a souligné le caractère ambitieux de l'intitulé de la proposition de loi, « relative à la solidarité financière et la justice fiscale ». Il a indiqué que son article premier avait pour objet de renforcer la péréquation, et que son article 2 prévoyait que le gouvernement élabore un rapport présentant les modalités de substitution, à la part départementale de la taxe d'habitation, d'une part additionnelle de contribution sociale généralisée (CSG).

Il a estimé que les inégalités entre collectivités territoriales étaient importantes, en particulier entre communes, rappelant qu'en France métropolitaine, l'écart de potentiel fiscal par habitant entre la collectivité la plus pauvre et la collectivité la plus riche était à peu près de 1 à 4 pour les départements et de 1 à 1,5 pour les régions, et qu'entre communes, il allait, théoriquement, de 1 à l'infini, puisque certaines communes avaient un potentiel fiscal nul.

Il a indiqué que l'article premier de la proposition de loi tendait à mettre en oeuvre une réforme d'ampleur de la péréquation, consistant non seulement à renforcer la péréquation, mais aussi à modifier certains des éléments fondamentaux du dispositif actuel. Il a indiqué qu'en particulier, elle prévoyait que le potentiel financier, qui comprenait le potentiel fiscal et la dotation forfaitaire, serait élargi, afin d'inclure, notamment, les dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il a précisé que serait en outre définie la règle selon laquelle, dans un délai fixé par la loi, le potentiel financier ainsi « élargi » par habitant ne pourrait être inférieur à 80 % de la moyenne de leur strate pour les communes, à 90 % de la moyenne de leur catégorie pour les départements, et à 95 % de la moyenne de leur catégorie pour les régions.

Il a estimé que si l'objectif poursuivi était, bien entendu, louable, l'article premier de la proposition de loi aurait un coût élevé, qu'il a chiffré à 920 millions d'euros, dont 780 millions d'euros pour les communes. Il a jugé que, compte tenu de la situation financière actuelle, ce renforcement de la péréquation se ferait vraisemblablement à enveloppe constante, ce qui représenterait un coût important pour les collectivités qui n'en bénéficieraient pas, et qui devaient déjà subir les conséquences de la réforme de l'indexation des dotations de l'Etat. Par ailleurs, il a considéré que cet article présentait des faiblesses formelles.

Il a déclaré qu'il y avait, dès lors, deux possibilités : rejeter l'article premier, ou en présenter une nouvelle rédaction, tendant à renforcer, de manière plus modeste, et partant, plus réaliste, la péréquation. Il a indiqué que la mesure qu'il proposait consistait non à modifier l'architecture d'ensemble de la péréquation, mais à prévoir que le complément de garantie de la DGF des communes, qui augmentait de 25 % au plus du taux de croissance de la DGF, n'augmenterait plus, au maximum, que de 15 % de ce taux. Il a souligné qu'avec cette mesure, aucune commune ne verrait sa DGF diminuer, puisque les communes « perdantes » la verraient seulement moins progresser.

a indiqué que l'article 2 prévoyait qu'un rapport du gouvernement, déposé au Parlement avant le 1er septembre 2008, étudiait les modalités d'un remplacement de la part départementale de la taxe d'habitation par une part additionnelle à la CSG. Il a considéré qu'une telle substitution serait d'autant plus pertinente que les bases de taxe d'habitation étaient obsolètes, et que 80 % des dépenses de fonctionnement des départements concernaient le domaine social. Il a rappelé que cette proposition s'inscrivait dans un débat ancien et nourri, évoquant en particulier le rapport (n° 447, 1999-2000), qu'il avait présenté, en 2000, au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation, et le récent rapport rédigé par M. Philippe Valletoux pour le Conseil économique et social. Dans la mesure où une réforme de la fiscalité locale avait d'ores et déjà été annoncée par le Président de la République pour l'année 2009, il a considéré qu'une telle relance du débat ne pouvait qu'alimenter utilement la réflexion sur l'avenir de la taxe d'habitation et sur les modalités du financement des dépenses sociales assumées par les départements. Il a considéré qu'en conséquence, l'article 2 de la proposition de loi pouvait être repris, moyennant quelques améliorations formelles.

a rappelé que la taxe d'habitation faisait l'objet d'importants dégrèvements et exonérations compensées par l'Etat. Il a invité le premier signataire de la proposition de loi à s'exprimer.

a remercié le rapporteur pour ses « propos constructifs ». Il a considéré que le renforcement de la péréquation et la réforme de la fiscalité locale étaient, avant tout, une question de volonté politique. Il a jugé pouvoir se rallier aux conclusions du rapporteur, concernant l'article 2 de la proposition de loi. Il a en revanche maintenu sa position sur l'article premier, considérant que, par rapport au montant global de la DGF (40 milliards d'euros), les 920 millions d'euros évoqués par le rapporteur représentaient une somme d'autant plus faible que sa proposition de loi prévoyait un « lissage » sur dix ans, de sorte que les montants en jeu étaient de l'ordre de 100 millions d'euros par an, ce qu'il a jugé réaliste. Il a estimé, en particulier, qu'il ne fallait pas raisonner à « enveloppe constante » de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a, en outre, considéré que le potentiel financier devait voir sa définition élargie, afin de mieux prendre en compte les ressources des collectivités territoriales. En conséquence, il n'a pas jugé pouvoir se rallier aux propositions du rapporteur concernant l'article premier.

s'est interrogé sur la disposition de l'article premier, selon laquelle le potentiel financier devait être réformé, « afin qu'il représente au mieux le pouvoir d'achat réel des collectivités locales ».

En réponse, M. François Marc a estimé que cette rédaction pouvait être améliorée.

a indiqué que la commission ne disposait pas de simulations suffisamment précises de la mesure qu'il envisageait. Il a jugé que la rédaction qu'il proposait pour l'article premier, dont il évaluait le coût à environ 10 millions d'euros par an, présentait cependant l'avantage de renforcer la péréquation, sans pour autant bouleverser l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

a indiqué qu'il était favorable à la péréquation, et estimé que les études à ce sujet étaient insuffisantes.

a considéré que la péréquation serait inefficace tant qu'elle ne s'appuierait pas sur une définition plus large du potentiel financier.

a considéré que la réforme de la péréquation devait avoir lieu dans le cadre de la réforme globale des finances locales annoncée par le Président de la République. Il a approuvé la rédaction de l'article 2 proposée par le rapporteur. Il s'est cependant demandé en quoi le texte proposé pour l'article premier renforçait la péréquation.

a précisé que le complément de garantie faisait partie de la dotation forfaitaire de la DGF. Aussi, en limiter la croissance permettait de dégager des sommes supplémentaires pour la péréquation.

a déploré l'insuffisance de la péréquation, et s'est interrogé sur la notion de « pouvoir d'achat réel des collectivités locales », figurant à l'article premier de la proposition de loi.

a considéré que la mesure proposée par le rapporteur n'était pas à la hauteur des enjeux. Il a rappelé le faible potentiel financier par habitant du département de la Creuse, et a regretté que le rapporteur ne soit pas davantage sensible à la nécessité de renforcer la péréquation entre départements. Il a considéré que la seule disposition ayant utilement renforcé la péréquation entre départements au cours des dernières décennies avait été l'instauration de la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

a considéré qu'il était plus utile de limiter les transferts de charges de l'Etat vers les collectivités territoriales que de renforcer la péréquation. Il a, en outre, estimé que la péréquation pouvait, parfois, nuire à la libre administration des collectivités territoriales.

a considéré que le Parlement pouvait obtenir du gouvernement la présentation de rapports sans pour autant en inscrire l'exigence dans la loi. Il s'est inquiété du risque que la réforme de la péréquation envisagée par l'article premier de la proposition de loi, devant intervenir dès « la plus prochaine loi de finances », et la remise du rapport prévu par son article 2, « avant le 1er septembre 2008 », ne suscite une certaine confusion en termes de calendrier. Il a rappelé que M. Alain Lambert s'était vu confier par le Premier ministre la mission de présider un groupe de travail portant sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui devait remettre ses conclusions le 15 novembre 2007. De même, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'était vu confier par le Président de la République la tâche de faire prochainement des propositions en matière de réforme des finances locales.

a considéré que « tout le monde était pour la péréquation, pourvu que ce soit lui qui en bénéficie », et que l'article 72-2 de la Constitution n'impliquait de péréquation qu'en matière de recettes. Il a proposé de modifier le texte proposé par le rapporteur pour l'article 2, de manière à préciser que le rapport devait prendre en compte l'impact de la réforme envisagée sur le budget de l'Etat. Il a craint que la rédaction proposée par le rapporteur pour l'article premier n'ait pour effet de réduire la DGF de certaines communes pauvres. Il a suggéré que la DGF des communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) soit réduite, afin de dégager des sommes supplémentaires pour la péréquation. Il a proposé diverses améliorations rédactionnelles à l'article premier de la proposition de loi, tendant à préciser la notion de « pouvoir d'achat réel des collectivités locales », et à prévoir que cet article n'entrerait en vigueur qu'en 2009, au vu de simulations. Il a évoqué la possibilité de supprimer les régularisations, négatives ou positives, de la DGF. Il a déploré l'obsolescence des valeurs locatives cadastrales.

a considéré que la péréquation réalisée par certains EPCI était importante. Elle a jugé que le principe de l'« enveloppe normée » des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales présentait l'inconvénient de susciter des diminutions globales de dotation pour certaines communes pauvres, du fait des baisses annuelles de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui servait de « variable d'ajustement » à cette enveloppe. Elle a déclaré son opposition au principe même de l'article 2, considérant que la CSG ne pouvait servir à financer les collectivités territoriales.

a regretté qu'il n'ait pas été possible de réaliser de simulations des effets de la proposition de loi, estimant qu'en matière de finances locales on ne pouvait se contenter « d'acheter un lapin dans un sac ». Il a, par ailleurs, estimé que le comité des finances locales ne devait pas se substituer au Parlement.

a considéré que le principal problème des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales était celui des dépenses imposées par l'Etat. Il a considéré que dans le cas de la Creuse, il conviendrait d'instaurer une « allocation de remise à niveau spécifique », dont le montant financier serait, selon ses estimations, modique. Il a exprimé son accord quant à la précision proposée par M. Michel Charasse à l'article 2.

a considéré que la réforme qu'il suggérait à l'article premier ne devait être réalisée que si le gouvernement transmettait à la commission des simulations.

s'est déclaré favorable à la rédaction de l'article 2 proposée par le rapporteur, telle que modifiée sur la suggestion de M. Michel Charasse, mais qu'il ne pouvait accepter la rédaction de l'article premier proposée par le rapporteur.

a alors proposé d'adopter l'article premier complété par une disposition prévoyant que, pour être applicable, la réforme prévue devait être précédée de la remise par le gouvernement de simulations adéquates.

A titre liminaire, Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a rappelé que la commission, à son initiative, en application de l'article 58-2° de la LOLF, avait saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements. Le 3 octobre 2007, une audition s'était tenue, « pour suite à donner » à cette enquête. Elle s'est félicitée des propositions de réforme sur lesquelles cette audition avait débouché.

Puis elle a indiqué que cette mission constituait la plus importante du budget de l'Etat en termes de volume de crédits : plus de 83 milliards d'euros pour 2008, décomposés en 67 milliards d'euros pour le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » et 16 milliards d'euros pour le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». A titre de comparaison, elle a signalé que les crédits demandés pour la mission « Enseignement scolaire » se montaient à 59 milliards d'euros.

Elle a précisé que 80 % des crédits de la mission se rapportaient aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Ils couvraient surtout des dépenses « techniques », liées aux modalités de recouvrement de certains impôts.

Elle a relevé que les crédits de la mission enregistraient une augmentation, de 8,7 % par rapport à 2007 et de 15 % par rapport à l'exécution de 2006. Cette hausse, outre un effet d'évolution « spontané », traduisait principalement :

- d'abord, la réévaluation du montant des remboursements et dégrèvements en 2007, à hauteur de 3 milliards d'euros ;

- ensuite, des mesures d'aménagement de droits présentées dans le projet de loi de finances pour 2008 ou votées antérieurement, en particulier l'élargissement du plafonnement des impositions directes instauré par loi du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat. Ces mesures induisaient des remboursements à hauteur de près d'un milliard d'euros ;

- enfin, pour 2,8 milliards d'euros, l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux de la réforme de la taxe professionnelle votée en loi de finances initiale pour 2006, dont la mise en oeuvre interviendrait en 2008.

Compte tenu du niveau de ces dépenses et de leur dynamisme, elle a souhaité que les remboursements et dégrèvements associés à des politiques publiques définies soient couverts, dans l'avenir, par la norme de dépense.

Elle a mis en exergue deux caractéristiques de la mission :

- d'une part, l'hétérogénéité des dépenses, les unes étant de nature « technique », tandis que les autres participaient de diverses politiques publiques ;

- d'autre part, la méconnaissance du principe, posé par la LOLF, d'un regroupement des crédits par finalité, cette mission rassemblant des crédits en fonction de la nature des dépenses.

Dans ce contexte, une réforme lui paraissait indispensable. Toutefois, elle a souhaité en examiner toutes les conséquences budgétaires et juridiques, afin d'éviter que le changement d'architecture ne nuise à la lisibilité budgétaire et, par conséquent, au pouvoir du Parlement.

Evoquant les axes de cette réforme, elle en a pointé les difficultés. Elle a notamment souligné les obstacles à la ventilation dans d'autres missions des crédits relatifs aux dispositifs fiscaux appuyant une politique publique.

Dans la mesure où la LOLF exige l'isolement de ces crédits, en raison de leur nature évaluative, sur des programmes spécifiques, elle a proposé de ne ventiler, à court terme, que les crédits correspondant à des dispositifs de taille suffisante pour créer de nouveaux programmes, afin d'éviter un « émiettement ». Dans cette perspective, eu égard aux règles de recevabilité des amendements parlementaires, elle a proposé de supprimer les crédits relatifs à la prime pour l'emploi et au crédit d'impôt recherche, afin d'inviter le gouvernement à réinscrire ces crédits dans les missions « Travail et emploi » et « Enseignement supérieur et recherche ».

S'agissant des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, elle a présenté l'alternative suivante. Si l'on considère les dispositifs en cause comme un soutien aux collectivités territoriales, l'ensemble des crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » pourrait être rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Si, au contraire, on privilégie la vocation sociale ou économique de ces dispositifs, il conviendrait de répartir les crédits du programme entre les différentes missions correspondantes.

De son point de vue, la seconde de ces hypothèses est la mieux fondée, car les dégrèvements d'impôts locaux constituent essentiellement une mesure d'accompagnement de politiques fiscales décidées par l'Etat, et non par les collectivités territoriales. Afin de porter ce débat en séance publique, elle a proposé un amendement visant à supprimer les crédits du programme.

Deux autres réformes de l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements » lui paraissent souhaitables. La première consiste à créer, par amendement, un nouveau programme retraçant les remboursements de crédits de TVA. Ces crédits, en effet, représentent plus de la moitié des crédits de la mission dans sa configuration actuelle.

La seconde réforme tend à affiner le découpage de l'action « balai », intitulée « Autres produits directs, indirects et divers », figurant au sein du programme relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Elle a appelé le gouvernement à réaliser cette modification.

Elle a enfin souligné la médiocrité du dispositif de mesure de la performance.

En premier lieu, pour chaque programme, la mesure de la performance se trouve exclusivement axée sur la qualité du service rendu aux usagers, et ne s'appuie que sur un objectif de rapidité de traitement des remboursements.

En deuxième lieu, les valeurs cibles fixées, pour chacun des indicateurs, en 2008 et en 2009, se révèlent moins élevées que les réalisations enregistrées en 2005 et en 2006.

En troisième lieu, ces indicateurs ne couvrent qu'une faible part des dépenses retracées par la mission. En particulier, aucun indicateur n'est associé au financement de la prime pour l'emploi ou aux dégrèvements de la taxe professionnelle.

Dans ce cadre, elle a préconisé trois améliorations :

- d'une part, étendre la mesure de la qualité du service rendu aux usagers à une partie plus importante des dépenses retracées par la mission, et compléter l'objectif de rapidité d'exécution par un objectif centré sur la fiabilité et la régularité des opérations ;

- d'autre part, mesurer le coût de la gestion des dispositifs de remboursements et dégrèvements au moyen des outils adéquats, notamment une comptabilité analytique ;

- enfin, évaluer l'efficacité socio-économique des dégrèvements et remboursements relevant de politiques publiques spécifiques.

Sur ce dernier point, elle a reconnu l'existence de difficultés techniques et fonctionnelles, car cette mission ne retrace qu'une partie de la dépense fiscale, et l'information dont dispose l'administration fiscale reste limitée aux montants financiers, ainsi qu'à certaines caractéristiques des contribuables. Cependant, les expériences de collaboration entre le ministère chargé de l'économie et des finances et les autres ministères techniques, en matière de crédit d'impôt recherche notamment, prouvent qu'il est possible d'instaurer une mesure de l'efficacité socio-économique des dispositifs en cause.

Un débat s'est alors instauré sur les amendements proposés par Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, dont elle a souligné le caractère d'amendements « d'appel ».

s'est interrogée sur la pertinence de présenter des amendements de suppression de crédits inscrits sur une mission en vue de voir ces crédits réaffectés dans une autre mission.

a rappelé que les règles de recevabilité des amendements parlementaire n'autorisaient pas, en l'occurrence, d'autre moyen d'intervention. Il reviendrait au gouvernement, le cas échéant, de tirer les conséquences de l'adoption de ces amendements.

a signalé l'existence de précédents en la matière, et a insisté sur la nécessité d'obtenir du gouvernement qu'il engage les réformes souhaitables de cette mission.

a ajouté qu'une clarification de la présentation budgétaire des remboursements et dégrèvements était en effet, à ses yeux, impérative. Cette conclusion s'était imposée à l'issue de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes.

Par ailleurs, il a suggéré que les dégrèvements de taxe d'habitation soient, à l'avenir, rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », et les dégrèvements et crédits d'impôts afférents à la taxe professionnelle à la mission « Développement et régulation économiques ».

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les trois amendements proposés par la rapporteure spéciale, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » ainsi modifiés.

a tout d'abord rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois et que celui-ci connaissait un fort retentissement médiatique.

Il a également indiqué que les commissions permanentes étaient chargées d'établir un bilan de la parution des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles avaient été saisies au fond. Ce bilan faisait l'objet d'une communication dans chaque commission.

Sans entrer dans le détail de chacune des mesures attendues, qui figuraient par ailleurs dans une note disponible auprès du secrétariat de la commission, il a présenté ses principales observations.

Il a en premier lieu relevé, statistiquement, une nouvelle augmentation, en volume, du « stock global » des textes en attente (84 au lieu de 76 en 2006).

Il a attribué cette augmentation à l'effet conjugué d'un stock ancien qui n'était toujours pas résorbé et d'une forte demande de textes d'encadrement règlementaire pour les dispositions résultant des lois votées au cours de la précédente session.

Le constat est particulièrement vérifié pour la loi de finances rectificative pour 2006, qui nécessitait le recours à 42 textes règlementaires. A ce jour, il a noté que seulement 14 de ces textes avaient été publiés, laissant en attente un reliquat de 28 unités représentant à lui seul le tiers de l'ensemble des textes attendus.

En second lieu, revenant sur l'ensemble des mesures qui restaient en souffrance suite au précédent contrôle, M. Jean Arthuis, président, a mis en évidence « l'inclinaison » du gouvernement à publier prioritairement les textes règlementaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des mesures dont il était à l'origine. Il a précisé que sur les 164 textes attendus à la fin du mois de septembre 2006, 92 étaient d'origine gouvernementale et 72 issus d'amendements parlementaires (56 % contre 44 %). Il a ensuite indiqué que sur la période faisant l'objet du présent contrôle, 80 textes avaient été publiés ou étaient devenus sans objet. Sur ce total, 57 visaient des mesures issues du projet initial, contre seulement 23 pour celles introduites par le Parlement (14 pour l'Assemblée nationale et 9 pour le Sénat). Il a relevé une proportion de 70 % - 30 % en faveur du gouvernement. Ce rapprochement l'a conduit à recommander une attention particulière au suivi des mesures issues de la volonté parlementaire.

Troisièmement, M. Jean Arthuis, président, a relevé que sur les 76 textes publiés, 14 l'avaient été durant la période courant du 30 octobre au 31 décembre 2006, soit sur deux mois. Ils représentaient près de 20 % des publications de l'année. Il en a conclu qu'il s'agissait, sans doute d'une « heureuse coïncidence », certainement pas totalement déconnectée de la publication du rapport sénatorial sur l'application des lois, ce qui justifiait un suivi attentif de la part des commissions.

Il a ensuite souligné, s'agissant des lois les plus anciennes promulguées avant le 1er octobre 2006, que la progression de leur taux global d'application n'était que de 2 points, pour s'établir désormais à 91 %, contre 89 % en 2006. La progression n'étant que d'un point pour les lois de la dernière session (47 % et 46 % en 2006).

Au cours de la période, trois lois sont devenues entièrement applicables. Il s'agit de la loi de finances rectificative pour 2003, de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers et de la loi relative aux offres publiques d'acquisition.

Enfin, concernant les opérations de suivi de l'application des lois, M. Jean Arthuis, président, a déploré que l'envoi au Parlement de rapports particuliers d'application des principales lois (également en ligne sur le site Légifrance), qui avait été initié l'année dernière, n'ait pas été maintenu. Malgré les différences qui pouvaient apparaître lors d'une comparaison entre la liste des textes attendus par le Parlement et celle du gouvernement, pour les textes dont il prévoyait une publication, cet outil était d'une très grande utilité. Il a donc souhaité que son rétablissement soit envisagé