Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

après s'être félicité que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) eût répondu à son questionnaire budgétaire dans le délai imparti par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), a souligné le sérieux avec lequel ce ministère a abordé la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il a ainsi décrit la réorganisation de l'administration centrale du MAEE. Une direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) a été créée en 2009 afin de traiter des enjeux qui présentent un caractère international tout en ayant un impact direct sur la vie des Français, comme les changements climatiques, la régulation financière ou le traitement des épidémies. Un centre de gestion des crises a également été mis en place, dès le 1er juillet 2008, afin de prendre en compte, dans une seule cellule, tous les aspects d'une crise (politique, évacuation de ressortissants, humanitaire, etc.). Globalement, cette réorganisation a entraîné la disparition de dix-sept échelons (directions, sous-directions, services, etc.) entre l'ancien et le nouvel organigramme, 128 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) devant être supprimés. Dans le cadre de cette réforme, les services ont été regroupés dans trois sites franciliens : le quai d'Orsay et la rue de la Convention à Paris et la Courneuve.

a ensuite souligné que le réseau diplomatique, qui regroupe près des trois quarts des effectifs, évolue lui aussi. Tout d'abord, les postes diplomatiques ont été divisés en trois catégories : trente-huit ambassades à missions élargies, quatre-vingt-douze ambassades à missions prioritaires et trente-deux postes à missions spécifiques. Pour cette dernière catégorie, la réduction du format à une dizaine d'ETPT en moyenne contre une quinzaine actuellement doit se faire au travers de la redéfinition de leur mission elle-même. Ainsi, même si l'universalité du réseau n'est pas remise en cause, le « mythe » de l'ambassade à modèle unique partout dans le monde a vécu. D'autre part, un effort particulier est demandé aux huit ambassades « à format d'exception » (Etats-Unis d'Amérique, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal, Madagascar) où les ambassadeurs sont invités à réduire leurs emplois de 10 % en moyenne entre 2009 et 2011. Enfin, des services communs de gestion des moyens de l'ensemble des services de l'ambassade et des consulats généraux, tous ministères de rattachement confondus, doivent être mis en place, dans toutes les ambassades, avant le 1er janvier 2011.

Il a expliqué que ces évolutions devraient se traduire par une économie de 700 ETPT en trois ans, alors même que le MAEE a déjà accompli un effort du même ordre entre 2006 et 2008. A titre d'illustration, pour 2010, l'économie s'élève à 255 ETPT, ce qui revient à ne remplacer aucun départ à la retraite.

Il a déclaré son intention de vérifier la mise en place effective des réformes et leur impact réel et a souhaité qu'il soit tenu compte de la tâche accomplie et que l'universalité du réseau ne soit pas remise en cause lors de la deuxième vague de la RGPP.

Puis, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a relevé le « caractère paradoxal » que présente le budget pour 2010 de la mission, à savoir une augmentation « optique », parfois notable, des crédits ne correspondant toutefois pas à l'octroi de marges de manoeuvre supplémentaires pour les gestionnaires, mais plutôt à une augmentation des contraintes pesant sur le MAEE.

Il a ainsi indiqué que, pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui regroupe 65 % des crédits, on constate, à périmètre constant, une augmentation de 13,4 % des autorisations d'engagement (AE) et de 8,5 % des crédits de paiement (CP) demandés, ces derniers devant s'élever à 1 707,9 millions d'euros en 2010. Cependant cette hausse provient de deux éléments majeurs :

- d'une part, les loyers budgétaires, dont le niveau fait plus que tripler (de 26 millions d'euros à 90,4 millions d'euros) en raison de leur généralisation en 2010 ;

- d'autre part, le nouveau « rebasage » des opérations de maintien de la paix (OMP). A cet égard, l'augmentation de la dotation, qui passe de 340 millions d'euros à 386,4 millions d'euros, permet, sur la base d'un euro à 1,50 dollar, d'envisager, pour la première fois depuis longtemps, le financement réel des OMP à partir de la ligne du budget initial qui leur est consacrée, ce qui constitue un progrès indéniable par rapport à la situation récente qu'avait dénoncée la commission.

a précisé qu'en excluant l'évolution de ces deux lignes budgétaires contraintes, les AE du programme 105 augmentent de 4,6 % seulement, les CP diminuant même de 2,5 %.

Pour ce qui concerne le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », il a indiqué que les crédits, de 597,9 millions d'euros en AE comme en CP, se situent sensiblement au même niveau qu'en 2009. L'effort de l'Etat se porte sur deux axes :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont la subvention pour charges de service public passe de 413 millions d'euros à 420,8 millions d'euros. Toutefois, ce « coup de pouce » ne suffit pas à compenser les nouvelles charges de l'Agence, issues de l'augmentation des cotisations patronales retraite de ses employés, de l'ordre de 13 millions d'euros ;

- le réseau culturel, qui bénéficie au total d'un supplément de crédits de 20 millions d'euros en 2010 par rapport à la trajectoire décrite par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Il a rappelé son attachement, depuis la publication de son rapport d'information n° 428 (2007-2008), à une réforme profonde du réseau culturel sur la base des principes suivants : une plus grande implication du ministère de la culture, la création d'une agence interministérielle devant être le maître d'oeuvre compétent de la politique culturelle extérieure sans céder à la tentation du repli sur soi, la recherche d'une meilleure programmation des artistes français dans les lieux où la culture se vit, y compris « hors les murs » des centres culturels, au moins dans les pays développés, et la recherche de partenariats avec les acteurs locaux. De plus, il a estimé qu'il faut savoir prendre des risques, inhérents à toute création.

S'agissant de l'AEFE, il a jugé nécessaire un effort public important en faveur de la rénovation des bâtiments des établissements du réseau, soulignant que les écoles et lycées français doivent désormais faire face à une plus forte concurrence que par le passé.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que l'augmentation de 14,8 millions d'euros des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » traduit deux évolutions contradictoires : d'une part, une hausse de près de 20 millions d'euros du coût de la prise en charge (PEC) de la scolarité des enfants français à l'étranger et des bourses scolaires ; d'autre part, une baisse de 6,4 millions d'euros des autres crédits du programme, notamment ceux destinés à l'aide sociale aux Français établis hors de France (- 7,5 %).

Il a constaté que, comme la commission en avait exprimé la crainte lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, la montée en puissance de la PEC et des bourses impose des choix financiers douloureux au sein de ce programme, dont pâtissent les plus fragiles des Français de l'étranger. Toutefois, après avoir souligné que l'adoption, à l'initiative de la commission, d'un « moratoire » sur l'extension de ce dispositif au-delà de la classe de seconde en a limité les conséquences financières, il a indiqué ne pas souhaiter déposer cette année encore un amendement tendant à plafonner la PEC, ces dispositions ayant été supprimées en seconde délibération lors du dernier débat budgétaire.

a conclu en invitant la commission à proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », sous le bénéfice de l'adoption d'un amendement.

Un débat s'est alors instauré.

s'est félicité des progrès accomplis par le MAEE, soulignant le rôle du regard critique et de la pression constructive du rapporteur spécial, notamment sur la question du financement des OMP. Il a souhaité connaître l'évolution des participations de la France aux organisations internationales.

a déclaré avoir mené des travaux sur cette question qui donneront lieu, début 2010, à une communication devant la commission. Il a déclaré que les déplacements déjà effectués, notamment au siège de l'Organisation des Nations Unies (ONU) au moment même du lancement des négociations sur les quotes-parts des Etats membres au budget de l'Organisation, lui ont montré la grande complexité du sujet et la subtilité des équilibres diplomatiques sur ce type de questions.

après avoir indiqué partager les craintes du rapporteur spécial quant aux conséquences possibles de la deuxième vague de la RGPP pour le réseau diplomatique, s'est interrogé sur la pertinence du statut associatif pour certaines structures françaises à l'étranger. En effet, ce statut peut poser des problèmes de gestion, notamment pour les hôpitaux.

a souligné le caractère vertueux de la généralisation des loyers budgétaires même si cela se traduit nécessairement, dans un premier temps, par une augmentation des coûts dans certains programmes. Par ailleurs, elle portera une grande attention aux conditions dans lesquelles sera créée la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger.

a regretté le choix du rapporteur spécial de ne pas redéposer un amendement tendant à plafonner la PEC. Elle a fait part de l'inquiétude du corps diplomatique face à l'avenir et à la focalisation excessive des pouvoirs publics sur la dimension économique des relations extérieures. D'autres sujets, par exemple le rayonnement culturel de la France, mériteraient un investissement réel.

après avoir souscrit aux propos de Mme Michèle André, a déclaré par avance soutenir l'amendement du rapporteur spécial tout en soulignant la nécessité d'un effort financier particulier en faveur de l'AEFE.

En réponse à ces interventions, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial :

- a de nouveau souhaité que les efforts du MAEE déjà consentis soient pleinement pris en compte lors de la deuxième vague de la RGPP ;

- a souligné la force que confère parfois le statut associatif, synonyme d'immersion dans le tissu local, comme le montre l'exemple de nombreuses Alliances françaises ;

- s'est réjoui de l'appréciation du caractère vertueux des loyers budgétaires par Mme Nicole Bricq et a indiqué son intention d'examiner avec elle les conditions de la création de la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger ;

- a estimé que le moment ne lui semble pas opportun pour représenter un amendement visant à plafonner la PEC, même si son analyse sur cette question reste la même que l'année dernière ;

- a déclaré, au sujet de la réforme de la politique culturelle, qu'il convient de ne pas confondre évolution et affaiblissement. A cet égard, les contraintes budgétaires peuvent parfois imposer une remise en question salutaire des méthodes de fonctionnement et les ambassadeurs doivent s'impliquer dans ce dossier.

a souhaité que l'image que les ambassadeurs ont des parlementaires soit davantage associée à la rigueur budgétaire.

Puis, répondant à une interrogation de Mme Michèle André, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué avoir débuté un contrôle budgétaire avec M. Jean-Louis Carrère, membre de la commission des affaires étrangères, sur les implantations communes. Il apparaît que, dans le domaine culturel, une structure telle que l'Institut Pierre Werner à Luxembourg, commun à la France, à l'Allemagne et au Luxembourg, ne se substitue pas au centre culturel français, qui est d'ailleurs toujours ouvert. De manière générale, ce contrôle tend à montrer que le choix d'une implantation commune peut, parfois, présenter un intérêt politique mais n'est pas une source d'économies budgétaires.

après avoir évoqué l'excellence du travail accompli, avec peu de moyens financiers, par l'Eurocampus de Zagreb, a souligné la grande qualité de nombreux ambassadeurs, dont les missions ne doivent pas se cantonner au domaine économique. Enfin, elle a mis en exergue l'importance du rayonnement culturel et de la défense de la langue française.

a considéré que, de ce point de vue, « le pire serait l'immobilisme ».

Puis, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, il a présenté son amendement, précisant qu'il vise à rétablir à leur niveau de 2009 les crédits destinés à l'aide sociale aux Français de l'étranger. La somme correspondante, soit 1,5 million d'euros proviendrait des crédits d'investissement de l'action n° 6 « Soutien » du programme 105, c'est-à-dire des projets visant à renforcer la sécurité informatique du ministère.

a indiqué sa préférence pour un plafonnement de la PEC, qu'il a qualifiée de « bombe à retardement », se réservant le droit de déposer un tel amendement à titre personnel.

a déclaré que le groupe socialiste soutiendra l'amendement du rapporteur spécial mais n'adoptera pas les crédits de la mission.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

a tout d'abord rappelé le caractère intrinsèquement interministériel de la politique d'immigration et d'intégration des étrangers en France. Cette politique transversale représentera, d'après le projet de loi de finances pour 2010, 3,62 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Au total, ce sont quinze programmes répartis dans onze missions et entre dix périmètres ministériels qui contribuent à cette politique transversale. La mission « Immigration, asile et intégration » ne représente que 560 millions d'euros soit 15,6 % des crédits consacrés à cette politique.

Les principales missions contribuant à la politique d'immigration et d'intégration sont les missions à caractère social ou culturel du budget de l'Etat. Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » représente plus de 40 % des crédits de cette politique et la mission « Santé » environ 15 %, soit un taux équivalent à la contribution de la mission « Sécurité ».

Le caractère interministériel de la politique d'immigration et d'intégration rend parfois difficile l'appréhension de ses coûts, par exemple de ceux des reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière. A ce propos, M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, avait annoncé lors de son audition devant la commission des finances, le 1er juillet 2009, qu'une étude de l'inspection générale de l'administration était en cours. M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a indiqué qu'il venait de recevoir le rapport de cette inspection.

Puis, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission proposés pour l'année 2010. Ceux-ci s'élèvent à 570 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 560 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ils sont en augmentation de respectivement 12 % et 9,8 % par rapport à l'année 2009. La hausse nette des crédits de paiement se réduit toutefois à 8,4 % si l'on neutralise les effets d'une mesure de périmètre mise en oeuvre entre les années 2009 et 2010, à savoir le transfert au ministère de l'immigration des crédits d'investissement relatifs aux centres de rétention administrative (CRA), auparavant gérés par le ministère de l'intérieur.

L'augmentation des crédits est relativement équilibrée entre les deux programmes de la mission : « Immigration et asile » et « Intégration et accès à la nationalité française ».

Le premier de ces programmes est, budgétairement, le plus important, puisqu'il représente plus de 85 % des crédits de la mission.

Il regroupe notamment les crédits destinés à l'accueil des demandeurs d'asile et à l'instruction de leurs demandes. Sur ce point, la prévision qui a servi de base à la construction du projet de budget pour 2010 paraît sous-évaluée. En effet, le nombre prévisionnel de demandeurs d'asile pour 2010 est de 45500, ce qui représente une augmentation de 6,8 % par rapport au nombre effectifs de demandes en 2008. Cette prévision est très optimiste si on la compare au rythme d'augmentation de 19,7 % des demandes en 2008 et de 16,5 % sur les premiers mois de l'année 2009. Le ministère du budget semble prévoir une diminution du nombre de demandes après le pic constaté depuis la fin de l'année 2008. La sous-évaluation des crédits liés aux demandes d'asile n'est pas nouvelle. Un décret d'avance est en effet prévu pour abonder, au titre de l'année 2009, les crédits liés aux demandes d'asile à hauteur de 60 millions d'euros en CP et de 70 millions d'euros en AE.

Il en résulte que les crédits de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » paraissent, comme en 2009, sous-évalués, malgré une hausse de 10 % par rapport au projet de loi de finances initial pour 2009.

Le programme « Immigration et asile » regroupe également certains crédits de fonctionnement des CRA. Il convient de se réjouir du transfert dans ce programme des crédits d'investissement des CRA, auparavant gérés par le ministère de l'intérieur, qui doit permettre une meilleure appréhension du coût de la rétention. 24 millions d'euros en AE et 14 millions d'euros en CP seront consacrés à la construction et à l'entretien des CRA en 2010, soit une hausse de 7,2 millions d'euros par rapport à l'année 2009.

Le programme intègre également les dépenses de soutien du ministère. A ce sujet, il est satisfaisant de constater que les services parisiens, auparavant dispersés dans six sites, se sont regroupés dans seulement deux sites et qu'une économie de 1,8 million d'euros en a résulté.

Enfin, ce programme comporte 32 millions d'euros de subvention de service public pour l'Ofpra, qui traite les demandes d'asile. La performance de l'Ofpra s'est très nettement améliorée, avec un délai de traitement moyen des demandes d'environ trois mois qui paraît incompressible. En revanche, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui examine les recours contre les décisions de l'Ofpra, présentait des délais de traitement des dossiers de plus de quatorze mois en 2008. Elle a été rattachée au Conseil d'Etat depuis le 1er janvier 2009 et dix nouveaux postes de magistrats ont été créés. M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, s'est proposé, en 2010, d'examiner le fonctionnement de cette juridiction, qui constitue le principal gisement d'économies budgétaires pour la mission « Immigration, asile et intégration ».

Il a ensuite indiqué que le second programme de la mission, « Intégration et accès à la nationalité française », est de moindre importance puisqu'il regroupe seulement 80 millions d'euros de crédits. Ces crédits augmentent de 9,2 % par rapport à 2009, essentiellement en raison du passage de 10 à 15 millions d'euros de la subvention versée à l'Office national de l'immigration et de l'intégration (Ofii), opérateur qui gère l'accueil et l'intégration des étrangers primo-arrivants.

Il a rappelé avoir relevé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, la surbudgétisation de cette subvention qui n'était, en pratique, jamais versée à l'Office, celui-ci disposant d'un fonds de roulement largement supérieur à ses besoins. Dans le présent projet de loi de finances, le fonds de roulement a décru de manière satisfaisante et la situation financière de l'Office est donc revenue à la normale.

En conclusion, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a estimé que ce projet de budget, en augmentation, peut faire l'objet d'une appréciation positive pour plusieurs raisons : la restructuration immobilière du ministère, le transfert de la gestion des crédits d'investissement des CRA et le retour à une situation financière saine pour l'Ofii. Toutefois, des problèmes persistent quant au caractère réaliste des prévisions en matière de flux des demandeurs d'asile. Bien que ce flux soit imprévisible, l'Ofpra pourrait conduire une analyse plus précise de l'origine et des causes des demandes d'asile et tenter, à partir de ces éléments, d'affiner ses prévisions.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a préconisé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

a estimé que la politique d'immigration est une des plus délicates à mener et qu'elle nécessite beaucoup de tact et d'humanité.

s'est interrogée sur la possibilité de financer 1.000 places supplémentaires dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile avec une hausse de seulement 3,6 % des crédits qui leur sont consacrés.

En réponse, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a indiqué que les leçons des insuffisances passées ont été tirées et que le projet de budget doit effectivement permettre la création de 1000 places nouvelles.

a soulevé la question de la qualité et de l'exhaustivité du document de politique transversale ainsi que des éventuels problèmes liés à l'articulation entre le ministère en charge de l'immigration et ses ministères partenaires, notamment celui de l'intérieur.

a rappelé les difficultés résultant, en termes de clarté budgétaire, du caractère interministériel de la politique d'immigration et d'intégration, qui associe dix ministères différents. Le document de politique transversale s'est amélioré et le chiffre de 3,62 milliards d'euros paraît réaliste. Toutefois, certains outils manquent pour parvenir à chiffrer, à l'euro près, le coût de cette politique transversale.

a relevé que de nombreux crédits d'aide sociale à destination des étrangers vivant en France ne sont pas retracés dans le document de politique transversale.

a confirmé que la contribution de la mission « Santé » correspond essentiellement aux crédits de l'aide médicale d'Etat et que d'autres dépenses sont absentes, telles que celles de l'enseignement primaire et secondaire. Des progrès doivent donc encore être faits. Le travail de l'inspection générale de l'administration sur le coût de la reconduite à la frontière fournira probablement des éléments méthodologiques pertinents pour chiffrer le coût global de la politique d'immigration et d'intégration.

a souhaité pouvoir mieux appréhender les actions menées par le ministère de l'éducation nationale en faveur de l'intégration des jeunes issus de l'immigration. L'ampleur de la tâche est immense au regard des difficultés rencontrées par certains jeunes, notamment en matière de maîtrise de la langue française.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission des finances organise, le mardi 3 novembre 2009, une audition pour suite à donner à un rapport de la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et ceux de l'éducation prioritaire dans les quartiers sensibles, à laquelle participeront notamment des proviseurs et principaux des établissements scolaires concernés.

a fait observer, dans le cadre du débat annoncé sur l'identité nationale, que de nombreux jeunes issus de l'immigration ne se reconnaissent pas comme Français. Par ailleurs, il a souhaité connaître les initiatives européennes en cours sur ce sujet.

En réponse, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé que M. Brice Hortefeux, alors ministre en charge de l'immigration, a organisé, en novembre 2008, une conférence européenne réunissant, à Vichy, les responsables européens des politiques d'immigration. Un pas a donc été franchi dans la prise de conscience de la nécessité d'une harmonisation des politiques au niveau de l'Union européenne.

a jugé qu'il serait utile de former les jeunes migrants à la langue française avant même de les scolariser, afin d'atténuer les problèmes qu'ils rencontrent.

a distingué deux sujets :

- d'une part, les difficultés d'intégration des jeunes Français issus de l'immigration, évoquées par M. Adrien Gouteyron, qui ne relèvent pas directement de la mission « Immigration, asile et intégration » ;

- d'autre part, la question de la formation, notamment linguistique, des primo-arrivants. En cette matière, le ministère de l'immigration a mis en place des actions de formation, dans les pays d'origine, avant les regroupements familiaux, afin de faciliter en amont l'intégration ultérieure des étrangers. Par ailleurs, un nombre croissant de contrats d'accueil et d'intégration est signé chaque année et ces contrats comportent des actions spécifiques en matière de maîtrise de la langue française.

a souhaité que l'accent soit mis sur les lacunes du document de politique transversale et sur la difficulté à appréhender l'ensemble de l'effort de l'Etat en matière d'immigration et d'intégration.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Fourcade, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

a tout d'abord précisé qu'il rapporte deux missions distinctes, la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat » et le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

S'agissant de la première, il a rappelé qu'elle est la troisième plus importante, en volume, du budget de l'Etat, avec 44,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010. Elle est composée de quatre programmes, mais 96 % des crédits sont consacrés à la charge de la dette et à la trésorerie de l'Etat. Les autres programmes portent sur les appels en garantie, l'épargne et le financement des primes d'épargne-logement et la majoration des rentes. Evoquant les primes d'épargne-logement, il a estimé qu'il est probable que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances ne suffiront pas à couvrir les besoins et, en le regrettant, n'a pas exclu qu'il faille à nouveau recourir aux avances du Crédit foncier de France.

Concentrant son propos sur le financement de la dette, le rapporteur spécial a indiqué que l'endettement de l'Etat représente 80 % de la dette des administrations publiques, qui s'établit à 68 % du produit intérieur brut (PIB) en 2008 et devrait progressivement augmenter, pour atteindre 91,3 % en 2013. La dette des administrations publiques françaises représente 17 % de la dette des administrations publiques de l'Europe des vingt-sept. La charge de la dette est estimée à 42,5 milliards d'euros, dans le projet de loi de finances pour 2010, mais la prévision en ce domaine est sujette à de forts aléas. Ainsi, en 2008, la prévision a été inférieure de 3 milliards d'euros à l'exécution tandis que, en 2009, elle sera supérieure de 4,5 milliards d'euros. Cette charge correspond à un encours de dette qui pourrait atteindre, sans tenir compte de l'éventuel « grand emprunt », 1 254 milliards d'euros en 2010.

a rappelé que le montant de la charge de la dette dépend fortement du taux d'inflation et du niveau des taux d'intérêt. Il a souligné que le taux d'inflation détermine notamment le coût de la charge des obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l'inflation, dont la part dans l'encours total diminue en 2009. Ainsi, selon les dernières informations communiquées par l'Agence France Trésor, elles représentaient 6,7 % des émissions de l'année au 30 septembre 2009, contre 13,8 % l'année dernière à la même époque. Le rapporteur spécial a insisté sur les risques de dérapage budgétaire liés à ces produits qui, cependant, dans les périodes où l'inflation est faible, permettent à l'Etat de se financer à des conditions intéressantes. Ils ont ainsi engendré un surcoût de 2,5 milliards d'euros en 2008, car le taux d'inflation constaté a été de 2,8 %, bien au-dessus de la prévision de 1,6 %. En 2009, ils provoqueront une économie de 2,8 milliards d'euros, puisque le taux d'inflation sera de 0,4 % et non de 2 %. Pour 2010, le projet de loi de finances retient une prévision d'inflation de 1,2 % et une prévision de charge d'indexation de 1,7 milliard d'euros.

Evoquant le niveau des taux d'intérêt, M. Jean-Pierre Fourcade a relevé le niveau exceptionnellement bas des taux à court terme, qui permettent à l'Etat, en septembre 2009, d'emprunter à douze mois au taux de 0,65 %, contre 3,92 % l'année précédente à la même époque. Il a constaté que le consensus des économistes anticipe une remontée des taux courts, qui pourraient atteindre 3,45 % en 2012. Il a indiqué que, si la Banque centrale européenne relève ses taux courts de 0,25 % en 2010, la charge de la dette sera renchérie de 600 millions d'euros, ce montant étant limité à 150 millions d'euros si la hausse n'intervient qu'au dernier trimestre 2010.

Le rapporteur spécial a rappelé que la France est l'un des Etats du monde qui se finance aux meilleures conditions. Sa notation AAA, accordée par les trois agences de notation, est considérée comme l'une des plus solides, et lui permet de se financer pratiquement aux mêmes conditions que l'Allemagne à court terme, et avec un écart de 12 points de base à long terme.

a ensuite présenté le tableau de financement de l'Etat, figurant à l'article d'équilibre du projet de loi de finances, qui fixe le besoin de financement pour 2010 à 212 milliards d'euros, destinés à financer un déficit prévisionnel de 116 milliards d'euros ainsi que l'amortissement des emprunts arrivant à échéance. Pour couvrir ce besoin, il est proposé d'émettre 175 milliards d'euros d'emprunts à long terme et d'accroître de 30 milliards d'euros le stock de bons du Trésor à moins d'un an. Il a noté que le programme de financement pour 2009 prévoyait d'émettre 165 milliards d'euros à moyen et long termes, et que 136 milliards avaient déjà été empruntés à la fin du mois de septembre.

a estimé que ce tableau de financement est périmé avant même d'avoir été voté puisqu'il ne tient pas compte de l' « emprunt national » qui devrait être souscrit au début de l'année 2010. A ce sujet, il a indiqué que les observateurs, marchés et agences de notation, accueilleront sans doute défavorablement un emprunt qui conduirait le montant du programme d'émission de la France à atteindre un montant supérieur à celui du programme allemand.

Le rapporteur spécial a ensuite mis en avant le fait que, en 2010, la répartition de la variation de l'encours sera plus habituelle, avec une proportion de trois quarts pour les moyen et long termes et d'un quart pour le court terme, après deux années au cours desquelles le court terme a été privilégié, afin de profiter des conditions de marché favorables. La part des emprunts à court terme dans l'encours total de la dette de l'Etat serait de 19 % en 2010, contre 8 % en 2007.

Abordant les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la valeur du portefeuille de participations cotées de l'Etat était d'environ 103 milliards d'euros, un montant à comparer aux 1 254 milliards d'euros de dette négociable attendus en 2010. Il a ensuite évoqué les enjeux liés à la création du fonds stratégique d'investissement (FSI), détenu à 51 % par la Caisse des dépôts et consignations et à 49 % par l'Etat. Les actionnaires ont apporté au fonds, à due concurrence de leur participation au capital, 14 milliards d'euros en titres et 1 milliard d'euros en numéraire. Ils doivent encore lui attribuer 5 milliards d'euros en numéraire. Le rapporteur spécial a observé que les engagements du fonds lui permettent, pour l'heure, de ne pas mobiliser les titres qui lui ont été apportés. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles ce portefeuille est géré. Il a indiqué qu'il a recueilli des interrogations sur les orientations du fonds et le type de politique industrielle à conduire.

Le rapporteur spécial s'est ensuite félicité des avancées en matière de contrôle des rémunérations des dirigeants des entreprises publiques et des informations publiées cette année dans le rapport sur « l'Etat actionnaire » annexé au projet de loi de finances pour 2010. Evoquant les crédits du fonds, il a rappelé que le montant inscrit, en recettes comme en dépenses, est délibérément fictif, de façon à ne pas envoyer de signal aux marchés. Il a relevé que le produit de la cession en 2007 de 3,6 milliards d'euros de titres de l'entreprise EDF est toujours reporté, d'année en année, sur le compte d'affectation spéciale, dans l'attente d'être utilisé pour financer, dans des conditions non encore entièrement arrêtées, le « plan Campus ». Il a appelé l'attention des commissaires sur les opérations de désendettement, auxquelles ont été affectées environ la moitié des recettes du compte entre 1997 et 2008, soit 34,4 milliards d'euros sur 65,9 milliards. Il a noté que seuls 141 millions d'euros y ont été consacrés en 2008 et qu'aucune dépense ne sera constatée sur ce programme en 2009. Il a jugé peu probable que la situation s'améliore en 2010.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui jugeait critiquable la sous-budgétisation du financement des primes d'épargne-logement, le rapporteur spécial a indiqué que, pour 2009, des crédits supplémentaires seront probablement inscrits dans la loi de finances rectificative de fin d'année, sans certitude que ces ouvertures complémentaires permettent de couvrir l'intégralité des besoins.

s'est ensuite déclaré réservé sur la possibilité pour M. Henri Proglio de cumuler les fonctions de président d'EDF et de président du conseil de surveillance de Veolia, qu'il a jugée contraire au principe de bonne gouvernance.

a indiqué que, lors de son audition par la commission de l'économie et le groupe d'études de l'énergie, achevée quelques minutes auparavant, M. Henri Proglio avait mis en avant l'intérêt pour EDF de pouvoir s'appuyer sur le réseau de Veolia dans le cadre de ses activités internationales.

a fait observer que M. Proglio détient à ce jour cinq mandats d'administrateur.

En réponse à M. François Trucy qui s'interrogeait sur les taux d'intérêts auxquels se financent les autres pays, M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la crise a provoqué d'importants écarts de taux à long terme entre les pays de la zone euro, aujourd'hui partiellement résorbés. Il a indiqué que, si la France se finançait aux taux consentis à l'Allemagne, la charge de sa dette s'en trouverait minorée de 300 millions d'euros. Elle serait en revanche renchérie de 600 millions d'euros avec les taux de l'Espagne et de 1,5 milliard d'euros avec les taux de l'Italie.

a rappelé que le Sénat a débattu, à la suite d'une question orale posée par Mme Nathalie Goulet, le 22 octobre 2009, de la question de la gouvernance du fonds stratégique d'investissement (FSI). Elle s'est interrogée sur le caractère stratégique de certaines interventions du fonds et sur sa doctrine en ce domaine. Elle s'est également demandée s'il appartient au FSI de définir la politique industrielle de la France. Elle a ensuite évoqué les modalités selon lesquelles le fonds cherchera à valoriser ses actifs lorsqu'il sera arrivé à maturité et que ses apports en numéraires initiaux ne permettront plus de faire face à ses besoins. Elle a constaté que le fonds se positionne essentiellement comme un investisseur de moyen terme alors que son actionnaire majoritaire est défini, par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, comme un investisseur de long terme.

a porté un jugement positif sur les premières interventions du fonds mais s'est déclaré plus réservé sur le principe de sa participation à des fonds, dans des domaines comme les biotechnologies ou le bois.

a considéré que l'intervention du FSI dans le capital de l'entreprise Technip présente un caractère réellement stratégique compte tenu du secteur d'activité de cette entreprise et de l'intérêt que ses capitaux soient majoritairement français. Il a regretté que cette intervention n`ait pas été effectuée aux meilleures conditions de marché. Il a craint que l'accumulation, dans la gouvernance du fonds, d'instances de contrôle et de conseil n'altère la réactivité de ses interventions.

a jugé paradoxale l'existence d'un fonds souverain financé par des dettes souveraines.

Sur proposition de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Puis la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de la mise en application des lois.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis a indiqué que l'analyse statistique exclut, en l'état, les mesures attendues au titre de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). En effet, l'adoption récente de ce texte n'a permis, au 30 septembre 2009, aucune publication des 23 textes réglementaires d'application attendus. La prise en compte de la non-publication de ces textes affecterait substantiellement l'analyse d'ensemble.

Sous cette réserve, cette année encore, il est possible de constater une forte diminution du « stock global » des lois restant en attente à l'issue du contrôle (47 au lieu de 84 en 2007 et 61 en 2008). L'ensemble des textes d'application publiés ou de ceux devenus sans objet dépasse le nombre des textes en souffrance (54 contre 47). Certaines lois ont ainsi connu une progression importante de leur mise en application cette année. Tel est le cas de la loi de finances initiale pour 2008 (+ 79 %) ou de la loi de finances rectificative pour 2007 (+ 66 %). Il y a certainement lieu de s'en réjouir, même si ces deux lois, adoptées en décembre 2007, ne connaîtront probablement leur pleine mise en application que dans les prochains mois, soit plus de deux ans après leur publication.

Concernant les lois les plus anciennes, près de 50 % des textes réglementaires prévus ont été publiés. Bien qu'il apparaisse très compliqué d'obtenir des informations quant aux probabilités de résolution des blocages pour les lois antérieures à 2005, il faut cependant noter que celles-ci sont globalement mises en application à hauteur de 90 %.

Pour les lois les plus récentes comme la loi de finances pour 2009, la loi de finances rectificative pour 2008 et la deuxième loi de finances rectificative pour 2009, votées au cours de la dernière session, et toujours hors le cas particulier de la LODEOM, les taux de mise en application s'établissent respectivement à 44 %, 75 % et 80 %. Cela représente des taux élevés, rarement constatés lors des précédents contrôles.

Un autre constat satisfaisant peut également être dégagé en relevant que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application, soit onze sur seize, le sont à plus de 80 %.

a estimé que ces éléments de satisfaction peuvent, dans une certaine mesure, être attribués à la vigilance du Sénat et à son action de suivi du travail législatif.

Le présent contrôle est l'occasion de constater un net rééquilibrage, notamment en ce qui concerne les dispositions introduites à l'occasion des débats au Sénat, en faveur de l'application des mesures issues d'amendements parlementaires. Il convient d'y voir une forme de reconnaissance de la cohérence, de la qualité et de l'efficacité des propositions du Parlement.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a encouragé les rapporteurs au fond et les rapporteurs spéciaux à identifier les quelques difficultés qui subsistent et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors des missions de contrôle.

Prenant appui sur plusieurs exemples, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait observer que la non-application de certaines dispositions votées dans le cadre de lois déjà anciennes (instauration d'un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat dans la seconde loi de finances rectificative pour 2002, certification des comptes des organismes visés par la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, mesures relatives aux mutuelles et aux institutions de prévoyance prévues par la loi du 5 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire) procède d'un refus de l'exécutif de les mettre en oeuvre compte tenu de l'hostilité qu'elles suscitent auprès des publics concernés.

a proposé que la commission des finances dépose des amendements pour réintroduire dans le droit positif les dispositions non encore mises en application.

a regretté que le bilan ne comporte pas une analyse des dispositions de nature financière et fiscale figurant dans des lois soumises à l'examen des commissions spéciales ou pour lesquelles la commission des finances n'était saisie que pour avis. Elle a souhaité que la commission dresse un bilan de ces textes pour leur partie entrant dans son champ de compétence, notamment en ce qui concerne la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.