Le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) n'a pu assister hier soir à l'examen en commission du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, sur le projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité et sur celui autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro.

Notre groupe est en désaccord avec ces textes européens et votera contre, d'autant qu'ils font référence au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (TSCG). Nous ne souhaitons pas nous associer au vote d'abstention intervenu hier soir.

Il vous est donné acte de cette déclaration.

Le 18 janvier dernier, le Gouvernement transmettait au Parlement, avec plus de trois mois de retard, le rapport sur la révision des valeurs locatives professionnelles, prévu par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010.

Nous avons immédiatement souhaité nous saisir de ce rapport en tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». En premier lieu, parce qu'il s'agit d'une question à la fois centrale pour les finances locales et ancienne puisque depuis plus de vingt ans, elle attend d'être traitée. En second lieu, parce que nous avions évoqué la nécessité de traiter des valeurs locatives lorsque nous avons débattu l'année dernière de la péréquation. Enfin, parce que pour aboutir, cette question nécessite un appui et un investissement particulier des sénateurs, représentant des collectivités territoriales, qui sont concernées au premier chef.

Bien entendu, il ne s'agit aujourd'hui que d'une communication d'étape dont l'objet est essentiellement informatif. Nous avons étudié le rapport établi par les services de l'Etat (la direction générale des finances publiques - DGFiP - en l'occurrence), nous avons rencontré ses auteurs qui ont très volontiers répondu à nos interrogations et nous avons pu mesurer leur implication très forte dans cette opération. Nous allons vous rendre compte des éléments qu'à ce stade nous avons rassemblés.

Au-delà, nous poursuivrons nos travaux et nos auditions pour vous présenter, à la fin du premier semestre, des propositions concrètes pour faire avancer ce dossier.

Notre présentation aujourd'hui se déroulera en quatre phases : un rappel de la situation existante et des choix retenus par la loi de finances rectificative pour 2010, une présentation de l'expérimentation qui s'est déroulée durant l'année 2011, puis un exposé des résultats de l'expérimentation et, enfin, un aperçu des questions soulevées et des initiatives qui pourraient être prises.

Quelques éléments rapides sur la situation existante, tout d'abord. Les valeurs locatives cadastrales servent d'assiette aux impôts directs locaux qu'ils soient anciens ou récemment institués. Elles sont utilisées ainsi pour le calcul de la taxe d'habitation et de la taxe foncière s'agissant des locaux d'habitation. Pour les locaux professionnels, elles sont la base de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) comme autrefois de la taxe professionnelle.

Ces valeurs locatives professionnelles ont aussi un impact direct sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe sur les friches commerciales et, enfin, sur la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les 3,3 millions de locaux professionnels, contre 33 millions de locaux d'habitation, sont évalués selon plusieurs méthodes, régulièrement critiquées pour leur complexité et leur obsolescence, comme en 2009 par le rapport public annuel de la Cour des comptes.

Les locaux commerciaux sont évalués selon trois méthodes :

- pour les locaux loués au 1er janvier 1970, on utilise le montant stipulé dans le bail en 1970. Cette méthode concerne environ 5,5 % du parc ;

- pour les locaux non loués au 1er janvier 1970, l'évaluation s'effectue par comparaison aux immeubles types présentant des caractéristiques similaires (cette méthode concerne 93 % des locaux) ;

- à défaut, le local fait l'objet d'une appréciation directe par les services fiscaux sur la valeur vénale (1,5 % des locaux).

Pour les locaux industriels, la valeur locative est déterminée selon une méthode comptable à partir du prix de revient des différents éléments des immobilisations industrielles. Cette méthode assure que les valeurs retenues sont conformes à la réalité.

Toutefois, pour les entreprises sans bilan (soit moins de 10 % du total des entreprises), la valeur locative est fixée comme pour les locaux commerciaux.

Enfin, pour les locaux des professions libérales, la méthode d'évaluation est identique à celle utilisée pour les locaux d'habitation et repose sur la comparaison.

Pour finir de brosser le tableau, rappelons rapidement les règles de mises à jour de ces évaluations telles qu'elles sont prévues par les textes en vigueur.

Le code général des impôts prévoit une revalorisation annuelle, une actualisation tous les trois ans et une révision générale tous les six ans.

Ces obligations ont été diversement appliquées puisque si les lois de finances ou les lois de finances rectificatives successives ont bien prévu des revalorisations annuelles, la dernière actualisation date de 1980 sur la base des valeurs 1978.

Quant à la dernière tentative de révision générale, engagée par la loi du 30 juillet 1990, elle s'est soldée par un abandon et nos valeurs locatives cadastrales s'appuient donc sur la dernière révision effectuée en 1970.

Venons-en aux principes retenus par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010. Cet article pose les bases d'un nouvel exercice de révision générale qui tire les leçons de l'échec de 1990 et oriente le nouveau système à mettre en oeuvre.

Il présente cinq caractéristiques :

- le maintien d'un système fondé sur des valeurs locatives administrées. C'est le choix qui a été fait et qui exclut le passage à un système fondé sur les valeurs vénales ;

- le maintien du produit fiscal pour les communes. Il s'agissait bien sûr d'une condition de l'acceptabilité de la révision. Elle n'aura donc pas d'effet sur les recettes des collectivités, mis à part la hausse du produit de la taxe d'habitation dont nous reparlerons plus tard ;

- l'étanchéisation des locaux d'habitation et des locaux professionnels. C'est une des caractéristiques fondamentales de la révision 2011-2012. Pour chaque collectivité (commune, EPCI), un coefficient de neutralisation permet de conserver la proportion entre, d'une part, le montant global de TFPB acquitté pour les locaux d'habitation et, d'autre part, le montant global de TFPB acquitté pour les locaux professionnels et pour les locaux industriels ;

- des commissions locales décisionnelles. C'est un aspect essentiel de la nouvelle procédure. La loi a prévu la création de deux nouvelles commissions : la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, constituée en majorité de représentants des collectivités et d'EPCI, et la commission départementale des impôts directs locaux chargée de statuer sur les désaccords entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et une ou plusieurs commissions communales ou intercommunales. Ce qui est important, c'est que les commissions départementales, qui se verront soumettre les propositions des services fiscaux, auront un rôle décisionnel, notamment pour délimiter les secteurs, fixer les tarifs de chaque catégorie, classer les locaux et décider de l'application de coefficients de localisation ;

- une mise à jour annuelle et automatique via les déclarations annuelles de résultats. C'est une nouveauté de la révision « nouvelle formule ». En conséquence, cette révision générale devrait être la dernière et désormais les valeurs locatives suivront les évolutions du marché.

Ce qui a fait l'originalité du travail mené à l'occasion de cette nouvelle opération de révision générale, c'est son expérimentation préalable à la phase de généralisation à l'ensemble du territoire. La méthode choisie s'est déroulée en cinq phases :

- tout d'abord, la récupération des données par enquête déclarative auprès des propriétaires des locaux professionnels ;

- puis, la définition d'une nomenclature de locaux permettant le classement de chaque local dans une catégorie. Au total 38 catégories de locaux ont été identifiées par décret. La 39ème catégorie regroupe les locaux évalués par appréciation directe ;

- la délimitation de secteurs géographiques locatifs dans le département a été une étape très importante. Au total, six secteurs ont été finement découpés, si nécessaire au niveau infra communal, utilisant même les sections cadastrales, c'est-à-dire le bloc de rues dans une zone fortement urbanisée ;

- on a ensuite créé une grille tarifaire au mètre carré, par secteur et par catégorie ;

- enfin, il a été possible de calculer la valeur locative de chaque local selon la formule : « VLP = surface pondérée du local x tarif de la catégorie x coefficient de localisation ».

Ce coefficient de localisation a pour objectif de tenir compte de disparités à l'intérieur d'un secteur, qui ne justifieraient pas un classement dans un secteur distinct. Il n'a pas été utilisé dans le cadre de l'expérimentation.

Pour son déroulement, cinq départements ont été choisis, représentatifs de la diversité des situations : l'Hérault, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, Paris et la Haute-Vienne. Ces cinq départements représentent 12 % du volume total des locaux professionnels.

Les opérations ont été dirigées par un comité de pilotage national regroupant la DGFiP (sous-direction du cadastre et de la fiscalité du patrimoine, direction de la législation fiscale, service informatique et service des collectivités locales) et la direction générale des collectivités locales, DGCL, (bureau de la fiscalité locale). Au niveau local, c'est la DDFiP qui pilote les opérations.

Le calendrier prévu par la loi était le suivant : en 2011, l'expérimentation ; avant le 30 septembre 2011, un rapport bilan est remis au Parlement ; en 2012, la généralisation de la révision à l'ensemble des départements ; en 2014, enfin, application des nouvelles bases d'imposition, la loi ne prévoyant pas a priori de lissage.

Cette phase d'expérimentation a eu beaucoup d'avantages. Elle a permis de valider les modalités techniques et les processus de la révision, comme le choix des 38 catégories de locaux ou la détermination des secteurs géographiques. Elle a aussi permis de démontrer la fiabilité des outils et la capacité des services fiscaux à les utiliser. C'est le cas, par exemple, de la télédéclaration ou de la lecture optique des formulaires de déclaration. De ce point de vue, les résultats sont très encourageants puisqu'on observe un taux de retour des déclarations, après relance, de 86 % et que 58 % de ces déclarations se sont révélées directement exploitables. Enfin, la phase d'expérimentation a fait apparaître certains sujets centraux que les services fiscaux se préparent à traiter de manière adaptée, comme celui des multipropriétaires, privés et surtout collectivités territoriales, qui feront l'objet d'une attention particulière et celui des changements d'affectation non déclarés des locaux, du statut de locaux professionnels vers celui de locaux d'habitation, qui sont révélés par les opérations de révision.

Quels sont les principaux résultats de l'expérimentation, présentés dans le rapport remis au Parlement ?

On note tout d'abord la prédominance, au sein des locaux professionnels, de la catégorie « MAG1 boutiques et magasins sur rue » qui représente 41 % de l'ensemble des locaux étudiés.

Si l'on ajoute les deux catégories de « BUR1 bureaux de conception ancienne » et « BUR2 bureaux de conception récente », on arrive même à 75 % du total des locaux.

Bien entendu, l'expérimentation a mis en évidence une très grande diversité puisque la grille tarifaire illustre les écarts du marché locatif des biens professionnels. Cette diversité existe entre départements et aussi au sein d'un même département ou d'une même commune. Deux exemples le montrent. La grille tarifaire de la catégorie « MAG1 » en secteur 6, soit le plus cher, s'étage de 223,55 euros en Haute-Vienne à 836,40 euros à Paris, et celle de la même catégorie dans l'Hérault s'étage de 70,90 euros en secteur 1 à 293,17 euros en secteur 6.

Si l'on en vient aux résultats sur les cotisations de taxe foncière, que constate-t-on ? D'abord et globalement, une grande hétérogénéité des résultats, marqués par les effets collatéraux du « coefficient de neutralisation ».

L'application de ce coefficient, qui agrège les valeurs locatives révisées à la hausse des locaux professionnels et les valeurs locatives stables des locaux industriels, conduit, en effet, à abaisser en masse le niveau relatif des cotisations des locaux industriels tandis qu'augmente le niveau relatif des locaux professionnels.

Les transferts de charge fiscale des locaux industriels vers les locaux professionnels sont très importants et d'autant plus forts que le territoire est industrialisé. C'est ce qui explique que la baisse des cotisations des locaux industriels soit plus faible à Paris où la part de locaux industriels est la plus réduite. Inversement, la baisse, donc le transfert vers les locaux professionnels, est la plus forte dans le Pas-de-Calais.

On constate parallèlement une hausse à due proportion des cotisations des locaux professionnels. Toutefois, il existe des exceptions. Ainsi, à Paris, les bureaux voient leur cotisation moyenne diminuer, notamment les bureaux de conception récente soit - 20 % alors que les bureaux de conception ancienne enregistrent une baisse de -7 %.

On remarque aussi quelques « anomalies » ou résultats extrêmes.

Tout d'abord des hausses très élevées touchent plus particulièrement certaines catégories, comme celle des maisons de repos et de retraite, pour laquelle la hausse atteint 313 % dans l'Hérault et 173 % dans le Pas-de-Calais. Il en est de même pour la catégorie des centres médicaux sociaux et crèches, qui subit une hausse de 138 % à la fois dans le Pas-de-Calais et le Bas-Rhin.

Les services fiscaux se sont penchés sur la hausse de la catégorie « maisons de retraite » et il en est ressorti que nombre de locaux de cette catégorie étaient très largement sous-évalués dans le système actuel. Il en est de même de certaines catégories concernant l'hôtellerie qui ne prenaient pas en compte les rénovations successives intervenues depuis 1970.

La seconde anomalie concerne les locaux professionnels mais qui sont néanmoins soumis à la taxe d'habitation, notamment lorsqu'ils sont utilisés par des associations à but non lucratif. Ce cas ne concerne que 74 000 locaux au niveau national, mais comme la loi n'a pas prévu de neutralisation des effets sur la taxe d'habitation, ils pourraient enregistrer des hausses très fortes liées à la prise en compte de la valeur locative révisée brute.

Le dernier sujet révélé par l'expérimentation, et qui constitue une bonne nouvelle pour les collectivités, est le nombre important de changements d'affectation de locaux, anciennement professionnels ou commerciaux et devenus locaux d'habitation. Ils représentent plus de 10 % des locaux et ce pourcentage est le même dans chacun des cinq départements. Bien évidemment, la régularisation de ces situations entrainera une récupération de bases de taxe d'habitation qui devrait représenter des montants assez importants.

De manière générale, et ce point nous amène à évoquer les suites de l'expérimentation, il est clair qu'une opération de ce type est très importante pour la crédibilité des services fiscaux qui était mise en cause par l'obsolescence des informations qu'ils traitaient. Comme nous l'a dit la DGFiP, c'est une des raisons de la très grande implication des services dans cette révision générale.

Les deux questions principales à se poser au vu des conclusions du rapport du Gouvernement découlent de la constatation des transferts très importants en défaveur des locaux professionnels.

Elles amènent à envisager deux aménagements, qu'il conviendrait d'intégrer le plus rapidement possible dans la loi, afin de « rassurer » les perdants et de permettre la poursuite des opérations dans de bonnes conditions.

Le premier aménagement est celui de l'adoption d'un scénario B, d'ores-et-déjà testé par la DGFiP. Il consiste à isoler les locaux industriels par rapport aux locaux professionnels dans le dispositif du coefficient de neutralisation, afin qu'ils demeurent à l'écart des effets de la révision des locaux professionnels. Ainsi, les locaux industriels sont inclus dans le même ensemble que les locaux d'habitation et, par définition, leur cotisation est stable.

Il n'y a donc pas de baisse, comme dans le scénario A. Mais on peut se demander si cette baisse aurait été justifiée dans la mesure où les valeurs locatives des locaux industriels sont déjà celles du marché, par application de la méthode comptable.

En revanche, dans le scénario B, les hausses des cotisations des locaux professionnels sont bien moins importantes. Deux exemples peuvent être donnés : la hausse de cotisation des bureaux anciens en Haute-Vienne passerait de 35 % à 7 % et celle des magasins sur rue dans le Pas-de-Calais (+ 36 %) serait intégralement annulée.

Il serait aussi possible d'imaginer un scénario C permettant de modérer les hausses que peuvent enregistrer les locaux du secteur social et éducatif ou de distinguer selon le caractère lucratif ou non des activités. Nous poursuivrons nos travaux en ce sens, en collaboration avec la DGFiP.

Le second aménagement concerne le lissage de l'entrée en vigueur des nouvelles cotisations. Pour rester neutre budgétairement, il devrait concerner aussi bien les hausses que les baisses de cotisations. La loi, en effet, dans sa rédaction actuelle, prévoit simplement une application directe. Il conviendrait sans doute d'étaler les effets de la réforme sur une durée raisonnable, qui pourrait être de six ou sept ans.

Il faudra également redéfinir le calendrier de la révision. Un léger retard a été pris du fait de la publication tardive du rapport du Gouvernement. Cela était dû à la mise au point du scénario B. Actuellement, le Gouvernement a « quasi-gelé » les opérations de révision, dans l'attente d'un signe de confirmation du Parlement. Celui-ci ne pourra intervenir qu'après les échéances électorales de 2012. S'il est positif, il faudra alors mettre en place les commissions qui auront un rôle majeur à jouer dans la révision. C'est cet aspect de la procédure qui risque de ralentir les opérations. D'ailleurs, c'est pour cette raison que les commissions n'ont pas été sollicitées dans le cadre de l'expérimentation. Dans ces conditions, il est encore possible, mais ce sera difficile, que la révision soit définitivement entrée en application en 2020.

C'est pourquoi nous souhaitons être en mesure, dès la fin du premier semestre, de vous proposer les aménagements nécessaires à la poursuite d'une réforme que nous jugeons importante, nécessaire et fondée sur des méthodes solides et désormais éprouvées.

Il est clair que cette révision générale entraine des effets de transfert importants et qu'elle sera difficile à gérer. L'entrée en vigueur progressive est indispensable et doit être intégrée dans les textes législatifs. Dans tous les cas, nous sommes bien là au coeur du rôle du Sénat. Je m'interroge encore sur l'acceptabilité de l'exercice. La réflexion ne doit-elle pas encore se poursuivre ? Peut-être pendant plusieurs années ?

J'ai participé à la réunion de présentation du rapport organisée par Valérie Pécresse. Nous avons le résultat d'un très gros travail de la DGPiP et la ministre a été claire lorsque je lui ai indiqué que la commission des finances du Sénat se saisissait de cette question. Elle a bien déclaré qu'elle n'avait aucune objection à ce que ses services collaborent à nos travaux. Nous aurions d'ailleurs pu faire sans cela. Mais c'est un signe que j'apprécie. D'autant que la question est très politique puisqu'elle engage à terme une révision également des valeurs des locaux d'habitation. J'apprécie le travail des rapporteurs et je pense également que nous pouvons proposer un scénario alternatif acceptable d'ici la fin du premier semestre 2012.

Il faudrait alors sans doute s'orienter vers une scission de la taxe foncière, en distinguant celle portant sur les locaux professionnels de celle portant sur les locaux d'habitation.

Le lissage de la mise en oeuvre des nouvelles valeurs locatives est incontournable. C'est une condition de l'acceptabilité. Le scénario A, qui est celui de la loi actuelle, est impossible. La scission des taux de TFPB est compatible avec le scénario B. Mais pour certaines catégories, comme les équipements médico-sociaux, il nous faut probablement élaborer un scénario C.

Je suis convaincu également que notre réflexion peut intégrer la problématique des taux. J'attire également votre attention sur la nécessité de différencier des pourcentages d'évolution, qui peuvent étonner ou inquiéter, et les évolutions en valeur absolue des montants de cotisations qui sont parfois très modestes !

Il est clair que le Sénat doit profiter de ce temps électoral, qui ne le concerne pas autant que l'Assemblée nationale, pour avancer !

Le travail mené est effectivement très important. J'avais participé aux opérations de révision des années 1990 et aussi à l'essai de relance engagé par le comité des finances locales en 1996-1997. Nous en avons tiré des conclusions : on ne change pas les règles juste avant les élections et la question des logements sociaux a été déterminante. J'ai été déçu quand le Gouvernement a annoncé le principe d'une révision partielle, mais c'est finalement une très bonne approche. Mieux vaut faire un peu que pas du tout. J'associe mes félicitations à celles des rapporteurs : dans cette affaire l'administration et la DGFiP ont été remarquables. En conclusion, je m'interroge sur la façon dont seront calculées les surfaces ; il ne faudrait pas retomber dans une complexité trop grande et surtout j'y insiste, prenons garde aux échéances électorales !

- Présidence de M. Yvon Collin, vice-président - 

Il est important de prendre en compte le fait que les contribuables se comparent entre eux. Je souhaite savoir également si le cas des équipements sportifs a bien été traité dans le cadre de ces opérations de révision.

La méthode suivie est incontestablement la bonne. Mais les réformes en la matière ont souvent démontré l'absence de courage politique. La fiscalité locale est profondément injuste, surtout au niveau départemental.

Je veux féliciter les rapporteurs et l'administration fiscale qui est exemplaire dans ce dossier. La période actuelle est sans doute trop compliquée pour aller très vite. Le but ultime de l'opération de révision doit bien, à mon sens, être une harmonisation nationale des modes de taxation. Les valeurs locatives vont servir, ne l'oublions pas, au calcul de la CFE et à la péréquation. Le coefficient de neutralisation doit donc être transféré sur les taux. Je suis favorable au lissage sur une période longue, sans doute supérieure à six ans, bien sûr aussi au scénario C évoqué par les rapporteurs spéciaux, l'exclusion des locaux industriels étant déjà acquise par le scénario B. Et je tiens à souligner qu'il n'y a pas de catégories pénalisées, il s'agit juste d'un retour à l'équité.

Je considère qu'il y a trop de catégories de locaux professionnels. Ne pouvait-on faire plus simple ? Et je m'inquiète des conséquences sur la TEOM. Ont-elles été mesurées ?

Je ne suis pas convaincu qu'il faille traiter de la fiscalité locale par petits bouts. Il faut plutôt une grande réforme incluant un nouvel acte de décentralisation. Mais je soutiens les propositions des rapporteurs et je ne comprends pas la proposition de notre collègue Charles Guené concernant une valeur locative nationale !

Je ne souhaite pas une valeur unique au niveau national mais des modalités de fixation harmonisées !

J'insiste encore sur l'importance de distinguer des évolutions en pourcentage et en valeur absolue. S'agissant des équipements sportifs, la méthode suivie et le découpage en 38 catégories des locaux professionnels permettront de les traiter correctement.

Il est très important d'avoir des catégories fines et détaillées pour traiter correctement de chaque type de local professionnel. Pour la TEOM, l'unification des valeurs locatives en fonction de la réalité constatée des loyers devrait grandement faciliter sa mise en oeuvre dans les intercommunalités. Enfin, en ce qui concerne la valeur locative nationale dont parlait notre collègue Charles Guené, certes les prix n'étant pas les mêmes sur le territoire, nous ne pouvons pas uniformiser les valeurs mais, effectivement, dans un second temps et après avoir procédé à la révision proprement dite, il faudra évaluer les conséquences, notamment sur la péréquation.

Je constate que la commission, à l'unanimité, donne acte de leur communication aux rapporteurs et les invite à poursuivre leurs travaux ainsi qu'ils l'ont annoncé.