Délégation sénatoriale aux entreprises
Réunion du 10 décembre 2015 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
Vous vous souvenez que, lors de nos déplacements, plusieurs chefs d'entreprise ont regretté le manque d'accompagnement et de discernement des services fiscaux dans le traitement du crédit impôt recherche. Lors de notre réunion, le 29 octobre dernier, je vous avais présenté une proposition de loi sur le sujet : nous l'avions examinée mais nous avions décidé de déposer d'abord les textes visant à simplifier les normes applicables aux entreprises. Il s'agissait ainsi de montrer que la simplification était notre priorité politique, au service des entreprises.
C'est ainsi qu'ont été déposés le 2 décembre dernier les deux textes, que plus de la moitié des membres de la Délégation ont cosignés -et je vous en remercie- : la proposition de loi constitutionnelle tendant à favoriser la simplification législative pour les entreprises et la proposition de résolution qui vise la simplification réglementaire.
Le sujet du Crédit impôt recherche revient aujourd'hui dans notre ordre du jour car, entre-temps, le Gouvernement s'en est saisi : en effet, le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2015 comprend un article 19 qui vise à créer « un comité consultatif pour le crédit d'impôt pour dépenses de recherche et le crédit d'impôt innovation ».
Après analyse, cet article 19 semble répondre en partie, mais en partie seulement, aux inquiétudes que nous avons pu entendre sur le terrain. Il vise notamment à insérer un article 1653 F dans le code général des impôt pour créer un comité consultatif national et spécialisé dans les seuls litiges liés au crédit impôt recherche et au crédit impôt innovation (CII). Ce comité est assimilable aux commissions départementales des impôts. Le comité consultatif pour le CIR interviendrait, avant la fin d'un contrôle fiscal, sur les désaccords portant sur la réalité de l'affectation à la recherche ou à l'innovation des dépenses prises en compte pour la détermination du CIR et du CII notifiés dans le cadre d'une procédure contradictoire.
Nous serions donc essentiellement dans du précontentieux. Si ce comité fonctionne, il aurait théoriquement l'avantage de permettre un arbitrage plus rapide et sans doute plus favorable que la procédure contentieuse classique déplorée actuellement par les entreprises que nous avons pu rencontrer.
Ce comité consultatif serait présidé par un Conseiller d'État. Il comprendrait un agent de l'administration fiscale et, selon que l'on traite du CIR ou du CII, un agent du ministère de la recherche ou du ministère chargé de l'innovation. Ces agents pourraient, s'ils le jugent utile, se faire assister par une personne capable d'apporter une expertise sur l'éligibilité des dépenses au CIR ou au CII. Aucun membre du comité ne doit avoir eu à connaître du litige.
Sur la base des documents fournis par l'administration et des réponses du contribuable, et après avoir entendu le contribuable, il rendrait un avis sur la qualification des dépenses ouvrant droit au CIR. Il s'agit d'un avis certes consultatif, mais que l'administration fiscale pourrait avoir intérêt à suivre pour faciliter le règlement du litige et éviter d'aller au contentieux.
Si cet article va dans le bon sens, il ne répond toutefois pas entièrement aux craintes que nous avions pu évoquer lors de nos dernières réunions. Si vous en êtes d'accord, je vous propose d'y apporter quatre amendements.
Le premier permettrait de rééquilibrer les forces en présence au sein du comité en l'ouvrant à un représentant du monde de l'entreprise. Cela permettrait de répondre aux craintes souvent formulées par les chefs d'entreprise qui regrettent de voir leurs dossiers gérés par des « experts » qui ne sont experts ni en entreprenariat, ni en recherche appliquée à l'industrie. Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, tant la commission des finances que le gouvernement avaient rejeté un amendement proposant d'ajouter un représentant des chambres de commerce et d'industrie en indiquant que l'objectif était « de sécuriser l'éligibilité au CIR sur le plan juridique plutôt que d'entrer dans des considérations économiques ». Je crois, pour ma part, que nous pouvons à la fois sécuriser l'éligibilité au CIR sur le plan juridique et prendre en compte la dimension économique : c'est dans ce but que l'amendement propose d'intégrer au comité une personnalité qualifiée, issue du secteur privé et nommée par le ministre en charge de l'industrie.
Le deuxième amendement oblige ce comité à publier un rapport annuel sur son activité. Ce rapport serait public donc consultable par les chefs d'entreprise. Nous sommes tous très prudents avec les demandes de rapports, car ils sont souvent trop nombreux, mais, dans ce cas précis, les chefs d'entreprise sont demandeurs d'un retour sur l'interprétation des textes : ce rapport permettrait aux entreprises de mieux comprendre en amont les choix du comité afin d'éviter des erreurs d'interprétation et des contentieux inutiles par la suite. Pour nous, parlementaires, ce rapport serait aussi utile puisqu'il nous permettrait de vérifier le bon fonctionnement de ce comité.
Le troisième amendement permettrait au ministère en charge de l'industrie de présenter au comité tout renseignement utile à sa décision. En effet, dans la rédaction actuelle, seuls les ministères de la recherche et de l'innovation peuvent être invités à le faire. Parfois, l'organisation du gouvernement fait que le ministère en charge de l'innovation et celui en charge de l'industrie ne font qu'un, mais cela n'est pas systématiquement le cas ; il faut donc s'assurer que le ministère de l'industrie soit également invité à transmettre les éléments dont il dispose, et ce en tout temps, quelle que soit la composition du gouvernement.
Enfin, le quatrième amendement reprendrait une partie de la proposition de loi dont nous avions pu discuter en octobre dernier, en amendant l'article L 45 B du livre des procédures fiscales, curieusement oublié dans le texte du gouvernement. Certes celui-ci n'est pas directement lié à la création d'un comité consultatif mais il est directement lié aux consultations préalables aux décisions de l'administration fiscale. L'objectif est d'intégrer les préoccupations économiques avant même que l'administration fiscale ne rende sa décision, tout en garantissant l'indépendance de celle-ci.
Le contrôle du crédit d'impôt pour dépenses de recherche ou d'innovation fait intervenir aujourd'hui deux administrations : les services fiscaux, qui seuls peuvent procéder à des rectifications, et les services du ministère chargé de la recherche qui peuvent être amenés à vérifier que les dépenses prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt constituent bien des dépenses de recherche. Les considérations économiques sont de fait absentes à ce stade. L'amendement tend donc à autoriser les agents des ministères en charge de l'industrie et de l'innovation à vérifier, au même titre que les agents du ministère de la recherche, la réalité de l'affectation à la recherche des dépenses prises en compte pour la détermination du crédit d'impôt recherche ou innovation.
L'éclairage apporté par les agents du ministère de l'industrie devrait permettre à la décision de l'administration fiscale de mieux tenir compte des réalités de la recherche en entreprise. Mieux vaut essayer, autant que possible, d'intervenir en amont de la décision de l'administration fiscale : cela permettra de prévenir des litiges ultérieurs.
Je souhaite remercier la présidente pour cette présentation qui souligne à juste titre l'importance de l'expertise dans l'ensemble de la procédure. J'ai fait partie de la commission d'enquête sur le crédit impôt recherche. En l'absence d'accord sur les termes du rapport, celui-ci n'a pas été publié. Mais le travail a bien été effectué et le débat fut intéressant. Le crédit impôt recherche peut donner lieu à différentes interprétations selon les interlocuteurs et les experts interrogés. Sur le terrain, les services fiscaux font nécessairement confiance, sur les questions techniques, aux experts du ministère de la recherche qui ne sont pas toujours les mieux qualifiés en matière de recherche et développement appliqués à l'industrie. Dans un département, l'instruction repose souvent sur une seule personne, si bien que des divergences peuvent apparaître selon la localisation de l'entreprise. Pour améliorer le dispositif, il serait donc intéressant de prévoir une contre-expertise qui pourrait être effectuée par des experts du ministère de l'industrie.
Je ne suis pas favorable à ce qu'on ajoute de la complexité là où il en a déjà beaucoup trop. Certes, le ministère de la recherche est, à l'heure actuelle, distinct du ministère de l'industrie mais cela n'a pas toujours été le cas. La direction des finances publiques ne décide pas toute seule et des arbitrages entre ministères ont lieu en prenant en compte différentes appréciations. L'objectif est d'éviter des effets d'aubaine, même si nous avons conscience que ceux-ci sont parfois inévitables. Le fait qu'il puisse y avoir des appréciations différentes sur le territoire ne me choque pas vraiment : il n'est pas étonnant que les dossiers qui ont le plus de chance d'être retenus soient souvent ceux issus de pôles de compétitivité où universitaires, chercheurs et professionnels du monde industriel se rencontrent et se parlent, offrant plus facilement aux projets de recherche des débouchés industriels. On constate le même effet de masse aux États-Unis. Enfin, le ministère de la recherche et celui de l'innovation doivent pouvoir intervenir dans les secteurs qui les concernent, à savoir le crédit impôt recherche pour l'un et le crédit impôt innovation pour l'autre.
Je connais bien le dispositif du crédit impôt recherche, ainsi que son fonctionnement avec le ministère de la recherche : mon entreprise -qui bénéficiait d'un agrément du ministère comme entreprise de recherche- a, par le passé, déposé un dossier pour le renouvellement de cet agrément qui nous a été refusé car le dossier ne faisait pas valoir les projets de l'entreprise qui avaient pu échouer ! Je suis opposé à la création de ce comité car c'est encore une structure en plus et que cela ne résout pas la véritable difficulté qu'est le contentieux portant sur le CIR, avec des contrôles fiscaux longs et aléatoires. Il y a un vrai mal français à rajouter quelque chose à l'existant lorsque celui-ci ne fonctionne pas !
Le CIR est la plus grande niche fiscale pour les entreprises. La fiscalité est tellement lourde que, pour certains, le CIR est une bouteille d'oxygène, mais les petites et moyennes entreprises peinent à y accéder. Ce n'est pas en créant un comité que nous sécuriserons les entreprises et simplifierons le système. Ce n'est pas non plus en créant un comité que nous améliorerons nos procédures de contrôle fiscal. C'est l'ensemble de la fiscalité qu'il faut remettre à plat car les entreprises étouffent sous sa lourdeur et sa complexité.
L'amendement proposé constitue un garde-fou et, à ce titre, je pourrais le voter, mais je me ferais complice d'un système que les entreprises rejettent et que nous devons dénoncer. Notre objectif de simplification doit être lisible.
Les entreprises que nous avons rencontrées demandent le maintien du CIR. Leurs plaintes concernent les contrôles qu'elles subissent en l'absence d'experts du monde de l'entreprise ou du ministère de l'industrie. L'objectif serait de combler ce manque.
J'ai signé les amendements. Je connais également bien le sujet pour avoir participé à la commission d'enquête sur le CIR que nous venons d'évoquer. Il n'y a pas eu de publication du rapport proposé, trop à charge pour être adopté par la majorité de la commission d'enquête. Le principe de réalité nous impose de prendre en compte le fait que ce comité consultatif va être créé ; dès lors, il serait dommage que les entrepreneurs n'y soient pas représentés. Les amendements ont donc toute leur pertinence, même si je peux partager certains avis de nos collègues sur le fond.
Sur le terrain, les chefs d'entreprise ont surtout critiqué l'omniprésence du ministère de la recherche et l'absence de contre-expertise. La politique publique en faveur de la recherche en entreprise ne pose pas de difficultés : à la fin de la commission d'enquête, il était clair pour tous qu'il était indispensable de maintenir le dispositif. Le CIR peut être adapté mais son existence nous a permis de développer la recherche en France et de rendre le coût du chercheur en France compétitif par rapport aux autres pays de l'OCDE. Sans doute l'ajout d'un troisième ministère dans le contrôle fiscal compliquerait-il les choses, mais il serait intéressant d'avoir une contre-expertise susceptible de bénéficier à l'entreprise, quand il y a désaccord entre ceux qui contrôlent l'éligibilité des dépenses au CIR.
Je cosigne les amendements mais nous voyons bien que, même à notre niveau, la simplification est difficile à mettre en oeuvre.
J'ai également cosigné les amendements. Chez les Anglo-saxons, il n'y a pas de contrôle fiscal tel que nous le connaissons en France. En revanche, nous avons un contrôle fiscal permanent via les auditeurs. Ils sont très attentifs car ils sont tenus pour responsables en cas d'erreur.
Le sujet est important. Nous sommes d'accord sur l'intérêt du CIR. Il constitue une vraie valeur ajoutée. Lors de la commission d'enquête sur le CIR, le constat de sa pertinence faisait consensus. Si les grands groupes détiennent l'expertise interne pour s'assurer de la validation de leurs dossiers et disposent de capacités de préfinancement, il n'en est pas de même pour les PME-PMI. Ces dernières sont obligées d'avancer des sommes d'argent et ne peuvent donc pas supporter des délais trop longs dans l'instruction des dossiers. Elles veulent voir leurs financements garantis dans des délais les plus courts possibles. Une expertise supplémentaire n'irait pas dans le sens souhaité. Les entreprises ont toutefois la possibilité de demander une validation en amont, ce qui leur permet d'obtenir des préfinancements auprès de leurs banques. Il faudrait pouvoir s'assurer de l'utilisation et de l'efficacité de ce dispositif de validation.
Ce comité n'est pas pertinent car il ajoute de la complexité et des délais sans répondre à l'enjeu de l'expertise puisque ses membres ne disposent de la compétence nécessaire en la matière. Je n'ai donc pas co-signé les amendements, sauf celui, justement, qui vise à enrichir l'expertise en amont de la décision de l'administration fiscale pour mieux tenir compte des réalités de la recherche en entreprise.
Le point suivant de l'ordre du jour appelle la nomination d'un rapporteur sur l'apprentissage. À la suite de notre table ronde du 1er octobre sur l'apprentissage, le Président Larcher avait appelé notre Délégation à rédiger une proposition de loi pour promouvoir l'apprentissage en entreprise. Nous avons depuis reçu plusieurs contributions intéressantes, notamment des chambres consulaires. J'ai pensé qu'il serait utile de confier à l'un des membres de la Délégation le soin de mener des auditions plus nombreuses pour approfondir les différents volets du dossier : la gouvernance du système, la carte des formations, l'orientation des jeunes, le financement, la simplification du cadre administratif... Ce rapporteur aura ensuite vocation à élaborer une proposition de loi, qui pourrait être étayée par un rapport d'information.
Je suis d'accord pour la nomination de notre collègue Michel Forissier en tant que rapporteur. J'ai une modeste compétence de trente-trois ans sur le sujet dans une région transfrontalière où les comparaisons avec l'Allemagne peuvent se révéler intéressantes. Je serai très attentif et participatif sur le sujet. Notre collègue Michel Forissier a toutes les compétences nécessaires.
J'ai en effet une expérience d'une quarantaine d'années dans le domaine, mais ce n'est pas forcément l'ancienneté qui donne la compétence. Nous partageons les mêmes orientations et nous travaillerons ensemble. J'ai pour ma part participé à la délégation de la Commission des affaires sociales qui s'est rendue en Allemagne et en Autriche et qui a débuté une étude comparative des législations européennes du travail. La difficulté en France est que nous manquons d'un pilotage national, avec la montée en puissance des régions sur cette compétence. Il ne faut pas perdre le lien avec l'Éducation nationale, qui reste nécessaire pour valider des diplômes et garder une cohérence nationale, malgré l'inégal investissement des régions sur ce dossier. Je suis favorable à ce que d'autres membres de la délégation m'accompagnent dans ce travail et puissent assister aux auditions.
C'est une bonne idée. L'apprentissage rencontre visiblement de réelles difficultés. Nos collègues Jérôme Durain et Éric Jeansannetas vous ont accompagnés lors de la mission de la commission des affaires sociales sur ce sujet. Ils peuvent être également intéressés par votre travail, dans un esprit transpartisan.
Le pilotage de l'apprentissage constitue un premier enjeu : l'apprentissage fonctionne aujourd'hui dans notre pays comme un système déconcentré, l'État disposant du portefeuille et les régions étant chargées de la mise en oeuvre.
Dans un monde qui est très mouvant, au-delà des diplômes, ce sont également les compétences qui comptent, et qui comptent de plus en plus. Nous n'insistons pas assez sur les compétences dans notre pays. Il pourrait aussi être intéressant de se pencher sur le sujet de l'apprentissage au sein de la fonction publique.
En tout cas, il est fructueux de comparer notre système avec celui d'autres pays comme vous l'avez fait, même si ce n'est pas forcément transposable et s'il ne faut pas ignorer que l'Allemagne rencontre aussi des difficultés, notamment en matière démographique. J'ai noté avec intérêt dans votre rapport qu'une grande proportion des dirigeants des Länder allemands est issue du secteur de l'apprentissage. C'est important pour crédibiliser le modèle que constitue l'apprentissage.
Notre collègue Guy-Dominique Kennel pourrait en parler très bien car il connait parfaitement ces sujets transfrontaliers.
Je suis absolument d'accord avec notre collègue Nicole Bricq. Il faut une coordination nationale mais doit-elle revenir à l'Éducation nationale, qui n'a jamais considéré l'apprentissage dans notre pays ?
Attendons les faits au-delà des mots. L'attrait de l'apprentissage reste plus fort en Allemagne que chez nous. L'Allemagne est orientée « compétences et métiers » quand la France est orientée « diplômes ». C'est une différence significative qui explique que le taux d'insertion professionnelle soit bien plus fort de l'autre côté du Rhin.
Le fait qu'un texte sur l'apprentissage ressorte de la commission des affaires sociales plutôt que de celle des affaires économiques est également révélateur. À la commission de la culture, je suis chargé d'un rapport sur l'orientation et j'insisterai également sur l'enjeu économique du sujet.
Les Allemands recrutent en France sur des métiers déjà déficitaires chez nous (métiers de bouche, restauration) car ils paient mieux leurs apprentis. Il nous faut absolument renforcer l'attractivité de l'apprentissage dans notre pays.
