Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Guillaume Pepy, président de la SNCF, sur le projet de loi n° 501 (2007-2008) relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports.

Après s'être réjoui du consensus qui se manifeste en faveur du développement des transports collectifs, M. Guillaume Pepy a appelé de ses voeux la création, aussi rapide que possible, d'une autorité de régulation. S'appuyant sur l'expérience des autorités de régulation mises en place dans les secteurs des communications et de l'énergie, il a plaidé pour qu'elle ait, dès sa création, des compétences larges qui lui donnent, outre le pouvoir de veiller au respect de la concurrence, celui de favoriser sur le plan économique le développement du transport ferroviaire en France.

S'agissant des relations entre la SNCF et Réseau Ferré de France (RFF), M. Guillaume Pepy a considéré qu'il était temps de corriger certaines imperfections de la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France. Il a approuvé les propositions formulées par M. Hubert Haenel dans son rapport au Gouvernement sur le système ferroviaire français, concernant notamment la simplification des relations contractuelles entre la SNCF et RFF et le transfert à une filiale de la SNCF, indépendante, des personnels d'exploitation chargés de l'aiguillage et des horaires. Il a souligné que cette dernière proposition permettrait de rendre cette fonction indépendante de l'opérateur historique, tout en maintenant le statut des personnels, et en préservant la nécessaire relation entre les aiguilleurs et leurs interlocuteurs dans les gares.

a mis l'accent sur le retard dont souffre l'Ile-de-France en matière de transports collectifs par rapport aux autres régions et a indiqué que la lettre de mission du Président de la République lui avait fixé comme priorité le développement des transports de proximité.

S'agissant de l'ouverture à la concurrence des activités de transport régional de voyageurs, M. Guillaume Pepy n'a pas souhaité que sa mise en oeuvre fasse l'objet d'un report, préférant qu'elle soit organisée et régulée afin de permettre à chacun de se préparer à cette évolution qui découle des engagements européens de la France. Il s'est dit favorable à la création d'une commission placée sous l'autorité d'un parlementaire pour examiner les difficultés liées au passage à la concurrence. L'une des tâches de cette commission serait de déterminer si le gain par une société d'un appel d'offres relatif à une ligne aurait pour conséquence de lui transférer le personnel d'exploitation correspondant.

a conclu en décrivant les gares d'aujourd'hui comme les lieux de convergence de modes de transport variés, leur installation en centre ville leur donnant, en outre, un caractère stratégique en matière d'aménagement urbain. Il a déclaré que la SNCF souhaitait dès lors gérer les gares de manière ouverte avec les collectivités territoriales et les associations.

lui a demandé de préciser sa position sur les missions économiques de la future autorité de régulation, concernant notamment l'approbation des programmes d'investissement et les avis qu'elle rendrait sur le document de référence du réseau et sur les péages. Il s'est interrogé sur l'évolution possible des structures en charge de l'exploitation, étant entendu que le statut des personnels concernés ne saurait être remis en cause. Sur le sujet de la concurrence, il a demandé si la perte de marché de la SNCF sur le fret, depuis l'ouverture à la concurrence de se secteur, n'impliquait pas des réformes dans le fonctionnement de l'entreprise. Il s'est enfin inquiété du sort des lignes intermédiaires, souhaitant qu'elles fassent l'objet d'une attention particulière de la part de l'opérateur.

a estimé que la France ne pouvait, en tout état de cause, que réformer son système ferroviaire, rappelant aussi bien la lettre de mise en demeure envoyée par la Commission que l'audit de l'Ecole polytechnique de Lausanne en 2007 et le rapport de la Cour des comptes rendu au printemps 2008. Il a approuvé la création d'une autorité de régulation dotée de pouvoirs importants et de compétences dans le domaine économique. Il s'est prononcé en faveur de la mise en place d'une commission, à laquelle participeraient des parlementaires, chargée de formuler des propositions concernant la situation des personnels en cas d'attribution d'une ligne à un nouvel exploitant.

En réponse aux deux intervenants, M. Guillaume Pepy s'est dit favorable à la soumission à un avis de l'autorité de régulation des questions d'ordre économique. En revanche, il a estimé que le transfert à RFF des équipes d'exploitation des lignes risquerait de fragiliser le système actuel, dont la performance et l'efficacité en terme de sécurité sont fondées sur la proximité entre les aiguilleurs et les personnels de la gare. Quant à un transfert des gares à RFF, il a mis en avant les capacités financières supérieures de la SNCF ainsi que son expérience dans le contact avec les clients. Concernant le fret, il a souligné l'engagement de l'entreprise publique en faveur de son développement, mais a regretté que les conditions d'un véritable transfert du trafic de la route vers le rail ne soient pas aujourd'hui réunies. Il a notamment souligné que les transporteurs routiers répercutent les hausses de prix de l'énergie, ce que ne peut pas faire la SNCF. Il a également fait observer que les concurrents font circuler des trains de fret complets alors que la SNCF, dans un but d'intérêt général, exploite aussi des wagons isolés. Il a enfin suggéré que le projet de loi offre la possibilité de confier à un élu la présidence de la future autorité de régulation.

s'est inquiété de l'avenir des lignes peu rentables après l'ouverture à la concurrence. Il a demandé à M. Guillaume Pepy si la SNCF choisirait de coopérer avec d'autres opérateurs sur certaines lignes ou si elle privilégiait la voie de la compétition, notamment sur la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône. S'agissant de la répartition des rôles entre la SNCF et RFF, il s'est demandé si la proposition de filialisation des équipes d'aiguillage ne conduisait pas à une complexité accrue du système.

tout en s'opposant à un report de l'ouverture à la concurrence, a souhaité avoir plus d'explications sur les pertes de marché de la SNCF dans le secteur du fret, suite à l'ouverture à la concurrence de celui-ci.

a considéré que le transfert des aiguilleurs à une nouvelle structure ne devait pas se faire en prenant comme modèle l'organisation des aiguilleurs du ciel. S'agissant des gares et du patrimoine de la SNCF, il a déploré les pertes dues à l'abandon de voies et d'infrastructures, dont la vente est souvent rendue difficile par des obstacles administratifs. Il a enfin souligné que les espaces commerciaux ne pouvaient concerner que les grandes gares, et a fait valoir qu'ils représentent une menace pour les petits commerces des villes de destination.

a regretté la mise en oeuvre du service public ferroviaire puisse relever de sociétés privées commerciales. Elle s'est demandé si les réformes successives ne revenaient pas en fait à décharger l'Etat du financement de ses missions.

a déploré que du matériel ferroviaire cher et performant dans lequel les régions ont investi ne puisse être exploité à sa pleine valeur en raison du mauvais état des voies, qui limite la vitesse de circulation des trains.

s'est inquiété du sort des lignes intermédiaires. Il a suggéré par ailleurs, dans un but de clarté, que les personnels d'aiguillage relèvent non d'une nouvelle entité, mais de l'un des deux établissements existants, SNCF ou RFF.

s'est demandé si le développement du fret n'exigeait pas une adaptation des lignes. Il a fait part du mécontentement de l'opinion publique face aux grèves fréquentes à la SNCF, ce qui risque de constituer un handicap pour l'opérateur historique à l'occasion de l'ouverture à la concurrence du transport des voyageurs.

a signalé que, dans certaines régions, la SNCF ne proposait plus de wagons isolés de fret, ce qui mettait en difficulté nombre de petites entreprises. Il a insisté également sur le rôle joué par certaines lignes intermédiaires en matière d'aménagement du territoire.

a fait valoir que la qualité du service apporté par les TER s'était améliorée depuis leur transfert aux collectivités, comme le montre la hausse du trafic, mais qu'ils représentaient une charge importante pour les régions. Il s'est inquiété du coût que pourrait représenter pour la SNCF la nouvelle priorité donnée aux transports de proximité, secteur sur lequel l'entreprise ne gagne pas d'argent. Il a enfin souligné l'effort consenti par les collectivités territoriales en faveur des lignes intermédiaires et des wagons isolés de fret, notamment en ce qui concerne les « gares-bois ».

a souhaité savoir si les personnels faisant grève faisaient l'objet de retenues sur salaires.

Enfin M. Jean-Jacques Mirassou, s'appuyant sur l'exemple de la région Midi-Pyrénées, a exprimé la crainte qu'une mise en concurrence ne nuise aux lignes intermédiaires et que la SNCF ne voit son activité limitée à des missions d'intérêt général peu rentables.

Répondant aux différents intervenants, M. Guillaume Pepy a apporté les précisions suivantes :

- le développement du réseau ferroviaire ne peut selon lui être financé uniquement par le secteur lui-même : une participation des autres modes de transport est nécessaire, notamment de la part de la route à travers la taxe poids lourds prévue par le Grenelle de l'environnement ;

- l'ouverture du transport de voyageurs à la concurrence ne doit pas être retardée, mais organisée par le Parlement dans des règles équitables pour tous les opérateurs ;

- il est impératif à ce sujet de déterminer si les personnels seront repris par le vainqueur de l'appel d'offres dans le cas où l'opérateur historique perdrait un marché, ou si la SNCF sera dans l'obligation de leur proposer une reconversion ;

- la SNCF s'est retirée de certaines lignes de fret en raison de pertes particulièrement élevées et la restructuration de cette branche pose des difficultés sur le plan social ; les syndicats doivent parvenir à convaincre les cheminots que, seule, une réforme d'envergure permettra à la SNCF de reprendre des parts de marché, pour le plus grand bénéfice des personnels ;

- il convient de mettre en place des contrats de service public, ouverts à l'ensemble des opérateurs sur des segments peu rentables du transport ferroviaire, tels que les wagons isolés de fret, les trains Corail Intercités et les trains de nuit, concernant les TER, il a jugé impératif de trouver un nouveau mode de financement afin de permettre aux régions de faire face à leur développement ;

- la coopération avec d'autres entités est le choix privilégié par la SNCF, notamment sur la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, sans qu'elle exclue toutefois d'exploiter les lignes elle-même lorsque c'est nécessaire ;

- les gares doivent constituer un ensemble cohérent géré comme un bien public et leur gestion ne saurait donc être divisée ; les personnels d'exploitation ne doivent en effet pas relever de l'Etat et la solution de leur transfert vers une filiale doit être privilégiée ;

- il est impératif de trouver un nouveau mode de financement pour les TER afin de permettre aux régions de faire face à leur développement ;

- l'état du réseau ferroviaire français n'est pas satisfaisant et son amélioration constitue un objectif incontournable, la concentration des efforts financiers sur le TGV dans la période passée ayant conduit à négliger l'entretien des autres équipements.

En conclusion, M. Guillaume Pepy a déclaré que la loi sur le service minimum garanti était un succès, le principe de la notification préalable de grève ayant permis d'assurer une meilleure information des usagers. Il a précisé à ce sujet que le temps de grève n'était pas payé. Il a également annoncé que, conformément au souhait du chef de l'Etat de voir la SNCF devenir un champion mondial de la logistique, l'entreprise publique venait de remporter dans ce domaine, par l'intermédiaire de sa filiale Geodis, un contrat d'un montant total de quinze milliards de dollars sur quinze ans avec IBM.

a procédé à une brève présentation de la Deutsche Bahn, indiquant que son chiffre d'affaires était de 31 milliards d'euros dont moins de la moitié concerne le transport ferroviaire. Son augmentation a été de 9 % en 2008 dont 5,5 % liés à la croissance économique. Evoquant le contexte européen du secteur ferroviaire, il a fait valoir les éléments suivants :

- la France est un des pays dans lesquels la libéralisation du fret ferroviaire est la moins avancée alors qu'il existe une relation positive entre le degré d'ouverture du marché et la croissance du trafic ;

- l'ouverture effective d'un marché ferroviaire ne résulte pas seulement du cadre législatif et réglementaire mais elle dépend très fortement de l'indépendance et des pouvoirs de l'autorité de régulation nationale, qui sont actuellement très faibles en France malgré les obligations imposées par la directive européenne n° 2001/14/CE du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire.

Il a ensuite fait état de la situation du secteur ferroviaire en Allemagne, indiquant d'entrée que les autorités de régulations du secteur ferroviaire y intervenaient dans quatre domaines :

- la régulation de l'accès à l'infrastructure ;

- la régulation des redevances pour l'utilisation de cette infrastructure ;

- la réglementation sur l'organisation et la structure de la Deutsche Bahn et des entreprises ;

- et la réglementation des compétences administratives dévolues aux différentes entités.

Il a ensuite précisé que ces missions étaient assurées par deux institutions principales : d'une part, l'Office fédéral ferroviaire qui est, par ailleurs, en charge de la sécurité et du contrôle des investissements ferroviaires et l'Agence fédérale du réseau, d'autre part, cette dernière étant compétente pour l'ensemble des services de réseau tels que les télécommunications, le gaz et l'électricité. Il a notamment fait valoir que les décisions de ces organismes étaient immédiatement exécutoires.

Revenant sur le lien entre concurrence et développement du trafic, il a fait observer que ce dernier n'avait réellement débuté en Allemagne qu'à partir de 1998, quatre ans après le début de l'ouverture du marché et que cette croissance était essentiellement le fait des nouveaux entrants dans le secteur du fret et des trains régionaux. A l'inverse, la concurrence est moindre pour les trafics de voyageurs longue distance, qui demandent des investissements importants.

La Deutsche Bahn est adaptée à cette nouvelle situation grâce à une augmentation de sa productivité de 256 % depuis la réforme ferroviaire de 1994, notamment à travers la réduction drastique du nombre de ses salariés, passés de 500.000 à 170.000, cette diminution ayant essentiellement concerné les fonctions non directement liées au transport ferroviaire telle que la recherche et développement et les activités sociales exercées par l'ancienne compagnie des chemins de fer de la RDA. Mais ce n'est que depuis 2003 que le groupe réalise un résultat net positif après impôt.

a ensuite établi des comparaisons entre la charge budgétaire des prestations de trafic ferroviaire dans les différents pays européens, qui est plus du double en France de ce qu'elle est en Allemagne. Cette différence tient principalement à deux facteurs : d'une part, la France investit beaucoup plus dans la construction de lignes que ne le fait l'Allemagne et d'autre part, le réseau français est relativement sous-utilisé et pourrait être mieux rentabilisé si ses capacités étaient mobilisées.

Puis M. Joachim Fried a abordé la problématique de la mise en place d'une autorité de régulation permettant de garantir le fonctionnement de la concurrence. A l'aune de l'expérience allemande, les critères à satisfaire par une telle entité sont : l'indépendance, le fait de bénéficier des effectifs nécessaires spécialisés, d'un budget suffisant, et des moyens d'accès à plusieurs types d'informations sur le secteur. S'y ajoutent la nécessité de disposer de pouvoirs de contrainte effectifs et la capacité de pouvoir se saisir d'office, en cas de soupçon suffisant. Au regard de ces critères, il a estimé que la commission de régulation des activités ferroviaires telle que proposée par le projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés marquait une avancée très positive. Toutefois, il a signalé un certain nombre de lacunes, telles que :

- l'absence de transmission obligatoire du document de référence du réseau et du document de référence des infrastructures de services, pour les services essentiels ;

- la trop faible capacité d'intervention de la commission en matière d'infrastructures de service telles que les gares ;

- la non-transmission obligatoire des refus d'accès ;

- l'insuffisance des pouvoirs de saisine d'office de la nouvelle instance.

A l'issue de cette intervention, M. Francis Grignon, rapporteur, a voulu connaître les parts respectives des transports par route, avion et voie ferrée en Allemagne et la densité du réseau ferré outre-Rhin. Il s'est interrogé, en outre, sur les raisons des différences de performance constatées entre les frets ferroviaires allemand et français.

a constaté que la Deutsche Bahn faisait preuve d'un très grand appétit en matière d'acquisition d'entreprises dans toute l'Europe, se demandant même si cette évolution n'aboutissait pas à accorder au groupe allemand une position dominante sur le marché. Il a souhaité savoir si la Deutsche Bahn envisageait une coopération ou plutôt une compétition avec la SNCF pour la desserte de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

s'est interrogé sur les modalités de gestion des gares en Allemagne.

a apporté les éléments de réponse suivants :

- s'agissant de la situation des différents modes de transports en Allemagne, le mode ferroviaire y était très concurrencé d'une part, par l'automobile du fait du petit nombre de péages autoroutiers, et d'autre part, par le transport aérien compte tenu de la présence très offensive des compagnies aériennes à bas coût ;

- le réseau ferré allemand est plus dense que le réseau français mais très différent dans sa structuration du fait du polycentrisme de la République fédérale. Le réseau ferroviaire allemand apparaît en effet davantage comme un assemblage de réseaux régionaux. Cette particularité n'est d'ailleurs pas sans conséquence sur les services ferroviaires eux-mêmes puisque les trains à grande vitesse ICE doivent généralement s'arrêter tous les quatre-vingt kilomètres, rendant inutile l'utilisation d'équipements dépassant les 300 km/h, ce qui constitue une différence essentielle avec le TGV français. Il a en outre précisé que 5.000 km sur les 50.000 km du réseau ferroviaire allemand avaient été fermés immédiatement après la réunification du pays ;

- 30 % environ des coûts du transport ferroviaire sont imputables aux salaires et il existe une différence d'environ 25 % entre le coût du travail de la Deutsche Bahn d'une part et des nouveaux entrants d'autre part. Cette différence ne provient pas principalement des écarts de salaire horaire mais plutôt de l'octroi, par l'opérateur historique, de garanties sociales particulièrement favorables, notamment en matière de régime social et d'organisation du travail ;

- concernant la comparaison des coûts de transport entre la France et l'Allemagne, les péages français sont moins élevés en matière de fret, mais la situation inverse prévaut pour le transport de voyageurs. Le faible coût relatif des redevances sur le fret en France confirme que le principal problème du fret ferroviaire français n'est pas d'ordre financier, mais organisationnel. Il résulte de la priorité accordée au transport de passagers par rapport au développement du fret ainsi qu'à des choix d'investissements portant sur la construction de nouvelles lignes, au détriment donc du transport de marchandises, ce dernier utilisant généralement le réseau additionnel, moins bien entretenu. En Allemagne, sur certaines lignes à grande vitesse, des trains de marchandises circulent de façon très rapprochée pendant la nuit ;

- le développement de la Deutsche Bahn dans le domaine du fret est indispensable pour devenir une entreprise logistique globale comme l'exige la compétition mondiale, même si les entreprises ferroviaires historiques ne sont pas les mieux placées pour y parvenir. La SNCF a, elle aussi, commencé à s'engager dans cette démarche au travers de l'acquisition de l'entreprise de logistique Geodis ;

- la Deutsche Bahn doit être présente, directement ou indirectement, dans chacun des pays européens afin d'être en mesure de participer aux grandes restructurations concernant le secteur du fret au niveau international. Ces grands mouvements n'ont pas encore commencé dans la mesure où le marché est encore extrêmement ouvert, aucun groupe ne possédant aujourd'hui plus de 5 % du marché international. L'émergence d'acteurs de grande taille se fera par la cession des activités des entreprises ferroviaires historiques lorsque celles-ci seront contraintes de se restructurer ;

- pour la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, l'hypothèse la plus probable est l'engagement de négociations avec la SNCF en vue d'une coopération, comme cela existe déjà dans le cadre de la société Realis pour les liaisons Paris-Francfort ou Paris-Stuttgart. De tels partenariats constituent la seule façon de rentabiliser ces services sous réserve, bien entendu, de l'accord de la Commission européenne ;

- en Allemagne, c'est à une entreprise indépendante appartenant au groupe Deutsche Bahn qu'il revient de fixer les tarifs des prestations offertes par les gares.

En conclusion, il a expliqué que, lors des transferts d'un marché de la Deutsche Bahn à une entreprise concurrente, en cas de perte d'un appel d'offres, la nouvelle entreprise a obligation de reprendre le personnel. Lorsque cette reprise n'a pas lieu, par exemple, si la Deutsche Bahn ne le demande pas, les salariés concernés ne peuvent pas être licenciés mais un poste équivalent doit leur être proposé sur le territoire allemand, en vertu d'un accord passé entre la direction et les syndicats. Dans la plupart des cas, les personnels refusent des postes trop éloignés géographiquement et préfèrent quitter la Deutsche Bahn pour rejoindre la concurrence.

Jusqu'à maintenant, ceux qui restent dans l'entreprise ont pu être réemployés mais la situation pourrait devenir très difficile si le groupe continue de perdre des marchés au profit des entreprises concurrentes. Il a rappelé que 60 % des marchés de transport régional de voyageurs ouverts à la concurrence avaient été perdus par la Deutsche Bahn l'an dernier et ceci pourrait avoir des conséquences importantes si les Länder décidaient de poursuivre l'ouverture à la concurrence de parts toujours plus importantes du trafic