série de réponses. Il a estimé que, plutôt que d'abroger partiellement la loi et d'ouvrir ainsi la voie à la suppression progressive du service, il valait mieux continuer à faire preuve de pragmatisme, en aidant les communes à la mettre en oeuvre grâce aux réponses apportées point par point à chacune des difficultés rencontrées.

En conclusion, M. Philippe Richert, rapporteur, a recommandé de ne pas adopter la proposition de loi, afin de laisser ainsi au service d'accueil le temps de se mettre en place dans la concertation.

Un débat s'est ensuite engagé.

a d'abord indiqué qu'il faisait le même constat que le rapporteur s'agissant des difficultés d'application de la loi dans les petites communes, mais qu'il n'en tirait pas les mêmes conclusions. Il a ensuite estimé que le service d'accueil trouvait sa pertinence dans les grandes villes, notamment pour aider les familles défavorisées, mais que cette charge aurait pu être épargnée aux petites communes au regard de la faiblesse de leurs moyens. Il a souligné que l'objet de la proposition de loi était bien de soulager les petites communes plutôt que de les renvoyer devant le tribunal administratif.

a souhaité pour sa part connaître la teneur des instructions données aux inspecteurs d'académies évoquées par le rapporteur qui lui a répondu que celles-ci seraient annexées au rapport.

a reconnu que des inquiétudes s'exprimaient dans les petites communes et pas seulement s'agissant du service d'accueil, évoquant notamment les transports scolaires. Il s'est ensuite étonné qu'il ne soit pas fait référence à l'obligation faite depuis la loi « Jules Ferry » de 1881 aux directeurs ou chargés d'école d'accueillir les enfants les jours de grève. Il a cependant réaffirmé son soutien au rapporteur.

n'a pas constaté de véritables difficultés dans l'application de la loi mais a plutôt relevé des inquiétudes s'agissant notamment de la responsabilité des maires, mais aussi du taux d'encadrement et du niveau de qualification des personnes assurant le service d'accueil. Elle a également estimé que, contrairement à ce qui avait été avancé, ce service ne pénalisait pas l'exercice du droit de grève, bien au contraire.

Tout en admettant un certain nombre de difficultés d'application de la loi dans les petites communes, M. Jean-Claude Carle a soutenu le rapporteur dans sa volonté de rejet de la proposition de loi. Puis, évoquant le grand défi de l'aménagement du territoire, il a fait part de sa crainte de voir les familles renoncer à s'installer dans les petites communes qui n'offriraient plus de service d'accueil en cas de grève. Il a estimé que l'adoption de la proposition de loi créerait ainsi deux types de communes : celles avec un service d'accueil et celles qui n'en ont pas.

s'exprimant en sa qualité de maire, n'a pas souhaité communiquer aux services de l'académie la liste des grévistes de sa commune, laissant le soin à cette autorité d'en effectuer elle-même le recensement. Elle s'est ensuite interrogée sur la position des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles dans la fonction publique (ATSEM) lors des mouvements de grève ne touchant que l'éducation nationale.

a tout d'abord précisé que la position du groupe centriste n'était pas encore arrêtée sur la proposition de loi. Puis, tout en reconnaissant le bien fondé de cette réflexion sur les petites communes, elle s'est dite gênée, à titre personnel, par une possible rupture de l'égalité républicaine dans le cas de l'adoption de ce texte. Enfin, elle a constaté dans son département une certaine évolution : à l'inquiétude et l'incompréhension a succédé une forme d'adaptation et de créativité dans la recherche de solutions.

s'est également interrogé sur les motifs de la non application, déjà évoquée par M. Pierre Martin, de l'obligation faite aux directeurs ou chargés d'école d'accueillir les enfants les jours de grève.

s'est tout d'abord déclarée en phase avec la position du rapporteur. Elle a ensuite estimé qu'il y a eu tout autant de difficultés dans les petites communes que dans les communes moyennes pour organiser le service d'accueil, mais que, en définitive, la bonne volonté a prévalu. Elle s'est déclarée opposée aux différences de traitement entre les communes et à l'exigence d'un niveau de qualification des personnes assurant ce service.

S'agissant des locaux municipaux que sont les écoles primaires, M. Serge Lagauche a évoqué le mode de passation des consignes qui prévalait avant la mise en oeuvre du service d'accueil. M. Jacques Legendre, président, a souhaité que le ministère de l'éducation soit interrogé sur cette question.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Richert, rapporteur, a tout d'abord jugé que, s'agissant de l'obligation faite aux directeurs ou chargés d'école d'accueillir les enfants, cette réglementation ancienne ne pouvait prévaloir sur la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève intervenue depuis lors.

Il a observé que, lors de la réunion du comité de suivi de l'application de la loi, ce sont les représentants des grandes villes qui ont exprimé le plus de problèmes d'organisation du service et il a réaffirmé qu'une abrogation partielle de la loi ouvrirait ainsi la voie à la suppression progressive du service d'accueil. Il a estimé qu'aujourd'hui persistaient plus d'inquiétudes que de vraies difficultés, notamment s'agissant des questions financières et de responsabilité pénale, ce dernier sujet constituant le quotidien de tout élu local qui doit pouvoir compter sur l'appui des services de l'État.

a indiqué que les listes des personnes susceptibles d'assurer le service d'accueil faisaient l'objet de vérifications par les services de l'inspection académique, rappelant que les règles applicables aux centres de loisirs sans hébergement (CLSH) ne concernaient pas les services d'accueil ponctuel. Il a néanmoins estimé que la vigilance restait de mise. Il a également précisé que les ATSEM n'étaient pas des personnels de l'éducation nationale, mais des fonctionnaires territoriaux.

Pour conclure, M. Philippe Richert, rapporteur, a souligné que les inquiétudes qui s'étaient exprimées à l'occasion des premières applications de la loi s'étaient largement apaisées et que les attitudes avaient évolué, sans pour autant nier les difficultés restant à surmonter.

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission ne s'est pas déclarée favorable à l'adoption de la proposition de loi n° 219 (2008-2009) visant à exclure les communes de moins de 2 000 habitants du dispositif de service d'accueil des élèves d'écoles maternelles et élémentaires.

Mmes Catherine Morin-Desailly, Colette Mélot, MM. Serge Lagauche, Claude Domeizel et Mme Françoise Laborde comme membres titulaires, et MM. Yannick Bodin, Yves Dauge, Mle Sophie Joissains, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Lucienne Malovry, MM. Ivan Renar et Bruno Retailleau comme membres suppléants.