Nous poursuivons nos travaux sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015, avec l'audition de M. Jean-Louis Rey, directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui est accompagné de M. Jean-Marie Guerra, directeur de la réglementation, du recouvrement et du service.

Notre commission souhaite connaître l'évolution des recettes de la sécurité sociale, les conditions de financement du déficit courant que l'Acoss assume tant qu'il n'est pas transféré à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), ainsi que des précisions sur certains dispositifs prévus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

S'agissant de l'évolution des recettes, l'Acoss saisit uniquement les mouvements de trésorerie, qui sont différents des évolutions comptables en droits constatés. En 2013, l'écart des encaissements entre nos prévisions et la réalisation était positif, de l'ordre de 0,7 milliard d'euros, mais recouvrait des mouvements variés et contradictoires. Ainsi, les cotisations sociales se sont rétractées de 2,3 milliards d'euros par rapport à nos prévisions car la masse salariale n'a augmenté que de 1,2 % au lieu des 2,3 % prévus. Nous avions également surestimé de 0,7 milliard d'euros les recettes issues du forfait social, qui avait été majoré de 20 % à l'été 2013. Notre agence perçoit également via la Direction générale des finances publiques (DGFIP), la contribution sociale généralisée (CSG) et les prélèvements sociaux sur le revenu du capital, qui ont été inférieurs de 600 millions d'euros aux prévisions initiales.

Les données sur 2014 doivent être maniées avec prudence car elles ne concernent que les flux de trésorerie des neuf premiers mois de l'année. Alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoyait une évolution de la masse salariale de 2,2 %, le Gouvernement, comme l'Acoss, ont finalement revu à la baisse cette prévision, à 1,6 %. Cette prévision reste d'actualité, mais il nous reste encore un trimestre de cotisations à recouvrer. Les encaissements sociaux ont subi un recul depuis janvier de 2,9 milliards d'euros, dû essentiellement à une contraction de la masse salariale, tandis que les prélèvements sociaux sur les revenus de placement ont été revus à la hausse en matière de trésorerie. Il est très difficile à ce stade de tirer des conclusions de ces évolutions sur l'ensemble de l'année, mais il est probable que les prélèvements sociaux baissent du point de vue des droits enregistrés.

Pour ce qui concerne le transfert à la Cades des déficits du régime général, l'ensemble des déficits de l'année 2012 a été repris, un déficit non repris de 9,7 milliards d'euros a été constaté en 2013, dont 6,5 milliards d'euros sont issus de la caisse nationale d'assurance maladie, le solde provenant de la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf). En 2014, le déficit non repris s'élèvera à 10,2 milliards d'euros (7,3 milliards d'euros pour la Cnam, 2,9 milliards pour la Cnaf). Au total, le déficit non repris devrait s'élever à 19,9 milliards d'euros. En 2015, le déficit devrait être de 13,4 milliards d'euros, si bien que le déficit non repris atteindrait 33,3 milliards d'euros, avant la reprise de dette partielle par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) de 10 milliards d'euros.

Pourriez-vous faire un point sur le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ?

Quelles sont les conséquences de l'intégration financière de la Mutualité sociale agricole (MSA) et du régime social des indépendants (RSI), notamment en termes de gestion de la trésorerie ? Pourquoi un plafond de recours à des ressources non permanentes est-il encore prévu pour la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA) ?

Quel est l'état d'avancement du déploiement de la nouvelle organisation de l'interlocuteur social unique (ISU) ? Quel calendrier prévoyez-vous pour la reprise des procédures de contrôle ?

Comment fonctionnera concrètement le mécanisme prévu à l'article 14 du projet de loi relatif aux caisses de congés payés ? Les entreprises sont-elles en mesure de procéder au calcul des cotisations dues ? Quel sera le statut des sommes versées dans ce cadre et comment seront-t-elles gérées ?

Quel est l'état d'avancement de la déclaration sociale nominative (DSN) ?

Le taux de couverture du fichier des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) par l'activité de contrôle est inférieur à l'objectif, en raison notamment de la régionalisation : pensez-vous que l'indicateur pourra reprendre sa progression ? De plus, quels pouvoirs juridiques font défaut aux agents des Urssaf par rapport à ceux de la DGFIP ?

Enfin, la dette sociale devant être portée la Cades, l'Acoss ne devrait gérer que les flux de trésorerie, or la situation risque d'être dangereuse pour l'agence quand les taux d'intérêt augmenteront...

Les déficits 2013 et 2014 du FSV ont été repris par la Cades.

S'agissant du dispositif d'intégration financière au régime général, je rappelle qu'il a d'abord concerné la branche maladie du régime des exploitants agricoles, suite à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Il a été étendu cette année aux branches maladie et vieillesse du régime des travailleurs indépendants. L'objectif est d'enregistrer dans les comptes de la Cnam et de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) le solde des produits et des charges de chacune de ces branches. La branche maladie des non-salariés agricoles devrait être excédentaire en 2014 (78 millions d'euros) : le dispositif est donc favorable au régime général qui va récolter cette somme. En revanche, un déficit de 1,1 milliard d'euros est prévu en 2015 pour la branche maladie du régime des travailleurs indépendants et 1,4 milliard pour la branche vieillesse. La Cnam et la Cnav bénéficieront d'une partie de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour financer ce déficit, le dispositif d'intégration financière sera donc neutre pour elles. L'article 21 du PLFSS vient modifier le dispositif issu de l'article 3 de la loi de financement rectificative adoptée cet été. Nous sommes actuellement en train de proposer des conventions aux caisses de RSI, grâce auxquelles nous ferons des avances financières avant de procéder aux régularisations. Il s'agit d'opérations de « back office », de rationalisation financière, afin que l'Acoss soit le seul gestionnaire de trésorerie. Cette intégration est totalement neutre pour les ressortissants de ce régime, ainsi que pour leurs gestionnaires, qui conservent toute leur autonomie de décision.

Concernant l'article 19 du PLFSS pour 2015, je rappelle que le plafond des avances à la CCMSA est fixé à 3,9 milliards d'euros. La surface financière de celle-ci n'est pas suffisante pour obtenir des taux d'intérêt à un niveau très favorable, alors que l'Acoss emprunte actuellement 25 milliards d'euros en moyenne par jour à un taux inférieur à 0,1 %. L'Acoss pourra intervenir au profit de la CCMSA si besoin pour lui prêter une partie de ces 3,9 milliards. Pour mémoire, nos besoins de financement sont assurés pour 10 % environ par la Caisse des dépôts et consignations, pour 40 % par des billets de trésorerie sur la place financière de Paris, pour 40 % par des emprunts sur le marché international, et enfin par des dépôts de différents organismes, qui sont malheureusement de moins en moins importants.

Le déploiement de l'interlocuteur social unique (ISU) est en bonne voie. Les choses évoluent vite, la crise née en 2008 est en train d'être résolue, si bien que les observations de la Cour des comptes et de votre commission sur le régime social des indépendants sont, en un sens, déjà dépassées. Une convention a été signée à l'été 2013 entre le réseau des Urssaf et les représentants du RSI, afin notamment de dédier et nommer des agents spécialisés, définir les procédures de recouvrement forcé et attribuer des locaux de travail. La mise en oeuvre de l'ISU concerne toutes les régions, y compris l'outre-mer. Le déploiement du dispositif a débuté en janvier dernier pour un premier groupe de six régions, dont l'Ile-de-France où il est achevé ; il a commencé le 1er juillet 2014 pour un deuxième groupe de dix régions et sera achevé le 1er juillet 2015 pour le dernier groupe. Nous améliorons sans cesse le dispositif, tandis que le nombre de réclamations est en baisse constante, pour atteindre un ratio similaire à celui observé dans le régime général. J'ajoute que nous traitons ces réclamations dans des délais satisfaisants et que 90 % des appels téléphoniques trouvent une réponse. Nous devons cependant poursuivre nos efforts sur deux sujets : le recouvrement forcé qui n'est pas encore totalement mis en place, afin de garantir nos créances, et le déploiement de dispositifs de contrôle interne de maîtrise des risques. Aujourd'hui, il n'y a plus d'alerte particulière sur l'ISU.

J'en viens à la déclaration sociale nominative (DSN), qui constitue une petite révolution dans le monde social. Ce projet prévoit la transmission unique, mensuelle et dématérialisée des données issues de la paie qui remplacera diverses déclarations. L'agence constitue avec la Cnav l'un des deux grands opérateurs du projet qui est piloté par la direction de la sécurité sociale et elle est d'ailleurs concernée en tant qu'employeur. La première des trois étapes de ce projet vise à remplacer l'attestation de salaire pour le versement des indemnités journalières, l'attestation employeur destinée à Pôle emploi et la déclaration de mouvements de main d'oeuvre. Mais cette première étape n'est pas apparue suffisamment attractive aux yeux des entreprises en termes de simplification. En outre, le projet pâtit d'un manque de mobilisation des éditeurs de logiciel de paie, y compris parmi les plus importants. Dans ce secteur d'activité morcelé, seuls 15 éditeurs sur 40 sont prêts. On est parfois en face d'un paradoxe : certaines entreprises veulent recourir à la DSN, mais leur éditeur de logiciel de paie n'est pas prêt à franchir le pas. La deuxième étape, qui consiste notamment à remplacer la déclaration unique des cotisations sociales (DUCS), sera ouverte en février prochain, mais sera précédée d'un test en grandeur réelle dès le 3 novembre avec soixante-quinze entreprises. La troisième étape concerne l'intégration de la déclaration annuelle des données sociales (DADS). Le 1er mai 2015, 16 500 entreprises, représentant plus de deux millions de cotisations par an, vont entrer obligatoirement dans le dispositif de la DSN. Le réseau des Urssaf va informer chacune d'elles pour qu'elles abordent sereinement cette date-butoir. Certaines entreprises ont pris les devants : je pense par exemple à la Société générale qui a totalement refondu son logiciel de paie pour tenir compte de la DSN, ou à la SNCF et à RFF qui s'apprêtent à élaborer un logiciel commun de paie dans le même esprit.

Au vu de mon expérience de directrice administrative et financière dans une société, je souhaite abonder dans le sens de M. Rey. Les éditeurs de logiciel de paie ne s'adaptent pas assez vite à ce nouveau cadre juridique. Certes, les agents des Urssaf et des CPAM sont mobilisés mais ils ne peuvent pas connaître concrètement les difficultés auxquelles sont confrontés les gestionnaires de paie. Je regrette également que les élus ne se soient pas suffisamment mobilisés sur cette question, alors que la déclaration sociale nominative est très utile pour les entreprises.

Les experts comptables, initialement réservés sur le projet de DSN, en sont désormais d'ardents défenseurs. Certaines régions comme la Picardie ou la Lorraine, sont plus en retard que d'autres. Les quelque 14 000 agents des Urssaf doivent pouvoir s'appuyer sur des relais forts comme les éditeurs, les experts comptables, ou encore les organisations patronales.

L'article 14 du PLFSS pour 2015 prévoit de mettre en place, pour les sommes versées par les employeurs affiliés à des caisses de congés payés, une retenue à la source des cotisations de sécurité sociale, de la contribution sociale généralisée, de la contribution pour le remboursement de la dette sociale et de la contribution sociale pour l'autonomie. Il appartiendra aux employeurs de verser les cotisations alors que les indemnités de congés payés sont versées par les caisses. Je rappelle que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 avait déjà mis en place le versement direct auprès de l'Urssaf du versement transport et de la cotisation au fonds national d'aide au logement pour cette même catégorie d'employeur. Il y avait en effet une réelle difficulté pour les caisses de congés payés à connaître la situation précise des salariés pour calculer le montant du versement transport. Il est vrai que la réforme proposée dans le présent PLFSS, couplée au projet de déclaration sociale nominative, va un peu compliquer les choses, c'est pourquoi nous devons stabiliser les différentes procédures.

On observe depuis quelques années une tendance à la baisse du taux de couverture des entreprises contrôlées par les inspecteurs Urssaf, mais la durée des contrôles augmente. Nous devons constamment trouver un équilibre entre une présence au niveau territorial et des contrôles à grands enjeux financiers. L'impact de la régionalisation ne peut pas être nié, mais je voudrais rappeler que nos inspecteurs doivent également contrôler certaines obligations liées au code du travail, comme la négociation salariale annuelle ou la négociation d'accords d'entreprises sur les seniors, ce qui mécaniquement fait baisser le taux de couverture.

Enfin, lors des opérations de lutte contre le travail illégal, nous constatons que nos inspecteurs Urssaf sont désavantagés par rapport à leurs homologues de l'administration fiscale pour deux raisons : d'une part, en cas de flagrance sociale, il faut passer devant le juge de l'exécution pour obtenir des mesures conservatoires, ce qui rallonge les délais ; d'autre part, la procédure d'opposition à tiers détenteur en matière sociale comporte certains freins auxquels souhaite remédier le PLFSS en matière de travail dissimulé.

La Cour des comptes relève que vous ne disposez pas de moyens de contrôle sur les organismes de retraite complémentaire.

Il faut distinguer deux types de contrôles : ceux qui portent sur les cotisations destinées aux organismes de retraite complémentaire et ceux qui visent à garantir que ces mêmes organismes prélèvent bien la CSG et la CRDS sur les prestations qu'ils versent. Sur ce second point, nous vérifions régulièrement si les systèmes informatiques sont bien paramétrés pour que ces prélèvements sociaux soient correctement recouvrés. Nous le ferons en particulier après l'entrée en vigueur des modifications relatives à la CSG contenues dans le PLFSS pour 2015. Sur le premier point en revanche, à savoir les cotisations au profit de l'ARCCO et de l'AGIRC, leur contrôle est confié par la loi aux Urssaf depuis 2007 mais le décret d'application nécessaire n'a jamais vu le jour. Cela tient à l'ampleur des moyens qu'il faudrait dégager ; la mise en oeuvre de ce dispositif aurait pour conséquence d'augmenter le temps de contrôle de 30 % par rapport à la situation existante.

Le sujet a été longuement discuté avec la tutelle dans le cadre de la négociation de la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2014-2017. Le gouvernement ne souhaite pas attribuer de moyens supplémentaires pour permettre ce contrôle qui nécessiterait la création de 300 postes d'inspecteurs supplémentaires, soit une augmentation de 20 % des effectifs actuels. Nous sommes toutefois convenus de lancer en fin de période, à l'horizon 2017, des expérimentations sur des échantillons réduits d'entreprises et d'organismes.

J'ajoute qu'un tel contrôle serait sans doute très rentable. En 2013, 130 millions d'euros ont été recouvrés dans le cadre du contrôle des cotisations d'assurance chômage que nous réalisons depuis 2011.

Si le rapport sénatorial sur le RSI est dépassé, c'est parce qu'il a vu le jour ! Si nous n'en avions pas pris l'initiative, je suis persuadé que la situation n'aurait pas changé aussi rapidement. Avec Jean-Pierre Godefroy, nous nous sommes rendu compte que la situation évoluait presque instantanément en fonction des auditions que nous menions. Je ne partagerais toutefois pas votre optimisme sur le degré de résolution des réclamations. En effet, nous faisons encore aujourd'hui l'objet de nombreuses sollicitations. Je note cependant que lorsque nous les leur transmettons, les services du RSI traitent ces réclamations en temps réel.

A titre personnel, je peux témoigner du fait que pour l'assujetti de base, répondre à des réclamations infondées relatives à une absence de déclaration relève du parcours du combattant.

Plus généralement, je pense que les chiffres provisoires que vous nous avez donnés sur les rentrées de recettes vont se détériorer. Je vous pose donc la même question que celle que j'ai adressée à la Cour des comptes : ne devra-t-on pas opérer un nouveau transfert de dette à la Cades dans la période qui vient, en particulier si les taux d'intérêt remontent dans les prochains mois ? Avez-vous réalisé des projections à ce sujet ? En cas de remontée brutale des taux d'intérêt, sera-t-il envisagé de transférer à nouveau une partie de la dette à la Cades et quel serait alors le calendrier d'extinction de la caisse dont le terme a été plusieurs fois reporté ?

S'agissant du rapport sénatorial sur le RSI, je suis ravi que les parlementaires se soient saisis du sujet car avant cela nous n'avions sur la table que le rapport de la Cour des comptes qui comportait des données de fin 2010 et qui commençait donc à être complément déphasé par rapport à la réalité.

La branche AT-MP a renoué avec les excédents depuis l'exercice 2013. Sa dette, portée par l'Acoss, s'élève cependant à environ 1,4 milliard d'euros. Pourriez-vous nous donner des informations plus détaillées à ce sujet ?

Si nous voulons éviter le report du remboursement de la dette sociale, il faut attribuer les financements nécessaires à la Cades afin que celle-ci puisse prendre en charge les déficits transférés. Il faudrait pour cela augmenter le taux de la CRDS de 0,07 point par tranche de 10 milliards d'euros selon les calculs de la caisse. Or aucun gouvernement ne s'est résolu à augmenter la CRDS depuis que celle-ci existe. Vous avez peu de difficultés pour vous financer à court terme actuellement, ce qui ne rend pas forcément nécessaire un transfert de gestion de la dette aujourd'hui, mais nous sommes dépendants de l'évolution des taux d'intérêt. Quel est votre avis ?

S'agissant du montant de la fraude sociale, la Cour des comptes évoque une fourchette comprise entre 17 et 21 milliards d'euros, qu'elle attribue principalement au travail au noir. La fourchette serait même de 21 à 25 milliards d'euros en incluant l'assurance chômage et les retraites complémentaires. Quels moyens peut-on mobiliser pour remédier à cette situation ?

En ce qui concerne l'intégration financière du RSI au régime général, vous avez indiqué qu'elle serait neutre du fait d'un transfert de C3S. Mais celle-ci va diminuer progressivement puis disparaître. Comment le régime général financera-t-il alors le déficit du RSI ?

S'agissant de la dette, l'Agence France Trésor (AFT) va émettre 188 milliards d'euros sur les marchés. Je souhaitais savoir si les 25 milliards d'euros que vous évoquiez tout à l'heure sont compris ou non dans cette somme.

Par ailleurs, les relations avec la Caisse des dépôts et consignations n'étaient pas faciles à l'époque où je siégeais à sa commission de surveillance. La situation a-t-elle évolué entre temps ?

Sur les DSN, on a observé une certaine impréparation avec les entreprises. Travaillez-vous avec le Conseil national de la simplification ?

En tant qu'élu des Français de l'étranger et entrepreneur au Royaume-Uni, je peux dire que les entrepreneurs britanniques qui veulent venir en France se posent la question des charges sociales qu'ils auront à y payer. Pourrait-on envisager l'existence en France sur la fiche de paie des salariés d'un seul taux qui couvrirait toutes les cotisations sociales comme cela existe aujourd'hui au Royaume-Uni ? Cela permettrait également aux salariés français de comprendre ce qu'ils paient.

En France, la fiche de paie permet de détailler les contributions en fonction des risques.

Quel est l'historique de l'accumulation des 33,3 milliards d'euros de déficits cumulés ?

La mesure prévue à l'article 14 du PLFSS a un coût et ne permettra plus d'économies postérieurement à son entrée en vigueur. Les caisses de congés payés du secteur du bâtiment risquent d'être mises en péril. Je m'interroge donc sur le bien-fondé de cette mesure.

Je souhaitais également savoir ce qu'attend l'Acoss de l'entrée en vigueur de la DSN.

La mise en place de l'interlocuteur social unique (ISU) ne concerne-t-elle que le RSI ?

Les différents taux figurant sur la fiche de paie des salariés correspondent à autant de politiques sociales différentes.

A l'heure actuelle, la réalisation d'une nouvelle opération de reprise de dette par la Cades, qui nécessiterait l'augmentation d'un prélèvement, serait une erreur à la fois financière et économique. A la date d'aujourd'hui en effet, le financement de la dette par l'Acoss a un coût nettement inférieur à celui de la Cades. De plus, on peut s'interroger sur l'opportunité d'une augmentation de 0,1 ou de 0,2 point de la CRDS dans le contexte actuel de faible évolution du pouvoir d'achat.

Nous pensons que si les taux d'intérêt évoluent début 2015, ils le feront très lentement. Nous sommes loin de la situation dramatique connue en 2008 où les taux d'intérêt ont atteint le niveau de 4,5 %, conduisant le régime général à devoir payer 800 millions d'euros de charges d'intérêt. Par comparaison, nous allons payer en 2014 entre 25 et 30 millions d'euros d'intérêt alors que nous empruntons l'équivalent de 25 milliards d'euros tous les jours.

En ce qui concerne la dette de 1,4 milliard d'euros de la branche AT-MP, je ne peux vous répondre en détail mais vous rappellerais que la branche a été en excédent de 600 millions d'euros en 2013 après un déficit de 200 millions d'euros en 2012, et que donc la dette s'est constituée très antérieurement. En tout état de cause, la dynamique actuelle est celle d'une diminution de la dette. La logique de la branche AT-MP est qu'elle résorbe elle-même ses déficits.

Le sujet de la fraude sociale m'oppose violemment à la Cour des comptes. Celle-ci a instrumentalisé l'Acoss dans cette affaire. Comme nous l'indiquons dans notre réponse publiée dans le rapport de la Cour, nous critiquons sa méthodologie. Je reproche en outre à la Cour de ne pas avoir mis son estimation en regard des effectifs salariés : cette simple opération permettrait de voir que si l'estimation de la Cour était exacte, cela signifierait qu'1 150 000 personnes travailleraient clandestinement à temps plein en France pendant toute l'année. Or nous comptons 17 millions de salariés ! Le chiffre avancé ne peut donc être que très largement surestimé. Cela pose problème car la Cour semble bénéficier d'un argument d'autorité dans l'opinion publique. Le jour où la Cour des comptes a publié ce chiffre, j'ai d'ailleurs été assailli par la presse.

La même relativisation peut être faite pour les travailleurs indépendants qui sont plus de 3,3 millions et qui cotisent à hauteur de 20 milliards d'euros. Si le chiffre de la Cour correspondait à la réalité, nous serions dans une situation où le nombre de travailleurs indépendants qui ne cotisent pas serait le même que celui des travailleurs indépendants qui cotisent, ce qui est difficilement crédible.

En réponse à Nicole Bricq, je précise qu'en effet la C3S ne pourra être qu'une ressource temporaire et qu'il faudra mobiliser une nouvelle recette lorsqu'elle aura disparu. J'imagine que le gouvernement se saisira de la TVA qui est une recette partagée entre l'Etat et la sécurité sociale.

Le déficit des branches maladie et vieillisse du RSI est-il de nature structurelle ?

Oui, il s'agit d'un déficit structurel qui risque de durer.

Les opérations d'emprunt de l'AFT (185 milliards d'euros) et celles de l'Acoss (25 milliards d'euros) sont distinctes.

S'agissant des relations avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC), elles ne sont pas des meilleures. La CDC disposait jusqu'à une période récente du monopole des prêts de trésorerie de l'Acoss. Nous avons mis fin à cette situation il y a quelques années pour aller sur le marché. Celui-ci proposait des conditions tarifaires plus intéressantes. L'année dernière, la CDC a participé à hauteur de 9 % à notre financement de trésorerie, ce qui correspond à un choix davantage politique que technique. Nous sommes en train de négocier avec la caisse la prochaine COG qui nous liera à elle pour une durée de quatre ans. Deux sujets doivent y être traités : celui des prêts qu'elle nous fournit pour financer notre trésorerie et celui des conditions dans lesquelles nous devons rémunérer la gestion du compte du régime général dont s'occupe la CDC. Les discussions sont difficiles ; elles devront être conclues d'ici la fin de l'année.

La DSN est un chantier ouvert depuis 2010 dans le cadre très participatif du groupement d'intérêt public (Gip) « modernisation des déclarations sociales » qui rassemble l'ensemble du monde de l'entreprise et des organismes sociaux. Au sein du Gip, une commission a réalisé un travail approfondi associant étroitement les entrepreneurs, au plus près du terrain. Je rappelle par ailleurs que la DSN a un cadre législatif, la loi dite « Warsmann » de 2012.

Monsieur Cadic, je reste sceptique quant à la possibilité d'avoir un taux unique de cotisation sociale dans notre pays. L'organisation de notre système de protection sociale est plutôt balkanique. Le rôle des partenaires sociaux est une donne importante qui est inconnue du Royaume-Uni. En revanche, je ne peux vous laisser dire qu'il est impossible d'indiquer à un chef d'entreprise étranger souhaitant installer une filiale en France quel serait le niveau des charges salariales. Les paramètres sont suffisamment stables et connus. En amont, l'affichage constitue cependant assurément un sujet.

Madame David, la DSN fera trois gagnants : les entreprises qui verront disparaître trente déclarations au profit d'une seule ; les salariés auxquels nous garantirons un meilleur report et suivi des droits ; les organismes de protection sociale qui seront en mesure d'affiner les procédures de contrôle et de gestion en croisant les déclarations des salariés et celles des employeurs.

S'agissant de l'article 14 du PLFSS pour 2015, relatif aux caisses de congés payés, le dispositif proposé n'est certes pas d'une totale clarté. On rationalise un processus de gestion, mais je ne pense pas qu'il soit de nature à mettre en péril la pérennité de ces caisses.

Enfin, l'ISU, qui implique l'association des Urssaf et des caisses du RSI, n'existe que pour les artisans et les commerçants, à l'exclusion notamment des professions libérales.

Nous examinons à présent le rapport de Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le Parlement examine un projet de loi de programmation des finances publiques pour la quatrième fois depuis 2008.

A chaque fois, notre commission s'est saisie pour avis en raison de la part que prennent les finances sociales au sein des finances publiques : en 2013, les dépenses des administrations de sécurité sociale représentent 27 % du PIB, 46,5 % des dépenses publiques, 53,6 % des prélèvements obligatoires et un solde de - 10,1 milliards d'euros.

Selon la Constitution, les lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Elles n'ont toutefois pas de portée juridique supérieure aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles concernent l'ensemble des administrations publiques : Etat, sécurité sociale, collectivités locales et, pour l'ensemble de ces administrations publiques, elles définissent une trajectoire financière fixe sur une période donnée.

Elles sont aussi désormais l'outil de vérification, pour le Parlement, de la trajectoire sur laquelle notre pays s'est engagé en ratifiant le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé à Bruxelles, le 2 mars 2012 et qui est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Comme les lois précédentes, le projet de loi comprend une partie « programmatique », qui définit les objectifs jusqu'à l'année 2019 et une partie « législative », relative aux règles de pilotage et de gouvernance des finances publiques.

J'aborderai tout d'abord la partie programmatique.

J'ai parlé de trajectoire fixe et d'une première loi de programmation en 2008 : en 6 ans, nous examinons ainsi la quatrième loi de programmation des finances publiques couvrant une période de 5 ans.

La loi organique de décembre 2012 prévoit que, lorsque des écarts importants sont constatés en loi de règlement, le Gouvernement doit proposer des mesures de correction pour retourner à la trajectoire de solde structurel définie en loi de programmation.

Aujourd'hui, de tels écarts ayant été constatés, voici la mesure de correction qui nous est proposée : une nouvelle programmation. Faute de corriger les écarts, nous rectifions la trajectoire.

Par rapport à la loi de programmation actuellement en vigueur qui prévoit une limitation du déficit public à 3 % du PIB en 2013 et un solde structurel ramené à 0,5 % du PIB dès 2015, et même au programme de stabilité adopté au printemps dernier et aux textes financiers de l'été, le texte qui nous est soumis marque une révision très forte des hypothèses macroéconomiques et des objectifs de soldes publics, reportés de deux ans.

Pour ce qui concerne la trajectoire financière, l'objectif est d'atteindre un solde effectif de - 2,8 % du PIB en 2017 et un solde structurel de - 0,4 % du PIB en 2017.

Le projet de loi de programmation repose sur la formulation d'hypothèses macro-économiques. Les prévisions pour l'année 2015 sont par construction les mêmes que celles du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Au-delà, il s'agit d'hypothèses d'évolution. J'ai examiné les variables qui intéressent particulièrement les finances sociales que sont, comme vous le savez, la croissance du PIB et l'évolution de la masse salariale du secteur privé. L'hypothèse de travail du projet de loi de programmation est celle d'une croissance de 1,9 % en moyenne à compter de 2016, avec une progression annuelle de 4 % de la masse salariale privée. Ce sont effectivement les niveaux de croissance de la masse salariale observés avant la crise, sur la période 1998-2007. J'observe simplement que, pour une hypothèse de croissance plus élevée, le gouvernement avait retenu le même taux d'évolution de la masse salariale au cours de la précédente programmation. Saisi de ces hypothèses macroéconomiques, le Haut Conseil des finances publiques a qualifié de réalistes les prévisions pour l'année 2015 et d'optimistes les hypothèses pour la période qui suit, soulignant tous les aléas qui entouraient leur réalisation. Je crois que nous pouvons partager ce constat.

Quel est notre point d'entrée en programmation ? Le déficit des administrations de sécurité sociale a atteint, en 2013, 0,5 point de PIB, soit 10,1 milliards d'euros. Je rappelle à la commission que ce solde comprend des administrations de sécurité sociale qui, par nature, sont en excédent. Soit parce qu'elles ont vocation à couvrir des engagements futurs, comme le fonds de réserve des retraites, soit parce qu'elles sont chargées d'amortir la dette, comme la Cades. Hors Cades et FRR, le solde est de - 20,6 milliards d'euros, soit 1 point de PIB et 3,65 % des dépenses.

Le déficit social n'est bien sûr pas comparable ni en volume, ni en part de la richesse nationale avec celui de l'Etat, mais la nature des dépenses n'est pas non plus la même. J'ajoute aussi que l'équilibre de la sécurité sociale n'est pas hors de portée : l'exercice 2008 a ainsi révélé un excédent de 0,7 point de PIB.

Par rapport à ce point d'entrée, le projet de loi vise un redressement du solde des administrations de sécurité sociale très significatif sur la période de la programmation. L'équilibre des comptes sociaux serait retrouvé en 2016, avec un excédent de 0,3 point de PIB en 2017.

Là où l'effort était réparti sur toute la période de programmation dans la loi précédente, il est désormais plutôt concentré et accéléré en fin de période. Après une forte augmentation des recettes, en 2012, 2013 et 2014, le Gouvernement table sur une stabilisation et même une décrue sur la période en valeur relative par rapport à la richesse nationale. Un croisement des courbes de recettes et de dépenses interviendrait ainsi en 2016 à la faveur d'une trajectoire assez spectaculaire de réduction des dépenses en point de PIB (- 0,5 point en 3 ans). Sur la période de programmation, les dépenses sociales n'évolueraient que de 1,75 % par an en moyenne. Je rappelle que depuis 2008, les dépenses des administrations de sécurité sociale ont progressé de 86,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,3 % par an en moyenne - même si l'on observe un ralentissement à 2,33 % entre 2012 et 2013.

Les dépenses continueraient à croître mais selon un rythme plus lent : 0,8 % en 2015, 2,1 % en 2016 ; 2,3 % en 2017.

Le principal instrument de pilotage est l'Ondam (30 % des dépenses), dont le niveau est fixé à 182,3 milliards d'euros en 2015 et à 189,5 milliards d'euros en 2017, soit une progression de 2 % en moyenne et une augmentation de 3,8 milliards d'euros chaque année en moyenne.

Si l'on regarde la trajectoire financière dans le détail, nous passerions d'un déficit social de 10,1 milliards d'euros en 2013 à un excédent à horizon 2017 de 6,5 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale.

Il existe, comme vous le savez, trois ensembles au sein des administrations de sécurité sociale, avec une situation financière très différente.

Le fonds de réserve des retraites et la Cades sont en excédent structurel. L'excédent du fonds de réserve des retraites et de la Cades représenterait 10,9 milliards d'euros en 2014, et s'établirait en fin de période de programmation, en 2017, à 12,6 milliards d'euros. Il réduit de moitié le déficit des administrations de sécurité sociale en 2014 et serait largement responsable de leur excédent en 2017. Cet excédent est d'abord celui de la Cades, qui permet de financer l'amortissement de la dette sociale.

Deuxièmement, les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, qui nous occuperont dans le cadre de l'examen prochain du projet de loi de financement de la sécurité sociale, présentent des objectifs de réduction des déficits, sans retour à l'équilibre à échéance 2017, sauf pour la branche « accidents du travail », d'ores et déjà en excédent. Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV passerait de 15,6 milliards d'euros en 2014 à 6,1 milliards d'euros en 2017.

Trois des quatre risques resteraient en déficit alors que la branche AT-MP pourrait financer ses déficits passés. Le FSV verrait son déficit se réduire de plus de 50 %.

Seule la branche vieillesse connaîtrait une dégradation de son solde en fin de période pour des raisons démographiques.

Pour ce qui concerne le régime général de la sécurité sociale, les évolutions sont comparables.

On observe une réduction très forte du déficit de la branche maladie en fin de période, une amélioration significative du déficit de la branche famille et une consolidation des excédents de la branche AT-MP. Le solde de la branche vieillesse ne se dégrade pas aussi significativement en fin de période.

Enfin, nouveauté de la loi de programmation, des projections sont présentées pour les régimes d'assurance-chômage et de retraites complémentaires.

Le solde des régimes complémentaires de retraite se redresse de 2,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017 tandis que celui de l'assurance-chômage s'améliore de 2,2 milliards. Les régimes de retraite complémentaires seraient à l'équilibre tandis que le régime d'assurance chômage aurait un besoin de financement de 1,8 milliard d'euros. L'amélioration du solde de l'assurance chômage est cohérente avec les prévisions de croissance, l'Unédic représentant la principale contribution à l'évolution du solde conjoncturel.

L'évolution des autres administrations de sécurité sociale hors champ du PLFSS n'est pas détaillée (elle comprend des organismes aussi divers que l'Ircantec, ou la Caisse de retraite de l'Opéra pour n'en citer que ces exemples) et continue à représenter l'angle mort de la vision du Parlement.

Résultant des déficits cumulés, la dette sociale continue de connaître une dynamique inquiétante.

Le projet de loi de programmation n'apporte pas de précisions sur une éventuelle reprise des déficits sociaux par la Cades autres que ceux déjà prévus au titre des lois de financement de la sécurité sociale pour 2011 et pour 2014.

La dette sociale représentait 10 points de PIB en 2013. Même si elle ne représente qu'un un peu plus de 10 % de la dette de l'Etat, elle continue de s'alourdir sous l'effet des déficits cumulés.

Le projet de loi de programmation prévoit une stabilisation en 2015 puis une réduction de la part dans le PIB à partir de 2016. La dette sociale devrait représenter 9,4 % du PIB en 2017.

Une part importante de cette dette reste à l'Acoss en trésorerie (plus de 40 milliards d'euros de dette courante à la fin de l'année 2015). Si les taux d'intérêt à court terme sont peu élevés aujourd'hui, ce qui réduit l'écart de taux entre l'Acoss et la Cades, une brutale remontée serait catastrophique, obligeant la Cades à reprendre cette dette à court terme dans de mauvaises conditions.

Même si nous considérons que les taux sont « intéressants », parfois même négatifs, gardons à l'esprit que l'amortissement de 96 milliards de dette aura coûté à la Cades plus de 44 milliards d'euros cumulés, soit un ratio de 46 % entre les intérêts payés et la dette amortie.

J'en viens à la deuxième partie du texte, qui porte sur des mesures de pilotage des finances publiques et de bonne gouvernance.

Comme dans les lois de programmation précédentes, on trouve le principe d'un meilleur pilotage des niches fiscales et sociales, l'obligation d'une évaluation régulière de celles-ci et une règle de sécurisation des recettes. En dépenses, on peut souligner le mécanisme, nouveau, des revues de dépenses, que je vous propose, par un amendement, de détailler pour ce qui concerne le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, et la reconduction des procédures mise en réserve des dépenses d'assurance maladie que nous pourrions, également par un amendement, renforcer.

Pour ce qui concerne particulièrement les administrations de sécurité sociale, le Gouvernement propose de renforcer le contrôle des ARS sur les établissements de santé soumis à un plan de redressement. L'approbation de leurs prévisions de recettes et de dépenses devra faire l'objet d'une décision expresse qui ne pourra être positive si l'évolution des effectifs est incompatible avec celle de l'activité.

Le Gouvernement se propose également de remettre un rapport au Parlement sur l'évolution des dépenses de personnel des hôpitaux en détaillant les mesures catégorielles. Je vous propose d'enrichir ce rapport d'éléments sur les autres déterminants de la dépense hospitalière et de détailler leur impact sur l'Ondam.

Dans un second article spécifique, le Gouvernement se propose encore une fois de remettre un rapport au Parlement, dans un texte qui compte de nombreux rapports et bilan. Il s'agit cette fois d'un rapport sur l'assurance-chômage qui interviendrait dans le cadre d'un mécanisme « à double détente ».

Dans un premier temps, l'Unédic transmettrait au Gouvernement et au Parlement ses perspectives financières triennales, avant le 31 mars. Sur cette base, le Gouvernement transmettrait à son tour au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de l'Unédic, un rapport sur la situation financière de l'assurance-chômage mais cette fois avant le 31 décembre.

Autant les déterminants de la dépense hospitalière sont mal connus, autant les données sur la situation financière de l'Unédic, qui publie ses chiffres trois fois par an, ne font pas défaut. Au demeurant, rien n'empêche le Gouvernement de faire connaître son analyse de la situation financière de l'assurance-chômage, en l'absence de rapport.

C'est pourquoi je vous propose de supprimer ce rapport au profit de l'apport d'informations sur plusieurs points qui font actuellement défaut au Parlement en général et à notre commission en particulier.

Tout d'abord, nous avons besoin, PLFSS après PLFSS et pas seulement lors de la loi de programmation, d'une décomposition du solde structurel des différentes administrations publiques, y compris, donc, des administrations de sécurité sociale. Il s'agit là d'un élément essentiel du pilotage des finances publiques.

Au sein même des administrations de sécurité sociale, comme je le disais précédemment, subsistent des angles morts pour la vision du Parlement. C'est pourquoi je souhaite que nous puissions bénéficier du détail des dépenses, des recettes, du solde et de la dette de l'ensemble des administrations de sécurité sociale.

Toujours sur cette question de l'information du Parlement et dans la continuité du rapport qui nous a été remis par la Cour des comptes sur les relations conventionnelles entre l'assurance maladie et les professions libérales de santé, je vous propose un amendement prévoyant que notre commission soit informée des orientations de ces négociations.

Enfin, je vous propose un amendement prévoyant que le bilan de la loi de programmation et la justification des écarts soient détaillés par sous-secteurs des administrations publiques.

Sous le bénéfice de toutes ces observations, il me semble que la programmation pluriannuelle proposée par le Gouvernement repose sur des hypothèses trop optimistes qui en assurent le bouclage et font peser des incertitudes très fortes et des aléas trop importants sur son exécution. Les recettes ne seront vraisemblablement pas au rendez-vous. Malgré ces hypothèses, les objectifs de retour à l'équilibre sont repoussés sans que les mesures fortes qui seraient nécessaires à un véritable redressement soient identifiées. Je considère en revanche que la partie relative au pilotage comporte des avancées intéressantes qui vont dans le sens d'une gestion plus rigoureuse et que nous pourrions enrichir. J'invite donc notre commission à formuler un avis défavorable sur la partie programmatique du projet de loi et favorable sur la partie relative au pilotage des finances publiques, assortie des amendements proposés.

Je pense pour ma part que la première partie de ce texte manque de sincérité. Une prévision de croissance de 1,9 % me paraît en effet peu crédible. Or, si la croissance est moindre que ne le prévoit le Gouvernement, les recettes n'atteindront pas non plus les niveaux espérés et certaines dépenses progresseront plus qu'attendu, comme par exemple les prises en charge de cotisations au titre des périodes de chômage par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

La deuxième partie, en revanche, contient des mesures qui vont dans le bon sens, même si elles me paraissent homéopathiques dans le contexte d'urgence que nous connaissons actuellement. Je suis en effet persuadé que notre modèle social ne pourra pas être sauvé sans des recettes pérennes qui passent selon moi par une fiscalisation accrue des ressources de la protection sociale. Son financement par des cotisations qui pèsent sur le travail est un véritable boulet pour la compétitivité de notre économie et je crois que la mise en place d'une TVA sociale assortie d'un nouvel allègement de charges serait la bienvenue.

Le débat relatif à l'optimisme des prévisions de croissance du Gouvernement est un débat classique, qui revient chaque année. Je voudrais faire deux remarques sur ce sujet.

Tout d'abord, le Gouvernement a revu nettement à la baisse sa prévision de croissance potentielle qu'il estimait jusqu'ici à 1,5 % et qu'il évalue désormais à 1 % en 2014, 1,1 % en 2015 et un peu mieux par la suite. Ces estimations sont conformes aux prévisions des économistes.

En ce qui concerne les prévisions de croissance du PIB effectif, vous posez, monsieur le rapporteur général, la question de la crédibilité des hypothèses formulées pour les années 2016 et suivantes. J'estime pour ma part que les politiques mises en oeuvre pour rétablir la compétitivité de notre économie, avec notamment le CICE et le Pacte de responsabilité et de solidarité, finiront par porter leurs fruits. Les politiques de l'offre mettent toujours du temps à produire leurs effets mais un rapport récent de l'OCDE a montré qu'elles permettraient d'obtenir des gains en termes de points de PIB tout à fait significatifs dans les années à venir. Une prévision de croissance de 1,7 % en 2016 me paraît donc raisonnablement optimiste. Je voudrais enfin souligner que si la croissance devait durablement stagner à 1 % par an, nous basculerions dans un tout autre monde, que nous n'avons pas connu depuis de nombreuses décennies. Dans un tel cas de figure, le type de mesures que nous avons l'habitude d'utiliser deviendraient insuffisantes.

Je partage totalement l'analyse de Jean-Pierre Caffet. Permettez-moi d'abord de rappeler qu'il s'agit ici d'une nouvelle loi de programmation et non de la rectification d'une loi de programmation précédente. Je voudrais aussi préciser que le Haut Conseil des finances publiques n'a pas qualifié les prévisions de croissance du Gouvernement de « trop optimistes » mais seulement d'« optimistes ». Je souhaiterais enfin souligner que les prévisions de croissance des précédentes lois de programmation ne se sont pas réalisées...

La politique budgétaire du Gouvernement est crédible et je suis absolument convaincue que l'Union européenne ne sanctionnera pas la France. Personne n'y a intérêt, et l'Allemagne, notre principal partenaire économique, moins que quiconque !

La France a perdu en compétitivité depuis au moins quinze ans et ce n'est pas une loi qui règlera à elle seule les problèmes économiques de la France à moyen et long terme. Des réformes structurelles sont indispensables mais elles ne pourront être mises en oeuvre que si toutes les parties prenantes les acceptent. Si ce n'est pas le cas, la France poursuivra son décrochage dans un monde en profonde mutation.

Nous ne pourrons pas voter en faveur de ce texte beaucoup trop optimiste. Nos concitoyens n'en peuvent plus des fausses promesses et ce n'est pas avec de mauvais diagnostics que nous appliquerons les bons remèdes. Un langage de vérité est plus que jamais nécessaire.

La ministre des affaires sociales nous disait la semaine dernière que la hausse des dépenses sociales était inexorable, compte tenu du vieillissement de notre population et du coût de l'innovation en matière de santé. Dans le même temps, le Premier président de la Cour des comptes, nous a expliqué qu'un retour à l'équilibre était envisageable à condition de réaliser des réformes structurelles. Or, ces réformes structurelles, nous ne les voyons pas venir ! Bien au contraire, c'est à une nouvelle hausse des dépenses que nous allons assister avec la refondation annoncée des services hospitaliers et la généralisation du tiers payant dans le cadre de la future loi santé. Ce n'est pas de cette façon qu'un retour à l'équilibre sera possible et nous souhaitons alerter le Gouvernement sur ce point en rendant un avis défavorable sur ce texte.

A monsieur Roche, je répondrai qu'alléger le coût du travail est une préoccupation que beaucoup parmi nous partagent.

A monsieur Caffet et à madame Bricq, je voudrais dire que, naturellement, des hypothèses sont des hypothèses et que je ne remets pas en cause la sincérité du Gouvernement. Je crois seulement qu'il est nécessaire de se référer aux données qui émanent des organismes indépendants au niveau national comme international. Lorsque le Haut Conseil des finances publiques estime que les hypothèses de croissance contenues dans ce projet de loi sont « optimistes », nous devons lui prêter une oreille attentive. En tout état de cause, je crois que nous sommes tous d'accord pour dire que la visibilité sur la fin de la période 2014-2019 est en réalité très faible aujourd'hui. Ma seule exigence est de faire en sorte que l'avis de notre commission puisse être pleinement éclairé et rendu en toute objectivité.

Je voudrais enfin redire que si je suis défavorable à la partie programmation de ce projet de loi, que je trouve trop optimiste, les propositions de pilotage contenues dans sa deuxième partie me paraissent excellentes et je crois que nous aurions tort de ne pas les approuver.

Nous passons à présent à l'examen des amendements proposés par notre rapporteur général.

Article 12

Cet amendement propose d'augmenter de 0,3 à 0,5 % le pourcentage de mise en réserve de l'Ondam afin de renforcer cet outil de régulation dans un contexte de moindre augmentation des dépenses d'assurance maladie.

L'Ondam n'est-il pas sous-consommé avec un pourcentage de mise en réserve de 0,3 % ?

Il s'agit d'une mesure de régulation, d'une démarche prudentielle.

Comme nous considérons que les hypothèses de croissance du Gouvernement sont raisonnablement optimistes, nous ne voterons pas pour cet amendement. Un pourcentage de mise en réserve de l'Ondam de 0,3 % nous paraît suffisant.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 22

Cet amendement propose de distinguer, parmi les revues de dépenses, celles qui relèvent du champ des lois de financement de la sécurité sociale afin qu'elles soient détaillées lors de la présentation du PLFSS.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 26

Cet amendement est un amendement de coordination.

L'amendement n° 3 est adopté.

Cet amendement vise une meilleure information du Parlement sur les charges des établissements hospitaliers, en particulier les dépenses de personnel, comme le prévoyait déjà l'article 26, mais également les autres types de dépenses.

Il pourrait être pertinent de disposer des mêmes données pour les établissements médico-sociaux.

Je voudrais rappeler que les personnels de nos hôpitaux sont excellents et assurent la permanence des soins. Il convient de le rappeler lorsqu'on évoque le montant des dépenses de personnel.

Nous partageons tout à fait l'avis de monsieur Roche sur ce point.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article additionnel avant l'article 27

Cet amendement vise à améliorer l'information du Parlement sur la décomposition du solde des administrations de sécurité sociale ainsi que sur les perspectives financières des régimes qui, sans entrer dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, sont pris en compte dans le solde des administrations publiques.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 27

Cet amendement vise à supprimer l'article 27. Il est loisible au Gouvernement de produire un rapport sur l'analyse de la situation financière de l'assurance chômage, sans qu'une disposition législative figurant dans le code du travail ne soit nécessaire.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article additionnel après l'article 27

Le présent amendement propose de mettre en place une information du Parlement sur les orientations retenues dans le mandat de négociation avec les professions de santé confié à l'assurance maladie et sur l'impact financier des mesures conventionnelles.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 29

Cet amendement permettrait de détailler la contribution de chacun des sous-secteurs des administrations publiques aux écarts éventuels constatés.

L'amendement n° 8 est adopté.