Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini sur le projet de loi n° 502 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

A titre liminaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le déficit budgétaire s'établit à 56,3 milliards d'euros en 2008, en nette augmentation tant par rapport aux 41,7 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale que par rapport aux 38,4 milliards d'euros de déficit effectivement constatés en 2007. Cette évolution est notamment due au recul brutal de l'activité lié à la crise financière. Au total, selon l'INSEE, la croissance du PIB a été de 0,4 % en 2008.

Les recettes nettes du budget général se sont établies à 221,25 milliards d'euros, soit 12 milliards d'euros de moins que prévu. Cet écart est imputable, en quasi-totalité, à la baisse du rendement de la TVA nette et de l'impôt sur les sociétés net, soit 5 milliards d'euros pour chaque impôt. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, le quatrième acompte est en fort recul par rapport aux années passées et les recettes nettes de TVA ont été inférieures de 4 milliards d'euros par rapport au profil moyen constaté au dernier trimestre des années précédentes.

Abordant l'exécution des dépenses du budget général, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que l'accroissement de la charge de la dette explique l'essentiel de l'écart par rapport à la prévision. Cet accroissement résulte principalement du doublement de la provision pour charge d'indexation entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2008 et le projet de loi de règlement, en raison du regain d'inflation constaté en 2008. Les dépenses de personnel apparaissent maîtrisées et les effectifs de l'Etat affichent une consommation des emplois en diminution de 78 339 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport à l'exécution 2007. Cette diminution est en grande partie imputable aux mesures de décentralisation ou de transferts de missions à certains opérateurs (- 55 000 ETPT), la baisse « réelle » étant évaluée à 23 300 ETPT. Certains ministères semblent avoir anticipé, en 2008, les suppressions d'emplois programmées par le budget triennal de 2009-2011.

Appréciée au sens de la norme élargie, la dépense de l'Etat est stable entre la prévision 2007 et l'exécution 2008. Cette stabilité est toutefois permise par l'augmentation de l'inflation en 2008, qui s'est établie à 2,8 % en moyenne annuelle, contre une anticipation de 1,6 %. Entre l'exécution 2007 et l'exécution 2008, la progression de la norme de dépense s'établit à 3,3 % en valeur et à 0,5 % en volume, évolution contenue qui atteste des efforts de maîtrise de la dépense du Gouvernement.

a relevé que le solde primaire, soit hors charge de la dette, est à nouveau négatif en 2008. Au cours des dix dernières années, ce solde n'aura donc été positif qu'en 1999, 2000 et 2001 et quasiment équilibré en 2007.

Le tableau de financement de l'Etat en 2008 fait apparaître un besoin de financement en accroissement de 59,1 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2007. la couverture de ce besoin a été assurée par une augmentation des émissions à moyen et long termes, qui ont été portées à 128,5 milliards d'euros, mais aussi et surtout par une hausse des émissions de bons du Trésor à taux fixe (BTF), dont la variation a été portée à 59,8 milliards d'euros, soit 35,5 milliards d'euros de plus qu'anticipé en LFI pour 2008. Cette augmentation a servi en partie à augmenter le solde du compte du Trésor à la fin de l'année 2008, afin de préfinancer les actions de soutien au secteur bancaire, le versement de l'Etat au Fonds stratégique d'investissement et le plan de relance de l'économie. Il en résulte une modification de la structure de l'encours de dette au profit des titres de court terme, favorisée par les conditions de financement très favorables associées à ces titres, et dont les enjeux seront précisément analysés dans le cadre des travaux de la commission préparatoires au débat d'orientation des finances publiques.

Abordant enfin l'évaluation de la performance, M. Philippe Marini, rapporteur général, a regretté qu'une part substantielle d'indicateurs demeure non renseignée, y compris pour des missions à forts enjeux budgétaires. Par ailleurs, seules trois missions, représentant moins de 1 % des crédits des missions du budget général, atteignent plus de 75 % des objectifs assignés dans les projets annuels de performances. Environ la moitié des missions du budget général, représentant 52 % des crédits, se caractérisent par un niveau de 50 % à 75 % d'objectifs atteints et un quart des crédits se concentre sur des missions remplissant entre un quart et la moitié de leurs objectifs. Enfin, deux missions présentent un ratio d'objectifs atteints inférieur à 25 %, dont la mission « Enseignement scolaire », dotée de près de 60 milliards d'euros.

a considéré que l'exécution 2008 porte en germe, à bien des égards, la situation attendue en 2009.

a souhaité connaître les parts de la dette consacrées respectivement aux dépenses d'investissement et de fonctionnement.

a relevé l'appétit manifesté par certains fonds de pensions pour les titres français indexés sur l'inflation, et mis en garde contre la charge d'intérêts que pourraient générer de tels titres à échéance d'une dizaine d'années. En outre, la banque centrale russe et les banques japonaises semblent très attirées par les titres français de court terme.

a considéré que la majeure partie de la dégradation des comptes publics en 2008 n'est pas imputable à la crise, qui n'a fait qu'aggraver les dérives constatées. Il a contesté le bien-fondé de certaines mesures nouvelles ou dépenses fiscales, financées « à crédit ».

a rappelé que la présentation du budget de l'Etat en sections d'investissement et de fonctionnement associée au projet de loi de finances (PLF) pour 2009 fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 32,54 milliards d'euros, pour des dépenses d'investissement de 19,15 milliards d'euros. S'agissant des conséquences à long terme d'une politique d'émission de titres indexés, il a jugé qu'elles dépendront de l'évolution des situations économiques et budgétaires des Etats de la zone euro, dont il faut souhaiter qu'elles ne divergent pas à l'excès.

Au terme de ces débats, la commission a adopté à l'unanimité un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général, et de M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », portant article additionnel avant l'article 10 et ayant pour objet d'étendre l'autorisation parlementaire relative au plafond de variation de la dette aux titres de court terme, ainsi que de prévoir une saisine pour avis obligatoire des commissions des finances des assemblées, au cas où l'urgence commanderait que ce plafond soit dépassé, en cours d'exercice, sans recourir préalablement à une loi de finances rectificative.

A l'issue de ce vote, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation des finances publiques pour 2010.

a noté que l'explosion des déficits et plus encore le gonflement des passifs publics consécutifs au sauvetage du système financier mondial ont profondément perturbé les repères traditionnels en matière de finances publiques. Il a estimé que l'on se trouve ainsi « comme en état d'apesanteur financière ».

La crise a un impact ambivalent sur les perspectives économiques françaises. D'un côté, elle fragilise encore plus des comptes publics déjà minés par trente-cinq années de déficits ; de l'autre, la France s'en sort mieux que le Royaume-Uni ou l'Espagne, en dépit des efforts vertueux menés par ces pays au cours des années récentes.

a observé que le consensus des conjoncturistes évalue à - 2,9 % l'évolution de la croissance en 2009. La prévision publiée par le Gouvernement en juin 2009 (- 3 %), d'habitude légèrement plus favorable, lui est donc désormais quasiment identique. Contrairement à ce qui est parfois affirmé, la récession actuelle n'est pas la plus grave en termes de croissance trimestrielle : le profil d'évolution du produit intérieur brut (PIB) apparaît comparable à celui des récessions précédentes. Selon la moyenne des scénarios des économistes, la croissance devrait être quasiment nulle en 2010. Cette situation pourrait conduire au maintien durable du déficit public autour de 7 points de la richesse nationale et à une dette publique de près de 100 points de PIB.

a noté que, avec la même prévision de croissance, le Gouvernement prévoit un déficit supérieur d'environ un point aux prévisions réalisées par la commission des finances, la Commission européenne et le consensus des économistes, ce qui s'explique par la forte contraction du produit de l'impôt sur les sociétés. Celui-ci passerait en effet de 50 milliards d'euros en 2008 à 20 ou 25 milliards d'euros en 2009, cet effondrement semblant inéluctable.

En outre, deux phénomènes durables devraient aggraver le déficit :

- d'une part, la remontée du taux de chômage, qui devrait dépasser les 10 % fin 2009, contre 7,9 % fin 2008 : il faut habituellement une croissance supérieure à 2 % pour que celui-ci diminue, ce qui risque de ne pas se produire à court terme. Le surcoût de deux points de chômage peut être estimé à 8 milliards d'euros, soit 0,4 point de PIB, en « régime de croisière » ;

- d'autre part, une perte définitive de richesse : en effet, le PIB perdu lors des grandes crises bancaires n'est habituellement pas rattrapé, même si la croissance potentielle retrouve généralement son rythme habituel.

Dans ces conditions, le déficit structurel de la France pourrait passer de 3 % à 5,5 % du PIB. Selon les projections de la commission des finances, le déficit public atteindrait 7,4 % du PIB en 2009 et serait ramené à 6,8 % en 2012. La dette publique atteindrait 88,1 % du PIB en 2012 selon le scénario du Gouvernement et 92,2 % du PIB selon le scénario retenu par la commission des finances. Elle pourrait ainsi se stabiliser à près de 100 points de PIB.

Pour éviter une telle situation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a mis en évidence certains principes destinés à garantir la soutenabilité du modèle économique et social français.

Le premier impératif consiste à maîtriser la dépense publique et à sauvegarder les recettes fiscales, même pendant la crise. M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que les évolutions erratiques de l'inflation ont compliqué, en 2008 et 2009, le pilotage de la dépense de l'Etat. Il a relevé que la baisse de l'inflation constitue une « aubaine » pour le Gouvernement, qui enregistre automatiquement des économies substantielles sur les dépenses de pensions ou la charge de la dette.

Il a ensuite retracé l'évolution des effectifs du budget général de l'Etat, en notant que 45 % des départs à la retraite (soit 30 600 postes) ne seront pas remplacés dans les services de l'Etat en 2009, les suppressions de postes devant atteindre 33 493 équivalents temps plein (ETP) en 2010 pour 67 900 départs, soit un taux de non-remplacement de 50 %. La multiplication des opérateurs de l'Etat constitue toutefois un « point de fuite » à surveiller.

a estimé que la principale variable d'ajustement à la baisse des dépenses de l'Etat de 2009 à 2012 réside dans la catégorie des dépenses autres que la charge de la dette ou les dépenses de personnel, qui regroupe les investissements de l'Etat, ses dépenses de fonctionnement, les subventions aux opérateurs, les « prestations de guichet », les dotations régies par des textes et les autres interventions. Ce « gisement » d'économies représente un montant total de crédits de 111,4 milliards d'euros en 2009, soit un tiers du budget de l'Etat, mais il ne saurait être mobilisé qu'au prix de réformes de structure ambitieuses.

Dans ce contexte, il est nécessaire de préserver les recettes publiques. L'application des règles de bonne gouvernance édictées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 en matière de recettes est cependant problématique. L'article 11 de cette loi prévoit bien que les créations ou extensions de « niches » fiscales ou sociales sont compensées par des suppressions ou diminutions d'autres « niches », au titre de chaque année de la période de programmation, mais certaines décisions récentes s'en écartent, comme la baisse du taux de TVA dans la restauration.

a regretté la décision du Gouvernement de réduire le taux de TVA dans la restauration, sans compensation pour les finances publiques, au mépris des principes inscrits dans la loi de programmation des finances publiques.

a partagé cette analyse et a noté que l'article 11 de cette loi revêt aujourd'hui une portée théorique. Il a également souligné que la réforme de la taxe professionnelle comporte un risque pour l'Etat, qui pourrait être amené à compenser aux collectivités territoriales une perte de recettes comprise entre 5 et 8 milliards d'euros. Il a en outre considéré que la taxe carbone n'apparaît pas comme une piste satisfaisante pour préserver les recettes publiques.

Le deuxième impératif est de faire preuve de vigilance en matière de dette publique. L'Agence France Trésor se refinance actuellement à des taux historiquement bas (0,76 % à un an). La dette apparaît ainsi à la fois insoutenable et légère, mais cette situation ne se prolongera pas.

a noté l'intérêt manifesté par les fonds de pension japonais pour les titres français.

s'est interrogé sur la sincérité des règles de présentation du coût de la dette pour les finances publiques, dans la mesure où seules les charges des intérêts sont inscrites dans le budget.

a relevé que l'analyse du stock de dette, dont il a retracé l'évolution depuis 1978, ne permet pas de distinguer ses différents emplois. La charge de la dette devrait croître au cours des prochaines années de 5 % à 7 % en moyenne annuelle et en volume, selon les données gouvernementales. Les agences de notation placent toutefois la France dans le groupe des pays les plus « résistants », notamment car elle dispose d'une très bonne capacité d'ajustement économique.

Il a estimé souhaitable de distinguer la « bonne » dette de la « mauvaise » dette : la dette qui finance des opérations en capital, et notamment l'achat d'actifs pour soutenir le système bancaire, présente ainsi des contreparties et peut même, de surcroît, être productrice de revenus. Il a également considéré que la « règle d'or », principe de bonne gestion, devrait être adaptée au contexte actuel d'hypertrophie des dettes publiques. Il a enfin prôné une approche « bilancielle » de la dette et a jugé nécessaire d'adapter la gouvernance d'Eurostat pour en faire une véritable autorité comptable indépendante, capable d'évaluer et de comparer les engagements des Etats, qu'ils soient directs ou indirects au travers de ceux de leur système bancaire.

a ensuite passé en revue les modalités des différents emprunts nationaux lancés depuis 1952 et a noté que, si l'on se réfère à l'emprunt « Balladur » de 1993, un taux de rémunération de 2 % à 2,5 % sur cinq ans peut être aujourd'hui qualifié de raisonnable. L'idée d'une convertibilité des obligations d'Etat en titres de capital à émettre par des sociétés du secteur public mérite également d'être approfondie.

Il a enfin analysé la situation de la sécurité sociale, en rappelant que le déficit du régime général atteindrait, selon les dernières prévisions, 20,1 milliards d'euros en 2009 et 30 milliards d'euros en 2010, ce qui n'apparaît pas soutenable. L'envolée du plafond d'avances de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) annonce ainsi un nouveau transfert de dettes, différentes modalités étant envisageables. A cet égard, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il faudra probablement tout à la fois accroître les ressources de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et allonger la durée d'amortissement de la dette sociale. Il a souligné la nécessité de maîtriser les dépenses sociales afin d'éviter une augmentation des prélèvements obligatoires et en a esquissé les principaux enjeux.

En conclusion, il a considéré que le débat sur l'emprunt doit être l'occasion d'une bonne pédagogie et déboucher sur de nouvelles règles de gouvernance budgétaire. L'examen du projet de loi de finances pour 2010 sera donc un moment de vérité, qui fera apparaître si l'on parvient à sécuriser les recettes de l'Etat, à assurer le respect de la norme de dépense et à maîtriser les charges de la dette.

s'est montré attentif à l'évolution de la dette publique et a souhaité une adaptation des règles de présentation des charges de la dette.

s'est déclaré en accord avec cette position et a réaffirmé la nécessité de nouvelles règles de gouvernance budgétaire.

a relevé que l'affaissement des recettes fiscales entraînera inévitablement une aggravation du déficit et de la dette. Il s'est interrogé sur les moyens d'y faire face et a jugé que la réforme annoncée de la taxe professionnelle est inopportune dans un tel contexte, l'Etat risquant d'être mis à contribution.

a estimé que la présentation du rapporteur général fait bien ressortir les difficultés actuelles. Il a déclaré qu'il ne peut accepter une stagnation ou une croissance des déficits publics en 2010 et a annoncé sa volonté de proposer des économies à hauteur de 20 milliards d'euros en 2010 et 2011. Il a ainsi suggéré de suspendre l'application pendant deux ans de certains avantages fiscaux, d'ajuster le champ des exonérations de cotisations sociales patronales, et de modifier certaines règles de gestion de la dette, en recréant une caisse d'amortissement de la dette.

a émis des réserves sur l'opportunité de créer un service annexe de la dette. Il a observé que l'application d'un taux réduit de TVA dans la restauration, qui vient d'être votée par le Sénat, représentera une perte de recettes de 2,5 milliards d'euros.

a salué la démarche de M. Jean-Pierre Fourcade.

s'est interrogé sur la réalité et la portée des indicateurs de performance.

a rejoint la préoccupation de M. Jean-Pierre Fourcade s'agissant de l'évolution des déficits publics. Il a noté que la réforme de la taxe professionnelle ne s'appliquera probablement pas en 2010, mais en 2011. Il a estimé que faire appel à l'Etat pour compenser les conséquences de cette réforme serait une erreur, compte tenu du contexte économique, et s'apparenterait à un « croche-pied » aux collectivités territoriales.

a souligné la gravité de la situation et a mis en évidence le décalage entre le discours politique et la réalité.

a noté l'intérêt d'être élu local pour apprécier les effets de la crise.

a souligné que celle-ci entraînera un appauvrissement de la France, puisqu'une réduction permanente du PIB potentiel d'environ cinq points est possible, alors que des besoins nouveaux apparaissent, qui nécessitent des financements supplémentaires. Elle a relevé les incertitudes entourant la sortie de crise et s'est inquiétée de l'absence de prise de conscience de cette situation au sein de la population.

a noté que la balance commerciale constitue également un indicateur pertinent pour mesurer les évolutions en cours.

a estimé que la situation actuelle est propre à entretenir les illusions, dans la mesure où les contraintes financières apparaissent moins fortes qu'avant la crise. Dans cette période, la mission du Gouvernement est de soutenir l'activité tout en évitant de programmer de nouvelles dépenses récurrentes. Tant que la crise se prolonge, il n'est pas souhaitable de réorganiser profondément l'architecture des prélèvements obligatoires, car le tissu économique ne réagit pas de manière habituelle. En revanche, une évolution sera nécessaire à son issue.

Il a salué l'initiative de M. Jean-Pierre Fourcade et a fait part de son accord avec l'analyse développée par M. Edmond Hervé concernant une compensation éventuelle par l'Etat des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle.

a déclaré partager l'analyse du rapporteur général concernant l'évolution des recettes et a souligné la nécessité de les préserver. Il a observé que les marges de manoeuvre pour réduire les dépenses publiques sont étroites, surtout dans un contexte de crise, et a jugé que le volontarisme politique ne peut pas tout régler.

a souligné la nécessité de décrire clairement la situation aux Français et a mis en évidence les incertitudes entourant le retour de la croissance.

a rappelé que l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 aura lieu le 15 juillet 2009 et le débat d'orientation sur les finances publiques, le 16 juillet 2009.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. François Trucy, rapporteur pour avis, a souligné que les lois de programmation militaire s'inscrivent dans le cadre d'orientations à plus long terme définies par des « livres blancs ». Il y a eu, à ce jour, trois livres blancs, publiés en 1972, 1994 et 2008, et rédigés par des commissions présidées, respectivement, par MM. Michel Debré, Marceau Long et Jean-Claude Mallet. Les lois de programmation militaire ont un champ désormais très large : alors qu'initialement elles se contentaient de prévoir les crédits d'équipement, elles définissent désormais l'ensemble de la politique de défense, grâce en particulier à un rapport annexé fixant des objectifs opérationnels. En revanche, leur rôle normatif est faible : les autorisations d'engagement et les crédits de paiement qu'elles prévoient sont du domaine exclusif des lois de finances. Compte tenu de la durée des grands programmes d'armement, elles se contentent, pour l'essentiel, de tirer les conséquences de décisions prises antérieurement. Si leur intitulé se réfère habituellement à une période de quatre ou six ans, cet horizon ne correspond qu'à celui des crédits de paiement : elles prévoient en effet des acquisitions de matériels à bien plus long terme, parfois à l'horizon d'une quinzaine d'années. Ce sont ces prévisions d'acquisitions à long terme, plus que les crédits de paiement prévus à moyen terme, qui constituent le véritable apport d'une loi de programmation militaire.

Le présent projet de loi retient une durée de six ans pour la programmation des crédits de paiement, mais il prévoit également que la présente programmation sera révisée au bout de quatre ans, c'est-à-dire en principe en 2012. Une nouvelle loi de programmation, de six ans, mais elle aussi révisable au bout de quatre ans, doit alors couvrir la période 2013-2018. Il s'agit de prendre compte l'évolution du contexte stratégique, mais aussi la situation des finances publiques, qui ne permettra peut-être pas la croissance de 1 % des dépenses en volume prévue à compter de 2012. Une autre innovation du présent projet de loi, celle-ci non prévue, consiste en son examen particulièrement tardif. Si, sur les huit lois de programmation précédentes, trois ont été promulguées au cours de leur première année d'application, cette promulgation n'a jamais été postérieure au mois de mai.

Le présent projet de loi prévoit une croissance des dépenses (avant prise en compte du plan de relance de l'économie) de 0 % en volume jusqu'en 2011 puis de 1 % en volume ensuite. Les dépenses passeraient de 30 milliards d'euros en 2008 à 33 milliards en 2020 (en euros de 2008) et les dépenses d'équipement de 15,5 milliards d'euros en 2008 à 20 milliards en 2020 (en euros de 2008). Le financement doit être en partie assuré par des ressources exceptionnelles, pour un montant de 3,7 milliards d'euros.

Le présent projet de loi fait preuve de réalisme, en abandonnant le « modèle d'armée 2015 », qui coûterait 35 milliards d'euros de plus jusqu'en 2015. La part dans le produit intérieur brut (PIB) des dépenses de défense passerait de 1,6 à 1,4 point jusqu'en 2020. Les marges de manoeuvre sont faibles : il est urgent de renouveler certains matériels, et le mode d'indexation des contrats d'armement entraîne une augmentation du coût supérieure d'un point à l'inflation.

Les sommes en jeu ont considérablement varié depuis le Livre blanc. Sur la période 2009-2014, le texte initial du présent projet de loi prévoyait 1,66 milliard d'euros (de 2008) de plus que le Livre blanc. Après prise en compte du plan de relance de l'économie, ce montant est passé à 2,73 milliards d'euros. En sens inverse, la combinaison d'une faible inflation et de la décision du Gouvernement de ne pas respecter la loi de programmation des finances publiques devrait réduire les crédits de paiement de la mission « Défense » de 5 milliards d'euros (courants) jusqu'en 2014, et son « pouvoir d'achat » d'environ 2 milliards d'euros.

En raison d'une modification de la prévision d'inflation en cours de discussion budgétaire, la loi de finances initiale pour 2009 prévoit 150 millions d'euros de plus que ce qui découlerait du projet de loi. Le Gouvernement a par ailleurs fait part, dans son rapport relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, de son intention d'utiliser la réserve de budgétisation pour majorer les crédits de paiement pour 2010 de 30 millions d'euros par rapport à ce que prévoit le projet de loi.

a indiqué que, sur les 54 000 suppressions d'équivalents temps plein (ETP) prévues de 2008 à 2015, les deux tiers (soit 36 000) proviendraient de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et seraient donc sans impact sur les capacités opérationnelles. Le tiers restant (soit 18 000) proviendrait du Livre blanc, avec dans la plupart des cas un impact sur les capacités opérationnelles. Si les économies « brutes » permises par les réductions d'effectifs de 2009 à 2014 seraient de l'ordre de 5 milliards d'euros, après prise en compte des dépenses induites par la réforme (plan d'accompagnement des restructurations, dépenses d'infrastructure), les économies « nettes » seraient de seulement 2 milliards d'euros. Les réductions d'effectifs concerneraient essentiellement le soutien, avec une plus grande mutualisation des moyens dans le cadre des futures bases de défense, et la réforme du maintien en condition opérationnelle du matériel (MCO).

Les ressources exceptionnelles sont un facteur d'incertitude pour l'année 2009. Dans le cas des cessions de fréquences hertziennes (d'un montant évalué à 1,5 milliard d'euros, dont 0,6 milliard d'euros devait être perçu en 2009), aucune recette ne sera perçue cette année. Dans celui des cessions de biens immobiliers (initialement évaluées à 2 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros en 2009), la vente à la société de portage ne devrait avoir lieu qu'en octobre prochain, et les cessions en province devraient rapporter beaucoup moins que prévu. Le retard de perception des recettes en 2009 devrait être surmonté : sur le 1,6 milliard d'euros initialement prévu, 360 millions d'euros ont déjà été perçus (correspondant au solde positif du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et au versement d'une soulte par la Société nationale immobilière) ; la moindre inflation devrait permettre d'économiser 300 millions d'euros, le ministère de la défense sera autorisé à consommer plusieurs centaines de millions d'euros de reports de crédits, et, compte tenu du faible niveau de ces ressources exceptionnelles rapportées à l'ensemble des crédits de paiement de l'Etat, les charges correspondantes devraient sans difficulté pouvoir être en partie reportées sur 2010.

a craint que la dette de la future société de portage doive ensuite être reprise par l'Etat.

a indiqué que la modernisation des principaux matériels devrait se traduire jusqu'en 2020 par une augmentation considérable de la puissance de feu. Ainsi, malgré la diminution des parcs, le nombre d'intercepteurs pouvant utiliser des missiles modernes serait multiplié par trois, la capacité d'emport de bombes de la flotte d'avions de combat par deux, celle de la flottille embarquée sur le porte-avions par plus de dix et la capacité d'emport de missiles à lancement vertical de la flotte de frégates par cinq.

Si les trois armées doivent avoir 225 000 combattants en 2014, la capacité de projection de forces terrestres serait bien plus faible : l'armée de terre devrait compter 130 000 combattants, dont un « réservoir » de forces projetables de seulement 90 000 combattants, ce qui correspond à une capacité de projection de 20 000 combattants de manière permanente avec relève et, selon l'objectif fixé par le présent projet de loi, de 30 000 combattants pour une durée d'un an sans relève (dans un délai de six mois). L'objectif de projection un an sans relève est donc nettement revu à la baisse : il était en effet de 50 000 combattants (sans indication de délai) selon la loi de programmation militaire 2003-2008. Cette situation est préoccupante si l'on considère que, selon les estimations usuelles, pour attaquer une armée ennemie il faut disposer d'effectifs au moins équivalents, et si possible au moins deux fois supérieurs. Ces ratios ne sont à ce stade pas remis en cause par les nouvelles technologies. Avec 30 000 combattants, la France pourrait donc, au mieux, affronter des forces d'un effectif équivalent. L'armée française est donc nécessairement amenée à intervenir dans le cadre de coalitions. Les capacités de projection européennes sont cependant limitées.

Ce niveau relativement décevant des capacités de projection, alors que les effectifs de l'armée de terre devraient lui permettre de projeter de l'ordre de 40 000 combattants, s'explique essentiellement par deux « goulets d'étranglement » : l'insuffisance de certains équipements de l'armée de terre et les lacunes en matière de transport à longue distance. Cependant, les capacités de transport à 8 000 km devraient être de l'ordre de 40 000 combattants en quatre mois à l'horizon 2020-2025, ce qui conduit les rapporteurs pour avis à se demander s'il ne serait pas souhaitable, lors de la révision de la loi de programmation en 2012, de fixer pour cette échéance un tel objectif de projection. Les investissements permettant d'accroître la capacité de projection ou d'en accélérer le délai sont probablement parmi ceux dont le rapport efficacité/coût est le plus élevé. Les capacités de transport devraient cependant diminuer à court terme, à cause du retard du programme A400M.

s'est efforcé d'évaluer les principaux aléas. Il va de soi que cet exercice est purement indicatif, et que ces risques sont de simples possibilités. Si l'ensemble des aléas se réalisaient, ce sont 7 milliards d'euros qui manqueraient, dont 3,5 milliards du fait de la crise économique. L'ordre de grandeur serait donc analogue à celui des lois de programmation précédentes. Ces aléas ne signifient pas, bien entendu, que le présent projet de loi présenterait un « manque de financement » de cet ordre de grandeur. En effet, certains de ces aléas ne se concrétiseront probablement pas. Ces aléas concernent en particulier les ressources exceptionnelles, l'inflation plus faible que prévu, le risque d'un maintien du « zéro volume » de 2012 à 2014, le coût des opérations extérieures (OPEX) et du MCO, le cours du pétrole, le risque que les réductions d'effectifs résultent majoritairement de moindres embauches, et les succès à l'exportation du Rafale.

a indiqué que la commission ne s'est pas saisie des articles 12 à 14, relatifs au secret de la défense nationale, qui n'ont pas de caractère financier.

s'est demandé si la France a les moyens de sa politique.

a souligné que ces moyens ont déjà été considérablement réduits par rapport à ce que prévoyait le « modèle d'armée 2015 ».

a estimé qu'une forte inflation pourrait accroître le pouvoir d'achat de la mission « Défense », dont le présent projet de loi définit les crédits de paiement en euros constants, alors que ses dépenses ne dépendent que partiellement de l'inflation.

s'est interrogé sur les perspectives de construction du second porte-avions.

et Charles Guené, rapporteurs pour avis, ont exprimé leur pessimisme à cet égard.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis (articles premier à 4 et 6 à 11).